冉曉娟 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230000）

0 前言

我國土地空間規(guī)劃體系逐漸成熟，其在城市改造以及社會(huì)發(fā)展中積極作用明顯。但同時(shí)各個(gè)管理部門存在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、管理體制方面存在不一致問題，對空間規(guī)劃以及城市改造效率產(chǎn)生影響。對此，探索國土空間的設(shè)計(jì)思路，以及城市改造路徑有重要意義。

1 國土空間規(guī)劃的意義

國土的空間規(guī)劃主要是將城市資源加以整合，綜合進(jìn)行保護(hù)和利用，以戰(zhàn)略性部署，利用城市空間資源。當(dāng)前，我國在土地空間規(guī)劃方面傾向于城市空間以及生態(tài)本底。國土的空間規(guī)劃應(yīng)從互動(dòng)、協(xié)調(diào)型空間的打造為主，逐漸對破損的生態(tài)加以修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人和自然之間的和諧共處。合理的規(guī)劃方案對城市空間的改造，以及土地資源的合理利用有重要意義。

2 國土空間規(guī)劃思路

2.1 重視區(qū)域規(guī)劃

在空間規(guī)劃環(huán)節(jié)，應(yīng)把握城市內(nèi)需，結(jié)合發(fā)展不同階段，各個(gè)區(qū)域要求，并以此為導(dǎo)向，制定出城市發(fā)展主要目標(biāo)。明確內(nèi)部優(yōu)勢，調(diào)整空間開發(fā)方式和布局，不斷提升區(qū)域競爭實(shí)力。積極統(tǒng)籌周邊資源，和各個(gè)要素之間有效對接。如廣州省在國土規(guī)劃過程中制定增設(shè)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將設(shè)計(jì)任務(wù)加以分解，形成市、縣、區(qū)三方聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)制度，保證城市規(guī)劃環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確對接。將新增城區(qū)的編制方案劃分成三個(gè)階段，即制定、調(diào)整、提交。各個(gè)階段由市級工作組為主導(dǎo)，積極組織各級機(jī)構(gòu)審查提交材料，之后建設(shè)信息化平臺，及時(shí)將工作進(jìn)度以及要求加以審核，形成上下聯(lián)動(dòng)、及時(shí)反饋的工作局面，保證各項(xiàng)規(guī)劃方案的順利實(shí)施[1]。

2.2 把握頂層設(shè)計(jì)

國土空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)過程是融合、統(tǒng)一城市的各項(xiàng)線性約束條件，應(yīng)遵循“普適性”原則展開空間規(guī)劃。兼顧各個(gè)層級規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，共同完成頂層指標(biāo)。如?？谑袑⒖臻g規(guī)劃視為綱領(lǐng)，綜合開展頂層設(shè)計(jì)以及城市的空間規(guī)劃，將各個(gè)部門的規(guī)劃進(jìn)行整合，使用統(tǒng)一空間管理要求。各個(gè)機(jī)構(gòu)以頂層設(shè)計(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有部門各類規(guī)劃展開修改與反饋，按照不同部門職權(quán)區(qū)分頂層設(shè)計(jì)要求，對其管控范圍加以明確，有效防止事權(quán)交叉問題。同時(shí)使用先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”，高效完成城市規(guī)劃的總圖，將各項(xiàng)管控標(biāo)準(zhǔn)加以落實(shí)。

2.3 遵循環(huán)境優(yōu)先

對國土資源展開空間規(guī)劃主要目的是促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然三者之間和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)集中、高效利用現(xiàn)有土地資源，對城市人口合理安排，保證土地布局和生態(tài)發(fā)展相符。在編制空間規(guī)劃環(huán)節(jié)，先找出難以建設(shè)區(qū)域，劃分出不可建設(shè)土地區(qū)域，保證城市健康發(fā)展。從構(gòu)建“人地和諧”局面入手，重新構(gòu)建空間資源的開發(fā)和利用體系，正確引導(dǎo)城市規(guī)劃工作。如浙江省嘉興市在編制空間規(guī)劃時(shí)，轉(zhuǎn)變以往工作思路，將生態(tài)本底作為發(fā)展理念，對城市空間展開生態(tài)排查，整合現(xiàn)有生態(tài)空間區(qū)域，梳理其結(jié)構(gòu)，掌握需要控制生態(tài)地塊和城市發(fā)展之間的“圖底”關(guān)系，確定出在“底圖”規(guī)劃“水系”以及“農(nóng)業(yè)”，并設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸完善城市空間。建設(shè)“環(huán)楔相間”和“軸線放射”城市網(wǎng)絡(luò)，打造全新的生態(tài)格局。

3 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)和城市改造路徑

3.1 案例介紹

寧波市城鄉(xiāng)國土面積共計(jì)1429.77km2，城建用地807.94km2，農(nóng)村用地621.83km2，在國土空間上形成多節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)化的格局。在編制規(guī)劃環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)缺乏，規(guī)劃部門職能交叉等問題，導(dǎo)致空間邏輯出現(xiàn)矛盾。同時(shí)，技術(shù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性不足，規(guī)劃銜接不緊密，協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制不足。各部門出現(xiàn)交叉管理，導(dǎo)致空間治理工作效率較低。此外，布局過程各部門空間管控產(chǎn)生價(jià)值沖突，導(dǎo)致空間規(guī)劃政策難以實(shí)施，發(fā)揮合力作用，對國土的空間布局綜合指導(dǎo)。

3.2 加速多規(guī)融合開展頂層設(shè)計(jì)

在國土空間的規(guī)劃過程，寧波市應(yīng)把握“權(quán)限收放”，加大頂層設(shè)計(jì)，集中空間管理權(quán)限，同時(shí)制定統(tǒng)一管控標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)管理部門應(yīng)將各個(gè)管理要素逐層下放，按照職責(zé)分別管控。將“城鎮(zhèn)”、“農(nóng)業(yè)”和“生態(tài)”三個(gè)區(qū)域，“城建底線”、“農(nóng)田控線”以及“生態(tài)紅線”綜合考慮其中，展開空間規(guī)劃，制定出量化績效指標(biāo)。建設(shè)國土空間信息化數(shù)據(jù)平臺，保證規(guī)劃指標(biāo)順利傳達(dá)[2]。

3.3 統(tǒng)籌城市空間實(shí)現(xiàn)多維平衡

國家政策、城市人口、產(chǎn)業(yè)等為影響城市空間擴(kuò)展的要素。寧波在國土規(guī)劃環(huán)節(jié)，應(yīng)通過技術(shù)手段，精準(zhǔn)識別出城市重點(diǎn)發(fā)展空間，把握空間增長的熱點(diǎn)區(qū)域，為政策下達(dá)提供指導(dǎo)。當(dāng)前，作為“一帶一路”實(shí)施的重要節(jié)點(diǎn)城市，寧波和長三角的城市群在空間格局上為“都市圈”通道建設(shè)重要節(jié)點(diǎn)，所以在城市改造環(huán)節(jié)，可重點(diǎn)通過“區(qū)域改造”方式，建設(shè)示范城市。如發(fā)展“梅山新區(qū)”、“電子商務(wù)跨境試點(diǎn)區(qū)”以及“2025中國制造區(qū)”等，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以政策引導(dǎo)城市空間布局，精準(zhǔn)識別出未來城市的發(fā)展空間為“山海區(qū)”、“重要港口”、“滬杭對接區(qū)”等。新城區(qū)的建設(shè)為重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基地，通過政策、人口和產(chǎn)業(yè)等要素展開分析，未來寧波城市的改造區(qū)域?yàn)椤胺罨?、“三灣”、“姚江”等?/p>

在空間診斷過程，應(yīng)結(jié)合“多規(guī)”成果，分析城市空間布局存在的問題，合理設(shè)置改造方案和指標(biāo)。如在“奉化”土地規(guī)劃以及城市建設(shè)用地之間存在沖突。沖突面積高達(dá)74.39km2，占據(jù)奉化總體土地面積5.8%。這一現(xiàn)狀不利于高效利用城市空間。在改造過程，根據(jù)當(dāng)?shù)亍叭说仃P(guān)系”，將城市用地增長和人口增長相關(guān)聯(lián)，制定出用地總體規(guī)模指標(biāo)。預(yù)計(jì)到2020年，城市人口數(shù)量約850萬，城市土地使用規(guī)模1400km2，到2030年，城市人口1200萬，土地使用規(guī)模1750km2。

3.4 優(yōu)化城鎮(zhèn)空間分布

根據(jù)“人地”關(guān)系，建立城鎮(zhèn)體系。寧波2015年城鎮(zhèn)人口主要集中在“姜山”、“春曉”和“集士港”等地，人口分布不均衡，因此需要調(diào)整局部城鎮(zhèn)的人口分布。按照各市、縣、區(qū)每年人口的增長情況，預(yù)測到2020年人口規(guī)模約為850萬，科學(xué)分解，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系。在城鎮(zhèn)空間方面，立足“空間本底”、“空間診斷”以及“區(qū)域識別”，綜合確定到2020年該市城鎮(zhèn)建設(shè)的用地控線為1364km2。與此同時(shí)，應(yīng)保證城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和布局需要在控線范圍之內(nèi)開展，保證對城市土地的集約化利用，對城市用地規(guī)模嚴(yán)加控制。在建設(shè)內(nèi)容方面，應(yīng)和城鄉(xiāng)規(guī)劃總規(guī)要求相符，計(jì)劃在2030年實(shí)現(xiàn)底線空間面積6800km2。

3.5 控制城市生態(tài)空間

按照《生態(tài)空間紅線保護(hù)規(guī)劃》與環(huán)境規(guī)劃成果，確定寧波整體生態(tài)紅線范圍，進(jìn)一步約束生態(tài)空間，將保護(hù)區(qū)域劃分成兩個(gè)等級分別管控。在一級生態(tài)紅線控制區(qū)域內(nèi)，禁止所有的城市建設(shè)、項(xiàng)目開發(fā)等活動(dòng)；在二級生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)，實(shí)施差異化的管控措施，合理控制對生態(tài)有害的城市開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)。通過對城市生態(tài)空間的管控，打造出“面向大海、串聯(lián)城市”的生態(tài)架構(gòu)。規(guī)劃生態(tài)空間土地面積大于5479.97km2，生態(tài)空間占據(jù)陸地面積比例＞55%。在城市規(guī)劃過程，確定生態(tài)紅線，將原有規(guī)劃成果融合其中，制定出層次分明的管控方式，完善一級、二級生態(tài)區(qū)域的保護(hù)，堅(jiān)守1812km2生態(tài)空間地線[3]。

4 結(jié)語

總而言之，國土空間規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜，城市規(guī)劃為頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容，需要制定總體的土地利用計(jì)劃，將“多規(guī)融合”作為城市空間改造的切入點(diǎn)，探索出全新的空間編制規(guī)劃方法。統(tǒng)籌城市空間資源，利用政策引導(dǎo)加速產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。根據(jù)人口聚集特點(diǎn)，合理優(yōu)化城鎮(zhèn)的空間布局，堅(jiān)守生態(tài)控線，科學(xué)改造城市空間，保證土地規(guī)劃過程人與自然之間的和諧相處，促使城市持續(xù)發(fā)展。