林 怡

(鞍山師范學(xué)院 商學(xué)院,遼寧 鞍山 114007)

自中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大規(guī)模的調(diào)整。現(xiàn)行的土地制度是從2008年開始的，隨著2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)后，我國新一輪的土地改革制度全面鋪開[1]。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，2015年1月印發(fā)后啟動(dòng)了“三塊地”(農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地)試點(diǎn)階段的改革。遼寧海城在2014年獲批為國家級(jí)農(nóng)村土地改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，在統(tǒng)籌推進(jìn)“三塊地”的試點(diǎn)改革中已經(jīng)取得了階段性的成果，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新值得普遍推廣和借鑒。

一、我國土地制度改革的進(jìn)程

我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)40年的不斷探索演進(jìn)，已使農(nóng)村的土地經(jīng)營方式、人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨變。具體來說，其發(fā)展進(jìn)程可以分為四個(gè)階段：第一階段(1949—1977)是中華人民共和國成立后全國范圍內(nèi)的土地改革，那時(shí)土地制度是集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村土地制度，合作經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢地位。第二階段(1978—1993)是“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”形成時(shí)期，主要是“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的各種承包責(zé)任制，后被中央文件統(tǒng)一界定為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”“家庭承包經(jīng)營”[2]。廣為人知的安徽小崗村就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開始。第三階段(1993—2008)是土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定時(shí)期。1984年中央一號(hào)文件規(guī)定：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，到了1993年，實(shí)行家庭承包責(zé)任制的時(shí)間已達(dá)15年[3]。因此，1993年的中央11號(hào)文件進(jìn)一步規(guī)定了承包期限，即“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！边@項(xiàng)規(guī)定推進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。第四階段(2008年至今)是“土地制度的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定時(shí)期。所謂動(dòng)態(tài)穩(wěn)定指土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)并促進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。隨著改革開放的不斷深入，小農(nóng)戶經(jīng)營地塊已經(jīng)無法滿足人們對(duì)收入不斷提高的需求，農(nóng)業(yè)收入占比越來越小，出現(xiàn)兼業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民開始通過自愿有償?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)土地，使較多的土地向種田的人手中流動(dòng)[4]?！本C上所述，農(nóng)村土地制度改革的歷次調(diào)整都是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體系的調(diào)整，“市場化”是改革的基本方向，那么隨之而來的新一輪農(nóng)村土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)如何統(tǒng)籌推進(jìn)是重中之重[5]。

二、新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的內(nèi)容

2015年1月,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)了“三塊地”(農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地)試點(diǎn)階段的改革，具體內(nèi)容有：

(一)完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，規(guī)范土地征收程序，全面公開土地征收信息，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

(二)建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。

(三)改革完善農(nóng)村宅基地制度，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

(四)建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排[6]。

三、海城市農(nóng)村土地制度改革基本情況和工作進(jìn)程

海城位于遼東半島北端，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，素有“渤海奧區(qū)”之稱。全境總面積2 732平方公里，下轄27個(gè)鎮(zhèn)區(qū)，4個(gè)開發(fā)園區(qū)，常住人口140萬。改革是海城這座城市最大的特質(zhì)，從發(fā)端于1984年李鐵映倡導(dǎo)的縣域綜合體制改革起，改革的基因就始終流淌在這座城市的血脈里。

海城市自2014年獲批國家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)以來，作為農(nóng)村改革的“國家級(jí)實(shí)驗(yàn)室”，共承擔(dān)的改革試點(diǎn)任務(wù)18項(xiàng)，其中，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)3項(xiàng)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)5項(xiàng)，農(nóng)村金融改革6項(xiàng)，創(chuàng)新農(nóng)村支持保護(hù)體系改革2項(xiàng)，鄉(xiāng)村治理體系改革1項(xiàng)，新型城鎮(zhèn)化綜合改革1項(xiàng)。2015年3月份，全國人大授權(quán)在海城等全國33個(gè)縣(市)區(qū)分別開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作，確定海城等15個(gè)縣(市)區(qū)首批承擔(dān)“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)”任務(wù)，時(shí)限是從2015年3月至2017年12月末結(jié)束。2016年9月，又授予海城開展土地征收制度改革試點(diǎn)。2017年11月20日，十九屆一次深改組會(huì)議決定農(nóng)村土地制度改革工作延長一年,同時(shí)將“宅基地制度”改革試點(diǎn)擴(kuò)面到包括海城在內(nèi)的33個(gè)試點(diǎn)縣，至此，海城承擔(dān)了土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)的全部任務(wù)，為土地制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)、深化實(shí)施提供了條件。截至目前，海城完成入市制度規(guī)則22項(xiàng)，入市15宗地，入市面積54.45公頃，實(shí)現(xiàn)土地收益1.49億元，抵押融資2 270萬元；制定土地征收制度9項(xiàng)，開展了英北變電所、南一環(huán)等4宗、面積43.16公頃的土地征收項(xiàng)目組卷報(bào)批工作；制定農(nóng)村宅基地制度9項(xiàng)，完成了農(nóng)村宅基地摸底調(diào)查，農(nóng)村宅基地退出工作正在積極推進(jìn)。

四、海城市土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新

自試點(diǎn)工作實(shí)施以來，海城市土地改革試點(diǎn)工作深入實(shí)踐、積極探索、大膽創(chuàng)新、統(tǒng)籌推進(jìn)，完成了階段性改革試點(diǎn)任務(wù)，取得了明顯成果。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成效顯著

四年來,海城針對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整等問題，圍繞完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，明確入市范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則、范圍、監(jiān)管制度，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民收益四個(gè)方面深入開展試點(diǎn)工作，建立了同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

(二)土地征收制度改革進(jìn)展順利

針對(duì)征地范圍過大、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，圍繞縮小土地征收范圍，規(guī)范征收程序，完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立土地征收中兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制等四個(gè)重點(diǎn)，制定試點(diǎn)制度、規(guī)則、辦法。健全了程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，創(chuàng)新了合理界定公共利益范圍、規(guī)范征地組卷報(bào)批程序、完善分配機(jī)制等工作實(shí)踐。

(三)宅基地制度改革穩(wěn)步推進(jìn)

貫徹三權(quán)分置(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))，針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、退出不暢等問題，完成了《統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的報(bào)告起草、征求意見、討論修改、報(bào)批報(bào)備工作。開展了全市宅基地現(xiàn)狀普查、分類、匯總等前期工作；學(xué)習(xí)借鑒了四川瀘縣、江西余江宅改的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；對(duì)騰鰲管理區(qū)、農(nóng)高區(qū)、鐵西開發(fā)區(qū)、八里、高坨、西四、接文、中小等8個(gè)鎮(zhèn)(區(qū))及村屯開展宅基地制度改革工作調(diào)研，研究確定了宅基地制度改革的全域化發(fā)展方向。初步擬定制度、規(guī)則、辦法12項(xiàng)，建立了依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

五、海城市土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)啟示

海城土地制度改革合理把握改革工作節(jié)奏，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)了各項(xiàng)改革的穩(wěn)步進(jìn)行，兼具北方特點(diǎn)和海城特色的土地制度改革為整個(gè)東北乃至全國的土地制度改革把握了正確方向，做出了有益的嘗試。整合海城在土地試點(diǎn)工作中的創(chuàng)新，有四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：

(一)突出主要負(fù)責(zé)人，統(tǒng)籌落實(shí)改革

秉承習(xí)近平總書記關(guān)于黨政主要負(fù)責(zé)同志是抓改革的關(guān)鍵，重要改革要親自抓、帶頭干的指示精神，海城市成立了以市委書記任組長的海城市綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)國家級(jí)改革試點(diǎn)，并由市委書記親自謀劃推進(jìn)、親自研究落實(shí)、親自督查考評(píng)、親自協(xié)調(diào)匯報(bào)。

(二)突出“一核兩翼”作用，統(tǒng)籌推進(jìn)改革

以黨組織為核心，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織為兩翼，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)改革。將土地改革辦主任、市委改革辦主任和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任三“任”合一，由一人兼任，一竿子插到底，讓改革的人有想法、有規(guī)則、有試驗(yàn)田，確保了改革真正落地。

(三)突出關(guān)鍵核心，統(tǒng)籌實(shí)踐改革

海城把入市和征地兩項(xiàng)改革民主決策的主體、程序、規(guī)則等相關(guān)環(huán)節(jié)工作進(jìn)行了有機(jī)統(tǒng)一，與村民自治組織原則、農(nóng)村資產(chǎn)管理的工作規(guī)則及土地征收的規(guī)則流程進(jìn)行有機(jī)銜接，制定出臺(tái)相關(guān)管理辦法和細(xì)則。賦予農(nóng)民絕對(duì)的知情權(quán)、更多的選擇權(quán)和最終的決策權(quán)。同時(shí)，合理確定調(diào)節(jié)金提取比例，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的大體平衡。入市土地增值收益按照國家和集體3∶7的分配比例，其中在調(diào)整入市中集體收益部分拆舊和建新地塊再按照4∶6進(jìn)行分配；土地征收的土地增值收益按照國家和集體7∶3的分配比例，以前征地集體和農(nóng)民只得到了征地補(bǔ)償款，這次拿出增值收益的30%給集體。以統(tǒng)籌多元化保障為手段，探索入市土地綜合收益和征地補(bǔ)償?shù)亩喾N實(shí)現(xiàn)方式。

(四)突出系統(tǒng)推進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革

首先，海城市創(chuàng)新將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革兩項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)放在一個(gè)地區(qū)，根本目的就是要統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)改革互補(bǔ)。比如，在推進(jìn)規(guī)劃占地80萬平的西柳鎮(zhèn)北石井城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地13.4公頃，國有土地出讓50.2公頃，還有劃撥用地9.4公頃，其中調(diào)整入市面積5.3公頃，整治入市面積8.1公頃，綜合運(yùn)用了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市三種途徑和征地制度改革的新成果，全面提高了土地的利用率。其次，海城市土地制度改革注重改革統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，堅(jiān)持土地確權(quán)定權(quán)屬、定邊界，土地流轉(zhuǎn)育主體，城鎮(zhèn)化改革破瓶頸，兩權(quán)抵押改革釋權(quán)能，產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)改革搭平臺(tái)，股份權(quán)能改革平衡利益分配，在改革布點(diǎn)上突出一體化規(guī)劃、一個(gè)點(diǎn)統(tǒng)籌，形成了六項(xiàng)國家級(jí)改革試點(diǎn)互為支撐、互為推動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)、合力共贏的改革試點(diǎn)工作局面。比如，海城市將土地制度改革與國家新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)相結(jié)合，充分利用國家新型城鎮(zhèn)化方面的支持政策，獲得農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)低息長期貸款62億元，解決了改革實(shí)踐的資金難題。最后，海城市抓土地制度改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的統(tǒng)籌。抓住土地制度改革試點(diǎn)機(jī)遇，全面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建了新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。使支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素能夠融合并成為產(chǎn)業(yè)融合的前提,特別是將集體建設(shè)用地和農(nóng)用怎么融合、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地怎么配置等問題作為土地要素的核心,極大地促進(jìn)了一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

總之，伴隨“三塊地”改革試點(diǎn)的鋪開，在新時(shí)代背景下統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)。遼寧海城的實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)無疑為農(nóng)村土地制度的改革做出了有益嘗試，也為我國新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革把握了正確方向。