李成剛 王福君 潘本濤

(1.鞍山市委宣傳部，遼寧 鞍山 114000；2.鞍山師范學院 商學院，遼寧 鞍山 114007；3.海城市改革辦，遼寧 鞍山 114200)

海城位于遼東半島腹地，沈陽經(jīng)濟區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略節(jié)點，是國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔著18項農(nóng)村改革試點任務(wù)，其中農(nóng)村土地制度改革試點3項。在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點中，宅基地制度改革是關(guān)系到農(nóng)村土地市場化配置和農(nóng)民能否獲得土地改革紅利的重要一項。目前，遼寧省海城市宅基地 “三權(quán)分置”改革實踐已經(jīng)形成了許多具有特色的符合遼寧和東北的實際典型樣本，是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論在農(nóng)村土地制度改革實踐中的新發(fā)展，它打破了農(nóng)村宅基地不能參與流轉(zhuǎn)和過度無償占用的弊端,實現(xiàn)了農(nóng)村土地生產(chǎn)力大解放，加速推進了宅基地市場化流轉(zhuǎn)，為深化農(nóng)村經(jīng)濟改革注入了更新更強的發(fā)展動力。

一、海城市宅基地制度改革的五個階段

(一)學習研究政策，明確改革思路

學習宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的工作要求，以保障和維護農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，討論農(nóng)村宅基地制度改革的規(guī)則、辦法、改革方向和重點環(huán)節(jié)，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，創(chuàng)新宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機制，根據(jù)馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

(二)摸底普查，夯實工作基礎(chǔ)

開展全市宅基地現(xiàn)狀普查，做好分類、匯總、實地核量、意愿調(diào)查等前期工作。經(jīng)過初步調(diào)查，海城共有農(nóng)村宅基地22.86萬宗，面積13 807公頃，已登記發(fā)證16.7萬宗，閑置宅基地(含閑置農(nóng)房)4 814宗。借鑒四川瀘縣、江西余江宅基地改革的先進經(jīng)驗，在開展摸底調(diào)查、實地核量的基礎(chǔ)上，起草完成了《統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點工作實施方案》，并廣泛征求意見、組織討論修改，最后完成報批報備工作。

(三)創(chuàng)新思路，構(gòu)建制度體系

經(jīng)過前期普查和對海城市8個鎮(zhèn)(區(qū))及村屯開展的重點調(diào)查，在廣泛開展宅基地制度改革調(diào)研會、現(xiàn)場探查會的基礎(chǔ)上，了解情況、摸清問題，分析論證、修改完善，最后研究確定海城市宅基地制度改革的全域化發(fā)展方向，制定出臺宅基地依法取得、有償使用、入市流轉(zhuǎn)、有償退出、權(quán)能釋放等政策措施9項，完成了制度的頂層設(shè)計。

(四)把握關(guān)鍵方面，開展宅基地整村退出試點

一是開展宅基地整村退出試點，完成了西四鎮(zhèn)希水新村宅基地整體退出，退出宅基地中扣除新建住宅小區(qū)占用外，實現(xiàn)凈結(jié)余66.9公頃；二是開展村內(nèi)空閑地退出，在溫香、高坨、騰鰲、西四、望臺等鎮(zhèn)，選取2 000平方米以上、與耕地連片的地塊，開展村內(nèi)空閑地退出試點；三是開展村民組相對集中退出,開展八里鎮(zhèn)王家坎村水庫移民規(guī)模退出工程、接文鎮(zhèn)三家堡和大桃溝地災移民退出工程、海城鎂礦耐火材料總廠排巖場退出工程等，共退出土地27.3公頃。

(五)創(chuàng)新管理方式，做好宅基地自愿退出

海城市開展宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”試驗，創(chuàng)造性為西柳鎮(zhèn)四戶外來人口頒發(fā)了宅基地使用權(quán)證。通過宅基地自愿退出，解決農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地不足問題，同時優(yōu)化用地指標使用，實現(xiàn)了指標效益最大化。

二、海城市宅基地制度改革的三項內(nèi)容

在確保宅基地改革與新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有效銜接的前提下，海城市積極落實宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機制，主要進行村內(nèi)空閑地退出、試點村組集中退出和劃定限制建設(shè)區(qū)退出。

(一)村內(nèi)空閑地退出

海城市宅基地村內(nèi)空閑地退出分批進行。第一批主要在望臺鎮(zhèn)、溫香鎮(zhèn)、西四鎮(zhèn)、騰鰲鎮(zhèn)新臺子和高坨鎮(zhèn)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)71個村實施。因溫香、高坨兩鎮(zhèn)為水患威脅鎮(zhèn)區(qū)，且農(nóng)戶居住分散，村內(nèi)空閑地比例高達18.94%，其中溫香鎮(zhèn)村內(nèi)空閑地占比12.02%，高坨鎮(zhèn)村內(nèi)空閑地占比33.01%。通過調(diào)查，排除村內(nèi)空閑地中村莊有建設(shè)規(guī)劃、復墾難度大、適合設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展、形狀不規(guī)則及不利耕種等地塊，預計可實現(xiàn)新增耕地約占村內(nèi)空閑地的三分之一。

(二)試點村組集中退出

主要是八里鎮(zhèn)王家坎村水庫移民規(guī)模退出和接文鎮(zhèn)三家堡、大桃溝地災移民退出兩部分。其中，八里鎮(zhèn)王家坎村水庫移民工程需退出宅基地243戶，占村民總戶數(shù)的41.26%，預計騰出宅基地16.21公頃，占村莊總面積的17.86%。移民安置需占地2.23公頃，凈騰出宅基地13.98公頃。接文鎮(zhèn)三家堡村、大桃溝村兩個村莊地災移民工程需退出宅基地132戶(三家堡85戶、大桃溝47戶)，占村民總戶數(shù)的18.70%(三家堡占本村的21.04%、大桃溝占本村的15.06%)。移民安置需占地0.79公頃，目前，回遷安置工程主體工程竣工，首批74套房屋已分配到戶，預計騰出宅基地12.11公頃，新增耕地指標4.02公頃。

(三)劃定限制建設(shè)區(qū)退出

針對地質(zhì)災害易發(fā)生、受水患威脅、規(guī)劃確定的限制發(fā)展和近期有重點項目建設(shè)涉及的村，可采取修改鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃，劃定限制建設(shè)區(qū)，采取自愿、零星的退出方式有償退出。

三、海城市宅基地制度改革的理論依據(jù)

我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”是在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐倒逼之下形成的誘致性制度變遷，是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論與中國農(nóng)村宅基地改革具體實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。

1978年我國農(nóng)村開始全面推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其特征是堅持農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)村集體所有和農(nóng)民享有承包經(jīng)營土地權(quán)，實現(xiàn)土地使用權(quán)與所有權(quán)的“兩權(quán)分離”。伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展和生產(chǎn)要素參與收入分配，國家圍繞土地使用權(quán)變化開始探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度新一輪改革[1]。根據(jù)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革與變遷歷史和農(nóng)村現(xiàn)實國情，中華人民共和國成立后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的實質(zhì)是為了滿足現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展需要不斷對土地使用權(quán)進行調(diào)整，以有效地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟運行中的作用。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在流轉(zhuǎn)實踐中由“集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)分離式產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)自發(fā)突破形成了“集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置式的新型產(chǎn)權(quán)體系[2]。這種現(xiàn)實倒逼的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革在土地公有制框架內(nèi)把土地使用權(quán)又分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，順應(yīng)了土地關(guān)系變革的現(xiàn)實需要，充分考慮土地使用權(quán)變遷中既能滿足當下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，也能夠避免給社會和經(jīng)濟發(fā)展帶來大的風險。這種土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置” 的農(nóng)村土地制度改革，形成以所有權(quán)為基礎(chǔ)，經(jīng)營權(quán)為核心，承包權(quán)為保障的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[3]，解決了“兩權(quán)分離”時土地使用權(quán)權(quán)責不明、利益主體不清等問題[4]，突破了農(nóng)村土地使用權(quán)“單一承包權(quán)困境”。

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)的范疇是“歷史的暫時的產(chǎn)物”[5]，是生產(chǎn)力發(fā)展導致的與所有制關(guān)系相聯(lián)系的結(jié)果，而不是抽象的只與資源最優(yōu)配置相關(guān)的單純產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)是權(quán)利束，由終極所有權(quán)及其衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等組成[6]。國內(nèi)學術(shù)界主要采用馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論來分析闡釋我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，基本形成了實行農(nóng)村土地所有權(quán)國有化、實行農(nóng)村土地所有權(quán)私有化和完善農(nóng)村土地集體所有制三種觀點[7]。在我國農(nóng)村宅基地制度改革研究方面，大致呈現(xiàn)出初步探索宅基地有償使用制度(1989—1993 年)、總結(jié)提煉宅基地管理地方經(jīng)驗(1994—2004年)、在《物權(quán)法》框架下深入探索宅基地法律制度(2005—2008 年)、深入探索加速推進宅基地市場化流轉(zhuǎn)問題(2009—2014 年)和繼續(xù)深化試點改革相關(guān)熱點問題研究(2015 年至今)五個研究階段[8]。

四、海城市宅基地制度改革存在的問題

農(nóng)村宅基地 “三權(quán)分置”實施往往存在著經(jīng)濟性、政策性、機制性等阻礙因素[9]，導致農(nóng)地“三權(quán)”難以平衡，“三權(quán)分置”缺乏法律支撐和相關(guān)配套機制不完善等問題，使農(nóng)村宅基地制度改革推進難度大。

(一)宅基地收益分配平衡難

農(nóng)村宅基地制度改革的目的之一是保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，能不能平衡各方收益、能不能讓群眾有更多獲得感，是土地制度改革的關(guān)鍵和難點。宅基地作為集體所有的土地，對于如何分配宅基地收益，怎樣實現(xiàn)集體成員共同分享，在全國尚無現(xiàn)成經(jīng)驗可循。宅基地收益分配如何在集體和個人之間、在村與村之間，甚至同村的組與組之間確定一個平衡點，比較困難且異議較大。

(二)農(nóng)村宅基地資格權(quán)制度設(shè)計不完善

農(nóng)戶宅基地資格權(quán)在法律層面需要進一步規(guī)范其權(quán)利內(nèi)涵[10]及邊界界定[11]，因為宅基地具有成員身份性和無償性[12]。目前，農(nóng)村宅基地資格權(quán)制度在設(shè)計上只考慮到集體經(jīng)濟組織成員，但沒有考慮到非集體經(jīng)濟組織成員。集體經(jīng)濟組織成員宅基地資格權(quán)在理論上和實踐上都可行，但一個農(nóng)村要發(fā)展必須考慮到技術(shù)移民和投資移民，因為新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都需要人才和資金支持。雖然村民代表大會制定了招商引資引智條件，非集體經(jīng)濟組織成員可以采取技術(shù)和投資加入，但卻無法享有宅基地資格權(quán)。

(三)地方政府補償方式單一

在尊重農(nóng)民意愿和充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)的前提下，在國家明確宏觀標準框架內(nèi)，地方政府缺乏更大的工作空間，補償原則、補償方式單一，不利于鼓勵農(nóng)民將超占面積和“一戶多宅”退出，也不利于地方更好結(jié)合實際推進改革工作。

(四)宅基地騰退后復墾驗收問題

對改革騰退后的宅基地進行整理復墾，復墾后形成的土地設(shè)計、論證、驗收都由地市局負責，影響改革進度；同時騰退的宅基地復墾設(shè)計、論證、驗收工作由上級負責，既不了解情況，也耽誤時間。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地指標儲備庫，復墾后形成的建設(shè)用地指標納入增減掛鉤及農(nóng)村集體建設(shè)用地指標儲備庫。

五、海城市宅基地制度改革的經(jīng)驗和啟示

海城市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是海城農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“兩權(quán)分離”后又一次重大的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，這是在堅持土地所有權(quán)“社會主義公有制”“集體所有制”本質(zhì)不變的前提下，運用馬克思土地產(chǎn)權(quán)制度理論順應(yīng)農(nóng)村土地發(fā)展實踐進行的一次土地使用權(quán)改革，其經(jīng)驗值得推廣和借鑒。

(一)經(jīng)驗

第一，規(guī)劃引導，促進節(jié)約集約用地。海城市嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃，堅持城市規(guī)劃圈外的農(nóng)村宅基地向小城鎮(zhèn)、中心村集聚，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村。規(guī)劃圈內(nèi)的宅基地統(tǒng)一向城區(qū)、住宅小區(qū)發(fā)展，對已經(jīng)規(guī)劃撤并的村莊，除危房改造外，停止審批新建、改建和擴建住宅。

第二，從嚴審批，土地實現(xiàn)依法利用。依法公開批準條件，嚴格審批程序標準，宅基地的法定審批面積為200 m2，本村村民首次獲得宅基地的為無償取得。其中，使用存量建設(shè)用地、村內(nèi)空閑地的由鎮(zhèn)區(qū)批準，使用新增建設(shè)用地的由鎮(zhèn)區(qū)審核，市政府批準。嚴格控制占用耕地行為，禁止在基本農(nóng)田保護區(qū)域、規(guī)劃計劃改造的村莊、經(jīng)濟園區(qū)發(fā)展項目區(qū)域、各類保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地災易發(fā)區(qū)等區(qū)域內(nèi)審批建房。

第三，擴寬拓面，明確有償使用范圍與標準。將農(nóng)村宅基地有償取得和使用人員的范圍從本村村民擴寬為海城全域農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，取得宅基地的使用權(quán)人承擔該村相應(yīng)的責任和義務(wù)，但不允許城市市民購置；宅基地收取有償使用費的范圍拓展為超占部分、“一戶多宅”多宅部分、繼承使用權(quán)、改變用途等。落實有償使用標準，明確村委會為收費的責任主體，收取標準為超占100 m2以下的按所在鎮(zhèn)區(qū)的土地使用稅的20%/年收取、超占100 m2以上按所在鎮(zhèn)區(qū)的土地使用稅的30%/年收??；改變用途進行經(jīng)營活動的按所在鎮(zhèn)區(qū)的土地使用稅的50%收取。

第四，精準實施，流轉(zhuǎn)穩(wěn)妥有序開展。為盤活農(nóng)村存量的土地資產(chǎn)，在確保戶有所居、符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、身份清楚、村民同意、用途不變的前提下，確定全市符合宅基地申請條件的集體經(jīng)濟組織成員均可通過出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈予、置換等方式進行宅基地流轉(zhuǎn)工作。其中，宅基地出租、轉(zhuǎn)讓的地上房屋財產(chǎn)收益歸宅基地權(quán)屬人所有，土地增值收益在集體經(jīng)濟組織和村集體經(jīng)濟組織成員之間合理分配，比例分配為3∶7，實行收益專賬管理、專項折股核算。

第五，有的放矢，積極推進有償退出。主要采取村內(nèi)空閑地重點退出、試點村組集中退出、劃定限制建設(shè)區(qū)零星退出三種方式。其中，在西部沿河五鎮(zhèn)，選取面積2 000 m2以上、與耕地連片的地塊進行退出復耕，實施村內(nèi)空閑地退出；通過水庫移民工程和地災移民退出兩項工程，退出宅基地375戶，騰出宅基地28.321公頃，實施試點村集中退出；把地質(zhì)災害易發(fā)生、受水患威脅、規(guī)劃確定的限制發(fā)展村和近期有重點項目建設(shè)用地村，劃定為限制建設(shè)區(qū)，采取自愿、零星的退出方式有償退出，目前，確定6個村為整村限制建設(shè)區(qū)，確定存在地災隱患、礦山排巖場、礦山采空隱患等村為限制建設(shè)區(qū)，進行自愿零星有償退出。

第六，創(chuàng)新推動，實現(xiàn)土地綜合利用。按照鄉(xiāng)村振興的總體要求，堅持“宜耕則耕、宜林則林、宜居則居、宜游則游、宜工則工、宜商則商”的宅基地利用原則，開展存量集體建設(shè)用地和復耕潛力調(diào)查利用等工作，積極促進農(nóng)村宅基地建設(shè)與舊村改造、扶貧幫困、土地整理、空閑地復墾整治和“空心村”改造等工作，發(fā)揮宅基地騰空間、放紅利作用。

(二)啟示

第一，改革必須有利于發(fā)展土地生產(chǎn)力，有利于增強農(nóng)民獲得感。統(tǒng)籌推進土地制度改革試點的目標是“制度成效”。現(xiàn)實實踐倒逼的農(nóng)村土地制度改革試點之所以有利于發(fā)展土地生產(chǎn)力，有利于提高農(nóng)民利益，關(guān)鍵在于這種來源于實踐的改革切中了農(nóng)村土地要素配置不合理、要素生產(chǎn)力低下、不利于農(nóng)民利益增加等問題。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革極大地調(diào)動了農(nóng)村閑置土地的市場利用率，推動了農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)改革，土地收益分配增強了農(nóng)民獲得感。村集體增值收益按規(guī)定比例留歸集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間公平分配，并納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，留歸村集體的土地增值收益用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面支出等。特別是在集體和個人土地增值收益分配上，實行2∶8比例分配，確保農(nóng)民“得大頭”。

第二，改革必須尊重主體地位，做實民主決策。土地制度改革實質(zhì)是還權(quán)于民、讓農(nóng)民有獲得感，也就是尊重農(nóng)民的主體地位，對相關(guān)工作環(huán)節(jié)進行全面公開公示，賦予農(nóng)民絕對的知情權(quán)、更多的選擇權(quán)和最終的決策權(quán)，增加土地資產(chǎn)的透明度和可信度，讓農(nóng)民實現(xiàn)我的土地我做主、我的收益我決策。宅基地改革的民主決策與村民自治規(guī)則、農(nóng)村資產(chǎn)管理規(guī)則及土地資產(chǎn)處置的法律規(guī)定要求有機銜接，給農(nóng)民提供了更多的選擇權(quán)，最終決策是干與不干、選擇怎么干，只要在政策規(guī)則范圍內(nèi)，都由農(nóng)民自己最終決定。

第三，改革提高工作站位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有擔當。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是縣域經(jīng)濟市場化的基石，土地制度改革是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)、關(guān)鍵、核心。改革是最難的，很多人不愿意研究、推進改革，特別是在當前從嚴治黨的大背景下，干部隊伍中還不同程度存在著少干少錯、不干不錯的現(xiàn)象。然而，在推進改革試點工作中，海城市委態(tài)度非常明確，改革的舞臺就是容錯的舞臺，用改革的方式試錯就沒有錯。由于海城市委市政府讓擔當者改革，為改革者擔當，建立了容錯機制保擔當、解決難題促擔當、全面實踐敢擔當、群眾滿意穩(wěn)擔當?shù)墓ぷ鳈C制，探索出通過宅基地改革破解用地難題。

第四，利用好宅基地 “三權(quán)分置”政策，做好宅基地收儲工作。貫徹宅基地 “三權(quán)分置”政策是夯實宅基地保障功能、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益、提高資源配置效率的有效途徑[13]。推行能人治村試點，突破農(nóng)村人才引進難題，實施“技術(shù)(引智)移民”政策和“投資(引資)移民”政策，對農(nóng)民認可的、經(jīng)相關(guān)部門認定的農(nóng)村各類人才，賦予其參與農(nóng)村公共事務(wù)權(quán)利、參與村莊治理權(quán)利和宅基地免費使用權(quán)。配套出臺戶籍改革創(chuàng)新意見，有效破解農(nóng)村能人戶籍問題。確定宅基地收儲國有公司，國有公司通過收儲宅基地，形成占補平衡指標或轉(zhuǎn)化經(jīng)營性建設(shè)用地，通過指標交易變現(xiàn)。重點收儲基礎(chǔ)設(shè)施條件差地區(qū)的宅基地，把指標作為吸引工商資本進入農(nóng)村的空間支撐，著力發(fā)展實體經(jīng)濟。