陳 曦 鄭素卿

(1、2.漳州職業(yè)技術學院，福建 漳州363000)

本文所論及的地方政府為非直轄市、省會城市和計劃單列市以外的地級市、自治州政府。隨著我國高等教育大眾化發(fā)展，基本上每個地市至少建有一所高職院校。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國共有地市高職院校585所，占全國高職院校總數(shù)的46.21%[1]。地方政府承擔地方高職院校的辦學經費，發(fā)揮重要的管理作用。

一、研究現(xiàn)狀

只有地方政府充分發(fā)揮主導作用，地方高職院校的發(fā)展才能有一個有力的保障。在討論地方政府如何發(fā)展高等職業(yè)教育，論者所探討的大都在省級人民政府層次上，專門關注地市一級地方政府作用的較少；僅有的幾篇多是涉及某一方面的主題，諸如區(qū)域教育體系的建設[2]、校企合作[3]、辦學經費[4]等，未能全面地論述地市一級地方政府的作用發(fā)揮。史慧武等[5]做過一個透徹的分析，指出地方高等職業(yè)院校由原先的市所屬職業(yè)大學、普通?？茖W院和基礎好的中等專業(yè)學校升格而來，舉辦者為地市政府，升格以后市屬的性質沒有改變。按照《高等教育法》的規(guī)定，高等職業(yè)院校屬于高等教育序列，由省政府管理。地方高等職業(yè)院校實質由省市共管，招生額度、專業(yè)建設、院校領導任命等具體管理事項歸省教育廳管理，財政經費由地方政府承擔，人事管理也劃歸地方。由于體制機制的不完善，這樣就在管理上出現(xiàn)了空置與錯位，地方政府積極性遠未調動起來，少有研究者關注地市一級地方政府發(fā)展高等職業(yè)教育的原因也在于此。在當前形勢下，各級政府在發(fā)展高等職業(yè)教育的責任與權限調整不可能一蹴而就，地方政府能否不“等靠要”，以改革為動力以創(chuàng)新求發(fā)展，主動發(fā)揮政府作用起到引領導向功能，提升當?shù)馗叩嚷殬I(yè)教育辦學水平與質量，是本文關注的問題所在。

二、地方政府管理創(chuàng)新推進高等職業(yè)教育發(fā)展

高等職業(yè)教育的存在與發(fā)展離不開一定物力、人力、財力的供給與支持，其發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行、相關法律法規(guī)的創(chuàng)立與施行、發(fā)展政策的設置與實施、相關制度的確立與推行，都離不開地方政府的統(tǒng)籌，需要政府發(fā)揮領導與協(xié)調的主導作用。[6]以漳州市在高等職業(yè)教育發(fā)展方面采取的一系列有效措施為樣本，可以概括地看出地方政府在高等職業(yè)教育發(fā)展中的途徑與策略。

(一)管理體制創(chuàng)新

長期以來，高等職業(yè)教育管理體制不順暢，多頭管理，職能交叉，統(tǒng)籌管理難以形成合力。[7]為加強領導規(guī)劃，完善資源配置、加大政策扶持力度，統(tǒng)籌協(xié)調全市職業(yè)教育工作，落實建設“分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的職業(yè)教育管理體制，建立了市職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，貫徹落實中央、省、市有關職業(yè)教育工作的決策部署，研究市職業(yè)教育發(fā)展專項規(guī)劃和重要政策措施，研究職業(yè)教育、職業(yè)培訓重點領域改革和建設項目，統(tǒng)籌推動職業(yè)教育與產業(yè)轉型升級的緊密融合，協(xié)調市直有關部門研究制定和落實支持政策，督促、指導、檢查職業(yè)教育政策措施的落實，通報工作進展情況等。此舉推動職能部門溝通和信息共享，打破不同部門間的行政阻礙，為高等職業(yè)教育的改革發(fā)展提供了重要前提條件[8]。

(二)堅持開放辦學

地方高等職業(yè)教育要發(fā)展，需要將職業(yè)教育鏈與地方產業(yè)鏈相結合，資源共享、優(yōu)勢互補、豐富人才培養(yǎng)多樣化成長的渠道，學校企業(yè)雙方共同推進技術技能的積累與進步，以盡可能少的投入獲得盡可能多的成果。集團化辦學應運而生，為學校與企業(yè)提供了一個協(xié)同發(fā)展的平臺[9]。漳州市政府推動漳州職業(yè)技術學院與福建漳龍集團有限公司強強聯(lián)合，組建漳州職教集團，資源共享、優(yōu)勢互補、合作發(fā)展。雙方在合作辦學、培訓就業(yè)、后勤管理與資產運營、工程建設等領域開展緊密合作[10]。這種合作，為高等職業(yè)教育與區(qū)域經濟的深度融合提供了動力，為高等職業(yè)教育的辦學投入開拓了路徑，升級優(yōu)化高等職業(yè)教育的運行機制。

高職院校要發(fā)展，不僅要向企業(yè)開放，也要向社會開放，主動服務區(qū)域經濟社會的發(fā)展。漳州市實行精準脫貧“三千工程”，由漳州職業(yè)技術學院、漳州城市職業(yè)學院、漳州衛(wèi)生職業(yè)技術學院等5所高職院校招收一千多名貧困學生，財政籌集一千多萬元受助資金，在市重點企業(yè)、好企業(yè)中征集三千六百多個就業(yè)崗位，資助貧困學生入讀高職院校，一人入學就業(yè)，全家脫貧[11]。這個項目中，政府、企業(yè)、學校相互合作，各盡其力，各取所需，政、企、校、學生家庭都有受益。該項目的實施，切中了區(qū)域經濟社會發(fā)展的難點，彰顯了高職教育的區(qū)域影響力，助推地方高職教育發(fā)展，創(chuàng)造巨大的社會效益，是一個社會各方多贏的典型事例。

(三)打造職教品牌

為完善職業(yè)教育體系建設，提高職業(yè)教育資源利用效率，提高職業(yè)教育發(fā)展的質量，擴大職業(yè)教育的社會影響力和吸引力，漳州市十三五規(guī)劃提出“建設市職教園區(qū)，整合資源創(chuàng)辦本科高校，培養(yǎng)主導和特色產業(yè)發(fā)展所需的技術技能人才”[12]。職教園區(qū)建設占地規(guī)模廣，資金投入力度大，打造了產學一體化平臺，優(yōu)化了區(qū)域經濟布局，提升了規(guī)模效應，強化了區(qū)域經濟社會服務能力。漳州職業(yè)技術學院、漳州城市職業(yè)學院和漳州衛(wèi)生職業(yè)學院幾所地方高職院校進行整合，爭取合并創(chuàng)辦綜合性的本科學院。此舉提高了地方高等職業(yè)教育層級與規(guī)模，集中地方高等職業(yè)教育的優(yōu)勢資源，發(fā)揮資源集聚效應，打造了高等職業(yè)教育的知名度，增強了職業(yè)教育的品牌效應。

三、地方政府高等職業(yè)教育管理創(chuàng)新有待加強

在高等職業(yè)教育發(fā)展方面，地方政府采取了一些創(chuàng)新發(fā)展的舉措，取得的成績可圈可點。對這些措施仔細分析，其中還是存在不足之處。表現(xiàn)突出的就是上述舉措更多的是依據(jù)上級的政策精神制定的落實措施。建立市職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，組建漳州職教集團，建設職教園區(qū)等舉措，執(zhí)行政策過程中會根據(jù)當?shù)氐那闆r進行一定的調整，不乏亮點，但在難點問題上鮮有突破，一些創(chuàng)新還停留在紙面上。以經費保障制度為例，全國高等職業(yè)院校生均撥款平均達到1.2萬元，但是很多地市級政府條件所限，高職院校生均撥款水平與之還有差距[13]。地方政府在高等職業(yè)教育的發(fā)展方面，存在著有待進一步完善之處，需要認真研究，尋求破解之道，不僅要在增量上下功夫，更要在存量上求突破。

(一)體制有待完善

地方高等職業(yè)院校實質由省市共管[5]，出現(xiàn)一定的管理真空地帶。以辦學經費支持為例，省直屬院校和地方高職院校的財政資金來源渠道不同，存在冷熱不均現(xiàn)象[14]。地方政府缺乏有效激勵，積極性沒有調動起來，在高等職業(yè)教育發(fā)展上等待上級部門的推動，依靠上級的政策與資金支持。高職教育投資大，收益周期長。高職院校招收學生來自于全國各地，最終留下來服務當?shù)亟洕鐣l(fā)展的人數(shù)不多，地方政府受益不顯著，動力不足[15]。很多地方政府本身財力不寬裕，地方行業(yè)、企業(yè)實力不夠強大，對地方高職教育發(fā)展支持不充分。

(二)管理力量不足

地方高職院校一般為市直屬單位，由市教育局高教科或者職成教科管理?？剖胰藛T編制少，高等職業(yè)教育發(fā)展涉及到方方面面，諸如現(xiàn)代職業(yè)教育體系的貫通與建立、雙師型教師師資建設、實習實訓場所的規(guī)劃建設、行業(yè)企業(yè)與高職教育的深度融合等等，許多事務都需要去推動、落實、檢查、監(jiān)督，工作繁多，管理力量顯得薄弱。盡管成立了職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，加強了對地方高職教育的領導，但管理力量分散的現(xiàn)象依舊存在。財政管高職院校的經費，公務員局與編制辦管高職院校人員的進出，組織部門管理高職院校的干部隊伍，管理部門眾多；教育事業(yè)費屬于財政部門，教育建設基本費屬于計劃部門，教育事業(yè)發(fā)展計劃屬于教育部門，多頭領導并存[16]，加強部門協(xié)調，形成合力，提高辦學活力，需要地方政府在管理上有所作為。

(三)政策工具使用不充分

依前文所述，地方政府發(fā)展高等職業(yè)教育，推動院校合并，鋪攤子，上規(guī)模，擴影響，這是地方政府的偏好，政府作用有所體現(xiàn)。由于高等職業(yè)教育歸屬高等教育序列，地方政府管理權限受限，管理難度大；高等職業(yè)教育發(fā)展的痛點、難點，諸如產教融合、校企合作的長效機制、高等職業(yè)教育辦學質量的提高、工學結合人才培養(yǎng)模式的變革、學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導與服務體系建設等問題，還沒有得到根本性的觸動。在管理方法上，可使用的政策工具有權威工具、象征勸誡工具、能力工具、激勵工具、系統(tǒng)變革工具等多方面選擇。地方政府習慣用行政計劃與管制手段進行管理，激勵工具、系統(tǒng)變革工具使用較少，管理手段上不夠豐富[17]。地方政策在涉及到多個部門合作的政策主題時，力度不夠，配套不完善，政策執(zhí)行有難度，不能充分實現(xiàn)政策效果[18]。究其原因，恰恰是高等職業(yè)教育管理體制不順，各方責任主體政策行為不清晰，操作空間有模糊之處，加之地方政府管理資源不足，地方財力不充裕，產業(yè)行業(yè)發(fā)展不充分，眾多因素疊加限制了地方政府的作用發(fā)揮。

四、地方政府高等職業(yè)教育管理創(chuàng)新的途徑

我國正處于全面建成小康社會的決勝期，對高等職業(yè)教育提出了新的要求，賦予了新的歷史使命，地方政府發(fā)展高等職業(yè)教育責任重大。高等職業(yè)教育培養(yǎng)技術技能人才，為地方經濟發(fā)展提供人力支持；有些地方的校園園區(qū)的建設，帶動房價上升，地方財政收入擴充；高等職業(yè)教育辦學出成果成為地方政府發(fā)展的績效，在地方政府競爭取得向上的優(yōu)勢；發(fā)展高等職業(yè)教育可以增加當?shù)馗叩冉逃拿雽W率，提高高等教育普及率，爭取民意，穩(wěn)定社會[19]；這些動力因素都調動了地方政府發(fā)展高等職業(yè)教育的積極性。

2019年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中提出要加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，高職擴招100萬。改革高職院校辦學體制，提高辦學質量。中央財政大幅增加高職投入，地方財政加強支持[20]。相比之前，高職教育受重視程度大大增強，為地方政府高職教育發(fā)展設置了政治壓力。2019年的政府工作報告，將職業(yè)教育從民生教育政策中劃分出來，列入宏觀政策當中，提升了職業(yè)教育，尤其是高等職業(yè)教育的管理序列和重心，為地方政府高等職業(yè)教育管理創(chuàng)新提供了強有力的支持，地方政府為此有積極的措施響應。在政府績效考核中，專門有創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)指標，直接要求地方政府發(fā)展高等職業(yè)教育管理務必有所突破。

(一)加強統(tǒng)籌規(guī)劃

在高等職業(yè)教育管理領域，省級政府不斷地響應中央號召，推行“放管服”改革，下放權力，增強高職院校辦學活力。這不意味著地方政府可以在一旁靜觀，反而應主動服務高職院校。高職院校還不適應當前的改革，下放的權力不善于發(fā)揮出最大的積極管理效應，地方政府要指導幫助高職院校，完善內部管理，提高管理能力，既方便“請進來”，又有能力“走出去”。

地方政府需明確在職業(yè)教育中的基本責任：提供法律框架，形成職業(yè)教育利益相關各方之間合作伙伴關系的主導者；除了直接提供職業(yè)教育之外，還要發(fā)揮領導、監(jiān)督作用，促進、協(xié)調和建立保障機制，確保職業(yè)教育全民服務性質。[21]地方政府是上級政策的執(zhí)行者，也是本地政策的制定者，當?shù)馗叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展的統(tǒng)籌者、保障者、服務者，高等職業(yè)教育質量的監(jiān)督者、評估者。

在地方高等職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)劃上，地方政府要積極主動，明確發(fā)展目標。除普遍開展的高職園區(qū)建設、職教本科升級等舉措外，地方政府要引導高等職業(yè)教育發(fā)展服務區(qū)域經濟社會，為當?shù)匕l(fā)展提供技術支持、人才儲備、智力支援、文化社會服務。應該引導高職院校主動下沉，與縣域經濟互動發(fā)展，縣校合作發(fā)展。在城市中心地帶，與本科相比，高等職業(yè)院校的社會認可度、社會資源支持力度、院校實力、學生就業(yè)優(yōu)勢等等面臨激烈的競爭，優(yōu)勢不明顯。但在區(qū)縣層次，幅員廣闊，對人才求賢若渴，人才要求程度并不很高，卻難求人進、難求人留。這為高等職業(yè)教育留足了發(fā)展的空間。一些縣域經濟的重點企業(yè)、龍頭企業(yè)出于自身發(fā)展的需要，主動來高職院校尋求合作。如果有地方政府的引領指導，校企雙方都能有發(fā)展的機會。

(二)充實管理力量

我國加大了對高等職業(yè)教育發(fā)展的重視，長期以來存在的體制不順暢問題有賴于強有力的頂層設計，地方政府需等待政策出臺予以加快落實。應先期著手調整充實高等職業(yè)教育管理力量。首先是加強建設一支專業(yè)管理隊伍。高等職業(yè)教育管理牽涉到行業(yè)企業(yè)、高職院校、勞動部門、人事部門、教育部門等眾多方面，協(xié)調事務繁重，很多問題需要各部門配合一步步嘗試解決，管理人員要懂法律政策，熟悉經濟，掌握高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律，要善于溝通協(xié)調，現(xiàn)有的管理力量需要補充完善。

雖然現(xiàn)在已經建立了市職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，牽頭的是教育管理部門，由于牽涉利益面廣，協(xié)同部門多，協(xié)調難度大，整合資源不易。有些地區(qū)在機構改革中也設立了職教局，但僅限于管理中等職業(yè)教育，與之有差距。地方政府要統(tǒng)籌經濟產業(yè)轉型升級與高等職業(yè)教育發(fā)展，統(tǒng)籌用人制度與育人制度同向發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育，統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育與勞動力培訓，統(tǒng)籌建設實習實訓平臺與公共實訓中心，統(tǒng)籌高等職業(yè)教育經費投入，多方面的任務需要一個統(tǒng)一職權，功能更齊全，職能更完備的委員會的獨立機構，統(tǒng)一行使管理權力，提高管理效率，有效破解職能交叉、多頭管理的局面。正值我國新一輪的黨和國家機構的調整，地方政府可以根據(jù)職業(yè)教育發(fā)展的實際狀況，大膽啟動改革，設置適應當?shù)厍闆r的職業(yè)教育管理機構。

(三)充分運用政策工具

高等職業(yè)教育管理權限原先沒有劃歸地方，地方政府缺乏管理經驗，對于政策工具的運用辦法不多，手段不夠豐富。形勢的改變，地方政府必須在管理創(chuàng)新上想辦法，宏觀的機制體制問題不好解決，運用好手中現(xiàn)有的權限，在地方做一些政策調整，這屬分內職責。地方政府發(fā)展高等職業(yè)教育有統(tǒng)籌、規(guī)劃、引導、監(jiān)督和公共服務的職責，要善于發(fā)現(xiàn)并研究當?shù)氐那闆r，善于利用當?shù)氐馁Y源，解決有地方突出的緊迫的問題。在高等職業(yè)教育發(fā)展上，要完善配套措施，制定好地方政策實施細則，靈活選用政策工具，用政策杠桿撬動重點難點的解決。在生均撥款上，地方政府有難度，可以根據(jù)高職專業(yè)與當?shù)亟洕a業(yè)發(fā)展的契合度，利用當?shù)氐漠a業(yè)需求調控高職院校的專業(yè)發(fā)展，受限制專業(yè)、不符合當?shù)禺a業(yè)發(fā)展背景的專業(yè)，生均撥款上可以少下?lián)埽粺衢T專業(yè)、前景好的專業(yè)、與地方產業(yè)發(fā)展緊密相關的專業(yè)生均撥款可以多下?lián)堋＿@樣可以合理配置教育資源，節(jié)約成本，提高效益。即使是依公平起見，保證落實地方政府高等職業(yè)教育生均撥款下?lián)?，地方政府也可以對需求專業(yè)采取獎勵措施，足額下?lián)苤庾芳右恍?，非緊要需求專業(yè)就不享受此待遇。配合生均撥款的落實，地方政府要聯(lián)合企業(yè)與社會力量，監(jiān)督高等職業(yè)教育的管理，監(jiān)測高等職業(yè)教育質量，核查資金投入與產出的績效，對發(fā)展好的專業(yè)進行獎勵，對發(fā)展差的專業(yè)進行扶持，調動專業(yè)發(fā)展的積極性。在地方經濟發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，要積極聯(lián)合高等職業(yè)教育發(fā)展，設置專門的項目與資金，提前做好技術技能人才的儲備。在雙師型教師、高水平教師隊伍建設上，地方政府可以根據(jù)高職院校的實際需求，放寬師資隊伍認定的標準，向企業(yè)實踐經驗、技術技能資歷傾斜，完善高職院校人員聘任標準，打破“唯文憑”“唯學歷”的束縛，增加雙師型教師、教練型教師的人才供給。在高等職業(yè)教育發(fā)展的文化環(huán)境上，地方政府完全可以先行一步，提升技術工人的待遇標準，提升他們的社會地位，引領“勞動光榮、技能偉大”的時代潮流，大力宣傳弘揚“工匠精神”“勞模精神”，營造發(fā)展職業(yè)教育的熱烈氛圍。

結 語

隨著中國經濟的轉型升級，高等職業(yè)教育擴大就業(yè)與社會穩(wěn)定的作用日益突出，地方政府在落實中央的政策前提下，有意識、有準備地結合區(qū)域發(fā)展專項問題，在現(xiàn)有制度空間和政策體系之內，自我賦能，用足政策，用好政策，多途徑進行高等職業(yè)教育發(fā)展的管理創(chuàng)新，區(qū)域高等職業(yè)教育發(fā)展未來可期。