吳雨欣 王銘

通過對美國實行狄龍規(guī)則的北卡羅來納州的多個市、鎮(zhèn)的研究發(fā)現(xiàn)，為提高整個議事活動效率，其廣泛采用了一致性同意原則、一攬子表決原則、正反交叉辯論原則和差別性發(fā)言限制原則這四項通用議事規(guī)則，以及預算案表決低于一般表決標準和議員未經(jīng)批準缺席默認投贊成票這兩項特殊議事規(guī)則。這些議事規(guī)則的設計和使用都旨在提升整個議事活動的實效性，具體來看其從四個方面發(fā)揮作用：第一，節(jié)約議事時間;第二，提升議事質量;第三，促進有序參與;第四，提高議案通過率。因此，在我國地方市、縣人大的議事活動中，可考慮全面推廣四項通用議事規(guī)則，謹慎采納兩項特殊議事規(guī)則。同時編制獨立的地方人大議事規(guī)則手冊，強化議事規(guī)則中爭議處理條款的建設，努力提升議事規(guī)則條款的實效性。

一、狄龍規(guī)則的含義與實踐

眾所周知美國是一個典型的聯(lián)邦制國家。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法，凡是憲法未指明屬于聯(lián)邦政府之權力，即屬地方（或下級行政區(qū)）所有，這種權力被稱為“剩余權力”。然而，現(xiàn)實中這一規(guī)則并不像其表面上看起來那么清楚。很多學者和研究人員常常認為美國所有的各級地方政府都擁有很大的自主權。其實從實際政治運行來看，這種地方自主權只存在于州一級。至于下面的市、鎮(zhèn)，它們所擁有的權力大小則取決于其所在的州。因為美國憲法對市、鎮(zhèn)等地方政府的權力沒有明確規(guī)定，所以很多人認為地方政府在法律上是從屬于州政府的，地方政府與州政府是一體的，這就是“狄龍規(guī)則”（Dillon's Rule）[1]。

在實行狄龍規(guī)則的州中，各州下設的市、鎮(zhèn)僅僅是州的創(chuàng)造物，僅擁有州賦予它們的權力，州可以修改、收回、剝奪這些權力。這些州下屬市、鎮(zhèn)的各種立法活動都受到州議會的嚴格監(jiān)控，一有逾越立刻會被駁回或宣布法律無效。與此相反，美國也有一些州下屬的市、鎮(zhèn)擁有較大自治權力，他們擁有一切州未禁止的“剩余權力”，這些州被稱為自治規(guī)則（Home Rule）州。顯然自治規(guī)則州下的地方市、鎮(zhèn)比狄龍規(guī)則州下的市、鎮(zhèn)擁有更多的權力。從地理分布來看，美國南方各州普遍采用狄龍規(guī)則，而北方各州則更多采用自治規(guī)則。這主要是由于北方在歷史上一直是工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟基礎較好，由此，城市的發(fā)展成型較早，自治能力較強，所以這些城市所屬的州基本都是自治規(guī)則州。

從實踐來看，自從狄龍規(guī)則誕生以后，很多州都將其認定為處理州與市、鎮(zhèn)關系的基本原則。美國聯(lián)邦最高法院也早在1907年亨特訴匹茲堡市（Hunter V. Pittsburgh）的判決中支持了狄龍規(guī)則。由此，這項規(guī)則開始得到普遍遵守和嚴格執(zhí)行。在這一判例中，最高法院支持了賓夕法尼亞州政府把阿勒格尼市合并到匹茲堡市的決定（兩個城市都屬于賓夕法尼亞州），盡管阿勒格尼市的絕大多數(shù)居民強烈反對這一合并。最高法院在裁決中認定，根據(jù)狄龍規(guī)則，城市相對于州而言并不是一個私人主體，因此，它不能享有個人或企業(yè)等私人所能享有的憲法或者普通法上抵抗州政府的權利。州可以決定擴張或者縮小城市的土地領域，將城市的一部分與其他城市合并，廢除其憲章或者取消某個城市。州立法機關可以根據(jù)州憲法行使這種無限制的最高權力，無需得到城市居民的同意。從這個意義上而言，城市對于州不具有任何獨立性[2]。自此以后，狄龍規(guī)則作為一種分配州與其所屬地方政府權力的模式得到了進一步的加強。

本研究選擇了嚴格執(zhí)行狄龍規(guī)則的美國北卡羅來納州的卡勃羅鎮(zhèn)、教堂山鎮(zhèn)、達勒姆市和羅利市作為研究和觀察的對象。這四個市、鎮(zhèn)的基本情況見下表1。通過對四個市鎮(zhèn)的4位首席律師（City Attorney）以及10多位市、鎮(zhèn)議員的訪談和對其議會議事的參與式觀察，并結合其市、鎮(zhèn)政府網(wǎng)站上的議會議事文獻，總結得出相關結論[3]。

二、北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會的議事規(guī)則

經(jīng)調研和訪談發(fā)現(xiàn)，采用狄龍規(guī)則的北卡羅來納州的市、鎮(zhèn)設計了很多靈活、實用的議事規(guī)則，充分保障了地方議會議事活動的高效進行。根據(jù)羅伯特議事規(guī)則，可以把北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)所實行的議事規(guī)則分成兩個大類，即通用議事規(guī)則和特殊議事規(guī)則。

通用議事規(guī)則在構建時要謹慎地平衡組織和會議中個人和群體的權利，包括意見占多數(shù)方的權利，意見占少數(shù)方的權利，每個成員的權利，缺席者的權利，所有上述人群作為一個集體的權利[4]?？傊?，通用議事規(guī)則的實質就是要在如此之多的要求下最大程度地體現(xiàn)一個組織的總體意愿。而特殊議事規(guī)則卻不需要滿足所有這些條件，只要意見占多數(shù)方的權利能夠得到保障就可以了。比較常見的情況是，為了提高議事活動效率，少數(shù)方和缺席者的權利可能會在事先被告知的情況下被忽略，不能得到全面的保障。北卡羅來納州的地方市、鎮(zhèn)所采用的通用議事規(guī)則可以總結為四點，特殊議事規(guī)則可總結為兩點，下面分別展開論述。

（一）北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會的通用議事規(guī)則

1.一致性同意原則

一致性同意原則（Unanimous Agreement）是美國各級議會議事規(guī)則中最重要的組成部分。不論是在國會還是各級地方議會，都廣泛采用一致性同意原則來考慮和處理議案。一位議員曾經(jīng)說道：“我不會把法案提交到大會討論，除非我已經(jīng)得到了一致性同意?！盵5]

一致性同意原則的基本操作過程是：在議會開會期間對任何動議或法案進行表決時，并不分別爭取每位議員的意見，而是采用更有效率的統(tǒng)一的、一次性詢問的方式。比如，在北卡羅來納州教堂山鎮(zhèn)（Chapel Hill）的議會會議中，會議的主持人針對要表決的動議說道：“All Those in Favor Say Aye， Any Oppose Please Say Nay（同意的請說是，不同意的請說否）。”在這一過程中，只要有任何議員說“Aye（是）”，而同時沒有任何人說“Nay（否）”，那么這個動議就通過了。這時主持人會說“Motion is Unanimous”。即，動議以無人反對的一致性同意的方式得到通過。這種以一致性同意原則為基礎的表決方式，明顯比由每位議員分別表態(tài)，再比較贊成和反對的人數(shù)要迅速得多。當然在這一過程中如果有任何一個人說“否”，那么會立即進入分離計票程序，即先統(tǒng)計贊成方的人數(shù)，然后再統(tǒng)計反對方的人數(shù)。如果贊成人數(shù)超過反對人數(shù)，動議或法案就通過，反之就失敗了。

由于地方議會的權力有限，立法事項以及各種活動的爭議并不多，因此一致性同意原則在要求結束辯論、休會、通過或表決法案時都得到了廣泛的使用，是地方市、鎮(zhèn)議會中最核心、最常用的且靈活、有效的通用議事規(guī)則。

2.一攬子表決原則

一攬子表決原則是指在議會開會期間，把一些事先已經(jīng)經(jīng)過討論和協(xié)商并初步達成共識的、程序性和常規(guī)性事務放到一致性贊成議程（Consent Agenda）中，開會時對一致性贊成議程中的所有項目，一次性投票，不再分開表決。比如，在美國北卡羅來納州達勒姆市2017年6月5日召開的市議會會議中[6]，就把確認前期會議記錄[7]、確認自治委員會成員的任命[8]、多項法案的修訂等30多個項目放到了一起，以一攬子表決的方式一次性表決通過。在北卡羅來納州教堂山鎮(zhèn)2017年5月22日召開的議會的議事日程中，是把通過法案、確認修正案、確認召開聽證會的時間和地點這三個事項，作為一個整體進行投票表決。當然在采用該原則時，各地方市、鎮(zhèn)議會的議事規(guī)則中也明確表示：任何議員或者市長都可以要求把這一攬子事項中的任何一個或多個項目移除，單獨進行表決[9]。所以并不會因為對其中某些事項有爭議，而導致其他無爭議事項的通過受到影響，從而避免低效率情況的出現(xiàn)。

需要注意的是，一致性同意原則和一攬子表決原則常常會交叉使用。即在通過一攬子事項時，又同時采用一致性同意原則的表決方式，使得這一攬子事項能更加迅速得到通過，進一步節(jié)約議事活動時間，提升議事活動的實效性。

3.正反交叉辯論原則

辯論是議會議事活動中的重要組成部分，美國地方議會的議事規(guī)則對辯論方式有著詳盡的規(guī)定。這些規(guī)定中最重要也最基本的原則就是正反交叉辯論原則——在議會辯論期間要讓支持方和反對方交替發(fā)言。在美國國會辯論中一般由多數(shù)黨一方首先發(fā)言，然后是少數(shù)黨，兩黨依次交替。然而，在實行狄龍規(guī)則的州中，一般地方市、鎮(zhèn)議會都是經(jīng)無黨派選舉產(chǎn)生的，沒有多數(shù)黨和少數(shù)黨的區(qū)別[10]，所以通常由市長來主持會議并對整個辯論的過程進行組織和管理。市長決定議事日程，但其決定也可以被全體議員的多數(shù)票駁回[11]。一般來說，議案的第一起草人或動議的提出者獲得首先發(fā)言的機會[12]，然后持不同觀點的另一方的議員發(fā)言。正反兩方的發(fā)言必須要交叉進行[13]，兩方所擁有的辯論時間相等[14]。

4.差別性的發(fā)言限制原則

為保障議事活動的效率，各市、鎮(zhèn)議會都要對參會人員的發(fā)言作出必要的限定。由于參會人員有議員也有一般的市民[15]，因此在發(fā)言的分配上要作出有差別性的限定。從北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會的議事規(guī)則來看，議員和普通市民獲得的發(fā)言時間和機會是有明顯差別的。綜合來看，這種差別性的發(fā)言限制體現(xiàn)在以下三個方面：第一，議員可以在不違反議事秩序，即不打斷主持人以及其他議員發(fā)言的情況下，在任何時候要求發(fā)言;但參會的市民則必須要得到主持人允許，并且事先要進行必要的登記和備案的情況下才能發(fā)言[16]。第二，除非是在特定的辯論階段，否則議員的總發(fā)言時間沒有硬性限制;參會市民的發(fā)言控制在特定的時間范圍內(nèi)，一般為3～5分鐘[17]。第三，每位議員在會議期間針對同一事項可進行多次發(fā)言，每位市民對同一事項只有一次發(fā)言機會。

（二）北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會的特殊議事規(guī)則

北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)除了廣泛使用以上四項通用議事規(guī)則外，還有兩項雖不符合通用議事規(guī)則所要求的全部原則，但仍得到普遍使用的特殊議事規(guī)則。

1.預算案表決低于一般表決標準

北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會在表決法案時，有些情況要求三分之二多數(shù)通過，有些只要求簡單多數(shù)，即過半數(shù)就可以通過。然而不論是采用三分之二多數(shù)還是簡單多數(shù)，當需要表決的內(nèi)容為預算案時，表決的標準都會在此基礎上進一步降低。根據(jù)在北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會的調研和訪談情況來看，由于擔心預算案通不過，地方議會從實效性出發(fā)，普遍放寬對預算案表決的標準。比如，教堂山鎮(zhèn)議會議事規(guī)則規(guī)定，所有法案要達到三分之二多數(shù)的贊成票才能通過。第一輪沒達到三分之二多數(shù)的法案會被要求重新表決，在第二輪中簡單多數(shù)就可以通過?？墒侨绻懻摰氖穷A算法案，那么只要第一輪達到簡單多數(shù)就可以通過[18]。與此類似，在北卡羅來納州的首府羅利市也采用簡單多數(shù)原則通過法案。羅利市有8位議員（包括市長），根據(jù)其議事規(guī)則，不管有多少議員參加投票，必須要有5票贊成才能通過法案。但是如果要表決的是預算法案，則可以在此基礎上降低標準，即不一定非要5票，而只要達到出席人員的簡單多數(shù)就可以了。假如當天有一位議員缺席，即只有7位議員出席，如果是其他法案仍然需要5票贊成才能通過;如果是預算案，那么只需要4票贊成就可以通過了，明顯放低了標準。

這樣的規(guī)定和安排主要是因為預算案不能耽擱，否則可能會導致政府關門。美國聯(lián)邦政府曾經(jīng)多次發(fā)生由于國會的預算案未能及時通過，導致公務員被迫無薪休假，被救濟人員拿不到食品券或救濟支票，國家公園關閉的窘迫情況。因此，地方市、鎮(zhèn)議會為避免此類事情的發(fā)生，對預算案的表決從寬處理，這是一種非常有效和務實的策略。

2.議員未經(jīng)批準缺席默認其在表決中投贊成票

若議員未經(jīng)批準缺席會議，就默認其在表決中投贊成票，這是北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會議事中一個非常獨特甚至有趣的議事規(guī)則。根據(jù)此規(guī)則，議員如果不出席法定的會議，必須要提前請假并得到整個議會的同意和諒解[19]。如果議員的請假沒有得到準許，或者議員雖然來參會，但是在會議進行期間沒有告知其他議會成員就擅自離席，那么在其未得到批準的缺席期間的所有表決都默認其投了贊成票[20]。需要說明的是，這一規(guī)則在教堂山鎮(zhèn)有一個小的例外條款：當表決的是與區(qū)域規(guī)劃有關的修正案（Zoning Ordinance Amendments）時，這條規(guī)則不適用[21]。也就是說，如果討論和表決的是這類法案，對于那些在會議過程中離席的議員，要等候其返回再進行表決，不能直接認定其投的是贊成票[22]。但其他市、鎮(zhèn)并無此項例外，所以這項議事規(guī)則仍然可被稱為是具有共同特色的市、鎮(zhèn)議事規(guī)則。

這一議事規(guī)則有兩個目的：一方面是可以有效地防止議員不必要的缺席行為。因為在議員缺席期間，可能被迫對其并不贊成的法案投了贊成票，這對議員后面的再次連任可能會有很壞的影響[23]。另一方面就是有利于減少議員的缺席對整個議事活動的干擾和影響，保障整個議事活動的效率。

三、北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會議事規(guī)則的實效性分析

通過以上分析可以看出，北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)采用的這六項議事規(guī)則極大地提升了整個議會議事活動的實效性，具體來看體現(xiàn)在如下四個方面：第一，節(jié)約了議事時間;第二，提升了議事質量;第三，促進了有序參與;第四，提高了議案通過率（見表2）。

（一）節(jié)約議事時間

議事規(guī)則中的A、B兩項原則是典型的通過流程優(yōu)化節(jié)約表決時間的制度設計。即，用更迅速的一致性同意、一攬子表決代替了非常耗時的單項表決，使得原本要經(jīng)過多次討論和表決的議題或法案可以一次性得到通過，極大地節(jié)約了議事活動的時間。

（二）提升議事質量

議事規(guī)則中的C原則是提升整個議事活動質量的重要保障。辯論是整個議事活動的重要內(nèi)容，是了解各方觀點并協(xié)調行動的必經(jīng)過程。因此，為了保障議事活動的實效性，必須要對辯論活動進行必要的組織和控制。而正反交叉辯論原則一方面對雙方的發(fā)言時間進行了明確的限制，避免整個辯論時間拖得過長;另一方面讓擁有不同觀點的雙方在辯論過程中的發(fā)言更有針對性，而不是長篇大論地自說自話，從而提升了辯論質量。這一規(guī)則鼓勵議員在表達自己想法的同時，迅速了解和吸納另一方的觀點，并且在此基礎上對自己的觀點或方案作出能被另一方所接受的改進，從而為相關議題達成共識打下良好基礎，提升了整個議事活動的質量。

（三）促進有序參與

議事規(guī)則中的D原則，是為確保議事活動中市民的有序參與而作出的必要設計。市民的有序參與是議事活動有效性的重要前提。如果對市民參與不進行必要的規(guī)范，不僅無法有效吸納市民的建議，還可能使整個議事活動由于過度參與而陷入無序甚至混亂。差別性的發(fā)言限制在促進市民有序參與的同時，也促進了市民參與的廣度和深度。一方面，控制每位市民的發(fā)言時間，有利于讓更多市民有機會表達自己的想法，促進了市民參與的廣度;另一方面，對市民的發(fā)言時間進行控制，迫使市民對自己的觀點和想法進行充分地提煉和濃縮，這一過程有利于加深市民對法案或議題的深入理解，強化參與深度。因此，差別性發(fā)言限制原則并未侵犯或限制市民的表達權，反而是促進其有序參與的必要手段。

（四）提高議案通過率

特殊議事規(guī)則中的E、F兩項原則是為提高議案通過率并結合地方實際而制定的，是非常具有務實精神和有效性的議事規(guī)則。由于美國狄龍規(guī)則下的地方市、鎮(zhèn)議會的管轄范圍較窄，利益博弈相對均衡，所以對預算案表決標準的適當放低并不會導致爭議或合法性危機，反而是一種有利于預算案得到及時通過的有效策略。同時，未經(jīng)批準缺席會議就默認其在表決中投贊成票，這一議事規(guī)則激勵議員積極參加所有會議，不能隨意缺席。這樣，各項法案或者決議就不會由于議會未達到法定人數(shù)或者未獲得法定票數(shù)而無法通過，從而間接地提高了議案的通過率。畢竟議會的召開只有解決了問題、制定了決策或者通過了法案，才有其價值。如果常常由于表決標準問題、法定人數(shù)問題或者出席率等問題，使得無法作出表決或通過任何決議，那是議事活動的失敗和資源的嚴重浪費。

四、對美國狄龍規(guī)則下地方議會議事規(guī)則的借鑒

（一）借鑒的依據(jù)

如前所述，狄龍規(guī)則的存在說明美國并不是完全的地方自治。在狄龍規(guī)則州下，州政府對下級政府的控制是客觀存在的。經(jīng)研究和觀察發(fā)現(xiàn)，北卡羅來納州狄龍規(guī)則州下的地方議會與我國的地方市、縣人大具有一些明顯的相似性。

1.地方議會和地方人大都僅有受限的立法權

美國實行狄龍規(guī)則州的地方議會的權力來自于上級州議會的授予，因此地方議會的權力只局限在其授權范圍內(nèi)，立法活動很少。這一情況與我國地方市、縣人大的情況基本吻合。我國地方市、縣人大的立法活動也相對較少，大量的立法工作都是由全國和省級人大及其常委會完成的。當前設區(qū)的市人大的立法權只局限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護，并且還要在滿足條件的情況下由省級人大授予[24]。目前，縣級人大中只有自治縣才有立法權，非自治縣仍然沒有立法權。

2.地方議員和地方人大代表都是兼職

美國狄龍規(guī)則州下的地方政府基本都實行“議會—經(jīng)理制”。市、鎮(zhèn)議會的議員都是兼職的，甚至在一些較小的城鎮(zhèn)（比如教堂山鎮(zhèn)），議員們并沒有統(tǒng)一的辦公場所，只在例行的工作會議上見面。每個月召開2～4次會議，并且為方便這些議員參會，會議多數(shù)都在晚上舉行：從晚上7點左右開始[25]，持續(xù)大約3個小時。議員的工作任務總體來說并不繁重，因為大量的日常管理和立法工作都是由專職的市政經(jīng)理（City Manager）和市政律師（City Attorney）完成的。與此類似，我國各級地方人大代表也是兼職的，通常在人大會議中參與立法和決策，工作量不大，管理活動依賴于專職的行政人員。

3.地方市政經(jīng)理和行政首長都受議員或人大代表監(jiān)督

美國狄龍規(guī)則州下的地方政府所實行的“議會—經(jīng)理制”，是由民選產(chǎn)生的市長和議員雇傭具有專業(yè)管理經(jīng)驗的市政經(jīng)理來管理行政事務。全體議員共同監(jiān)督市政經(jīng)理，并可在其工作不合格時予以解雇。與此類似，我國地方政府首長也受人大代表監(jiān)督，并可以在不稱職時被代表罷免。

綜上所述，美國狄龍規(guī)則下的地方議會與我國的地方市、縣人大具有一定的可比性：兩者都是在權力受限的情況下，行使有限的立法權;議員和人大代表的立法活動都高度依賴于專業(yè)的行政機關;議員和代表擁有對行政官員的監(jiān)督和制約權。這種相似性導致狄龍規(guī)則下地方議會的議事規(guī)則能夠契合于我國地方市、縣人大，可以被我們有選擇地加以借鑒。

（二）借鑒的基本原則

1.全面推廣四項通用議事規(guī)則

狄龍規(guī)則下的四項通用議事規(guī)則應該在我國地方市、縣人大得到全面的推廣和施行。如前所述，這些規(guī)則簡單易行，能夠被迅速掌握和應用，而且具有極大的實效性。因此，這些規(guī)則的疊加使用能夠最大限度地提升我國地方人大的議事效率，并逐漸形成一種良好的議事習慣。

2.謹慎采納兩項特殊議事規(guī)則

在全面采納通用議事規(guī)則的同時，要謹慎考慮兩項特殊議事規(guī)則。兩項特殊議事規(guī)則雖然在北卡羅來納州是很有效的議事規(guī)則，但卻不太符合我國的國情。一方面，公眾參與地方預算是近些年我國地方人大促進公民參與的重要方式，其重要性不言而喻。因此，通過降低預算案的表決標準以促使其快速通過，不符合當前我國公民要求充分討論和參與地方預算的政治現(xiàn)實。另一方面，由于我國人大代表并不全是通過競爭性選舉產(chǎn)生，有些是以確認和“任命式”的選舉方式產(chǎn)生。因此采用缺席者默認其投贊成票的方式，并不一定會對人大代表的連任產(chǎn)生直接影響，也難以提升人大代表的出席率。因此，這兩項特殊議事規(guī)則很難直接提高議事效率，需謹慎采納。

（三）借鑒的具體路徑

對比美國地方議會議事規(guī)則，要完善我國地方人大議事規(guī)則，可從以下三方面展開。

1.編制獨立的地方人大議事規(guī)則手冊

雖然2020年全國人大剛剛修訂了《全國人民代表大會議事規(guī)則》，但是設區(qū)的市、縣人大的議事規(guī)則建設卻仍然落后。地方人大的議事規(guī)則常常都是與各項工作規(guī)則、工作辦法或程序規(guī)定等一般性的工作制度混淆在一起，缺乏識別度和獨立性，難以體現(xiàn)出議事規(guī)則的獨特作用和價值。相比較而言，美國各級地方議會不僅都有詳盡完備的議事規(guī)則，而且都會編制獨立的議事規(guī)則手冊，方便議員隨身攜帶和查閱使用。比如《杰斐遜手冊》和《庫欣手冊》[26] 都是非常著名的議事規(guī)則指導手冊。因此，當前我們要盡快把議事規(guī)則從一般性的工作規(guī)則和工作制度中分離出來，明確議事規(guī)則與普通工作制度的差異性，突出議事規(guī)則的獨特作用和價值，并依據(jù)地方人大的各項職能，逐步制定與之相匹配的、獨立的地方人大議事規(guī)則手冊。

2.強化議事規(guī)則中爭議處理條款的建設

我國現(xiàn)有的地方人大議事規(guī)則不僅內(nèi)容粗略、結構簡單[27]，而且缺乏處理議事爭議的條款。這主要是因為我們的議事文化一向強調以和為貴，議事過程中較少出現(xiàn)針鋒相對的局面。所以當前的議事規(guī)則條款主要集中在常規(guī)的議事流程上，比如規(guī)定參會的法定人數(shù)、會議程序和議程、發(fā)言規(guī)則、表決額度和表決流程等。這些議事規(guī)則能夠保證會議的按時召開和例行性、無爭議事項的順利通過。然而，由于缺乏爭議處理條款，一旦在議事過程中出現(xiàn)了爭議或者分歧，議事活動就會陷入僵局?；诋斍白h事規(guī)則中爭議處理條款基本上處于空白狀態(tài)的情況，我們應大力加強議題的“擱置”“拆分”“取消或修改決議”“重新考慮”，以及議事秩序和申訴等相關爭議處理條款的建設。這些技術性條款的添加，能夠有效地解決議事分歧和爭議。只有借助細致入微的爭議處理條款，才能保障議事過程的有序和高效。

3.努力提升地方人大議事規(guī)則條款的實效性

當前由于已有的議事規(guī)則條款缺乏實效性，導致在各級人大的實際議事過程中，議事規(guī)則常常被束之高閣，成為空洞的擺設。地方人大的工作人員和代表對于議事規(guī)則的內(nèi)容和條款也都非常生疏。相比較而言，北卡羅來納州地方市、鎮(zhèn)議會的議員對議事規(guī)則的各項條款耳熟能詳，并充分利用議事規(guī)則來保障議事活動的高效運行。因此，當前我們必須要努力提升議事規(guī)則條款的實效性，使得議事規(guī)則不僅有，而且能用得上。當前要從議事秩序、議事程序和議事步驟等多方面著手，提升議事規(guī)則條款的實效性。要使議事規(guī)則不僅僅停留在紙面上，還要成為各級人大工作人員都熟悉的，有利于提升人大議事活動效率的實用性準則。

總之，議事規(guī)則是指導議會議事活動的根本原則。議事規(guī)則的制定要面對從和諧一致到針鋒相對各種各樣的局面，要考慮到每一個成員的意見，要用最少的時間，就大量復雜程度各異的問題達成最大程度的一致[28]。要在如此眾多的要求下，努力完善我國地方市、縣人大的議事規(guī)則需要我們仔細梳理現(xiàn)有的制度，并認真借鑒其他國家的議事規(guī)則和經(jīng)驗，這將是一個極具挑戰(zhàn)的任務，值得我們進一步學習和探索。

注釋：

[1]“狄龍規(guī)則”的說法源自于美國聯(lián)邦法院的法官John Forrest Dillon（1831年12月25日—1914年5月6日）的名字狄龍（Dillon）。由于在其擔任法官期間他曾兩次作出裁定，主張各州對其下屬的地方市、鎮(zhèn)擁有絕對的管轄權，并且還發(fā)表了一篇論文進一步闡述自己的觀點，后人將其這一主張稱為“狄龍規(guī)則”。

[2]https：//en.wikipedia.org/wiki/Hunter_v._City_of_Pittsburgh;http：//ishare.iask.sina.com.cn/f/iKqD15x8jR.html

[3]本人在2016年8月至2017年8月在美國北卡羅來納州的杜克大學訪學。在此期間分別對北卡羅來納州的首府羅利市（Raleigh）、杜克大學所在的達勒姆市（Durham）以及周邊的教堂山鎮(zhèn)（Chapel hill）、卡勃羅鎮(zhèn)（Carrboro）的市政工作人員以及多位市、鎮(zhèn)議員進行了訪談，并多次參與和觀摩了其議會議事活動。

[4][28]【美】亨利羅·伯特著：《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，上海人民出版社2008年版，第1頁。

[5]【美】Walter j. Oleszek：《Congressional Proceduresand the Policy Process》，2014 by CQ Press， an Imprint ofSAGE Publication ，Inc.P282.

[6]2017年6月5日達勒姆市議會議事日程。具體內(nèi)容可參見：https：//docs.google.com/gview？url=https%3A%2F%2Fdurham.granicus.com%2FDocumentViewer.php%3Ffile%3Ddurham_39cbc5f4a60e769000a8855a637a30b4.pdf%26view%3D1&embedded=true.

[7]美國市、鎮(zhèn)議會的所有會議都要求撰寫完整的會議記錄，并供市民查閱。所以通常是在每次會議開始之初，會議主席立即提出要求確認上一次會議記錄的內(nèi)容，并隨后在官方網(wǎng)站上公布。因此，確認會議記錄是每次會議的一個常規(guī)性事務。

[8]美國地方市、鎮(zhèn)議會一般都會設立許多公民自治的各種委員會，委員會的成員和主席由議會任命。這些委員會的工作人員無償為市民提供服務。這些工作人員有任期限制，一般為2～4年，到期之后需要由地方議會再次確認任命。由于是公民自治組織，所以在人選上基本沒有爭議，屬于常規(guī)性事務。

[9]2017年5月8日教堂山鎮(zhèn)議會議事日程。具體內(nèi)容可參見：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/council-minutes-and-videos.

[10]美國的地方選舉可以根據(jù)是否有黨派傾向而分為有黨派選舉和無黨派選舉兩種類型。在大多數(shù)的市、鎮(zhèn)議員選舉中，由于選區(qū)較小，競爭性不大，再加上選民對參選者比較熟悉，所以普遍采用無黨派選舉。即，候選人在參選時不能標明自己的黨派屬性，也不能以任何政黨候選人的名義宣傳自己。需要指出的是，只有地方選舉才可能是無黨派選舉，聯(lián)邦選舉則通常都是有黨派選舉。

[11]達勒姆市議會議事規(guī)則：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129.City Council Procedures of Durham，2.7.6 Preserving Order.

[12]卡勃羅鎮(zhèn)議會議事規(guī)則： http：//townofcarrboro.org/DocumentCenter/View/98. ArticleII.Section2-13.Debate（1）.

[13]達勒姆市議會議事規(guī)則：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129. City Council Procedures of Durham，2.7.5 Debate.

[14]羅利市議會議事規(guī)則：https：//library.municode.com/nc/raleigh/codes/code_of_ordinances？nodeId=DIVIICOGEOR_PT1GEGO.Sec.1-1030.Addressing the Council-Time Allowed.

[15]本文中的市民既指市的居民也包括鎮(zhèn)的居民，兩者通稱為市民。

[16]羅利市議會議事規(guī)則：https：//library.municode.com/nc/raleigh/codes/code_of_ordinances？nodeId=DIVIICOGEOR_PT1GEGO.Sec.1-1031.Same-Manner.卡勃羅鎮(zhèn)議會議事規(guī)則：http：//townofcarrboro.org/DocumentCenter/View/98..Article II.Section 2-8.Ageda（c）.

[17]在教堂山鎮(zhèn)議會的議事規(guī)則中只給普通市民最多3分鐘的發(fā)言時間;在達勒姆市議會的議事規(guī)則中給普通市民最多5分鐘的發(fā)言時間。

[18]教堂山鎮(zhèn)議會議事規(guī)則：https：//library.municode.com/nc/chapel_hill/codes/code_of_ordinances，Council Meetings.E.Voting2.1Budget Ordinances.

[19]羅利市、達勒姆市、教堂山鎮(zhèn)、卡勃羅鎮(zhèn)的議事規(guī)則均規(guī)定，議員不能擅自缺席或拒絕投票，除非是要表決的事項與議員個人利益有直接的關聯(lián)性（即存在利益沖突），才可經(jīng)由全體議會表決，在得到多數(shù)議員同意的情況下，被準許缺席或不投票，這即被視作是得到全體議會的同意和諒解的缺席。

[20]達勒姆市議會議事規(guī)則：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129. City Council Procedures of Durham，2.6.6 Abstention. 教堂山鎮(zhèn)議會議事規(guī)則：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/code-of-ordinances. Code of Ordinances of The Town of Chapel Hill， NorthCarolina，160A-75.Voting.

[21] 教堂山鎮(zhèn)議會議事規(guī)則：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/code-of-ordinances， Council Meetings.I.Meetings.E.4.Abstention.

[22]這一項小的例外主要是由于教堂山鎮(zhèn)這些年一直處于飛速發(fā)展時期，對土地的大規(guī)模開發(fā)和利用導致了很多民眾的不滿。因此議會和議員對涉及土地和區(qū)域規(guī)劃的問題都非常謹慎，以免激發(fā)不必要的矛盾。

[23]由于美國地方市、鎮(zhèn)議會要求所有公開舉行的會議和通過的法案等事項（包括文字版的會議記錄和整個會議的完整視頻），都必須要在法定的時間內(nèi)上傳到政府的官方網(wǎng)站，所以選民或者市民很容易得知各位議員對不同法案的投票結果。因此，如果由于缺席使自己對本來不應該同意的法案投了贊成票，可能會得罪原本一直支持這位議員的廣大選民，或者使選民對議員的工作態(tài)度或能力產(chǎn)生質疑。這些都會極大的降低議員下次當選的概率，對其職業(yè)生涯會有非常不利的影響。

[24]雖然2015年的《立法法》給予了設區(qū)的市獨立的立法權，但是在實際執(zhí)行中仍然是需要由省級人大進行審核后，才會授予其特定的立法權限。

[25]各地方市、鎮(zhèn)議會的開會時間有一些微小的差別，比如教堂山鎮(zhèn)是晚上7點開會，卡勃羅鎮(zhèn)是晚上7∶30開始開會。

[26]Luther Cushing，Manual of Parliamentary Practice：Rule of Proceeding and Debate in Deliberative Assemblies，7th ed.Boston： Taggared&Thompson，1847.

[27]當前我國地方人大議事規(guī)則的內(nèi)容在1000～5000字左右。比如，《浙江省人大常委會主任會議議事規(guī)則》只有1000個字，《浙江省人大常委會議事規(guī)則》有3347個字;《丹陽市人大常委會主任會議議事規(guī)則》有1594個字，《丹陽市人大常委會議事規(guī)則》有5189個字;其他地方人大的議事規(guī)則文件內(nèi)容也都非常簡單。

（作者分別系浙江工商大學副教授、法學博士，浙江工商大學公共管理學院學生。本文系國家社科基金項目“地方人大立法協(xié)商制度化的程序與保障機制研究”〔項目號：20BZZ016〕、教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“地方人大立法協(xié)商機制的整合與重構”〔項目號：19YJA810013〕、浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“地方人大立法協(xié)商‘碎片化的整合機制研究”〔項目號：19NDJC199YB〕的成果）