黃曦

摘要：近年來(lái)，在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，我國(guó)新PPP模式發(fā)展突飛猛進(jìn)，截至2018年，全國(guó)范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項(xiàng)目超過(guò)了11萬(wàn)億元。在當(dāng)前時(shí)代背景下，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了新的發(fā)展困境。本文通過(guò)介紹我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展近況，指出了當(dāng)前PPP項(xiàng)目的發(fā)展困境，尤其是關(guān)于社會(huì)資本的問(wèn)題，最后，針對(duì)各個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了原因分析，并提出了應(yīng)對(duì)方法。

關(guān)鍵詞： PPP;困境;社會(huì)資本

PPP是指政府與個(gè)人、企業(yè)以提供產(chǎn)品或服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，達(dá)成某種特許權(quán)的協(xié)議，雙方形成一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、通場(chǎng)合作”的同盟關(guān)系。PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于，使得各方合作所達(dá)到的效果比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有效，政府的財(cái)政支出相對(duì)更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)更小。

發(fā)展近況

PPP模式進(jìn)入我國(guó)已經(jīng)有三十余年的時(shí)間。2014年密集出臺(tái)的一系列政策將PPP引入新的發(fā)展階段，2014年以前的運(yùn)作方式主要以bot模式的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為主，其中社會(huì)資本主要為外資企業(yè)，隨著國(guó)家政策層面提出了政府應(yīng)加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作，越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，這確實(shí)帶來(lái)了PPP模式一段突飛猛進(jìn)的發(fā)展階段。按照財(cái)政部和發(fā)改委公布的相關(guān)PPP模式發(fā)展文件，項(xiàng)目首要投向基礎(chǔ)設(shè)施和民事服務(wù)領(lǐng)域，且必須具備透明的定價(jià)機(jī)制、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在此，例舉PPP模式涵蓋的五個(gè)一級(jí)行業(yè)：保障性安居工程、市政工程、科技、養(yǎng)老、政府基礎(chǔ)設(shè)施。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照社會(huì)資本所有制的劃分，在國(guó)有公司中，非上市公司占據(jù)PPP項(xiàng)目投資公司的55%，上市公司則有21%的比例，民營(yíng)非上市公司和上市公司占比僅為15%和9%，由此可見(jiàn)，市場(chǎng)份額差距懸殊。國(guó)有企業(yè)在PPP項(xiàng)目占比高，同時(shí)也反應(yīng)出PPP項(xiàng)目的民間資本參與度較低。PPP模式成為國(guó)企的盛宴很大一部分原因在于私營(yíng)機(jī)構(gòu)很難參與進(jìn)來(lái)。

PPP模式困境

目前PPP模式的困境主要來(lái)自于制度不夠完善，不能系統(tǒng)性的自上而下統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目，導(dǎo)致實(shí)踐工作中一旦出現(xiàn)難題，無(wú)法及時(shí)解決。同時(shí)，存在部門(mén)職責(zé)不清晰的問(wèn)題，例如，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理工作，這兩個(gè)部門(mén)在部分職責(zé)分工上不夠明確，不少政策文件存在沖突的地方，導(dǎo)致地方執(zhí)行的時(shí)候出現(xiàn)各種矛盾。

最后，也是最重要的一點(diǎn)在于民間資本進(jìn)入難且不敢進(jìn)。近年來(lái)，民營(yíng)資本投資一路下滑，其中存在多種原因，例如，PPP項(xiàng)目進(jìn)入門(mén)檻較高，政府部門(mén)相對(duì)更青睞于國(guó)有企業(yè)。其次，民營(yíng)機(jī)構(gòu)融資成本高、難度大，企業(yè)無(wú)法盈利，導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的積極性較弱，加之政策方面存在一些擔(dān)憂(yōu)，使得近些年P(guān)PP項(xiàng)目的民營(yíng)資本參與度較低。

原因分析

1.民營(yíng)機(jī)構(gòu)融資成本高且難度大

PPP項(xiàng)目存在一個(gè)特性叫特許經(jīng)營(yíng)，同時(shí)存在低效率風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目周期往往超過(guò)十年，導(dǎo)致長(zhǎng)期合同缺乏靈活性，這也帶來(lái)了成本和服務(wù)兩難的困境。

首先，民營(yíng)企業(yè)融資成本高，與公共部門(mén)相比，金融市場(chǎng)對(duì)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)的信用水平認(rèn)可度較低，加上信用成本，民營(yíng)社會(huì)資本的融資成本顯著高于國(guó)債和地方債，只低于城投債。

其次，在特許經(jīng)營(yíng)方面，高額的投標(biāo)成本、教育費(fèi)用以及負(fù)責(zé)的長(zhǎng)期合同，由此形成了小規(guī)模民營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)法跨越的門(mén)檻。

2.社會(huì)資本進(jìn)入難

首先，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的壓力下，地方政府優(yōu)先推出大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的融資需求多達(dá)幾十億元至幾百億元。從資本方面看，大部分民營(yíng)企業(yè)不具備如此強(qiáng)大的融資能力，因而，入門(mén)難度較大。

其次，在民營(yíng)資本與國(guó)有資本競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)以其龐大的經(jīng)濟(jì)體量，在某些方面具備壓倒性的優(yōu)勢(shì)，因此，受到地方政府的青睞，這對(duì)民營(yíng)企業(yè)也具有強(qiáng)大的擠出效應(yīng)。與此同時(shí)，部分政府領(lǐng)導(dǎo)為了規(guī)避所謂的道德風(fēng)險(xiǎn)，在公開(kāi)投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判中優(yōu)先選擇國(guó)有企業(yè)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)自然處于劣勢(shì)地位。

3.民營(yíng)企業(yè)的不敢進(jìn)

首先，投資收益率偏低。PPP項(xiàng)目多應(yīng)用于公共服務(wù)，并不以盈利為主要目的，因此，其投資回報(bào)空間較小。地方政府偏好選擇國(guó)企，因?yàn)閲?guó)企相對(duì)民間資本融資成本較低，對(duì)PPP項(xiàng)目低投資回報(bào)率的承受力更強(qiáng)，有些項(xiàng)目的投資回報(bào)率甚至低至5%，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)不敢進(jìn)入。

其次，部分地方政府選擇讓社會(huì)資本做公益性項(xiàng)目，而相對(duì)收益高的項(xiàng)目則留給政府相關(guān)平臺(tái)，如此區(qū)別對(duì)待，也導(dǎo)致民營(yíng)資本方面不敢進(jìn)入。

再次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有待完善。政府需要制定完善的特許經(jīng)營(yíng)合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)邊界，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度要與利益回報(bào)相匹配。而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，不少政府方面選擇盡可能降低政府風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，卻沒(méi)有考慮相應(yīng)的收益，導(dǎo)致社會(huì)資本不敢進(jìn)入。

4.政策性風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目期限一般都在十年以上，由于信息不對(duì)稱(chēng)和政策的多變性，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)前景認(rèn)識(shí)并不明朗。加上政府領(lǐng)導(dǎo)流動(dòng)性相對(duì)較大，社會(huì)資本擔(dān)心由于政府換屆導(dǎo)致項(xiàng)目利益缺乏應(yīng)有保障，從而出現(xiàn)社會(huì)資本不敢進(jìn)入的現(xiàn)象。

應(yīng)對(duì)措施

1.目標(biāo)導(dǎo)向——針對(duì)融資困難適當(dāng)政策傾斜

在PPP項(xiàng)目前期，我們建議地方政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。

首先，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)制度的完善，健全財(cái)政補(bǔ)貼，保障民間資本的合法權(quán)益。相關(guān)部門(mén)可基于當(dāng)?shù)鼐唧w情況，給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，加大對(duì)民間資本投資引導(dǎo)力度。

其次，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有利于打破民間投資的隱形壁壘，使得國(guó)企和民間資本能夠進(jìn)行相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)。一定程度的優(yōu)惠政策能夠降低民間企業(yè)融資成本，緩解融資困難的問(wèn)題。

2.目標(biāo)導(dǎo)向——民間資本進(jìn)入難、不敢進(jìn)

首先，營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，消除民間資本的戒心，使其能夠積極參與。

其次，政府應(yīng)當(dāng)擺正自身定位，公平公正的選擇國(guó)企和社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，把保障PPP項(xiàng)目順利平穩(wěn)高效運(yùn)行放在首位，選擇最合適的資本，健全保障機(jī)制，使得民營(yíng)資本敢于參與，并且全心投入到PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中。

再次，建立完善合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤屯顺鰴C(jī)制。地方政府要承擔(dān)相應(yīng)法律政策變更的風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本不用擔(dān)心朝令夕改。同時(shí)，社會(huì)資本也要明確自身責(zé)任。例如，承擔(dān)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本以及工期、質(zhì)量等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)，使得收益與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，保障社會(huì)資本的利益。

另外，保障民營(yíng)資本在PPP項(xiàng)目的合理收益。政府應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目，而不能將其與傳統(tǒng)融資平臺(tái)混為一談。民間資本具有逐利性，保障民間資本的合理收益，更好地調(diào)動(dòng)其積極性。

最后，完善退出機(jī)制對(duì)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目也是關(guān)鍵因素。地方政府應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外PPP交易所，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為民間資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。

3.目標(biāo)導(dǎo)向——政策性風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)因政策變動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)當(dāng)做到事先了解項(xiàng)目所在地區(qū)政策的具體措施，做好準(zhǔn)備工作，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，政策變更給PPP項(xiàng)目帶來(lái)的損失應(yīng)當(dāng)由政府補(bǔ)償。在此，以長(zhǎng)春匯津污水廠(chǎng)舉例，由于政府政策變更給PPP項(xiàng)目造成了損失，政府決定對(duì)資方進(jìn)行回購(gòu)補(bǔ)償，補(bǔ)償原則為項(xiàng)目公司獲得的補(bǔ)償?shù)扔诩僭O(shè)該P(yáng)PP項(xiàng)目按原計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施的情形下，項(xiàng)目公司所能夠獲得的經(jīng)濟(jì)利益。包括項(xiàng)目公司尚未償還的所有貸款，項(xiàng)目公司股東終止之前投資項(xiàng)目的資金總和，因項(xiàng)目提前終止所產(chǎn)生的第三方費(fèi)用以及項(xiàng)目公司的利潤(rùn)損失。

結(jié)束語(yǔ)

近些年P(guān)PP模式在我國(guó)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，從外資獨(dú)大到如今國(guó)企獨(dú)占鰲頭。未來(lái)，推行PPP模式是實(shí)現(xiàn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，政府需要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，擺正自身位置，以適當(dāng)?shù)恼邇A斜，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，進(jìn)入退出機(jī)制，促進(jìn)民間資本進(jìn)入，有利于拓寬融資渠道，形成多元、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

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