汪輝

【摘要】產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為落實城市產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局的重要空間載體，其規(guī)劃屬性決定了產(chǎn)業(yè)活動外部性和公共物品開發(fā)需要統(tǒng)籌規(guī)劃管理，但其管控手段往往是缺項的。尤其在政府與市場合作開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于主體雙方的權(quán)力資源與利益訴求不對等，其公共空間管控的缺失問題往往更為嚴(yán)重。本文試圖通過對于面向多方主體的城市設(shè)計管控手段在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的應(yīng)用探索，填補現(xiàn)狀管控依據(jù)空白，尋求PPP合作模式下的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新。面對多方主體形成不同層次的管控框架，確保規(guī)劃的可實施性。同時，本文認(rèn)為不能僅僅著眼于短期內(nèi)迅速變化的新面貌，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)長期良性發(fā)展，應(yīng)提供穩(wěn)定、持續(xù)的制度保障和持之以恒的工作推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】多方主體;城市設(shè)計;管控手段;產(chǎn)業(yè)園區(qū)

在制造強國戰(zhàn)略引領(lǐng)下，各地以"市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，整體推進(jìn)、重點突破，自主發(fā)展、開放合作"為基本原則，大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和高端裝備制造業(yè)培育發(fā)展，并通過城鄉(xiāng)規(guī)劃將產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局落實到空間發(fā)展戰(zhàn)略中，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)是其中一類重要的空間載體。

規(guī)劃概念上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通常指城市中經(jīng)過規(guī)劃的工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中布置的地區(qū)。這個定義突出了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃屬性，主要包括：由政府供應(yīng)的工業(yè)用地需要規(guī)劃配置空間資源;產(chǎn)業(yè)活動的外部性需要用規(guī)劃手段進(jìn)行環(huán)境管制和布局優(yōu)化;產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要的道路、開放空間等公共物品需要開發(fā)主體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和投資建設(shè)。

1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式

2015年多部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府與社會資本合作的指導(dǎo)意見與管理辦法》，各地政府大力推廣政府與市場合作開發(fā)建設(shè)的PPP（Public-Private Partnership）模式，并已經(jīng)廣泛滲入到當(dāng)前城市開發(fā)建設(shè)體系的多個領(lǐng)域中。近年來，PPP產(chǎn)業(yè)新城在實踐中不斷得到推廣，逐漸成為地方政府與市場合作中最重要、最有影響力的領(lǐng)域。本文著重解析的對象正是PPP產(chǎn)業(yè)新城模式下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)功能的新城區(qū)范圍內(nèi)，是多個公共服務(wù)設(shè)施項目組合而成的區(qū)域性整體開發(fā)項目的重要組成部分。

此類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)實踐，由政府與社會資本方即市場主體共同組建的項目公司負(fù)責(zé)實施整體的規(guī)劃設(shè)計、投資開發(fā)及招商運營。社會資本方從中獲得相應(yīng)的利潤回報，政府則實現(xiàn)推動城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，從而形成多方共贏的局面。

在實際操作過程中，由于社會資本方注重融資效益、資本收益等現(xiàn)實問題，開發(fā)建設(shè)的短期利益與社會公眾訴求不對等，而政府方權(quán)力資源有限，在規(guī)劃與建設(shè)過程中難以發(fā)揮有效的作用，因此可能呈現(xiàn)出公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后或公共空間環(huán)境管控缺失的情況。如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時有效兼顧社會平衡，有利于城市空間朝著協(xié)調(diào)、可持續(xù)的方向發(fā)展，值得深入研究與探索。

2、城市設(shè)計在公共空間管控上的應(yīng)用

住建部發(fā)布的《城市設(shè)計管理辦法》提出城市設(shè)計是落實城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計、塑造城市特色風(fēng)貌的重要手段，滲透到城市規(guī)劃建設(shè)管理的整個過程。但是由于制度建設(shè)不健全、法定地位不明確、管控內(nèi)容不清晰等問題，城市設(shè)計對城市發(fā)展應(yīng)有的作用還有待進(jìn)一步挖掘。

理論方面，學(xué)界著重于從城市設(shè)計的成果轉(zhuǎn)譯、與法定規(guī)劃銜接、城市設(shè)計實施管控流程等方面，提出管控導(dǎo)向的城市設(shè)計技術(shù)規(guī)范化思路。實踐方面，上海、珠海、南京等地區(qū)已經(jīng)形成了比較完善的體系，涵蓋編制、管理及實施全過程，城市設(shè)計在城市建設(shè)管理過程中發(fā)揮了重要作用。

例如，上海經(jīng)驗是通過“五類三級”管理與附加圖則相銜接。將公共空間歸納為5種類型50個要素，將城市重要區(qū)域劃分為三個不同管控力度層級的區(qū)域，根據(jù)不同對象篩選相應(yīng)的管控要素，制定相應(yīng)層級的管控方式，明確城市設(shè)計管控的具體內(nèi)容，在方案比選、控規(guī)編制、土地出讓和建筑方案落實的不同階段，解決相應(yīng)的重點問題，促進(jìn)理念、管理和實施之間的銜接。

3、產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市設(shè)計管控的規(guī)劃實踐——以舒城產(chǎn)業(yè)園城市設(shè)計導(dǎo)則為例

現(xiàn)狀的PPP產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往沒有獨立編制公共空間管控的相關(guān)規(guī)劃，也缺乏成體系的管理手段來落實管控要求。因此，本文試圖從“政府、市場、社會公眾三方協(xié)調(diào)”的角度，充分學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)實踐經(jīng)驗，探討如何通過城市設(shè)計手段，在保障公共利益的同時充分發(fā)揮市場主導(dǎo)資源配置作用，尋求產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共空間管控方法。

以舒城產(chǎn)業(yè)園為例，通過搭建“三類三級”空間管控框架，面對多方主體進(jìn)行相應(yīng)的成果轉(zhuǎn)譯，探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控策略體系與操作路徑。

3.1舒城產(chǎn)業(yè)園概況

3.1.1發(fā)展背景

以打造長三角城市群副中心城市為目標(biāo)，合肥全面推動都市圈同城化發(fā)展。位于合肥正南30公里的舒城縣為了快速推進(jìn)融入合肥都市圈建設(shè)，于2016年開始與社會資本方確定合作關(guān)系，建立平臺公司共同開發(fā)舒城產(chǎn)業(yè)新城，開展合作區(qū)域內(nèi)土地整理投資、技術(shù)設(shè)施、公共設(shè)施等工作。同時，開展新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及運營工作，結(jié)合《安徽省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》打造光電顯示、新能源汽車和智能制造裝備產(chǎn)業(yè)集群。截至2019年6月底，舒城產(chǎn)業(yè)新城完成簽約企業(yè)近60家，入駐企業(yè)20余家。

3.1.2現(xiàn)狀研判

雖然園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展頗有成效，但是空間粗放無序，距現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體建設(shè)目標(biāo)尚有較大差距。公共空間的管控缺失對后續(xù)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展、優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐也很難起到積極作用。

因此，筆者所在開發(fā)建設(shè)管理團(tuán)隊組織專業(yè)設(shè)計團(tuán)隊針對園區(qū)公共空間界面風(fēng)貌不佳、地塊內(nèi)部空間形態(tài)組織無序等問題進(jìn)行細(xì)致調(diào)研訪談，加以系統(tǒng)分析研判，并對政府管理部門、市場主體以及使用者即企業(yè)的相關(guān)訴求進(jìn)行解析。

3.2為填補現(xiàn)狀管控依據(jù)空白而搭建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控框架

3.2.1從街道視角出發(fā)梳理管控要素

街道空間的控制引導(dǎo)不僅是城市交通政策的重要組成部分，更是城市公共空間環(huán)境營造重要的指引政策方向的工具、明確技術(shù)思路的手段。全球各地的街道設(shè)計導(dǎo)則大多針對“人性”關(guān)注進(jìn)行以人為本的街道設(shè)計。

例如，紐約街道設(shè)計導(dǎo)則通過“設(shè)計工具箱”將控制要素的引導(dǎo)要求進(jìn)行詳細(xì)定義，并對適用條件進(jìn)行說明，從而幫助使用者作到科學(xué)決策;上海是全國首推街道設(shè)計導(dǎo)則的城市，體現(xiàn)出當(dāng)今城市競爭力主要體現(xiàn)在空間品質(zhì)、環(huán)境品質(zhì)之間的競爭，體現(xiàn)出街道公共空間將從“主要重視機動車通行”向“全面關(guān)注人的交流和生活方式”轉(zhuǎn)變，從“道路紅線管控”向“街道空間管控”轉(zhuǎn)變，從“工程性設(shè)計”向“整體空間環(huán)境設(shè)計”轉(zhuǎn)變，從“強調(diào)交通效能”向“促進(jìn)街道與街區(qū)融合發(fā)展”轉(zhuǎn)變的趨勢。

借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，舒城產(chǎn)業(yè)園的管控導(dǎo)則按照“管控目標(biāo)總述——分級分類框架——管控細(xì)則與具體標(biāo)準(zhǔn)”依次展開，以政府與社會資本方合作的開發(fā)建設(shè)管理平臺、第三方即企業(yè)分別管轄的空間區(qū)域和分工權(quán)屬為綱組織管控內(nèi)容，并對實施流程的全周期管理進(jìn)行規(guī)范，使導(dǎo)則具有較強的可實施性，為舒城產(chǎn)業(yè)園公共空間風(fēng)貌的整體形象控制引導(dǎo)提供技術(shù)工具和管理依據(jù)。

契合舒城產(chǎn)業(yè)園實際情況，設(shè)定管控總目標(biāo)為“打造朝氣蓬勃的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，體現(xiàn)井然有序的優(yōu)質(zhì)企業(yè)形象”，分目標(biāo)為：街道空間綠色協(xié)調(diào)、建筑空間現(xiàn)代活力、標(biāo)識系統(tǒng)簡潔明朗。從街道視角出發(fā)依據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間要素的構(gòu)成特征，提取一系列對產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間品質(zhì)具有直接影響的空間管控要素，并將其與管控的可操作性充分銜接。

3.2.2從實操角度出發(fā)搭建管控框架

統(tǒng)籌考慮空間權(quán)屬與管控強度，確定“三個空間層次、三種管控強度、三種成果形式”的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控框架。第一層次主要包括道路紅線內(nèi)的空間范圍，由政府與社會資本方合作成立的開發(fā)建設(shè)管理平臺作為建設(shè)主體，具有較強的管控力度;第二層級主要包括道路紅線至企業(yè)地塊圍墻的空間范圍，建設(shè)主體為入園企業(yè)，但園區(qū)建設(shè)管理方具有一定的干預(yù)權(quán)，因為管控力度為中級;第三層次為企業(yè)圍墻至建筑界面，由入園企業(yè)全權(quán)建設(shè)管理，空間管理力度最弱，但園區(qū)建設(shè)管理方仍可通過正負(fù)面清單的方式提供空間要素指引，引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化建設(shè)形式。

根據(jù)不同的管控強度，提供三種形式的管控成果，并對企業(yè)入園進(jìn)行全周期的規(guī)范管理，使得本導(dǎo)則既可以作為政府的管理技術(shù)依據(jù)，又可以作為社會資本方的空間管控與引導(dǎo)工具，還可以為第三方做出正確決策提供指導(dǎo)。

3.3面對多方主體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控策略體系與操作路徑

3.3.1 街道空間綠色協(xié)調(diào)

總體要求：構(gòu)建安全有序、風(fēng)貌和諧、特色鮮明、綠色生態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)街道空間。管控引導(dǎo)對象分為兩個層級，分別提出相應(yīng)的管控引導(dǎo)要求：重要性街道，即在風(fēng)貌展示上具有重要性的街道，是展示產(chǎn)業(yè)園區(qū)魅力的主要空間，相應(yīng)的管控方式為每條重要性街道出具一圖一表，包括街道三維模型圖和管控要求列表;一般性街道，即風(fēng)貌展示功能不突出的街道，主要承擔(dān)交通聯(lián)系功能，管控方式為對一般性街道根據(jù)控規(guī)中的道路等級進(jìn)行細(xì)分，針對一般性主干路、一般性次干路和一般性支路，形成三個管控要求列表見表1。

3.3.2建筑空間現(xiàn)代活力

建筑空間管控主要分為地塊建設(shè)和建筑風(fēng)貌兩個維度的內(nèi)容。針對產(chǎn)業(yè)地塊層面的建設(shè)活動，對開發(fā)強度、建筑組合、建筑體量、道路交通等提出管控要求，在滿足生產(chǎn)需要的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)企業(yè)落實集約開發(fā)、綠色生產(chǎn)等理念，并形成具有品質(zhì)感的城市風(fēng)貌界面，提升地塊建設(shè)的外部效益。針對建筑層面的風(fēng)貌外觀，對建筑風(fēng)格、建筑材質(zhì)、建筑色彩、立面構(gòu)件等要素提出設(shè)計指引，引導(dǎo)企業(yè)設(shè)計建設(shè)具有品質(zhì)感的建筑立面風(fēng)貌，提升園區(qū)的風(fēng)貌品質(zhì)。具體見表2所示。

3.3.3標(biāo)識系統(tǒng)簡潔明朗

標(biāo)識系統(tǒng)注重明確信息表達(dá)要求，通過對標(biāo)識、定位、導(dǎo)引、動線的建立，配合產(chǎn)業(yè)區(qū)主題，建立公共形象溝通語言，以簡單明了的標(biāo)識系統(tǒng)為使用者提供直觀明了、精準(zhǔn)定位的導(dǎo)向。另外，應(yīng)契合產(chǎn)業(yè)園區(qū)以車行為主，人行為輔的空間使用特征，在進(jìn)行導(dǎo)視系統(tǒng)設(shè)計時，車行導(dǎo)向標(biāo)識是對外傳達(dá)信息的主要途徑，人行導(dǎo)向標(biāo)識可以和車行標(biāo)識合并設(shè)計，同時在局部區(qū)域（辦公等人流密集區(qū)域）進(jìn)一步強化和細(xì)化。詳見表3。

3.4為規(guī)劃實施和成果應(yīng)用搭建管理服務(wù)平臺

針對使用主體的操作體制與實際訴求，通過規(guī)劃成果轉(zhuǎn)譯將管控引導(dǎo)內(nèi)容編織成易解讀的企業(yè)入園手冊，涵蓋規(guī)劃技術(shù)指引和園區(qū)支撐服務(wù)兩部分，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的有序建設(shè)和良好風(fēng)貌提供保證，增強規(guī)劃成果的可操作性。

3.4.1銜接管理部門與建設(shè)主體的技術(shù)平臺——規(guī)劃設(shè)計指引

規(guī)劃設(shè)計指引部分為企業(yè)提供用地、建筑、標(biāo)識等項目的方案設(shè)計要求，是規(guī)劃管理部門進(jìn)行方案審查的重要依據(jù)，也是入園企業(yè)與規(guī)劃部門進(jìn)行設(shè)計溝通的技術(shù)輔助工具。主要包括工業(yè)建設(shè)項目方案審核材料要求、總平面成果要求、主出入口設(shè)計指引、圍墻設(shè)計指引、建筑設(shè)計指引和標(biāo)識系統(tǒng)設(shè)計指引這幾個部分，力圖使規(guī)劃管理部門在入園企業(yè)進(jìn)駐之初就開始介入對城市公共空間品質(zhì)的有效把控，也為入園企業(yè)的方案設(shè)計提供規(guī)范化的流程依據(jù)與有效的風(fēng)貌引導(dǎo)。

3.4.2以“軟實力”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息平臺——園區(qū)支撐服務(wù)

根據(jù)企業(yè)實際訴求，擴(kuò)充企業(yè)入園手冊的相關(guān)內(nèi)容，把包括市政管線分布、園區(qū)供水供電等服務(wù)開通流程、城市公共服務(wù)設(shè)施分布等情況進(jìn)行敘述，形成以“軟實力”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息平臺。

小結(jié)：

針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共空間管控依據(jù)缺失、空間品質(zhì)不佳、園區(qū)形象與發(fā)展愿景不符等現(xiàn)狀問題，通過舒城產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市設(shè)計管控的項目，探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市設(shè)計管控手段及其應(yīng)用途徑，填補現(xiàn)狀管控依據(jù)空白，是PPP合作模式下的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新。面對多方主體形成不同層次的管控框架，確保規(guī)劃的可實施性。同時，不能僅僅著眼于短期內(nèi)迅速變化的新面貌，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)長期良性發(fā)展，應(yīng)提供穩(wěn)定、持續(xù)的制度保障和持之以恒的工作推進(jìn)。

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