李卓亞

（中國科學技術部，北京 100862）

繼2018年底德國出臺實施《專業(yè)人才戰(zhàn)略》后，2020年3月1日起，德國《專業(yè)人才移民法》（Fachkr?fteeinwanderungsgesetz）正式生效。作為聯(lián)邦政府移民政策中的一部分，新法聚焦德國勞動力緊缺行業(yè)，在已有立法實踐的基礎上，對部分現(xiàn)行法規(guī)進行了完善和深化，更具針對性地引導、吸引、便利非歐盟國家的外國專業(yè)技術人員移民德國，以應對當前人口轉(zhuǎn)型、數(shù)字化等挑戰(zhàn)，保障德國經(jīng)濟社會持續(xù)繁榮發(fā)展。

1 背景情況

歷史上，德國移民潮主要發(fā)生在以客籍勞工為主的二戰(zhàn)初期和以難民、政治避難人員、外國德裔移民為主的20世紀八九十年代兩個時期。21世紀初，隨著工作移民逐漸增多，且德國社會對高素質(zhì)勞動力的需求增加，聯(lián)邦政府開始真正重視技術移民。主要法律政策包括“綠卡”政策、《居留法》（Aufenthaltsgesetz）以及“歐盟藍卡”等。

“綠卡”政策全稱為“滿足IT專家需求的緊急計劃”（Sofortprogramm zur Deckung des ITFachkr?ftebedarfs），旨在填補計算機信息技術人才缺口，滿足條件的人員可獲得5年的勞動許可和居留簽證。該計劃于2000年8月開始實施，于2004年底取消，其間共發(fā)出近1.8萬張“綠卡”，約1.3萬人由此獲得工作許可[1]。隨著《關于控制、限制移民和規(guī)范歐盟公民和外國人居留與融合事宜法》，即德國移民法的引入，該政策被合并至《就業(yè)條例》，不再另設專門法規(guī)。

《居留法》于2005年1月生效，全稱為《關于外國人在聯(lián)邦范圍居留、工作和融入法》，取代了原來的《外國人法》（Ausl?ndergesetz），放寬了涉及雇用外籍勞工、吸引市場緊缺的外籍專業(yè)人員的規(guī)定。該法案至今歷經(jīng)十余次修訂，總體上都強調(diào)要率先保證德國和歐盟公民的就業(yè)優(yōu)先權，對歐盟外第三國人員設置了較高門檻。這一帶有“歧視性”的原則正是本部《專業(yè)人才移民法》所要解決的重點問題之一。

“歐盟藍卡”是由歐盟各成員國簽發(fā)給第三國公民用于工作、居留的證明文件，類似于工作簽證，有效期一般為4年，目的是爭奪高級人才。德國從2012年8月開始執(zhí)行這一指令，并在《居留法》第19條中做出具體規(guī)定。申請人須至少完成大學學業(yè)，并且擁有一個高于指定年收入標準的工作。2020年稅前最低年收入標準為5.52萬歐元，如從事的是聯(lián)邦勞動和社會部以及聯(lián)邦勞動局列出的緊缺職業(yè)，最低年薪標準降為4.31萬歐元[2]。

德國已為技術移民建立了較為完整的法律政策框架，聯(lián)邦內(nèi)政部發(fā)布的《2018年移民報告》[3]顯示，德國非歐盟國家移民中工作移民數(shù)量持續(xù)上升，2018年達60 857人，其中63.6%屬于《居留法》第18～21條中規(guī)定的專業(yè)人員或高素質(zhì)專業(yè)人才，且近年來德國本國就業(yè)率屢創(chuàng)新高，但是，某些行業(yè)和某些地區(qū)的企業(yè)現(xiàn)已遇到招工困難的問題，特別是數(shù)學、電子信息、自然科學、手工業(yè)、醫(yī)療健康等領域，常常出現(xiàn)崗位空缺。同時，數(shù)字化給工作環(huán)境、工作條件帶來的變化對勞動力素質(zhì)提出了更高要求。德國工商總會調(diào)查表明，已有超過50%的企業(yè)將專業(yè)人員短缺視為企業(yè)發(fā)展的最大風險。

此外，人口轉(zhuǎn)型也會加劇短缺程度。根據(jù)聯(lián)邦經(jīng)濟部數(shù)據(jù)，預計2030年德國工作年齡段（20～65歲）人群數(shù)量將減少390萬人，2060年減少1 020萬人[4]。近幾年，歐盟內(nèi)部移民為德國經(jīng)濟增長提供了很大支持，但預期可見，內(nèi)部移民增量難以抵消老齡化造成的人力缺口。德國要想保持繁榮發(fā)展、保障現(xiàn)有社會福利，必須要進一步撬動勞動力潛能，響應經(jīng)濟界長久以來的呼聲，加大從歐盟以外第三國引進人才的力度。

2 聯(lián)邦政府《專業(yè)人才戰(zhàn)略》

為解決專業(yè)人員緊缺且分布行業(yè)、地區(qū)不均衡等問題，2018年12月，聯(lián)邦政府出臺《專業(yè)人才戰(zhàn)略》[5]，從三方面著手，用足用好國內(nèi)、歐盟內(nèi)和國際人才資源。

2.1 深挖國內(nèi)人才潛力——提前為變化做好準備

當前，在數(shù)字化的驅(qū)使下，勞動世界正以前所未有的速度變化著。據(jù)勞動力市場及職業(yè)研究所估計，未來幾年德國1/4的就業(yè)人員將會受到自動化的影響，不得不重新調(diào)整職業(yè)方向。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織一份關于德國的報告顯示，到2030年，超過35%的職業(yè)的工作狀況將發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變。因此，德國政府強調(diào)，聯(lián)邦各部門要與各州、各協(xié)會、各社會力量聯(lián)手，聚焦職業(yè)教育、繼續(xù)教育、工作質(zhì)量以及家庭、護理和工作之間的平衡，從企業(yè)和個人兩個角度，研究制定出必要的法律或法律以下措施，更好地發(fā)揮國內(nèi)就業(yè)潛力，適應數(shù)字化未來。

2.2 繼續(xù)用好歐洲人才資源——提高德國吸引力

德國強勁的勞動市場一直是許多歐洲自由流動人員的就業(yè)目的地。2017年，德國約有250萬流動工人和19萬名來自鄰國的跨境通勤者，他們大大改善了德國境內(nèi)專業(yè)人員狀況，一定程度上弱化了低出生率造成的影響。

但是，歐洲內(nèi)部的人口流動是非常不穩(wěn)定的。原籍國經(jīng)濟狀況的變化、德國經(jīng)濟發(fā)展動力的減弱都可能迅速改變移民方向。中期來看，整個歐洲都面臨人口轉(zhuǎn)型，年輕人作為移民群體中很大的一部分，數(shù)量將會明顯減少。歐盟內(nèi)部移民的潛力正在逐漸下降。

基于此，德國將以下兩點作為其專業(yè)人才政策的主要目標：一是通過在當?shù)靥峁┬畔⒑妥稍兎盏确绞剑３謱ζ渌麣W洲國家技術人員及其家人的吸引力；二是更好地利用、開發(fā)現(xiàn)有外來技術人員的潛力，切實改進在德國或其他歐盟國家學習德語的條件、學歷和職業(yè)資格認證程序，以及放開職業(yè)教育補助等。此外，應在員工自由流動的框架內(nèi)確保公平流動，也就是在就業(yè)和社會保障體系方面做到平等對待。

2.3 廣泛引進國際智力——增加高素質(zhì)人才移民

鑒于對專業(yè)技術人員的需求持續(xù)增大，德國必須在爭奪第三國人才的競賽中做得更好。為了有針對性地、可持續(xù)地加強人才流入，除了調(diào)整法律框架外，聯(lián)邦政府還需要采取大量配套措施，如出臺專門的《專業(yè)人才移民法》、繼續(xù)完善職業(yè)資格認證體系、根據(jù)需求有針對性地與目標國家合作招募人才、支持國內(nèi)外語言學習以促進社會融入、建立更加透明有效的管理流程等。

3 《專業(yè)人才移民法》有關情況

在聯(lián)合政府戰(zhàn)略的指導下，聯(lián)邦議會于2019年6月通過了由聯(lián)邦內(nèi)政部、經(jīng)濟部和勞動部提交的《專業(yè)人才移民法》，同年8月對外公布。除個別條款外，新法從2020年3月1日起生效。該法并非獨立立法過程的新產(chǎn)物，而是一部打包修訂法。54條法律文本中對《居留法》《社會法典》《國籍法》《就業(yè)條例》以及一系列不同職業(yè)相關法規(guī)進行了修改、合并，適用于歐盟公民的現(xiàn)行法律狀態(tài)未進行改動，僅對歐盟外第三國公民產(chǎn)生影響[6]。

3.1 新法“新”之所在

3.1.1 統(tǒng)一明確的“專業(yè)人才”概念

修訂《居留法》第18條第3款，首次法律定義“專業(yè)人才”（Fachkraft），即“在德國國內(nèi)接受過合格的職業(yè)培訓或具有與德國職業(yè)培訓相當?shù)耐鈬殬I(yè)資質(zhì)的第三國公民，以及擁有德國高校學位或受認可的外國高校學位或與德國高校同資格的外國高校學位的第三國公民”。

可以看出，定義不再對人員職業(yè)教育和大學教育背景進行區(qū)分，放寬了學歷門檻限制，為那些沒有大學文憑但具有職業(yè)培訓經(jīng)歷或相關經(jīng)驗的外國就業(yè)者提供了來德工作的可能性。

3.1.2 取消“優(yōu)先審查”

前文提到德國在技術移民政策上一直遵循德國本國和歐盟內(nèi)部公民優(yōu)先的原則，也就是勞動部門對申請人擬從事職業(yè)審查中的“優(yōu)先審查”（Vorrangprüfung）[7]原則。在為外國人頒發(fā)就業(yè)許可之前，勞動部門必須先確認該職業(yè)有無本國或歐盟的申請者，從而避免外國人對勞動力市場造成負面影響。

這一審查的取消，意味著外國人將不再只能從事德國或歐盟居民無法從事的工作；但如果某些行業(yè)或地區(qū)的勞動力市場狀況發(fā)生變化，該法保留短時間內(nèi)重新引入“優(yōu)先審查”的權力。

3.1.3 取消對職業(yè)教育畢業(yè)人員只能從事緊缺職業(yè)的限制

按照原來的《就業(yè)條例》規(guī)定，職業(yè)教育背景人員只有在相關行業(yè)勞動力短缺時，才能獲得就業(yè)許可，也就是只能從事聯(lián)邦就業(yè)局公布的緊缺職業(yè)“正面清單”上的工作。新法出于無人可用的現(xiàn)實考慮取消了行業(yè)限制，只要申請者具有職業(yè)資格并能夠找到工作，就說明德國經(jīng)濟需要他們。

3.1.4 允許在有限時間內(nèi)來德尋找工作，其間可實習

接受過正規(guī)職業(yè)培訓且經(jīng)德國有關部門認可的第三國申請人，只要掌握一定的德語基礎（B1級以上），并能提供生活來源證明，就可以獲得最長6個月的找工作簽證，并允許在此期間每周最多實習10小時。此前，找工作簽證只發(fā)給高校畢業(yè)人員。

3.1.5 允許以獲得職業(yè)資質(zhì)認證為目的在德居留培訓

如果德國相關部門在認證過程中認為，申請人已取得的其他國家的職業(yè)資格與德國的要求相比存在差距，或者需要提升德語技能（應至少A2級），則可簽發(fā)不超過18個月的居留許可，最多延長6個月。

3.1.6 縮短申請永久居留的年限要求

第三國專業(yè)人員在德工作滿4年即可申請永久居留許可，縮短了原規(guī)定中至少5年的要求。

擁有德國職業(yè)教育文憑的第三國人員享有高校畢業(yè)生同等待遇，在德工作只需滿2年即可獲得永居許可。

3.1.7 整合相關職能到外國人管理局，簡化、加快流程

將工作移民入境有關職能整合到各地外國人管理局，如第三國專業(yè)人員及其配偶、未成年子女簽證受理等。同時，規(guī)定認證、簽證辦理時限，在材料齊全的情況下，應在三個月內(nèi)完成對申請人職業(yè)資格認證流程，四周內(nèi)批準其工作簽證申請。

3.1.8 年輕人可申請赴德接受職業(yè)教育

此前，第三國公民可以留學德國高校為目的申請入境，但并不能直接申請職業(yè)教育留學簽證。新法對這一點進行了修改：25歲以下、德語水平達到B2級別，且擁有國外德國學校文憑或其他可進入高校學習的畢業(yè)證書的第三國人員，在能夠負擔生活的條件下，可申請德國職業(yè)教育。

3.1.9 對于IT行業(yè)和45歲以上專業(yè)人才的特別規(guī)定

考慮到IT行業(yè)人員嚴重緊缺，且并非所有國家都在該領域開設了職業(yè)教育，新法對IT專業(yè)人才放寬了要求。德語水平達到B1級別，且在過去7年中擁有3年以上從業(yè)經(jīng)歷，即使沒有職業(yè)資質(zhì)，也可進入德國。此外，申請人的工資應至少達到一般養(yǎng)老保險繳費基數(shù)上限的60%，按照目前標準月工資應高于4 020歐元。

對于年齡在45歲以上的申請人，新法收緊了相關規(guī)定。申請人須證明其工資收入高于一般養(yǎng)老保險繳費基數(shù)上限的55%（3 685歐元/月）或有足夠的養(yǎng)老金。若按目前德國65歲退休，這一修改不僅確保了新來的就業(yè)者不會對現(xiàn)有社會福利造成負擔，而且還能為它做約20年的貢獻。

3.1.10 提供加急辦理服務

這點針對的是用人方。企業(yè)可在應聘者全權授權的情況下，向外國人管理局申請加速處理。外管局將協(xié)助辦理認證、簽證等，費用為411歐元。

3.2 配套措施

為確保法律更好地落地執(zhí)行，聯(lián)邦政府多措并舉，聯(lián)邦就業(yè)局與德國工商會、聯(lián)邦工業(yè)聯(lián)合會、德國手工業(yè)協(xié)會、德國工會聯(lián)合會等多家協(xié)會也在2019年12月簽署聯(lián)合聲明，重點從以下幾方面助力引進外國人才[8]。

一是打造更加便捷的信息平臺。專門建設“Make it in Germany”門戶網(wǎng)站，專業(yè)人才可在網(wǎng)站上查詢所有有關技術移民的法規(guī)政策，進行電話、郵件、在線咨詢，交流求職信息；用人企業(yè)可登記招聘需求，從而使聯(lián)邦就業(yè)局能夠更有針對性地提供人才引進服務。

二是提供更優(yōu)的手續(xù)辦理服務。在聯(lián)邦就業(yè)局下新設“中央職業(yè)認證服務處”，發(fā)揮商會在資質(zhì)認證過程中的作用，增加簽證辦理處人員數(shù)量，提升簽證辦理流程數(shù)字化水平等。

三是創(chuàng)造更多的培訓和語言學習條件。職業(yè)培訓方面，政府應繼續(xù)予以資助，加強與伙伴國家的職業(yè)教育合作，各企業(yè)也應增加內(nèi)部培訓措施，以改善外國職業(yè)教育與德國雙元制職業(yè)教育間的差距。德語學習方面，聯(lián)邦政府應提升各地歌德學院教學能力，雇主應為外國雇員負擔一定語言學習費用等。

四是做好外來人員的融入工作。通過在初期幫助外國專業(yè)人才尋找住房、與政府部門溝通聯(lián)絡，同時營造開放包容的企業(yè)和社會環(huán)境，提升他們的融入感、歸屬感。此外，各地公平融入咨詢處應為其提供勞動法和社會法相關法律咨詢。

4 結語與建議

無論是《專業(yè)人才戰(zhàn)略》，還是《專業(yè)人才移民法》，都體現(xiàn)出德國聯(lián)邦政府正在以務實開放的態(tài)度，立足當前國內(nèi)外勞動力市場形勢，探索實施更加積極有效的人才政策。這對于保障德國經(jīng)濟社會發(fā)展，提高德國國際人才競爭力無疑是有利的。同樣，未來中國發(fā)展也需要依靠人才。我國作為一個制造業(yè)大國，要成為制造業(yè)強國，要實現(xiàn)從高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，在制定發(fā)展規(guī)劃特別是人才規(guī)劃時，應充分考慮到人才需求和人才保障，德國的一系列做法在一定程度上值得我們借鑒參考。