摘 要 鑒于中國的改革開放、經(jīng)濟的高速發(fā)展及較低的生活成本，來自國外的具有外國國籍的人（一部分是外籍華僑）越來越多，中國正在成為越來越具有吸引力的移民或居住的目的國，這些外籍人口的到來，對一些城市和地區(qū)的外來人口管理的政策與法律、法規(guī)已經(jīng)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。本文從五個方面闡述出臺移民法的緊迫性。一是現(xiàn)有外籍人口數(shù)量和分布；二是從外籍人口的構(gòu)成；三是從外籍人口的移民問題；四是中國現(xiàn)有法律法規(guī)上；五是國際國內(nèi)新形勢。本文認為，當(dāng)前國內(nèi)外形勢均是我們立法的有利時機，抓住機遇，出臺移民法形成三級移民法律體系不僅彌補法律體系的空白，同時跟上改革開發(fā)，走出去，請進來的國策，是我們立法和法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞 中國 移民法 入境管理法 移民 雙重國籍

作者簡介：單大軍，澳大利亞AHL法律事務(wù)所律師，研究方向：移民法（澳大利亞、中國及其他國家）。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.257

一、從現(xiàn)有外籍人口數(shù)量和分布看中國出臺移民法的緊迫性

隨著中國的改革開放，經(jīng)濟的大發(fā)展，來自國外的具有外國國籍的人越來越多，由于中國經(jīng)濟的快速增長以及較低的生活成本，中國正在成為越來越具有吸引力的移民或居住的目的國，這些外籍人口的到來，對一些城市和地區(qū)的外來人口管理政策與法律、法規(guī)已經(jīng)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

《經(jīng)濟參考報》在2009年12月24日報道：“上百萬外國人在廣東居住工作考驗中國移民政策”。在文中，廣州市社科院城市管理研究所所長黃石鼎指出：“國際經(jīng)驗表明，一國經(jīng)濟起飛必將帶來大量移民涌入，我國經(jīng)過三十年改革開放，經(jīng)濟社會正在發(fā)生全新的變化，今后進入我國的境外人士將不再限于外商、外國專家等高層次人士，越來越多的中低端外國人，以及勞動者將前來中國‘找生活”。廣東省， 特別是廣州、深圳， 大批的來自發(fā)展中國家的年輕人， 借勢中國的改革開發(fā)吸引外資和招收外國留學(xué)生以及旅游等名義來到廣東， 非法打工，儼然為成廣東經(jīng)濟社會中密不可分的組成部分， 就像30年前中國的偷渡客到美國一模一樣， 當(dāng)年的美英帝國就是因為這些非法移民才出臺移民法， 并逐步完善健全成為如今獨立的司法體系。

（一）從外籍人口總量上看

聯(lián)合國估計，2013年居住在中國境內(nèi)的外籍人士為84.85萬人，近十多年的年均增長率為3.9%。2015年就有100萬的外籍人士在中國居住，這個數(shù)據(jù)不包括難民和非法入境的非法滯留的外國人。

（二）從外籍人口地區(qū)分布上看

1.以北京為代表的4大直轄市是外籍人的集中地

北京市常駐外國人口在20-30萬（按照民間說法：韓國人在望京、日本人去酒仙橋、印度人闖中關(guān)村、歐美人工作在三里屯），已經(jīng)占到北京總?cè)丝诘?.5%。

2.廣東是外籍人最多的省份

從各省的情況來看，外國人最多的省份是廣東省。這些人多居在廣州、深圳兩地。

3.歷史淵源地區(qū)的外籍人

由于地域或歷史的原因，一些城市會吸引一些特別國家的外籍人。如山東的韓國人、大連的日本人、福建的臺灣僑胞、深圳的香港人等。這些特定國家或地區(qū)的華僑與這些特定的地區(qū)有著親緣或血緣關(guān)系，所以，一但這些華僑（外國人）回國，他們首先選擇回到他們的親緣地或血緣地。

（三）從邊境城市的非法移民上看

1.廣西云南是鄰國最易移民的地方

數(shù)萬來自越南的非法勞工長期滯留廣西云南。這些人中，85%從事砍運甘蔗，其他人從事建筑、酒店等行業(yè)。崇左市日常農(nóng)村勞力缺口在3萬人左右，到每年甘蔗榨季，缺口達到5萬人，這些缺口大多被聞訊而來的非法越南勞工填補 。

中緬邊境城市瑞麗城（被稱為“小曼谷”）的東南方向4公里設(shè)立了姐告邊境貿(mào)易區(qū)。短短幾年中，生活在這里的緬籍暫住人口竟多于本地居民，形成了典型的緬甸人社區(qū)。

分別在2009年和2013年，緬甸政府軍與果敢當(dāng)?shù)匚溲b爆發(fā)激烈沖突， 10萬多人涌入中國云南尋求安全避難， 使邊境地區(qū)出現(xiàn)40多個難民營。難民在簡陋的營地內(nèi)候援，還有不少人偷渡至中國境內(nèi)，投靠親朋好友， 從此不歸， 成為難民。

2.遼寧丹東成為朝鮮難民的熱點地區(qū)

在朝鮮半島問題上， 朝鮮的核武器和導(dǎo)彈的試射是世界級的熱點， 毗鄰中國，金正恩的非常規(guī)出牌， 導(dǎo)致來自聯(lián)合國和其他國際社會的糧食援助大幅減少，再加上最近幾年的旱災(zāi)，朝鮮出現(xiàn)嚴重的糧食危機，大量朝鮮饑民非法越過管理相對寬松的中朝邊境（丹東地區(qū)）進入中國。據(jù)聯(lián)合國難民署和國際人權(quán)組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有多達30-50萬的朝鮮饑民非法進入中國境內(nèi) 。自從美國新總統(tǒng)特朗普上臺后，朝、美關(guān)系緊張到讓人窒息。筆者認為，當(dāng)前這兩個國家的領(lǐng)導(dǎo)人的非正常思維，導(dǎo)致不可預(yù)測性極大。經(jīng)濟制裁已經(jīng)造成許多朝鮮饑民偷渡到中國。可以設(shè)想，一旦軍事上擦槍走火，大量朝鮮難民無疑會涌入中國。

3.黑龍江的俄羅斯移民人數(shù)劇增

據(jù)俄新網(wǎng)2012年 12月報道，中國已位居俄羅斯商業(yè)移民最佳國家排行榜首位。從2011年移民中國的507人到2012年猛增至4400人， 每年還在增加中。在2014年，150萬來自俄羅斯的游客到中國，雖然，旅游不代表移民，目前還沒有形成大的移民潮，不過，這個數(shù)字應(yīng)該在幾萬人是保守的估計。 這些移民的國籍問題是我們國家無法回避的。

二、從外籍人口的構(gòu)成看中國出臺移民法的緊迫性

（一）高端技術(shù)類

人才的競爭在各移民國中歷來是非常激烈的，技術(shù)類人才的引進特別是國際高端技術(shù)人才的引進，都是各國移民的重點對象。優(yōu)秀人才的流出與流入，是一國之失，同時也是他國之得 。當(dāng)年二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，作為勝利者之一的蘇聯(lián)人用火車將大批軍工設(shè)備和物資運回國內(nèi)作為戰(zhàn)利品和戰(zhàn)爭的補償；而美國人看中的是人才，他們采取軟硬并施的手段帶走了德國數(shù)千名科學(xué)家和工程師， 使得美國成為20世紀以來人才競爭中的最大贏家， 為美國的戰(zhàn)后的高速發(fā)展奠定了極具領(lǐng)先優(yōu)勢的科技基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)50年后，蘇聯(lián)解體， 美國和日本又捷足先登，挖走了獨聯(lián)體9萬名專家，僅高級核專家就被美國挖走了2000余名 。美國的移民法是保證美國能吸引到全世界的科技頂尖人才，這直接反映在美國的諾貝爾科學(xué)獎獲獎數(shù)量上。從1960年至2013年，美國有72名移民科學(xué)家得獎，占美國的諾貝爾獎獲得者的1/4左右 。

（二）家屬團聚類（包括結(jié)婚）

世界上的發(fā)達國家從人道主義出發(fā)， 制定一些實現(xiàn)家庭團聚的移民條款。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在2006年，廣西靠近邊境五縣市共有5018對跨國婚姻，絕大多數(shù)屬于非法移民 。據(jù)邊防部門統(tǒng)計，僅廣西“憑祥市邊民與毗鄰的越南邊民存在不辦理結(jié)婚登記的有1434對，共生育子女2190人；自1980年至2006年6月底，與越南山水相連、邊界線長達184公里的龍州縣，非法入境通婚的越南婦女人數(shù)達1154人，在中國成婚以后，生育子女共1441人 。這些是我們現(xiàn)行的出入境管理規(guī)定無法解決的問題， 需要系統(tǒng)完善的移民法來規(guī)范。

（三）難民類

據(jù)聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計， 中國在2014年以前已經(jīng)接受越南、柬埔寨和老撾等國的難民30多萬人。2016年6月30日中國正式成為該組織的第165個成員國?，F(xiàn)在“中國也到了深度參與全球治理的時候了，中國希望承擔(dān)更多國際責(zé)任，這里面必然要包括接收難民?！蓖踺x耀表示，中國現(xiàn)在是全球第二大經(jīng)濟體，國際人道主義的義務(wù)，適當(dāng)?shù)兀?有條件地接收難民也是我們泱泱大國的責(zé)任。

三、從外籍人口的移民問題看中國出臺移民法的緊迫性

中國一直是人口凈流出國， 包括高端人才， 年輕學(xué)者和低端勞動力。中國政府去年放寬了家庭出生政策， 因為老齡化國家的跡象明顯，我們急需調(diào)整這種人口的流動走向， 至少向進出大致平衡努力，爭取進大于出。要吸引人才，一個國家要成為人才安居樂業(yè)的地方，即要在生活環(huán)境、才能發(fā)揮、財富創(chuàng)造、尊嚴維護等幾個方面對人才構(gòu)成吸引力。但是從現(xiàn)狀來看，由于中國無法可依，目前已經(jīng)來中國的外籍人口自身的工作和生活中存在著許多問題，對他們的管理也同樣存在著許多問題，這些問題概括起來主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）“三非”入境者的管理難題

山東大學(xué)宋全成教授提到的“三非問題”（非法入境、非法居留和非法就業(yè)），現(xiàn)在已經(jīng)不僅出現(xiàn)在珠三角（廣東省，云南邊界地區(qū)）、長三角（上海周邊）和北京及東北地區(qū)（中俄邊境，中朝邊境，中韓邊境等地區(qū)），隨著國際上一些國家國內(nèi)形勢的惡化，“三非問題”的數(shù)量大有增長的趨勢，他們來中國后的分布面也將越來越廣?！叭刖沉鳌敝蟮摹叭恰眴栴}已經(jīng)帶來了城市監(jiān)管的困擾，給流入地的社會管理和治安秩序帶來了新的挑戰(zhàn)。

2011年中國公安部副部長楊煥寧在作“中國公民出境入境管理法和外國人入境出境管理法及其實施細則”法律草案說明時表示，出境入境管理工作當(dāng)前出現(xiàn)了一些新的情況和問題：大量外國人來華旅游、訪問、從事商務(wù)活動，既給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來機遇，同時也對國家安全和社會管理提出了更高的要求；現(xiàn)行法律規(guī)定的簽證制度、居留管理制度不夠完善，管理上存在漏洞；近年來外國人“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”問題突出，需要采取有針對性的措施進一步完善有關(guān)制度 。

（二）外籍人員子女的教育問題

目前來中國的外籍人口，不僅他們自身的身份問題沒有合適的法律來解決，他們配偶及子女的身份問題同樣也得不到解決。后者的影響是超現(xiàn)實和緊迫的，因為這些人的子女需要在中國上學(xué)、生活、工作，以及買房、買保險等，這些亟待解決的問題都與他們的身份直接相關(guān)。

如何解決這些人的身份問題，因為沒有系統(tǒng)完整的移民法，使這些問題成了非常棘手的問題，在一定時期，可能會成為社會的不穩(wěn)定因素，也許會給腐敗提供一個新的溫床。

（三）邊境非法越境者的問題

正如劉國福教授所言，中國處理邊民問題，之前多是用個案處理的方法，缺少統(tǒng)一的規(guī)范。中國該怎樣對待那些躲避戰(zhàn)事的邊民，目前仍缺乏法律依據(jù)。

（四）高端人才的國籍問題

中國現(xiàn)行的國籍法規(guī)定，中國不承認雙重國籍。楊、姚兩位院士均放棄了美國國籍，回到中國，這樣他們兩人現(xiàn)在應(yīng)該是無國籍人士，因為中國現(xiàn)在沒有相關(guān)法律規(guī)定能恢復(fù)國籍。誰批準他們兩人重新入籍的申請？法律依據(jù)是什么？這些問題的解決，不應(yīng)該因為他們是名人，是有用的人，是高端人才就可以凌駕法律之上。

（五）跨國婚姻的問題

跨國婚姻在中國尤其嚴重的出現(xiàn)在與我國有共同邊界的發(fā)展中國家，也包括一些發(fā)達國家，如韓國、日本等?？鐕橐鲆呀?jīng)不是什么新奇的事情，但是，跨國婚姻成立后，他們當(dāng)事人兩方的國籍問題，他們子女的國籍問題，目前在中國還處于無法可循的狀態(tài)。

（六）難民的問題

中國作為大國，在世界舞臺上的作用尤為重要，在古代，“萬邦來朝”是王朝興盛的標志；在當(dāng)代，“萬民涌來”則是一個國家成功的重要標志。一方面，中國需要吸引高尖端人才，支持國家建設(shè)，另一方面，對弱勢群體、受到不公平對待的人群的接納不僅是我們中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時這也是大國應(yīng)盡的道義責(zé)任。如何實現(xiàn)這種美好愿望，適度接受難民是一門嶄新的法律課題，而且，“難民”身份認定本身就是一個非常復(fù)雜的法律程序，需要系統(tǒng)全面地考慮，是目前粗糙的出入境管理辦法無法解決的問題。

四、從中國現(xiàn)有法律法規(guī)上看出臺移民法的緊迫性

中國當(dāng)前有如此多的外籍人口問題有待于解決，但是現(xiàn)有的移民方面的法規(guī)不健全。雖然立法機關(guān)和出入境主管部門都認為整合修改出入境管理法是緊迫的，但從立法權(quán)主體對整合修改出入境管理法進程的安排看，立法的步伐卻是緩慢的 。

在2010年，中國社會科學(xué)院民族學(xué)和人類學(xué)研究所研究員、國際企業(yè)人類學(xué)委員會主席張繼焦透露，中國學(xué)者和政府相關(guān)部門已經(jīng)開始醞釀起草一部與國際移民有關(guān)的法規(guī)，以推動中國更好地應(yīng)對由人口輸出國向移民接受國的轉(zhuǎn)變。

在中國國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）中提出，探索實施技術(shù)移民。以此為標志，中國的技術(shù)移民法研究工作開始受到社會的廣泛關(guān)注。但是要保障這些世界頂尖人才留住中國，現(xiàn)有的碎片式和補丁式的法律法規(guī)，是乏力的，中國急需移民法。

2016年3月1日，北京公安局出臺了包括外籍華人博士可直接申請中國“綠卡”，外國留學(xué)生可在中關(guān)村實習(xí)、兼職創(chuàng)業(yè)等20項出入境政策措施。這些個別地區(qū)的鼓勵政策不是中國其他地區(qū)能夠適用和推廣的，例如，集聚了中低端外國人的廣東，就不適用。這種法規(guī)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，是急需通過立法來改善的。

從下表中可以看出中國外籍人出入境及服務(wù)與管理方面相關(guān)法律法規(guī)進程的現(xiàn)狀與過程。

從上表的法律法規(guī)現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行的法律體系和管理體制是相當(dāng)不夠和不健全的，急需相關(guān)機構(gòu)、部門和相關(guān)研究者盡快行動，及早完善相關(guān)法律體系。

五、從現(xiàn)實意義上看中國出臺移民法的緊迫性

（一）出臺移民法是政府反腐倡廉的需要

前述所談及的各個地區(qū)的外籍人口的管理問題，如果沒有系統(tǒng)完善的移民法可依，執(zhí)法者就會隨意主觀決定這些外籍人的生殺大權(quán)，必然會出現(xiàn)泛用職權(quán)、徇私舞弊，重金賄賂等腐敗現(xiàn)象。只有通過立法，并嚴格執(zhí)法才能抑制腐敗產(chǎn)生的土壤，保障來中國的外籍人的合法人權(quán)。

（二）出臺移民法是“一路一帶”政策的助力器

《攜手推進“一帶一路”建設(shè)》是國家主席習(xí)近平2017年5月14日在北京出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式時所發(fā)表的主旨演講。最大限度調(diào)動海外6000萬僑胞的愛國熱情有助于推動“一帶一路”基本國策。 “一帶一路”所涉及的國家和地區(qū)的華僑華人在推進“一帶一路”過程中具有天然獨厚的優(yōu)勢。其一，他們與生俱來的中華血脈，對祖國具有持久不變的“母國”情懷；其二，他們中有相當(dāng)多的人，目前仍在國內(nèi)有親屬，他們渴求不定期地回國與親人相聚；其三，他們相對地了解中國文化，比較容易認同國內(nèi)價值觀，比較容易融入中國社會；最后，他們中很多人在中國還有產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。因此，中國應(yīng)該積極發(fā)揮這些海外移民群體的先天優(yōu)勢，積極鼓勵并創(chuàng)造條件讓他們參與到“一帶一路”的建設(shè)當(dāng)中。同時，應(yīng)以更開放的眼光和廣闊的胸襟，構(gòu)建相應(yīng)的渠道，讓他們感受到來自祖國的關(guān)心、幫助，以及祖國為他們創(chuàng)造的良機，從而更自覺地為祖國做出的發(fā)展與建設(shè)貢獻。

（三）出臺移民法是抓住歷史機遇走科技強國之路的保證

2017年2月份，在美國特朗普總統(tǒng)上任后，馬上簽署總統(tǒng)行政令凍結(jié)美國難民收容項目，并暫時禁止七個穆斯林為主的國家的國民入境，還直接解除了阻撓這道命令執(zhí)行的代理司法部長與移民和海關(guān)執(zhí)法局代理局長的職務(wù)。隨后，提出對EB5商業(yè)投資簽證要重新考慮（ EB5是中國移民最為熱衷的移民簽證之一）。

2017年4月份，澳大利亞總理宣布了一系列對于中國的移民感興趣的簽證的改革，如457簽證，永居轉(zhuǎn)公民簽證等。明顯是要提高移民門檻，限制流入人口。

這些對中國有什么意義嗎？筆者同意梁建章博士的建議：如果美國真的因為特朗普上臺而進入限制移民的軌道，那么對于GDP規(guī)模僅次于美國同時在科技領(lǐng)域最有可能挑戰(zhàn)美國的中國來說，又將意味著什么？中國是否有可能把握住這個歷史性的機遇，通過放寬移民政策來追近乃至超越美國的科技領(lǐng)先地位？ 今年6月初，美國新政府正式宣布退出2015年的（法國）氣候協(xié)議，引起世界嘩然，各國領(lǐng)導(dǎo)人紛紛譴責(zé)，其中法國剛上臺的總統(tǒng)馬克龍說：“……這樣好啊，美國所有研究全球氣候的專家們，法國是你們的第二故鄉(xiāng)，歡迎你們來法國繼續(xù)研究……”。中國應(yīng)該意識到機會的到來，推銷中國，推銷中國夢到世界舞臺，有了國際頂尖人才加上中國的雄厚的經(jīng)濟實力，中國的大發(fā)展勢不可當(dāng)。

（四）出臺移民法是通盤解決外國移民問題的緊迫需要

中國現(xiàn)行的出入境管理法規(guī)是以出入境活動為核心的出入境管理法。該法主要解決的問題，一是中國公民及交通工具出入境的審查、檢查、處罰；二是外國人在中國境內(nèi)的居留等問題。

而移民法應(yīng)該以移民為核心，將移民管理與中國的政治、經(jīng)濟、文化相聯(lián)系，通盤解決移民的吸收，移民進入國境后的居留、融入與歸化，移民出入國境的審批與檢查、非法移民的治理以及移民權(quán)利的保障等問題 。

（五）出臺移民法是形成中國移民法律體系的基石

出臺移民法的含義是從移民法開始建立系統(tǒng)完整的移民管理體系。如何構(gòu)建作為移民法律體系基石的中國移民法，可考慮兩個思路，一是由有關(guān)部門把中國現(xiàn)存的碎片式的移民政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼窳⒎ǎ瑢τ诓怀浞?、不完善的地方進行系統(tǒng)的補充與完善；二是由全國人大或者人大常委會組織制定全新的移民法。

在移民法出臺后，可由國務(wù)院制定其實施細則，由公安部、外交部等部委在其權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章、實施辦法；其次，在不違背國家移民政策情況下授權(quán)地方政府人大常委會制定地方性法規(guī)；最后，地方政府可以針對地方特點與特色，制定相應(yīng)的福利、待遇規(guī)定。

當(dāng)前國內(nèi)外形勢均是我們立法的有利時機，抓住機遇，出臺移民法不僅彌補法律體系的空白，同時跟上改革開發(fā)，走出去，請進來的國策，是我們立法和法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

注釋：

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