田毅鵬 胡東淼

一、“農(nóng)民集中居住區(qū)”的政策發(fā)生及其演進

從總體角度盤點21世紀(jì)以來中國鄉(xiāng)村政策的總體譜系會發(fā)現(xiàn)，圍繞著鄉(xiāng)村“農(nóng)民集中居住區(qū)”而展開的相關(guān)政策當(dāng)屬僅次于土地政策而最具影響力的政策之一。而且，此項政策也與土地政策緊密掛鉤，已成為社會各界爭論不已的熱點話題。概而言之，政策意義上的“農(nóng)民集中居住區(qū)”建設(shè)，主要是指在快速城鎮(zhèn)化的背景下，由政府主導(dǎo)，以獲取城市建設(shè)用地和農(nóng)民居住狀況改善為目標(biāo)，通過購買或置換性征收農(nóng)民分散的耕地和宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住于城鎮(zhèn)或中心村集中居住區(qū)，以獲得集中的土地份額，進行統(tǒng)一經(jīng)營管理或出售，從而實現(xiàn)增加政府財政收入、改善農(nóng)民居住狀況、擴大城市規(guī)模和實現(xiàn)土地集約化管理的政策目標(biāo)。

(一)初期的地方性政策實踐

與一般意義上“自上而下”的主導(dǎo)性政策不同，“農(nóng)民集中居住區(qū)”政策的發(fā)生及演進較為特殊，其提出經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜的過程。通過初步的文獻考察，筆者發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)民集中居住區(qū)”這一政策最早起源于上海地區(qū)，主要是作為一種地方性政策而存在。1984年，以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行及初獲成效為背景，上海市郊區(qū)開始探索推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，鼓勵培植種糧專業(yè)戶的發(fā)展道路。為調(diào)動種糧專業(yè)戶承包土地，部分縣區(qū)還采取了利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤對種田承包大戶進行經(jīng)濟補貼的鼓勵做法。在農(nóng)田耕作的集約化程度、工業(yè)化程度和農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度不斷提高的背景下，1985年上海市土地局等部門提出了所謂的“三集中”政策，即“耕地向種田能手集中，工業(yè)向園區(qū)集中，居住向城鎮(zhèn)集中”，在松江區(qū)率先推廣并取得了顯著成效。1993年“三集中”政策正式被確立為上海市“指導(dǎo)郊區(qū)農(nóng)村城市化進程的基本方針，并在其它區(qū)縣加以推廣”[1]。很顯然，這種“集中”的政策涉及傳統(tǒng)村落居住形態(tài)的改變、城鄉(xiāng)關(guān)系變遷等重大問題，也觸及“農(nóng)民集中居住區(qū)”問題，是相關(guān)政策的起源和發(fā)端。

因“三集中”政策僅局限于上海周邊，覆蓋范圍較小，推行時間較短，亦因長三角地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化條件較為優(yōu)越，為其他地區(qū)所不及，故上海市的“三集中”政策并未受到其他省份的普遍關(guān)注，亦未引起其他地區(qū)的效仿，僅在江蘇范圍內(nèi)引起一定的反響。江蘇提出了本區(qū)域的“三集中”政策，即“農(nóng)民集中到鎮(zhèn)區(qū)居住，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中”?；鶎诱疄榻鉀Q城市化帶來的空心村問題，2001年，“蘇南的蘇州、無錫等富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)了一些小規(guī)模的農(nóng)民集中居住試驗”[2]，合并了人口較少的自然村，將人口集中到人口大村或集中建設(shè)的居住小區(qū)，并將空閑出來的原集體建設(shè)用地直接投入工業(yè)建設(shè)，以獲得可觀的財政收入。2003年7月，在江蘇省委“兩個率先”(計劃在2010年左右率先全面建成小康社會、在2020年左右率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化)的號召下，這種發(fā)端于基層的、自發(fā)的村落合并集中居住的實驗被當(dāng)作“‘統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃’的先進之舉，一時為全省各地效仿”[2]。隨后，這種“居住向社區(qū)集中”的政策與“工業(yè)向園區(qū)集中”“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中”一起，被蘇南一些城市總結(jié)為農(nóng)村現(xiàn)代化的“三集中”經(jīng)驗，進行了較大范圍的推廣。綜上所述，從20世紀(jì)八九十年代到21世紀(jì)初，以長三角地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展為背景，率先在上海及蘇南地區(qū)發(fā)端的農(nóng)民集中居住的實驗帶有較為明顯的“先發(fā)性”和“自上而下”的特點，一些縣區(qū)地方政府在政策制定及推出過程中扮演了重要的角色。顯然，這項政策之所以在中國改革開放后最具活力的長三角地區(qū)率先發(fā)軔，主要是因為那里具備較為優(yōu)越的經(jīng)濟、社會發(fā)展條件。

(二)國家層面指導(dǎo)政策的出臺

21世紀(jì)初期，在城鄉(xiāng)社會進一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，中國開始致力于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等帶來的發(fā)展痼疾，并開啟快速城鎮(zhèn)化進程。在此背景下，要想使中國城鄉(xiāng)社會發(fā)生聯(lián)動式變化，就必須使城市保持快速發(fā)展的勢頭，同時補足鄉(xiāng)村現(xiàn)代化短板，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展階段的躍進和提升，而這一切都必須以獲得足夠的建設(shè)用地為前提。因此，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)便成為全國范圍內(nèi)倍受關(guān)注的熱點話題。迄今為止，國家層面相關(guān)政策主要可分為宏觀政策和具體操作性政策兩類。

1.宏觀政策

集中居住的政策方向在城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等政策領(lǐng)域均有提及。2000年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2000〕11號)提出，“對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計劃中予以適當(dāng)支持。要嚴(yán)格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！?005年10月8日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。2017年10月，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。此后中央一號文件都將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為鄉(xiāng)村發(fā)展和振興的重要內(nèi)容。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，也在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間”“優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局”“分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展”等部分中明確提出，“綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點和現(xiàn)狀分布，結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)生活半徑，合理確定縣域村莊布局和規(guī)模，避免隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建。加強鄉(xiāng)村風(fēng)貌整體管控，注重農(nóng)房單體個性設(shè)計，建設(shè)立足鄉(xiāng)土社會、富有地域特色、承載田園鄉(xiāng)愁、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的升級版鄉(xiāng)村”(1)中共中央 國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》.中國政府網(wǎng). (2018-09-26)[2021-03-012].http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm。。應(yīng)該說，這是對我黨長期以來鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗的系統(tǒng)概括和總結(jié)，具有根本性的指導(dǎo)意義。

2.具體操作性政策

作為一項具體的、需要以土地資源作為支撐的鄉(xiāng)村建設(shè)和改造的政策行動，必須以具體的操作性政策作為支撐。國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔1999〕358號)最早在國家層面提出了對農(nóng)民集中居住問題的政策引導(dǎo)：“凡有條件的地方，要促進農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中……實行這種方式置換的,其建設(shè)用地可以不占用年度建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)”。隨后，國土資源部又于2000年發(fā)出《關(guān)于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)〔2000〕337號)，明確提出小城鎮(zhèn)“用地指標(biāo)主要通過農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決”。

但由于早期多個省份通過增加耕地的土地整理實踐，以占補平衡中“補償指標(biāo)”突破國家建設(shè)用地指標(biāo)的限制，獲得了大量成本較低的計劃外城市建設(shè)用地指標(biāo)，因而引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的建設(shè)用地指標(biāo)置換方式由其高成本、復(fù)雜性和影響廣泛性，并未成為地方政府獲得計劃指標(biāo)外建設(shè)用地的主要方式[3]。

2004年11月，為落實《國務(wù)院關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2004〕12號)和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)，進一步展開土地利用總體規(guī)劃實施管理，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》(國土資發(fā)〔2004〕234號)，該政策文件提出，各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建村民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村[4]547-548。可見，該文件的主旨是以“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外”為界標(biāo)，分別提出了“集中興建村民住宅小區(qū)”和“集中建設(shè)農(nóng)民新村”的要求，這應(yīng)被視為國家層面倡議農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)較早且劃分較為清晰的正式文件。

同期，國家為解決以往在“占補平衡”制度引導(dǎo)下整理耕地造成的生態(tài)破壞和耕地劣質(zhì)化現(xiàn)象，引導(dǎo)地方政府通過整理農(nóng)村集體建設(shè)用地獲得建設(shè)用地指標(biāo)，提出了作為農(nóng)民集中居住實踐核心推動力的關(guān)鍵政策，即“土地增減掛”政策?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)中首次提出，“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。因為這項政策涉及農(nóng)村土地制度尤其是農(nóng)民宅基地這一關(guān)乎農(nóng)民切身利益的敏感問題，國土資源部采取了試點推進的政策實驗路徑。2005年10月，國土資源部出臺了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》(國土資發(fā)〔2005〕207號)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，落實項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。2006年4月，國土資源部又下發(fā)《關(guān)于天津等五省(市)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》(國土資函〔2006〕269號)，部署在山東、天津、江蘇、湖北、四川等5省(市)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作?！巴恋卦鰷p掛”正式在此五省成為農(nóng)民集中居住的指導(dǎo)性推進政策。2008年6月《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)，試點省(區(qū)、市)可結(jié)合本地區(qū)實際情況，參照本辦法，制定具體實施辦法。2008年和2009年國土資源部又分別批準(zhǔn)了19個省份加入增減掛鉤試點。至此，經(jīng)獲批的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點省份擴增至24個。在政策條件放寬和政策實施范圍擴大的影響下，全國多個省份開始了農(nóng)民集中居住的政策實踐。

眾所周知，雖然“土地增減掛”是作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地的政策出臺的，但因其與農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)政策密切關(guān)聯(lián)，從而對各省市的“農(nóng)民集中居住”實踐推進產(chǎn)生了最為直接的影響。首先，作為快速城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的改革舉措，“土地增減掛”具有重要的社會意義、經(jīng)濟價值和生態(tài)意義，其“一方面改變農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下的現(xiàn)狀,另一方面有效控制城鎮(zhèn)盲目擴張、亂占耕地的現(xiàn)象,保持耕地數(shù)量不減少,質(zhì)量不降低。確實實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo),并帶來巨大效益。通過掛鉤規(guī)劃的實施,縮減了農(nóng)村建設(shè)用地,為地方經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設(shè)爭取了發(fā)展空間,優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和改善農(nóng)村面貌起到積極作用”[5]。

其次，作為快速城鎮(zhèn)化背景下協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展重要的政策舉措，“土地增減掛”的本意雖然是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)共贏，但在以城市為中心的發(fā)展理念影響下，在實際操作中非常容易引發(fā)鄉(xiāng)村被動性拆遷和農(nóng)民集中上樓等問題?！耙驗椴徊鸫搴娃r(nóng)民集中上樓,就沒法復(fù)墾整理出土地,也節(jié)約不出土地作指標(biāo)周轉(zhuǎn)。問題是,‘拆村和農(nóng)民集中上樓’式城市化運動,國土資源部門除了規(guī)劃審批、下發(fā)周轉(zhuǎn)指標(biāo)以及舊村整理復(fù)墾與掛鉤指標(biāo)歸還,可通過周轉(zhuǎn)指標(biāo)來控制,在其他多個環(huán)節(jié),諸如搭建融資平臺、拆舊建新、住房分配等,已大大超出國土資源部門的職能范圍,要約束地方政府在其中任何一個環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為,恐怕也有心無力”[6]208。

自2005年“土地增減掛”政策實施并逐步推廣以來，各省市在土地財政需求的引導(dǎo)下，開始大范圍實踐農(nóng)民集中居住政策，各地政府通過推行農(nóng)民集中居住的方式，獲取原農(nóng)民宅基地所占有的土地面積，用來向城市出售對應(yīng)份額的土地，達到獲取財政收入的目的?！霸S多市縣用足‘土地增減掛’政策，引導(dǎo)農(nóng)民并村并居，原宅基地統(tǒng)一復(fù)耕，置換出的用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，由此產(chǎn)生的部分土地收益用來建設(shè)新農(nóng)村”[7]66。隨著許多村莊消失和新建住宅在農(nóng)村地區(qū)大量出現(xiàn)，村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生劇變。“土地增減掛”政策開始演化為此時期推動村鎮(zhèn)發(fā)展、鎮(zhèn)區(qū)土地擴張以及城鎮(zhèn)化率提高的主要推動力[8]。

(三)國家政策指導(dǎo)下的地區(qū)政策實踐

在國家新農(nóng)村建設(shè)的政策精神指導(dǎo)下，全國多個省份紛紛響應(yīng)國家號召，開始了地區(qū)性政策實踐。由于我國治理規(guī)模較大，不同省份自然環(huán)境狀況、鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)情況、經(jīng)濟社會發(fā)展水平具有顯著差異，其集中居住區(qū)政策的推進方法和路徑各有不同，從而衍生出了不同的政策實踐模式，下面以江蘇、重慶、山東三個代表性區(qū)域為例。

作為集中居住區(qū)政策的先導(dǎo)省份，江蘇的實踐經(jīng)驗具有重要的示范意義。在中央新農(nóng)村建設(shè)思想的指引下，江蘇省展開了較大范圍的政策實踐。2006年2月江蘇省人民政府辦公廳發(fā)布《省政府辦公廳關(guān)于做好全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作的通知》(蘇政辦發(fā)〔2005〕29號)，要求在2005年“完成全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作”。江蘇省建設(shè)廳在規(guī)劃中要求，“在未來20年至25年內(nèi), 目前約25萬個自然村將逐步撤并為4萬多個‘規(guī)劃居住點’，每個行政村至少要撤并12個自然村，撤并比例高達81.6%”，并在2006年5月頒布了《江蘇省村莊建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則》，將江蘇省村莊建設(shè)劃分為整治和新建兩大類型，并對村莊布點及規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、配套設(shè)施建設(shè)、自然資源保護等方面進行了詳細(xì)的規(guī)劃要求。

重慶市在集中居住政策實施過程中充分發(fā)揮了市場的作用。重慶市于2008年12月1日實施《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發(fā)[2008]127號)，并在12月4日掛牌成立重慶農(nóng)村土地交易所。“土地地票交易制度”由此誕生，所有法人和具有民事能力的自然人均可以通過公開競價購買“地票”，即農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地復(fù)墾后獲得的可用于建設(shè)用地的指標(biāo)[9]。到2009年底，短短一年時間，重慶農(nóng)村土地交易所開展了8次交易，共交易54宗累計13 500畝地票，累計成交金額近13億元(2)王奇.重慶農(nóng)村土地交易所一年成交近13億元.中國國土資源報，2010-01-04。。與此同時，在土地財政政策的引導(dǎo)下，江津、合川、長壽、墊江等區(qū)縣積極推行以退宅還耕、節(jié)約土地為目標(biāo)的村落改造和集中居住區(qū)建設(shè)工程，“十二五”期間，重慶市建成1 358個農(nóng)民新村，并計劃在2016年建設(shè)農(nóng)民新村市級示范點100個[10]。

山東省自2006被列入城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點后，迅速展開了撤村并居的建設(shè)運動。2009年3月16日印發(fā)的《山東省人民政府關(guān)于推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見》(魯政發(fā)〔2009〕17號)明確提出了農(nóng)村住房建設(shè)“每年新建農(nóng)房75萬戶，力爭達到100萬戶，3年直接拉動投資3 000億元的目標(biāo)”；2009年10月31日中共山東省委山東省人民政府出臺的《關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》(魯發(fā)〔2009〕21號)更是提出了“到2012年，全省城鎮(zhèn)化水平達到50%以上，山東半島城市群達到60%以上；每年轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力100萬人以上”的目標(biāo)，并在危房改造和新村建設(shè)的基礎(chǔ)上要求進一步擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)和整理數(shù)量相掛鉤的試點范圍，土地利用指標(biāo)向大城市傾斜。

山東省各市積極響應(yīng)省政府政策號召，濰坊諸市自2007年7月開始實行村莊合并，截至2010年8月14日，撤銷了轄區(qū)內(nèi)全部1 249個行政村的建制，合并成為208個農(nóng)村社區(qū)(3)朱穩(wěn)坦.山東諸城撤銷全部行政村合并為208個農(nóng)村社區(qū).中國青年報，2010-08-15。，成為全國首個撤銷全部建制村的城市。德州市2009年3月出臺了《中共德州市委德州市人民政府關(guān)于推進全市村莊合并和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，僅一年后，該市原8 319個行政村被合并為了3 259個農(nóng)村社區(qū)(村)，并計劃將進一步合并為1 592個社區(qū)；濟寧市2009年計劃用五到十年讓一半以上的農(nóng)民住進新社區(qū)的目標(biāo)；淄博、濱州、菏澤等市也大力開展“萬人村”“大村莊制”建設(shè)[11]。

(四)中央政府對地區(qū)政策實踐的關(guān)切與指導(dǎo)

值得注意的是，國家對地方政府在農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的種種問題和偏差，時刻保持著指導(dǎo)和批評的態(tài)度。如前所述，國家之所以在“土地增減掛”政策推進的問題上采取試點推進的策略，主要是考慮到此政策所涉及問題的復(fù)雜性和不平衡性。在宏觀政策指引下，不同地區(qū)省份發(fā)展條件和區(qū)位因素的差異導(dǎo)致了各地政策實踐的差異化展開，在此項工作的開展過程中，國家部門對各省份的政策實踐情況保持著持續(xù)的關(guān)切，針對不同省份的集中居住政策實踐問題不斷提出指導(dǎo)性和批評性意見建議，并逐步作出了總體性和規(guī)范性的要求和引導(dǎo)。如2011年，針對一些省份擅自擴大試點范圍等違規(guī)操作，“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文接受媒體采訪時表示，中央出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，意在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，而一些地方擅自擴大增減掛鉤試點，把建設(shè)指標(biāo)置換到城市以地生財，這種現(xiàn)象非常嚴(yán)重，如不有效遏制，‘恐怕要出大事’”[12]。2013年，中央一號文件也明確提出“不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強制農(nóng)民搬遷和上樓居住”(4)中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2012-12-31)[2021-04-11].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2332767.htm。。2021年，中央一號文件再次提出“鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建，要因地制宜、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不刮風(fēng)搞運動。嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強迫農(nóng)民上樓，把好事辦好、把實事辦實”(5)中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見.中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng).(2021-01-04)[2021-04-11].http:∥www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202102/t20210221_6361863.htm。。

二、“農(nóng)民集中居住區(qū)”政策實踐的模式化探求

由于國家并未提出在省域范圍內(nèi)可踐行的具體的農(nóng)民集中居住政策實施方案，在“引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中”的政策話語指導(dǎo)和“土地增減掛”政策帶來的財政收入驅(qū)動下，各地區(qū)依據(jù)各地實際情況展開了不同類型的政策推進，因此“農(nóng)民集中居住區(qū)”政策實踐的展開和推進過程，實際上也是其不斷走向類型化和模式化的過程。各地根據(jù)其歷史條件和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實水平，在實踐探索的基礎(chǔ)之上，形成了對不同類型和模式的概括，從而使“農(nóng)民集中居住區(qū)”建設(shè)呈現(xiàn)出較為豐富的發(fā)展格局。值得注意的是，在“農(nóng)民集中居住區(qū)”類型化概括形成的過程中，學(xué)術(shù)界扮演了重要的角色。一些學(xué)者通過實地研究調(diào)查和學(xué)術(shù)研究，對一些具有特色的農(nóng)民集中居住區(qū)做出概括，為我們深入研究理解“農(nóng)民集中居住區(qū)”建設(shè)問題提供了具有重要價值的參考和借鑒。學(xué)術(shù)界對農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的類型化研究，主要可歸納為以下三種分類標(biāo)準(zhǔn)和模式概括。

(一)以空間整理模式為基準(zhǔn)的劃分方法

韓俊等最早以與城區(qū)距離的遠近為標(biāo)準(zhǔn)，將集中居住區(qū)分為建設(shè)農(nóng)民集中居住小區(qū)、引導(dǎo)農(nóng)民進小城鎮(zhèn)居住和建設(shè)中心村三種組織形式[13]。這實際上是根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)中關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍“內(nèi)”和“外”的標(biāo)準(zhǔn)展開類型劃分而形成的分類。孫曉中根據(jù)村落整理模式的不同，將集中居住區(qū)建設(shè)分為整體搬遷整理模式、歸村并點整理模式、村莊內(nèi)部挖潛整理模式、“城中村”改造整理模式、新村建設(shè)模式和地方相關(guān)成功整理模式[14]。曹恒德等根據(jù)蘇南地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，按照未來農(nóng)村人口遷移及分布變化，將集中居住區(qū)建設(shè)演化分為異地城市社區(qū)模式、就地城市社區(qū)模式、“就近并點”鄉(xiāng)村社區(qū)模式和“遷棄歸并”鄉(xiāng)村社區(qū)模式[15]。章曉佳在其研究綜述中，根據(jù)適用對象、新居空間形態(tài)及土地權(quán)屬、農(nóng)民身份和土地流轉(zhuǎn)情況的區(qū)別，將集中居住模式概括為完全城市化型、半城市化型和村莊整治型三種模式[16]。

以上各劃分方法雖然不同類別有多重屬性的區(qū)別，但其核心劃分因素均是空間整理模式的差異性。這種清晰的類型劃分有助于我們把握農(nóng)民集中居住的政策依據(jù)和具體實施運作的過程。筆者認(rèn)為這種以空間整理類型作為基準(zhǔn)的類型劃分可刪繁就簡地概括為城市集中居住區(qū)、多村鎮(zhèn)集中居住區(qū)和村落集中居住區(qū)三種，大致分別對應(yīng)日常表述中的城郊拆遷、合村并居和新村建設(shè)。

第一，城市集中居住區(qū)模式適用于城郊或“城中村”，即已基本上實現(xiàn)非農(nóng)化，且大多農(nóng)民已進城就業(yè)謀生的村落。其附近城市規(guī)劃的擴張也需要農(nóng)村的土地進行第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的招商引資和規(guī)劃建設(shè)，于是通過政府的協(xié)調(diào)和促進，城市通過提供新居住區(qū)的房產(chǎn)和大量補償資金，鼓勵農(nóng)民放棄自己的承包土地和宅基地。在此過程中，城市通過擴張兼并臨近村落的土地實現(xiàn)了規(guī)模擴大和城市發(fā)展；與此同時，附近村民通過遷入城市樓房，獲得城鎮(zhèn)戶籍，主動或被動地融入了城市社區(qū)的生活。

第二，多村鎮(zhèn)集中居住區(qū)模式適用于靠近城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟水平和“非農(nóng)化”程度較高的鄉(xiāng)村。通過政策引導(dǎo)農(nóng)民遷入附近的小城鎮(zhèn)居住，放棄其宅基地，但仍保留其農(nóng)業(yè)戶口和承包地；或在城市化發(fā)展程度相對較差的村莊，通過合村并居的方式，將多個村莊合并成規(guī)模較大的類似城鎮(zhèn)的農(nóng)村社區(qū)，建立城市化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)系統(tǒng)，從而實現(xiàn)對宅基地占用土地資源的回收利用和對分散承包地的高效集中利用，并在一定程度上促進農(nóng)民的市民化發(fā)展。

第三，村落集中居住區(qū)模式適用于原規(guī)模較大、基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全的村莊。鎮(zhèn)政府通過重新調(diào)整農(nóng)村規(guī)劃布局，引導(dǎo)村民向新的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)集中居住，將分散的宅基地整合到一起，從而提高土地利用率，增強居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強公共服務(wù)水平，建立新型鄉(xiāng)村社區(qū)。這種集中居住模式還適用于發(fā)展建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)、建設(shè)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)區(qū)等新式鄉(xiāng)村。

在對以空間整理類型為基準(zhǔn)的模式劃分的多類別分析和多重案例研究中，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，城市集中居住區(qū)建設(shè)因城市擴張需求、村落空心化整治需求以及與村民市民化需求的雙重契合，除有少量補償爭端的矛盾案例外，取得了顯著成效。由于不沒收農(nóng)民的耕地使用權(quán)，保留了農(nóng)民原有生存方式和交往范圍，村落改造和新村建設(shè)在政策扶貧和政府大量資金投入基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了整治工程的合理穩(wěn)步推進。而多村鎮(zhèn)集中居住區(qū)卻在不同地區(qū)不同經(jīng)濟發(fā)展和政策條件影響下形成了不同的發(fā)展模式，造成了不同的社會影響。

(二)以驅(qū)動類型為基準(zhǔn)的劃分方法

陳曉華和張小林較早在研究中根據(jù)驅(qū)動類型將集中居住區(qū)建設(shè)分為城鎮(zhèn)發(fā)展帶動型、移民建鎮(zhèn)建村型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)型、市場開發(fā)帶動型、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)型和土地開發(fā)驅(qū)動型[17]。趙美英、楊繼瑞和周曉蓉、宋福忠和趙宏彬也在其研究中采取了類似的驅(qū)動類型分類方式[18-20]。趙宏彬和宋福忠依據(jù)相同劃分方法并結(jié)合地理因素將國內(nèi)的集中居住成功經(jīng)驗簡單總結(jié)為蘇州的“經(jīng)濟集聚”模式、上海的“土地開發(fā)”模式、安徽的“康居引導(dǎo)”模式和成都的“產(chǎn)業(yè)集聚”模式等特色主題模式[21]。

以上劃分方法均是以集中居住的主導(dǎo)性驅(qū)動因素為核心劃分基準(zhǔn)，主導(dǎo)因素可歸結(jié)為工業(yè)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動、旅游產(chǎn)業(yè)驅(qū)動和土地財政驅(qū)動三種類型。在研究過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，以扶貧政策和轉(zhuǎn)移支付補貼為核心動力的移民搬遷模式也可劃分為集中居住政策的驅(qū)動類型之一。

1.“移民搬遷”模式

移民搬遷模式主要包括生態(tài)移民、工程移民和扶貧搬遷等形式，其中又以易地扶貧搬遷形式規(guī)模最大、影響最深遠。2015年國家多個部門聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》指出，用五年時間對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的貧困地區(qū)建檔立卡戶完成易地扶貧搬遷工作，通過易地扶貧搬遷解決一批貧困群體的生計問題。在諸多集中居住區(qū)建設(shè)模式中，易地搬遷模式爭議較小，這主要是因為，如果關(guān)于搬遷前提條件的評估是準(zhǔn)確和恰當(dāng)?shù)?，那么其集中居住區(qū)的建設(shè)便具有必要性和緊迫性。同時此類模式往往有政策資源的配套支持，具有較強的可操作性。近年來社會各界普遍關(guān)注的問題主要集中在以下幾個方面：其一，由對搬遷必要性評價是否恰當(dāng)而引發(fā)的過度搬遷問題；其二，集中居住區(qū)建成后遷移農(nóng)民的就業(yè)安置和移民生計問題；其三，易地搬遷農(nóng)戶到新地后的社會適應(yīng)問題。

2.“工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚”模式

此種類型的集中居住區(qū)適用于工業(yè)基礎(chǔ)較為完善的東部沿海省份，如作為集中居住區(qū)建設(shè)先發(fā)省份的江蘇省。此類發(fā)達省份具有豐富的政策實踐經(jīng)驗和較為厚重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)，政府可以在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)村民走向集中居住，通過整理收回村民的宅基地等土地資源用以開發(fā)鄉(xiāng)村工業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，以獲取工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益和集聚效益，并對集中居住的農(nóng)民提供較為可觀的經(jīng)濟補償和較為充足的就業(yè)崗位。

3.“旅游開發(fā)”模式

旅游開發(fā)模式適用于在城市市民消費可及的范圍內(nèi)，同時擁有較為豐富的旅游開發(fā)資源和文化資源的村落。在政府主導(dǎo)下，旅游開發(fā)村落通過土地產(chǎn)權(quán)置換和失地農(nóng)民集中安置進入集中小區(qū)，實現(xiàn)土地的產(chǎn)權(quán)分離，由投資公司統(tǒng)一對土地進行規(guī)劃和經(jīng)營，農(nóng)民通過所持股份和從事旅游接待行業(yè)獲取收入，從而形成“政府主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)帶動、公司運作、農(nóng)戶參與”的新農(nóng)村運作系統(tǒng)。

4.“土地開發(fā)”模式

土地開發(fā)模式以純粹的土地財政和城市化為導(dǎo)向，通過引導(dǎo)農(nóng)民放棄宅基地進入集中居住區(qū)等形式，以土地占補平衡政策售賣土地以獲取財政收入而達到政府增收和城鎮(zhèn)化推進等目的，并將售賣指標(biāo)的財政收入用于建設(shè)集中居住區(qū)樓房和配套設(shè)施。作為運用土地開發(fā)模式的典型區(qū)域，山東省大量城市近年來采取這種以土地財政為核心動力的合村并居建設(shè)農(nóng)村社區(qū)模式，但由于在補償資金、居民意愿、配套設(shè)施等方面還存在諸多問題，故此類激進的合村并居實踐一度成為學(xué)界激烈批評的對象。

在以驅(qū)動因素為分類基準(zhǔn)的模式化研究與分析中，我們可以發(fā)現(xiàn)，無論采用何種推進模式，在國家城鎮(zhèn)化發(fā)展引導(dǎo)和“土地增減掛”政策指引下，集中居住區(qū)建設(shè)都是以政府為主導(dǎo)、以土地財政收入為直接背景的政策實踐，并賦之以城市化、土地整合或產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等方面的社會和經(jīng)濟合理性。農(nóng)民在易地搬遷、工業(yè)開發(fā)集聚或旅游開發(fā)模式下因可獲得除政府拆遷補貼外的扶貧投入或產(chǎn)業(yè)分紅帶來的資金收益及就業(yè)保障，可以發(fā)揮出一定程度的積極性和主動性。但在我國城鎮(zhèn)化大潮下，絕大多數(shù)農(nóng)村仍處于相對落后和被動的狀態(tài)，由于缺乏相應(yīng)的文化資源或經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，多地區(qū)基層政府推行的集中居住區(qū)建設(shè)大都是貫徹純粹的“土地開發(fā)”模式，政府通過單方面倡導(dǎo)、引誘甚至強迫的手段推進農(nóng)民的“被集中居住”或“被城鎮(zhèn)化”進程，引發(fā)了較為激烈的矛盾沖突，值得我們予以特殊關(guān)注。

(三)以政策推行主體為標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法

魏程琳和史源淵根據(jù)江蘇省某縣的實地調(diào)查，以主導(dǎo)性力量為分類標(biāo)準(zhǔn)，將當(dāng)?shù)氐募芯幼^(qū)分為村社主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型三類[22]。從總體上看，目前在集中居住區(qū)政策施行的過程中，土地資源往往是集中居住政策的核心，以政府作為主導(dǎo)力量的土地利益驅(qū)動的集中居住區(qū)建設(shè)占絕對主導(dǎo)地位。這類方式表面上看只適合微觀的特殊性地區(qū)性政策研究，不具有總體性宏觀研究的價值。但深入研究我們可以發(fā)現(xiàn)，對這種模式化分類方式的研究帶有較為突出的總體層面的反思性和批判性。在這種以主體為標(biāo)準(zhǔn)的分類中，我們可以發(fā)現(xiàn)如果政府過于積極主動，村民不積極行動，就容易造成政策施行困難甚至誘發(fā)群眾抗?fàn)幨录?；如果資本積極主動，村民不積極，就容易形成資本綁架政府、農(nóng)民被動上樓的局面，釀成激烈的矛盾沖突。因此，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)最佳的啟動模式應(yīng)該是“自上而下”和“自下而上”的有機結(jié)合，只有充分動員農(nóng)民的主動性和積極性，滿足農(nóng)民主體的意愿和利益需求，政府相關(guān)部門積極采取措施并打通與資本市場的關(guān)聯(lián)，才容易形成農(nóng)民、政府和資本市場三方受益的局面。而在諸多主體中農(nóng)民的積極性和主動性的喚醒，應(yīng)該說在上海郊區(qū)和蘇南地區(qū)較早具備了條件，其運作形成了村民支持、政府積極、市場配合的良性互動格局。

三、“農(nóng)民集中居住區(qū)”實踐模式探索的政策反哺效應(yīng)

如前所述，與一般意義上的農(nóng)村政策不同，迄今為止，現(xiàn)實中農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)基本上都是在地方政府的主導(dǎo)下開展的，在國家層面尚不存在關(guān)于農(nóng)民集中居住區(qū)統(tǒng)一的政策文本和指導(dǎo)意見。這主要是因為，第一，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)所涉及的部門多，且問題極其復(fù)雜，加之中國鄉(xiāng)土社會的地理環(huán)境、歷史傳統(tǒng)及現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展程度都存在較大差異，不宜出臺統(tǒng)一的指導(dǎo)意見和操作方法。由地方政府直接操作有助于發(fā)揮地方政府的積極性，進而釋放地方活力，并可結(jié)合地方特色形成可操作的方案。第二，由于農(nóng)民集中居住區(qū)的政策實踐存在著諸多內(nèi)在矛盾，因此各地方在政策實施和操作的過程中非常容易出現(xiàn)一些問題和偏差。主要表現(xiàn)在集中居住區(qū)建設(shè)缺乏政策依據(jù)，“各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚居建設(shè)依據(jù)的政策不盡相同,有的是國家性文件,有的是省級標(biāo)準(zhǔn),還有的是市州地方政策,征地補償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷獎勵標(biāo)準(zhǔn)等各不相同,甚至數(shù)額相差很大,同一地區(qū)不同社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資額度也不相同……農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度及流轉(zhuǎn)體制、農(nóng)民征地補償權(quán)益和分配制度等法律法規(guī)的缺失,使得各地的農(nóng)民聚居建設(shè)工作缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、流程和措施,各地只能各自探索進行,有的打政策的擦邊球,有的甚至越過了法律的紅線”[23]66。在短期內(nèi)國家難以出臺整體政策安排的背景下，學(xué)術(shù)界、政界和實務(wù)界圍繞農(nóng)民集中居住區(qū)模式化的探求便顯得非常重要。

正因如此，近年來學(xué)界圍繞農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)所展開的模式提煉和概括就具有特殊重要的價值。這些模式類型既是農(nóng)民集中居住區(qū)相關(guān)政策動態(tài)實踐的產(chǎn)物，又通過其模式實踐中的探索創(chuàng)新及經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，反哺政策，將農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)推向了一個新的發(fā)展階段。主要表現(xiàn)在：(1)模式劃分標(biāo)準(zhǔn)的多元選擇體現(xiàn)出問題的復(fù)雜性。從表面上看，農(nóng)民集中居住區(qū)是一個居住形態(tài)的改變問題，但實際上卻牽涉農(nóng)民從生產(chǎn)到生活、從物質(zhì)到文化的整體社會變遷的全局性問題。而各地之所以采用不同的模式，與當(dāng)?shù)氐臍v史傳統(tǒng)和現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展條件密切相關(guān)。(2)每一種類型化、模式化分類標(biāo)準(zhǔn)的確立，實際上都是在強調(diào)一種特殊的理念，以及基于這種理念對農(nóng)民集中居住區(qū)問題所表達出的理解和認(rèn)識。(3)多元模式的實踐創(chuàng)新也是作為一種評價和批評的標(biāo)準(zhǔn)而存在的，具有較強的反思批判性和示范導(dǎo)引性，通過對模式類型、特點的概括，表達出對具體模式類型的評價和批判。

(一)政策出臺的背景與合理性

作為農(nóng)民集中居住區(qū)政策的支點，工業(yè)化和城市化帶來的土地需求是其合理性和必要性的主要來源和依據(jù)。尤其是進入21世紀(jì)以來，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，工業(yè)化、城市化不斷加速，構(gòu)成了當(dāng)代中國社會劇烈變遷的真實面向。將農(nóng)民集中居住區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生置于上述背景之下，幾乎所有參與此項研究和討論的學(xué)者都承認(rèn)，無論農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)采取何種模式，其政策目標(biāo)都是作為解決城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題的一種有效手段而存在的。

1.工業(yè)化和城市化的需求

隨著我國工業(yè)化和城市化進程快速推進，土地需求規(guī)模日益增大。而在土地紅線和農(nóng)業(yè)土地資源限定的情況下，工業(yè)化對農(nóng)業(yè)用地的占用需要同等規(guī)模土地份額的增加，因此產(chǎn)生了如下的發(fā)展邏輯，即發(fā)展工業(yè)需要滿足規(guī)?；ㄔO(shè)用地的需求，而從耕地面積中獲取建設(shè)用地必須增加耕地面積?！袄碚撋显黾痈孛娣e的主要做法有兩種, 一是土地整治, 一是集中居住”[24]，集中居住政策的推行成為工業(yè)化發(fā)展的必然需求。因此，工業(yè)化發(fā)展對土地的需求便成為集中居住區(qū)政策施行的深層次原因。在滿足工業(yè)化所需土地份額需求的同時，集中居住政策帶來部分鄉(xiāng)村人口向城市的遷移也有利于我國城市化發(fā)展和相關(guān)問題的解決。

2.拯救鄉(xiāng)村衰敗的合理方式

改革開放后，雖然伴隨著農(nóng)村一系列改革的深入展開，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的舊有格局已走向消解，但是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期積淀起來的諸多問題并未消失，而是以一系列新的問題表現(xiàn)出來。如隨著社會流動性的增強，我國鄉(xiāng)村人口大量流向城市，出現(xiàn)了村落老齡化、過疏化[25]等衰敗現(xiàn)象。此種現(xiàn)象在我國中西部部分欠發(fā)達地區(qū)尤為嚴(yán)重，“這些地區(qū)的低城市化水平難以吸引農(nóng)村勞動力，大量青壯年勞動力選擇遷往較發(fā)達省市務(wù)工，從而產(chǎn)生當(dāng)?shù)卮迩f的過疏化和空心化現(xiàn)象，進而導(dǎo)致了土地資源的浪費、留守老人、留守兒童和公共事務(wù)的癱瘓等社會問題”[26]。而農(nóng)民集中居住的政策正是解決此類農(nóng)村衰落問題、推進城市化和村落轉(zhuǎn)型的重要手段。采取集中居住的政策可以使拆遷入城的分散居住的農(nóng)民住入統(tǒng)一規(guī)劃的小區(qū)，使出現(xiàn)空心化現(xiàn)象的分散凌亂的村鎮(zhèn)布局重新合理規(guī)劃?？梢姡r(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)，一方面，可以促進農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民、促進農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)，提高農(nóng)民收入，推進農(nóng)民生活方式和價值理念等方面的市民化轉(zhuǎn)變；另一方面，可以促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，“引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住,推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋,逐步形成布局合理、用地集約、設(shè)施配套、功能完善的新型社區(qū)和城鄉(xiāng)一體、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)格局”[27]。

3.土地集約化利用的有效途徑

我國農(nóng)村中宅基地占用面積較大，并且存在農(nóng)民宅基地隨意占用耕地等問題，部分農(nóng)民私自過度擴大宅基地規(guī)模，侵占耕地，使我國耕地不足的問題更加嚴(yán)重?！皳?jù)統(tǒng)計, 全國每年村鎮(zhèn)建設(shè)占用的耕地都在數(shù)萬公頃以上。由于用地失控, 目前我國農(nóng)村居民點用地已達1 600萬公頃，人均用地高達188平方米, 超過國家規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)150平方米的25%, 多占土地320萬公頃”[28]。面對不斷加深的農(nóng)村居民用地面積過度擴張同日益緊迫的工業(yè)化土地需求的矛盾，采取集中居住的方式，一方面，可以對自然村的住宅建設(shè)用地進行合并，對原有宅基地占用耕地進行復(fù)墾，從而擴大耕地面積，促進土地集約化、規(guī)?；?；另一方面，可以提高土地利用率，為城市建設(shè)和工業(yè)化用地提供土地資源。從長遠的角度看，集中居住的方式可以促進農(nóng)業(yè)勞動力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化、機械化發(fā)展提供條件。

(二)政策目標(biāo)的偏離

在農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的過程中，不同模式的啟動及其推進，實際上是與特定的政策目標(biāo)直接聯(lián)系在一起的。從動態(tài)的視角審視政策，政策的實踐者如何能夠恰當(dāng)?shù)匕盐照叩哪繕?biāo)及實施范圍，是所有政策實施最為關(guān)鍵的部分。

從國家層面上看，其農(nóng)民集中居住區(qū)的相關(guān)政策是由多個具有較強關(guān)聯(lián)性的政策目標(biāo)構(gòu)成的，即通過土地增減掛鉤政策的實施，城市以購買建設(shè)用地指標(biāo)的方式獲得土地資源，滿足城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的土地需求，而鄉(xiāng)村相應(yīng)獲得本質(zhì)上作為轉(zhuǎn)移支付形式而存在的大量財政收入以完成農(nóng)民生活的改善和村落的整治，形成一種城鄉(xiāng)雙贏的局面。

但部分地區(qū)集中居住區(qū)政策的強制推行卻體現(xiàn)出了嚴(yán)重的城市中心主義傾向和城市優(yōu)先邏輯：地方政府為了增加財政收入，通過集中居住區(qū)政策沒收農(nóng)民宅基地以獲得可以出售的土地面積，并冠之以城市化和農(nóng)民市民化發(fā)展的政策合理性。這其中不僅體現(xiàn)了政府對農(nóng)民合法公民權(quán)利的漠視，更明顯暗含著城市優(yōu)于農(nóng)村、市民優(yōu)于農(nóng)民的價值偏見。這種在實施過程中是以城市為中心的地區(qū)政策實踐，忽視了鄉(xiāng)村發(fā)展的重要面向，造成了農(nóng)民的損失和對鄉(xiāng)村的破壞，明顯偏離了城鄉(xiāng)共贏的政策目標(biāo)。“一些地方以集約利用土地為名,大力推進農(nóng)民集中居住，然后將節(jié)約出的土地置換為建設(shè)用地指標(biāo)，出現(xiàn)了為滿足城市用地需求而擴大農(nóng)民集中居住的傾向。以擴大城市建設(shè)用地規(guī)模為動機讓農(nóng)民集中居住,脫離了農(nóng)民集中居住的根本目的,容易造成侵犯農(nóng)民的宅基地權(quán)益”[13]。

(三)關(guān)于政策實施主體問題

既然農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)是關(guān)涉國家城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民根本性利益的總體性項目，那么，項目由誰來啟動便是至關(guān)重要的問題。毫無疑問，由于農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)與地方城鄉(xiāng)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，政府理應(yīng)是核心的發(fā)起者，只有政府出面，才能協(xié)調(diào)各職能部門，促使其通力協(xié)作，也只有政府才能最大程度地獲得農(nóng)民的信任。但作為政策的最大影響對象和政策后果的直接承擔(dān)者，農(nóng)民必須作為核心利益主體被納入整體進程之中，充分尊重農(nóng)民主體的意愿和利益。如果農(nóng)民作為被動的主體出現(xiàn)，就很容易演變成利益受損者。

而部分地區(qū)在政策推行過程中，存在著漠視農(nóng)民意愿的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分農(nóng)民在政策推行之初即被裹挾在政府集中居住政策的推行大潮中，最終接受“被上樓”的命運。荊培才指出，為了整理出新耕地置換城市建設(shè)用地,許多村莊都大張旗鼓地進行著“土地變革”，農(nóng)民的住房被拆遷甚至是強制拆遷,農(nóng)民“被上樓”的現(xiàn)象層出不窮[29]。部分地區(qū)這種強制性的生活方式的變革更是引發(fā)了嚴(yán)重的暴力事件和刑事案件，新京報曾報道“目前因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性實踐已占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上”(6)中央將逐步推行征地制度改革嚴(yán)格實行耕地保護.新京報.(2006-02-23)[2021-03-12].https:∥www.landchina.com/DesktopModule/BulletinMdl/BulContentView.aspx?BulID=45336。，對社會安全造成了不同程度的影響。在拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)方面，不同地區(qū)政策執(zhí)行過程中也存在不同問題。鄭風(fēng)田和傅晉華曾指出政府拆遷補償存在四個方面的問題：“一是，只對農(nóng)民‘合法確權(quán)’的房屋面積給予安置補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不給予補償；二是，對宅基地不給予補償，或只給予‘合法確認(rèn)’面積補償；三是，安置房一般還是集體土地產(chǎn)權(quán)證，不能直接上市交易，如果要變?yōu)榭缮鲜薪灰椎姆慨a(chǎn)，還必須補繳一部分土地出讓金；四是，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低,農(nóng)民得到的補償與同類同地段的商品房價格和土地拍賣出讓的價格相比，差距懸殊”[30]。

(四)關(guān)于政策社會性的強調(diào)

縱觀近年來學(xué)術(shù)界在農(nóng)民集中居住區(qū)模式評價問題上的諸種觀點，我們可以發(fā)現(xiàn)，與初期占據(jù)主導(dǎo)性的經(jīng)濟取向不同，從社會視角展開評價的研究成果逐漸增多。與經(jīng)濟面向所表達出的城鄉(xiāng)社會變遷的必然性不同，社會面向分析在肯定變遷必然性的同時，其所強調(diào)和闡釋的主要是影響城鄉(xiāng)社會發(fā)展變遷的社會因素。很多學(xué)者以微觀層面的農(nóng)民生活為分析對象，展開了社會面向的分析。

1.農(nóng)民生產(chǎn)與生活的分離

以“被上樓”形式進入集中居住狀態(tài)的農(nóng)民，告別了傳統(tǒng)村落分散的敞開式居住形式，變?yōu)榱思谢⑹骄幼?。這種“被上樓”的政策實施帶來的居住和生活方式的轉(zhuǎn)變造成了農(nóng)民“生產(chǎn)生活功能分離”[31]，從而對其生活帶來諸多不便?！白》棵娣e變小了, 生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具無處存放；遠離了田地山場, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極不方便;喪失了發(fā)展庭院經(jīng)濟的條件, 這部分收入沒有了；生活成本和費用開支明顯增加”[32]。農(nóng)民失去了以往作為經(jīng)濟基礎(chǔ)和生活來源的宅基地和農(nóng)業(yè)耕作場所，進入了一個現(xiàn)代化的充滿經(jīng)濟風(fēng)險的社會，“隨著‘資本化和市場化’的集中居住房屋和設(shè)施建設(shè)單位保修期限到期退出，政府依賴性將更為明顯，資金缺口會持續(xù)增大。單從‘住’的層面尋求方案，不僅會使集中居住區(qū)陷入貧困化，也會使移居農(nóng)民因生計網(wǎng)絡(luò)斷裂誘發(fā)經(jīng)濟風(fēng)險”[33]。

2.關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的松散化

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會是基于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的一種具有地方性的熟人社會，而在實行了集中居住的政策之后，被韋伯稱為“社群關(guān)系基礎(chǔ)”[34]265的鄰人關(guān)系開始走向消解，鄰里關(guān)系和交往環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的變化，村民從熟人社會搬入了“生人社會”。隨著原有的熟人交際網(wǎng)絡(luò)的打破，“盡管人際網(wǎng)絡(luò)有所拓展, 但基本上仍依賴于以前的基礎(chǔ)……人際網(wǎng)絡(luò)固化有余而拓展不足……目前人際網(wǎng)絡(luò)的拓展主要集中在老年人層面, 其他主體尤其是年輕人人際網(wǎng)絡(luò)拓展比較滯后……本地人與外地人之間缺乏人際交流”[35]。

3.文化環(huán)境的變化

集中化居住后的農(nóng)民雖然物質(zhì)生活環(huán)境得到了改善，但文化價值觀依然存在著某種滯后現(xiàn)象。部分拆遷補償較為充分的地區(qū)，小農(nóng)意識支配下的農(nóng)民因擁有了失地補償款及配套的各類社會福利，往往安于享樂，缺乏就業(yè)積極性，僅靠補償款和房租維持生活。有學(xué)者認(rèn)為，失地農(nóng)民雖然獲得了市民身份，但仍然保留著落后文化，而難以獲得城市的歸屬感，文化變遷滯后所導(dǎo)致的文化失調(diào)會使他們難以真正融入城市社會,形成一個相對封閉的“社會隔離帶”[36]。

(五)由社會穩(wěn)定性和發(fā)展持續(xù)性而引發(fā)的總體性評價

在社會穩(wěn)定方面，很多學(xué)者注意將農(nóng)民集中居住區(qū)問題提升到整體社會穩(wěn)定性的高度來加以認(rèn)識，并從諸多層面對農(nóng)民集中居住政策進行了反思性研究，其關(guān)切的核心在于大規(guī)模集中居住政策推行所帶來的社會后果，即集約化農(nóng)業(yè)模式替代小農(nóng)經(jīng)濟形式對當(dāng)前發(fā)展程度下的中國社會造成的經(jīng)濟、文化和農(nóng)業(yè)安全領(lǐng)域的不可逆損害。

1.經(jīng)濟層面

溫鐵軍認(rèn)為，當(dāng)前的小農(nóng)經(jīng)濟是使中國改革開放以來三次經(jīng)濟危機“軟著陸”的內(nèi)因和重要載體[37]，也是勞動力的“蓄水池”[38]。穩(wěn)定時期農(nóng)村可以為經(jīng)濟發(fā)展提供勞動力資源，而困難時期則會成為社會危機轉(zhuǎn)嫁的承載器。經(jīng)濟危機時期，過剩勞動力可以回流到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門，從而減輕城市就業(yè)壓力，而經(jīng)濟發(fā)展時期農(nóng)村則可以流出勞動力以完成經(jīng)濟的調(diào)整。賀雪峰和印子也認(rèn)為，農(nóng)村為城市發(fā)展提供了大量廉價的勞動力和農(nóng)產(chǎn)品并起到了現(xiàn)代化“蓄水池”和“穩(wěn)定器”的重要作用[39]，而集中居住政策的實施過程正是對現(xiàn)代化“蓄水池”和“穩(wěn)定器”改變的過程。隨著小農(nóng)經(jīng)濟和原有鄉(xiāng)村的解體，小農(nóng)失去原有的土地資源而轉(zhuǎn)型成為城市雇傭工人，他們失去回流鄉(xiāng)村的機會和基礎(chǔ)條件也就意味著失去了“減震”的基礎(chǔ)保障[40]，對整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展埋下了隱患。

2.文化層面

溫鐵軍從文明論的比較視野出發(fā)，認(rèn)為與美國的“殖民地農(nóng)業(yè)”和歐洲的“宗主國農(nóng)業(yè)”類型不同，我國農(nóng)業(yè)屬于“原住民農(nóng)業(yè)”[41]。不同于歐美殖民化造成的寬松的土地資源和較少的農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)環(huán)境，中國農(nóng)業(yè)素來以小農(nóng)村社制為基礎(chǔ)，是集生活、生態(tài)、生產(chǎn)于一體的農(nóng)業(yè)體系，承載著文化和民生而具有價值上的無限性，不能簡單地實施拆遷合并。王善信則認(rèn)為，農(nóng)村空間形態(tài)的消亡會帶來中華文化的根基動搖，“強迫農(nóng)民集中居住，已經(jīng)延續(xù)幾千年的居住形態(tài)將毀于一旦，誠然，在中國鄉(xiāng)村快速消亡的背后，是中國五千年文明傳承載體的消失，是中國五千年文明之根的動搖”[42]。

3.農(nóng)業(yè)安全層面

伴隨集中居住帶來的大規(guī)模集約化生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益問題，有學(xué)者基于調(diào)查指出，在當(dāng)前中國人多地少的農(nóng)村環(huán)境下，立足于糧食安全和土地生產(chǎn)率，規(guī)模經(jīng)營在獲取利潤和應(yīng)對風(fēng)險能力方面均不足自耕農(nóng)[43]。此外，通過大規(guī)模的土地增減掛鉤，位于城市周邊地區(qū)的具有良好水土光熱條件的耕地逐漸被城市擴張和工業(yè)化建設(shè)占據(jù)，而山區(qū)等耕地條件較差的土地則通過增減掛鉤被納入我國耕地面積之中。表面上看耕地面積沒有減少，但這種違背生態(tài)規(guī)律的耕地劣質(zhì)化問題會嚴(yán)重威脅我國的糧食安全，這種缺乏配套設(shè)施和相關(guān)制度準(zhǔn)備的政策的推行反而不利于土地安全和土地生產(chǎn)率的提高?！巴ㄟ^增減掛鉤所復(fù)墾的耕地肥力大都不如被置換的耕地的肥力高，這客觀上會對糧食安全帶來不利影響，不利于農(nóng)業(yè)的安全生產(chǎn)”[44]，“使許多糧食主產(chǎn)地變成了輸入地，從而威脅到中國整體的糧食安全”[45]。

總之，通過農(nóng)民集中居住政策的模式化和類型化的分析和探討，我們發(fā)現(xiàn)，盡管部分地區(qū)的政策推行存在諸多問題，但不可否認(rèn)的是，該政策的諸多類型在部分地區(qū)不僅符合工業(yè)化和城市化的發(fā)展趨勢，并且可以滿足農(nóng)民群體的市民化意愿和切身經(jīng)濟利益。此類政策實踐類型化研究和提煉可以充分地反哺政策。從總體上看，其值得認(rèn)真總結(jié)汲取的經(jīng)驗主要包括：(1)立足于地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和區(qū)位條件，確保具有可以承載農(nóng)民集中居住政策的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或區(qū)位優(yōu)勢，以保證集中居住后村落的持續(xù)性發(fā)展和農(nóng)民整體生活水平和穩(wěn)定收入來源；(2)充分動員農(nóng)民的主動性和積極性，充分體現(xiàn)農(nóng)民主體的意愿和利益需求，杜絕農(nóng)民“被上樓”或“被市民化”現(xiàn)象，尊重農(nóng)民作為政策受益者的主體地位；(3)打破城市中心主義的思想慣性，貫徹惠農(nóng)的政策目標(biāo)，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的鄉(xiāng)村振興基本原則，將政策施行的首要關(guān)切點落腳到“三農(nóng)”問題的解決而非城市的土地財政收入的獲得上；(4)合理控制農(nóng)民集中居住區(qū)政策施行規(guī)模，防止短期內(nèi)集約化生產(chǎn)模式的盲目擴大和對小農(nóng)生活的文化傳統(tǒng)和社會穩(wěn)定性的過激影響。

通過學(xué)界關(guān)于農(nóng)民集中居住區(qū)總體研究的審視，我們似乎也發(fā)現(xiàn)了此矛盾問題的難點和關(guān)鍵，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式選擇問題上，雖然大規(guī)模集約化生產(chǎn)作為世界現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種重要模式已向世人證明了其較高的績效，但鑒于我國擁有大量農(nóng)業(yè)人口的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀和長期延續(xù)的小農(nóng)文化傳統(tǒng)，應(yīng)該明確的觀點是，集約大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與小農(nóng)戶經(jīng)濟不應(yīng)是一種簡單的替代關(guān)系，而應(yīng)是一種復(fù)雜的并存關(guān)系，因為在現(xiàn)實中諸多實踐者已探索出多種基于小農(nóng)戶合作而展開的多種生產(chǎn)模式。與之相匹配，村落的居住形態(tài)也不是僅有的一種“集中上樓”模式。采用何種形式，應(yīng)與農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式直接相關(guān)，而不應(yīng)采取“一刀切”的方式簡單處理。