趙英杰

（鐵道警察學(xué)院 偵查學(xué)系，河南 鄭州 450053）

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和新發(fā)展理念的提出，城市公共交通的利用率越來越高，尤其是城市軌道交通應(yīng)用越來越普遍。憑借運(yùn)輸量大、速度快、耗能低、安全性高、舒適度強(qiáng)等優(yōu)勢，城市軌道交通已然成為世界各國城市公共交通的重要組成部分，其不僅能夠有效緩解城市內(nèi)部的交通堵塞問題，同時也能豐富城市公共交通的組成結(jié)構(gòu)，方便居民快捷高效出行。截至2021年6月，中國內(nèi)地累計有48個城市投運(yùn)城軌交通線路7957公里［1］。然而，昆明地鐵脫軌事故、上海地鐵10號線追尾事故、北京地鐵4號線電梯事故等運(yùn)營安全事故的發(fā)生，也引起人們對城市軌道交通運(yùn)營安全的廣泛關(guān)注，其中對城市軌道交通運(yùn)營安全事故應(yīng)當(dāng)依照哪部法律規(guī)范進(jìn)行執(zhí)法和司法、如何保障受害人的權(quán)益等問題反響最為強(qiáng)烈。我國城市軌道交通雖然經(jīng)歷了50多年的發(fā)展變遷，但是相應(yīng)的運(yùn)營安全法律體系建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，不能及時為城市軌道交通安全運(yùn)營提供法律保障。因此，在建立健全我國城市軌道交通法律體系的同時，城市軌道交通運(yùn)營安全方面的立法也亟須跟進(jìn)。

一、我國城市軌道交通運(yùn)營安全立法的現(xiàn)狀

我國的城市軌道交通發(fā)展雖然已有幾十年的歷史，但是相關(guān)的交通運(yùn)營安全法律法規(guī)卻較為匱乏。城市軌道交通運(yùn)營安全立法包含兩個層面：一是國家層面的立法，二是地方層面的立法。

（一）國家層面的立法

就國家層面的立法來看，我國有關(guān)城市軌道交通運(yùn)營安全的基本法缺失，也沒有行政法規(guī)，目前僅有一部部門規(guī)章，即交通運(yùn)輸部于2018年5月21日發(fā)布的《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》。此外，有關(guān)部門針對城市軌道交通還出臺過一些規(guī)范性文件，如《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《地鐵設(shè)計規(guī)范》等。在政策層面，國務(wù)院辦公廳于2018年3月23日發(fā)布了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》，該意見明確了建立健全城市軌道交通運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)體系要以運(yùn)營安全為重點(diǎn)。

除專門性法律之外，城市軌道交通運(yùn)營安全相關(guān)法律還包括生產(chǎn)安全、公共安全防范、應(yīng)急處置等其他領(lǐng)域的一些法律規(guī)范，體現(xiàn)在《安全生產(chǎn)法》《特種設(shè)備安全法》《消防法》《治安管理處罰法》《刑法》《反恐怖主義法》等法律的相關(guān)條文之中［4］。

（二）地方層面的立法

我國城市軌道交通運(yùn)營安全的地方立法數(shù)量相對較多，已開通城市軌道交通運(yùn)營的城市大都針對城市軌道交通安全問題制定了專門法規(guī)。其中，有的屬于地方人大常委會制訂的地方性法規(guī)，如《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》等；有的屬于地方政府制訂的規(guī)章，如《重慶市城市軌道交通管理辦法》《杭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》《鄭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》《東莞市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》等。有的城市既有地方性法規(guī)，又有地方政府規(guī)章。雖然不同規(guī)定的立法位階不同，但是同一城市的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章往往并無太大差異，只是在章節(jié)構(gòu)成和語言表述等方面有所不同，不同城市之間的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的章節(jié)構(gòu)成也大同小異。已經(jīng)頒布實(shí)施的地方性法規(guī)及政府規(guī)章從內(nèi)容上可分為運(yùn)營前期風(fēng)險防控、設(shè)備設(shè)施安全與維護(hù)、運(yùn)營組織安全、應(yīng)急管理以及法律責(zé)任等部分。

根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市，可以在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。也就是說，上述行政區(qū)域可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐能壍澜煌ㄟ\(yùn)營具體情況和實(shí)際需要，制定相關(guān)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。但是上述行政區(qū)域以外的城市，是不具有城市軌道交通運(yùn)營安全立法權(quán)的，那么沒有地方立法權(quán)的城市，如何確保軌道交通安全運(yùn)營有法可依，也是需要探討的問題。

總之，當(dāng)前我國的城市軌道交通運(yùn)營安全法律體系中不但缺乏法律、行政法規(guī)，而且地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也比較分散。若不有效推動城市軌道交通運(yùn)營安全方面的立法進(jìn)程，有可能對我國快速發(fā)展的城市軌道交通事業(yè)產(chǎn)生消極影響，也不利于法治國家的建設(shè)。

二、我國城市軌道交通運(yùn)營安全立法存在的問題

（一）立法層級較低

我國城市軌道交通運(yùn)營安全立法較為分散，至今仍然缺少全國層面的法律、行政法規(guī)對城市軌道交通運(yùn)營安全問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?，F(xiàn)有的法規(guī)主要來自地方性立法，立法層次較低。我國許多城市相繼頒布城市軌道交通運(yùn)營安全條例、城市軌道交通運(yùn)營管理辦法，目前頒布的地方性法規(guī)因?yàn)槿狈ι衔环ǖ闹笇?dǎo)，因而在指導(dǎo)思想、篇章布局和機(jī)制規(guī)劃等方面不夠統(tǒng)一，在統(tǒng)一交通網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，適用不同的法律規(guī)范，不利于執(zhí)法、司法和守法。城市軌道交通運(yùn)營安全立法層級過低，也不利于城市軌道交通運(yùn)營的健康發(fā)展和人民群眾合法利益的保護(hù)。

（二）法律規(guī)定命名缺乏規(guī)范性

不同城市對于城市軌道交通運(yùn)營安全的同一位階的法律規(guī)范性文件命名不同。例如，對比《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》，單看三個地方性法規(guī)名稱中的關(guān)鍵詞分別是“軌道交通運(yùn)營安全”“軌道交通管理”“城市軌道交通管理”，其囊括的內(nèi)容應(yīng)該不同，但是實(shí)際上其內(nèi)容大同小異。同時，同一城市不同位階法律名稱也不統(tǒng)一。例如，北京市的地方性法規(guī)命名關(guān)鍵詞為“軌道交通管理”，而地方政府規(guī)章命名關(guān)鍵詞為“軌道交通運(yùn)營安全管理”，但二者實(shí)際上都是對該地區(qū)的軌道交通運(yùn)營安全進(jìn)行規(guī)制。法律規(guī)范無論是在形式上還是內(nèi)容上都應(yīng)具有嚴(yán)謹(jǐn)性，法律規(guī)定命名不規(guī)范，不利于法律體系的統(tǒng)一。

（三）法律規(guī)范存在重復(fù)性

第一，法律框架存在重復(fù)性。同一地區(qū)不同位階的法律文件存在重復(fù)。例如，北京市人大常委會發(fā)布的《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》共七章七十八條，分為總則、運(yùn)營安全風(fēng)險前期防控、設(shè)備設(shè)施運(yùn)行安全與保護(hù)、運(yùn)營組織安全與服務(wù)、應(yīng)急管理、法律責(zé)任和附則等部分；北京市人民政府發(fā)布的《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》共六章五十一條，分為總則、建設(shè)運(yùn)營、運(yùn)營管理、事故處理、法律責(zé)任和附則。通過條文框架對比可看到，二者總體都是針對運(yùn)營前期、運(yùn)營過程中及運(yùn)營后期進(jìn)行立法，存在重復(fù)性。在框架結(jié)構(gòu)上，地方政府規(guī)章并未有自己獨(dú)特的地方，只是語言表述不一致而已。

第二，規(guī)范內(nèi)容存在重復(fù)性。例如，《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》第十八條前三項(xiàng)規(guī)定與《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》第十三條前三項(xiàng)規(guī)定區(qū)別不大，尤其是前者第十八條第三項(xiàng)與后者第十三條第一項(xiàng)、前者第十九條規(guī)定與后者第十四條規(guī)定幾乎完全一致。雖然我國《立法法》第七十三條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的人民政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定和屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)制定地方政府規(guī)章，但如果地方政府規(guī)章的內(nèi)容完全照搬上位法的規(guī)定，可能會給立法、執(zhí)法與司法造成較高的成本，乃至浪費(fèi)法律資源。

三、我國城市軌道交通運(yùn)營安全立法的關(guān)鍵內(nèi)容

城市軌道交通運(yùn)營安全立法要在“以人為本、安全第一”①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號）規(guī)定：“以人為本，安全第一。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民生命財產(chǎn)安全放在首位，不斷提高城市軌道交通安全水平和服務(wù)品質(zhì)。”的基本原則指導(dǎo)下合理規(guī)劃范疇，立法的關(guān)鍵大致包含明確規(guī)定主體資格、合理劃定客體范圍、科學(xué)界定權(quán)利義務(wù)、明確厘清法律責(zé)任和統(tǒng)一法律規(guī)范名稱關(guān)鍵詞等五個方面。

（一）明確規(guī)定主體資格

城市軌道交通安全運(yùn)營主要涉及城市軌道交通運(yùn)營單位、乘客、城市軌道交通運(yùn)營主管部門以及城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)督部門等主體。因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ㄟ\(yùn)營行業(yè)本質(zhì)上屬于服務(wù)行業(yè)，乘客的主體資格無需贅述，但是城市軌道交通運(yùn)營主管部門、城市軌道交通運(yùn)營單位以及城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)督部門的主體資格卻需要予以明確。首先，城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)以政府為主導(dǎo)，市場為主體，在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時，主管部門應(yīng)做好管理職責(zé)。城市軌道交通運(yùn)營安全法應(yīng)對城市軌道交通運(yùn)營主管部門的主體資格進(jìn)行明確，也就是哪些行政部門對運(yùn)營安全負(fù)主要責(zé)任、哪些部門起到輔助作用，以便將責(zé)任細(xì)化到特定部門，提高效率。其次，城市軌道交通運(yùn)營單位的主體資格需要通過城市軌道交通運(yùn)營安全基本法進(jìn)行劃定，同時可以借鑒我國《行政許可法》等部門法的經(jīng)驗(yàn)，出臺專門法律，對運(yùn)營企業(yè)合格資質(zhì)及企業(yè)工作人員上崗資格進(jìn)行明確規(guī)定，同時，為了防止企業(yè)或者個人存在懈怠心理，法律應(yīng)該明確規(guī)定主管部門需要對城市軌道交通運(yùn)營單位的資質(zhì)進(jìn)行定期審核，對工作人員尤其是司機(jī)等操作人員的資質(zhì)進(jìn)行定期考核。再次，城市軌道交通運(yùn)營監(jiān)督部門的職責(zé)屬于重中之重，是管理安全運(yùn)營的最后一道防線。將監(jiān)督部門明確化，有助于督促主管部門履行好職責(zé)，有利于把好每一道安全防線，將安全問題進(jìn)一步抓牢、抓實(shí)，在安全問題上不為任何單位和個人留有一絲松懈和大意。

（二）合理劃定客體范圍

城市軌道交通運(yùn)營安全有廣義和狹義之分，廣義的城市軌道交通運(yùn)營安全是指一切與城市軌道交通運(yùn)營有關(guān)的內(nèi)容，包括城市軌道交通建設(shè)質(zhì)量安全、城市軌道交通專用設(shè)備質(zhì)量安全、城市軌道交通線路安全、城市軌道交通運(yùn)營安全、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容。狹義的城市軌道交通運(yùn)營安全只包括城市軌道交通運(yùn)營安全，也就是從乘客進(jìn)入站臺到離開站臺期間的所有經(jīng)營活動。筆者認(rèn)為，應(yīng)以廣義的城市軌道交通運(yùn)營安全概念進(jìn)行立法。首先，城市軌道交通建設(shè)質(zhì)量安全、城市軌道交通專用設(shè)備質(zhì)量安全、城市軌道交通線路安全、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等均是以城市軌道交通運(yùn)營安全為核心，為運(yùn)營安全所服務(wù)。其次，城市軌道交通涉及廣大人民群眾的生命健康財產(chǎn)安全，將城市軌道交通運(yùn)營安全的范圍盡可能地擴(kuò)大，在更大范圍內(nèi)保護(hù)人民群眾的利益。最后，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能時代的到來，未來無人駕駛技術(shù)很有可能被廣泛應(yīng)用于城市軌道交通運(yùn)營領(lǐng)域，采用廣義的城市軌道交通安全概念進(jìn)行立法有助于維護(hù)法律穩(wěn)定性，有利于司法實(shí)踐中的法律解釋工作，更好地體現(xiàn)以人為本的立法理念。

（三）科學(xué)界定權(quán)利義務(wù)

城市軌道交通運(yùn)營安全法涉及的主體包括四部分，即城市軌道交通運(yùn)營主管部門、城市軌道交通運(yùn)營單位、乘客以及城市軌道交通監(jiān)督部門，那么法律的主要內(nèi)容就應(yīng)該是這四方面主體從事運(yùn)營活動過程中所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要包括主管部門與運(yùn)營單位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、運(yùn)營單位與乘客之間基于合同產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督部門與主管部門和運(yùn)營單位基于監(jiān)督與被監(jiān)督而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、乘客基于文明乘車的原則產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)等。

（四）明確厘清法律責(zé)任

法律責(zé)任的規(guī)定是為了維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益以及社會秩序的穩(wěn)定，是立法內(nèi)容中必不可少的組成部分。法律責(zé)任的規(guī)定要具體明確，需要規(guī)定相關(guān)人員責(zé)任、不同處罰措施輕重得當(dāng)以及賠償方式合理合法等方面。法律的規(guī)范作用在法律責(zé)任層面顯示得淋漓盡致，任何一部完整的法律，法律責(zé)任的規(guī)定都是必不可少的。法律責(zé)任的明確性涉及該部法律的制定質(zhì)量和效率價值，關(guān)系到當(dāng)事人的實(shí)體利益，關(guān)乎國家司法的公正文明。

（五）統(tǒng)一法律規(guī)范名稱關(guān)鍵詞

如前所述，將《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》和《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》三個規(guī)范性文件名稱的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，可以得到“軌道交通運(yùn)營安全”“軌道交通管理”“城市軌道交通管理”?！败壍澜煌ㄟ\(yùn)營安全”應(yīng)該包含本市區(qū)與軌道有關(guān)的所有交通運(yùn)營安全，包括城際鐵路，而《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》第二條明確規(guī)定了軌道交通是指地鐵、輕軌等城市公共客運(yùn)系統(tǒng)，不包含城際鐵路。所以采用“軌道交通”命名，范圍太廣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市軌道交通的包含范圍，也容易與鐵路領(lǐng)域立法產(chǎn)生沖突。“管理”一般是管理者管控他人行為進(jìn)行實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的活動。分析三個地方性法規(guī)的內(nèi)容，其中不僅涉及管理，還包括公民的權(quán)利義務(wù)、乘車文明、法律責(zé)任等方面，采用“管理”這一關(guān)鍵詞又容易將運(yùn)營安全的范圍不當(dāng)縮減。綜上，筆者認(rèn)為法律規(guī)范的關(guān)鍵詞確定為“城市軌道交通運(yùn)營安全”最為妥帖，行政法規(guī)可以命名為《城市軌道交通運(yùn)營安全條例》，地方性立法可以命名為《××軌道交通運(yùn)營安全條例》或者《××軌道交通運(yùn)營安全辦法》。

四、完善我國城市軌道交通安全法律體系的建議

（一）確定合理的立法模式

城市軌道交通運(yùn)營安全的規(guī)定可以分布于城市軌道交通基本法的各個章節(jié)。目前其他國家或地區(qū)很少將城市軌道交通運(yùn)營安全進(jìn)行單獨(dú)立法，均是將安全納入其中的某個章節(jié)或者分散于法律的每一部分。城市軌道交通運(yùn)營安全涉及居民的生命健康財產(chǎn)安全，與社會公共秩序穩(wěn)定也存在密切關(guān)聯(lián)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號）明確指出：城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的重要組成部分，其安全運(yùn)行涉及人民群眾的生命健康財產(chǎn)安全和社會的和諧穩(wěn)定①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號）指出：“城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，是城市綜合交通體系的重要組成部分，其安全運(yùn)行對保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護(hù)社會安全穩(wěn)定具有重要意義。”。安全是一個比較寬泛的概念，城市軌道交通從建設(shè)到監(jiān)督，每一個環(huán)節(jié)都離不開對安全的考量，將安全貫穿于基本法的每一個章節(jié)，也是對“安全第一”原則的強(qiáng)化。所以，對于我國城市軌道交通運(yùn)營安全基本法制定而言，最優(yōu)的選擇是將運(yùn)營安全部分分布于其各個章節(jié)。

（二）提高立法位階

我國當(dāng)前的城市軌道交通安全法律以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為主，而國務(wù)院制定的行政法規(guī)的法律位階高于地方性法規(guī)和地方性規(guī)章。國務(wù)院可以根據(jù)城市軌道交通基本法的立法理念以及基本法所包含的軌道交通運(yùn)營安全的相關(guān)規(guī)定，針對運(yùn)營安全的不同事項(xiàng)制定行政法規(guī)。國務(wù)院有關(guān)部門可以依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)出臺相應(yīng)的部門規(guī)章。各地區(qū)可依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，出臺配套的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，對此可借鑒我國北京、上海、廣州等地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

（三）規(guī)范法律文件命名

我國城市軌道交通法律的命名可參考我國鐵路安全領(lǐng)域立法，對于行政法規(guī)，命名為《城市軌道交通運(yùn)營安全條例》較為妥當(dāng)。如果地方人大常委會已經(jīng)制定了城市軌道交通運(yùn)營安全條例，其內(nèi)容如已經(jīng)囊括了本地城市軌道交通的安全管理規(guī)定，當(dāng)?shù)厝嗣裾憧刹辉僦贫ǔ鞘熊壍澜煌ㄟ\(yùn)營安全辦法，但是可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況對于某些具體的安全問題出臺地方政府規(guī)章，如可以制定《××市城市軌道交通安全防范責(zé)任制管理辦法》《××市城市軌道交通建設(shè)管理辦法》《××市城市軌道交通建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》等。

（四）避免法律規(guī)范的重復(fù)

法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)圍繞立法關(guān)鍵內(nèi)容展開，避免重復(fù)，其框架結(jié)構(gòu)完全可以借鑒《鐵路安全管理?xiàng)l例》的框架結(jié)構(gòu)，分為總則、城市軌道交通建設(shè)質(zhì)量安全、城市軌道交通專用設(shè)備質(zhì)量安全、城市軌道交通線路安全、城市軌道交通運(yùn)營安全、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則等部分。