王國語

（1.北京理工大學(xué),北京100081）

美國國防部2020 年6 月17 日推出了新版《外空防務(wù)戰(zhàn)略》（以下簡稱《戰(zhàn)略》）,并公開了《外空防務(wù)戰(zhàn)略概要》（以下簡稱《概要》）①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defence, June 17, 2020, https:／ ／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.與《外空防務(wù)戰(zhàn)略情況說明》（以下簡稱《情況說明》）②“Defense Space Strategy Fact Sheet,” U.S. Department of Defence,June 17,2020,https:／ ／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317392／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿FACTSHEET.pdf.。 《戰(zhàn)略》明確提出:“外空,包括外空安全,是國家最高優(yōu)先事項（top national priority）?！雹跧bid., p.4.在該定位下,《戰(zhàn)略》圍繞如何保障在與中俄的外空博弈中勝出,并保持美國外空領(lǐng)先地位,提出了系列判斷和舉措。 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)并提升了外空安全在美國國家安全中的地位,對于鞏固美國外空博弈軟實力和話語權(quán)具有重要指引作用,對于外空國際規(guī)則博弈格局將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 可以預(yù)見,關(guān)于“中俄外空威脅論”和“什么才是負(fù)責(zé)任的外空行為”的討論,將成為未來外空輿論及規(guī)則斗爭的焦點。 本文從外空軍控國際規(guī)則博弈的角度分析美國《外空防務(wù)戰(zhàn)略》,預(yù)判美國試圖引導(dǎo)的外空安全、外空軍控國際規(guī)則制定趨勢,分析其對相關(guān)國際規(guī)則博弈及對中美外空關(guān)系的影響。

一、外空軍控國際規(guī)則博弈的歷史和整體態(tài)勢分析

外空國際規(guī)則整體上的博弈正處在多年未遇的大變局和窗口期。 現(xiàn)有的外空法律體系基本形成于20 世紀(jì)60 至70 年代美蘇爭霸時期。隨著世界政治格局朝多元化、多極化發(fā)展,以及外空活動增多導(dǎo)致外空環(huán)境不斷惡化,近10 年來,國際社會掀起了外空規(guī)則談判的新一輪浪潮,新外空秩序呼之欲出。 整體來看,外空軍控國際規(guī)則博弈呈現(xiàn)出“避虛就實”“以實為主”,以及“融合化”“縱深化”的特點,并出現(xiàn)重心從“物控”向“行為控”的轉(zhuǎn)變趨勢。 而美國在2020 年發(fā)布的系列相關(guān)政策,尤其是《外空防務(wù)戰(zhàn)略》,將加速上述趨勢的發(fā)展。

1.1 外空軍控國際規(guī)則談判重點的歷史發(fā)展

外空軍控國際規(guī)則是外空國際規(guī)則的重要組成部分,外空國際規(guī)則的解釋和制定是外空軍控的重要手段,而外空軍控國際規(guī)則談判歷程即各國外空利益博弈的歷史。 各國進(jìn)入、利用和控制外空的能力差異,決定了各國外空利益及規(guī)則訴求的差異。 假定外空博弈參與者是理性的,則其最優(yōu)規(guī)則立場必然是最大程度體現(xiàn)自身及盟友（意見相同者）的利益訴求,最大限度打壓競爭對手（敵對方）的利益訴求,即通過規(guī)則的解釋和制定:一方面,降低己方進(jìn)入、利用和控制外空的政治外交成本；另一方面,增加對手的相應(yīng)成本。 其中,規(guī)則解釋,即對已有規(guī)則的模糊之處提出己方立場；規(guī)則制定,則是對已有規(guī)則的修改、發(fā)展或補(bǔ)充,兩者的邊界有時是不清晰的。 同時,外空國際規(guī)則解釋和制定,也是外空軍控發(fā)展的主要表現(xiàn)。

從時間維度看,外空軍控國際規(guī)則談判重點的發(fā)展大致可以分為五個階段:第一個階段即20 世紀(jì)60 至70 年代,禁止部署和使用核武器及大規(guī)模殺傷性武器、天體去軍事化；第二個階段即20 世紀(jì)80 至90 年代,空間軍事應(yīng)用,尤其是偵察、間諜衛(wèi)星應(yīng)用的合法化；第三個階段即21 世紀(jì)初,開始討論外空常規(guī)武器部署、反衛(wèi)星試驗的合法性問題,因為其位于法律的模糊地帶；第四個階段即2007 年以來,開始關(guān)注具有軍事寓意的空間操作（如抵近、伴飛和干擾）的規(guī)制問題；第五個階段即未來一定時期,外空軍事沖突／對抗規(guī)則、兩用技術(shù)使用限制、武器的使用或作為武器的使用限制、網(wǎng)絡(luò)攻擊衛(wèi)星或其基礎(chǔ)設(shè)施的限制等將成為規(guī)則制定的焦點。

1.2 外空軍控國際規(guī)則博弈整體態(tài)勢

第一,外空軍控規(guī)則博弈呈現(xiàn)虛實結(jié)合的態(tài)勢,并出現(xiàn)“避虛就實”“以實為主”的趨勢?！疤摗笔侵笍牡赖轮聘唿c出發(fā),倡導(dǎo)外空非武器化、防止外空軍備競賽,雖然可對美國施加較大的政治外交壓力,但由于美國強(qiáng)勢反對,難以形成有效的或具有約束力的國際規(guī)則。 “實”則指從約束限制具體外空軍事行為、操作出發(fā),強(qiáng)調(diào)以“軟法”的形式對“可接受行為”“負(fù)責(zé)任行為”進(jìn)行界定,進(jìn)而根據(jù)這些軟法規(guī)則對外空軍事對抗中的對手開展規(guī)則、“輿論戰(zhàn)”。 雖然大多數(shù)國家都支持“防止外空武器化”和“限制外空軍事行為”這兩個軍控方向,但由于前者的目標(biāo)是締結(jié)條約,難度較大,而后者則可通過制定不具有約束力的國際規(guī)則實現(xiàn),甚至可以通過聯(lián)合國框架外的民間平臺來推動相關(guān)國際規(guī)則的解釋和制定,因此,后者更具有靈活性、現(xiàn)實性、實效性和緊迫性。

而“避虛就實”“以實為主”的趨勢體現(xiàn)在四個方面:一是2017 年以來,已經(jīng)出現(xiàn)若干由民間科研平臺發(fā)起的、有關(guān)外空軍事利用國際法適用性的討論,其參與者大部分來自各主要航天國家的國防、航天和外交部門（中國則由學(xué)者參加）。 二是美國等航天大國近年來制定的國內(nèi)航天政策也都釋放了積極推進(jìn)制定外空軍事行為國際準(zhǔn)則的信號,目的是通過國際規(guī)則制定遏制中俄對美國的“太空威脅”。 三是英國積極鼓吹、討論“負(fù)責(zé)任外空行為”,并推動聯(lián)合國大會裁軍與國際安全委員會（下文簡稱聯(lián)大一委）通過相關(guān)決議。①“Reducing Space Threats through Norms, Rules and Principles of Responsible Behaviours,” United Nations, December 16,2020, https:／ ／undocs.org／en ／A ／RES ／75 ／36.四是從法國、德國、加拿大和日本等國對于聯(lián)大一委2020 年11 月通過的“承諾不首先在外空放置武器（NFP）”決議的反應(yīng)來看,主要航天國家雖然認(rèn)可防止外空武器化的意義,但認(rèn)為更為現(xiàn)實和緊迫的是推動制定有關(guān)限制外空軍事行為的規(guī)則,尤其是帶有挑釁、威懾、對抗性質(zhì)的軍事行為,如電子干擾、網(wǎng)絡(luò)干擾或攻擊、定向能干擾或攻擊、共軌操作（偵察或反衛(wèi)星）,以及地基反衛(wèi)星試驗等。

第二,外空軍控實則為“物控—行為控”的二元模式,外空軍控斗爭正在呈現(xiàn)從“物控”向“行為控”的轉(zhuǎn)變。 “物控”主要目的是對航天裝備研制、生產(chǎn)和部署的控制,而“行為控”則體現(xiàn)為對具體外空軍事行為或操作的限制,包括透明度要求、對單向行為（抵近、伴飛和干擾等軍事空間操作）的限制和互動行為（行使自衛(wèi)權(quán)、武裝沖突）的限制。 外空軍控從20 世紀(jì)60年代以來,體現(xiàn)為從“物控”到“行為控”,從透明度要求、單方行為限制向多方行為限制的發(fā)展路徑,即沿循著從“物控”到“行為控”、從“單方控”到“多方控”的路徑發(fā)展。 外空軍控所關(guān)注的內(nèi)容由“物控”下的軍備部署（禁止部署核武器、大規(guī)模殺傷性武器）到單方行為（透明度要求、單方空間操作限制）,再到多方行為（使用武力規(guī)則、作戰(zhàn)規(guī)則）,拾階而上。 外空軍控的要素包括部署、透明度與建立信任措施、空間態(tài)勢感知、外空軍事操作／行為,以及核查等。 外空軍控國際規(guī)則的制定就是圍繞著以上五個要素開展的。②王國語:“外空軍控國際規(guī)則的發(fā)展路徑及趨勢”,載李馳江主編:《2019:國際軍備控制與裁軍報告》,世界知識出版社,2019 年版,第 127－128 頁。

第三,外空軍控國際規(guī)則博弈體現(xiàn)出融合化和縱深化的特點。 “融合化”是指逐漸出現(xiàn)軍民議題相融合、法律技術(shù)相融合、安全與非安全關(guān)切相融合、機(jī)制（態(tài)勢感知、避碰、近地天體防御）與規(guī)則相融合、概念（外空全球治理、外空交通管理、外空活動長期可持續(xù)性）與規(guī)則相融合、聯(lián)合國框架內(nèi)與框架外談判相融合、政府與商業(yè)實體利益相融合,以及國家與國際利益相融合的新趨勢。 這要求技術(shù)、法律、外交、軍事理論、政治學(xué)、國際關(guān)系、軍控和經(jīng)濟(jì)等多種學(xué)科、要素間的相互交叉融合和統(tǒng)一應(yīng)對。 “縱深化”是指規(guī)則內(nèi)容越來越細(xì)致,所涉問題越來越敏感（安全、軍事操作）,規(guī)則的法律性、法理性越來越強(qiáng),以及不論是對已有規(guī)則的解釋還是關(guān)于新規(guī)則的制定,分歧越來越明顯、斗爭越來越激烈。 外空國際規(guī)則的解釋和制定是外空軍控的重要手段,與新規(guī)則的制定相比,對已有國際規(guī)則的解釋將成為近期各國博弈的重點和焦點。

第四,美國制定的相關(guān)國內(nèi)政策將加劇外空軍控斗爭態(tài)勢,推動規(guī)則博弈朝向融合化和縱深化發(fā)展。 美國于2020 年6 月頒布的《外空防務(wù)戰(zhàn)略》、12 月頒布的《國家航天政策》可能引發(fā)新一輪外空軍控規(guī)則博弈,并將加劇航天大國的外空緊張關(guān)系,同時,削弱已有外空法律體系的穩(wěn)定性和公信力。 圍繞“不安全、不負(fù)責(zé)任和威脅行為”“可接受和不可接受的行為”而開展的規(guī)則討論,即將成為近期外空軍控法理輿論斗爭的焦點。 美國為了應(yīng)對他國的技術(shù)追趕和非對稱能力建設(shè)帶來的戰(zhàn)略優(yōu)勢抵消,必然選擇通過國際規(guī)則解釋和制定,保持和擴(kuò)大戰(zhàn)略失衡狀態(tài)。 美國近年來主張的禁止反衛(wèi)星武器試驗或限制使用,提高一國通過激光致盲、網(wǎng)電手段干擾他國衛(wèi)星活動的規(guī)則門檻,即該理念在外空軍控領(lǐng)域的規(guī)則訴求或體現(xiàn)。 美國《外空防務(wù)戰(zhàn)略》既是外空軍控規(guī)則博弈融合化、縱深化發(fā)展的產(chǎn)物,同時也將繼續(xù)推動該趨勢的發(fā)展。 正如學(xué)界認(rèn)為的那樣:“新戰(zhàn)略空間的實踐活動既受到國際體系內(nèi)在特征的影響,也推動著國際體系的變化發(fā)展。”①劉楊鉞、徐能武:“新戰(zhàn)略空間安全:一個初步分析框架”,《太平洋學(xué)報》,2018 年第 2 期,第 12 頁。下面從外空軍控國際規(guī)則博弈視角,具體分析美國《外空防務(wù)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容和特點。

二、美國《外空防務(wù)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容與特點分析

與《戰(zhàn)略》相關(guān)的兩份公開文件中,《概要》包括摘要、預(yù)期條件、戰(zhàn)略內(nèi)容、戰(zhàn)略路徑和總結(jié)五個部分；《情況說明》包括外空整體態(tài)勢對美國策略制定與調(diào)整的影響,對未來外空安全環(huán)境威脅、挑戰(zhàn)與機(jī)遇的識別,提高外空力量所保障的三大目標(biāo),以及實現(xiàn)路徑等四個方面。②See “Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.5, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf； “Defense Space Strategy Fact Sheet,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, pp.1－2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317392 ／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿FACTSHEET.pdf.《戰(zhàn)略》旨在未來十年內(nèi)“通過控制、開發(fā)和影響外空等外空力量的軍事利用來實現(xiàn)其戰(zhàn)略、作戰(zhàn)和戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)”。③“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.《戰(zhàn)略》涵蓋了硬實力和軟實力建設(shè)兩個方面,其中,關(guān)于天軍設(shè)立、資源管理、采購,以及聯(lián)合跨部門作戰(zhàn)等具體內(nèi)部機(jī)構(gòu)、機(jī)制建設(shè)不在本文討論范圍之內(nèi),本文側(cè)重分析其戰(zhàn)略目標(biāo)、基點、領(lǐng)域與路徑等與外空國際規(guī)則相關(guān)的內(nèi)容。

2.1 《戰(zhàn)略》的目標(biāo)設(shè)定直指中俄

該《戰(zhàn)略》是根據(jù)美國《2018 年國家外空戰(zhàn)略》和《2018 年國防戰(zhàn)略》制定的。④Ibid., p.1.《戰(zhàn)略》認(rèn)為,基于外空“在中俄的推動下”已成為“對抗、作戰(zhàn)域”的整體態(tài)勢判斷,為應(yīng)對“新外空安全環(huán)境”,必須抓住成立天軍的“歷史性契機(jī)”以促成外空戰(zhàn)略革新。 其新戰(zhàn)略的目標(biāo)為:國防部通過提高外空力量,保障在以“中俄威脅”為特點的“復(fù)雜安全環(huán)境”中競爭、威懾及勝出。 《概要》指出:“大國競爭決定了戰(zhàn)略環(huán)境。 外空是國家穩(wěn)固政權(quán)、繁榮發(fā)展與樹立威信的源泉與渠道。 因此,外空重新成為大國競爭的中心舞臺,主要是與中國和俄羅斯?！雹軮bid., p.3.此外,《概要》也提及了來自朝鮮和伊朗的威脅,但“中俄對美國的外空作戰(zhàn)構(gòu)成了最直接、最嚴(yán)重的威脅”,而且是“緊急而持久的威脅”。⑥Ibid.《概要》指出,中俄“對空間的利用正在顯著擴(kuò)大。 兩國都將進(jìn)入和阻止進(jìn)入外空作為其國家和軍事戰(zhàn)略的重要組成部分”。⑦Ibid.

2.2 《戰(zhàn)略》將“識別威脅、挑戰(zhàn)”作為采取措施的基點

第一,《戰(zhàn)略》凸顯了外交在外空力量建設(shè)中的重要地位。 《概要》指出,“外空力量是指一個國家在和平或戰(zhàn)爭期間,利用外空進(jìn)行外交、信息、軍事和經(jīng)濟(jì)活動以實現(xiàn)國家目標(biāo)的能力總和”。⑧Ibid., p.2.

第二,《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了對于“威脅挑戰(zhàn)”進(jìn)行識別的重要性。 無論是《概要》還是《情況說明》都用了大量篇幅描述美國及其盟友面臨的“共同威脅和挑戰(zhàn)”。 不同于戰(zhàn)略目標(biāo)中泛泛提到的“中俄威脅”,此處是對較為具體的“威脅和挑戰(zhàn)”的識別,以及強(qiáng)調(diào)這種識別的重要性。

第三,識別“威脅挑戰(zhàn)”的著眼點是識別所謂的“不安全、不負(fù)責(zé)任和威脅行為”及“可接受和不可接受行為”,并且認(rèn)為無論是國內(nèi)還是國際對這些行為的識別都有所欠缺。 《概要》指出,“公眾對于他們對外空系統(tǒng)的依賴性、外空領(lǐng)域的變化特征及美國及其盟友和伙伴面臨的日益增長的外空威脅的理解仍是粗淺的”。 在“優(yōu)先發(fā)力路線（prioritized lines of effort）3:塑造戰(zhàn)略環(huán)境”部分,《概要》強(qiáng)調(diào),應(yīng)“告知國際和國內(nèi)公眾外空中日益增長的對抗性威脅”。⑨Ibid., p.8.因而,若認(rèn)為國際社會“關(guān)于外空作為作戰(zhàn)領(lǐng)域”及“構(gòu)成該領(lǐng)域可接受和不可接受行為”的討論尚處于空白或初始階段,這本身就是美方面臨的挑戰(zhàn)。①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.8, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.

2.3 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)外空規(guī)則制定及“與盟友等開展合作”的重要性

第一,《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了外空規(guī)則制定的重要性。 《概要》中“塑造戰(zhàn)略環(huán)境”的四個目標(biāo)之一即“促進(jìn)形成有利于美國、盟國和伙伴利益的外空標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范”。②Ibid.

第二,《戰(zhàn)略》提出,國防部應(yīng)保障美方在“外空交通管理”（Space Traffic Management,下文簡稱STM）和“外空活動長期可持續(xù)性”等國際倡議和議題討論中的領(lǐng)導(dǎo)地位。 《概要》在“優(yōu)先發(fā)力路線4:與盟友、合作伙伴、行業(yè)和其他美國政府部門和機(jī)構(gòu)合作”部分指出,“作為良好的外空管理者,堅持國際公認(rèn)的負(fù)責(zé)任的行為標(biāo)準(zhǔn)；并支持美國在外空交通管理和外空活動長期可持續(xù)性方面的領(lǐng)導(dǎo)地位”。③Ibid., p.2.

第三,《戰(zhàn)略》指出,國防部應(yīng)與國內(nèi)相關(guān)部門（國務(wù)院）、與盟友緊密協(xié)作與合作,共同推進(jìn)規(guī)則方面的討論。 《概要》在“塑造戰(zhàn)略環(huán)境”部分規(guī)定,“國防部將與國務(wù)院合作,與盟友和合作伙伴密切交流,就外空中合適的行為達(dá)成共識。 美國必須與盟國和伙伴統(tǒng)一立場,積極且果斷地接觸包括潛在對手在內(nèi)更廣泛的國際社會,以增進(jìn)美國、盟國和伙伴的國家安全利益,減少閃失和誤解的可能”。④Ibid., p.8.

三、《戰(zhàn)略》對外空軍控國際規(guī)則博弈走向的影響

3.1 《戰(zhàn)略》將加快“物控”向“行為控”轉(zhuǎn)變并推動“縱深化”進(jìn)程

從規(guī)則的角度看,外空軍控國際規(guī)則應(yīng)包括四個內(nèi)容:外空裁軍與防擴(kuò)散法（關(guān)于外空武器部署和武器、技術(shù)擴(kuò)散的禁止或限制性規(guī)定）、軍事空間操作法（對于單方具有威懾性空間操作的規(guī)制）、外空使用武力法（外空自衛(wèi)權(quán)行使的前提與限制）,以及外空武裝沖突法（外空戰(zhàn)中的人道主義法和作戰(zhàn)規(guī)則）。 從其規(guī)制內(nèi)容對外空安全產(chǎn)生威脅的程度上來講,以上四個內(nèi)容呈從低烈度（low-intensity）到高烈度（high-intensity）排序。該排序也體現(xiàn)了外空軍控國際規(guī)則制定發(fā)展的趨勢。 如上所述,《戰(zhàn)略》可能觸發(fā)的關(guān)于“負(fù)責(zé)任行為”守則、空間碎片新要求、透明度新要求、限制外空軍事操作準(zhǔn)則,以及外空自衛(wèi)權(quán)和外空武裝沖突法等制定或討論,將必然推動外空安全、外空軍控領(lǐng)域的規(guī)則討論從“物控”向“行為控”發(fā)展,在進(jìn)一步削弱中俄防止外空武器化倡議影響力的同時,轉(zhuǎn)而向中俄施壓。

3.2 《戰(zhàn)略》將加速軍民規(guī)則制定合流并加快“融合化”趨勢

外空兩用性實際上要求軍民規(guī)則“不分家”。 然而在外空規(guī)則談判歷史中,漸漸形成了聯(lián)合國外空委負(fù)責(zé)“民”、裁軍談判會議負(fù)責(zé)“軍”的二元模式。 聯(lián)合國外空委外空活動長期可持續(xù)性（LTS）談判后期（2015 年后）出現(xiàn)了軍民規(guī)則相融合的趨勢,一些外空軍控規(guī)則出現(xiàn)在俄羅斯等代表團(tuán)的LTS 準(zhǔn)則提案中。 LTS 第一輪談判歷時近八年,已于2018 年結(jié)束,同時也開啟了LTS2.0 時代。 未來幾年,外空委將成立新的LTS 工作組。 而外空交通管理從2015年被設(shè)為外空委法律小組委員會議題以來,一直處于務(wù)虛討論狀態(tài)。 然而隨著2015 年美國在LTS 工作組推動成立“空間態(tài)勢感知（空間物體與事件）”專家組,⑤“美國關(guān)于設(shè)立協(xié)作性空間情況認(rèn)識專家組的提案”參見 COPUOS, “International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer Space Submission by Canada,” The United Nations Office for Outer Space Affairs, January 28, 2015, https:／ ／www.unoosa.org／pdf／limited ／c1 ／AC105＿C1＿2015＿CRP17E.pdf。以及 2016 年其國內(nèi)政策⑥參見美國總統(tǒng)特朗普簽署“第3 號航天政策指令（SPD－3）”。 “Space Policy Directive－3, National Space Traffic Management Policy,” The White House of U.S., June 18, 2018, https: ／ ／trumpwhitehouse.archives.gov／presidential－actions／space－policy－directive－3－national－space－traffic－management－policy／.決定建立STM 國內(nèi)制度及體系,“STM 國際機(jī)制構(gòu)建”歷經(jīng)了幾年的“鋪墊熱身”,其在聯(lián)合國框架內(nèi)的正式討論呼之欲出,極有可能和LTS2.0 討論互相交織。 從美國在其國內(nèi)以及國際上有關(guān)STM 的種種動向上看,美國一直希望“STM 國際機(jī)制構(gòu)建”能夠取代LTS 議題,或起碼成為LTS2.0 討論的核心。 在此背景下,美國國防部在《戰(zhàn)略》中高調(diào)表示支持美國在LTS 和STM 談判中的主導(dǎo)地位,①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.這預(yù)示著美國可能將軍事行為限制性之類的規(guī)則引入LTS 或STM 談判中,從而加速外空軍民規(guī)則融合。 在各方尚處在討論軍事行為是否應(yīng)該納入STM 的階段,《戰(zhàn)略》釋放出的信號尤為值得關(guān)注。

3.3 美國將推動外空國際規(guī)則博弈朝“全方位、多領(lǐng)域”方向發(fā)展

規(guī)則戰(zhàn)的戰(zhàn)場越多、戰(zhàn)線越長,對于空間外交資源處于相對弱勢的國家越不利。 美、俄、歐洲其他國家都是外空規(guī)則制定的積極推動者,中方也在裁軍談判會議與俄羅斯共同積極推進(jìn)防止外空武器化條約的制定。 從2007 年左右開始,外空國際規(guī)則談判呈現(xiàn)出聯(lián)合國框架內(nèi)外平臺并進(jìn)的態(tài)勢,各種規(guī)則倡議紛紛涌現(xiàn)。在歐盟熱衷推銷其《外空活動國際行為守則》（ICOC）未果后,由政府主導(dǎo)的聯(lián)合國框架外規(guī)則倡議,表面看來一度陷入沉寂,但實則暗潮涌動。 有關(guān)外空資源開發(fā)開采、外空軍事利用的規(guī)則談判在有關(guān)國家的推動和積極參與下,一直活躍在聯(lián)合國框架之外。 從《戰(zhàn)略》相關(guān)內(nèi)容可以看出,美國可能聯(lián)合盟友、商業(yè)實體等力量在外空安全、外空軍控及外空軍事利用等領(lǐng)域,開辟聯(lián)合國框架內(nèi)外“規(guī)則戰(zhàn)”多線戰(zhàn)場,推動外空國際規(guī)則博弈朝向“全方位、多領(lǐng)域”方向發(fā)展。

第一,美國將通過盟友、商業(yè)實體推動有關(guān)規(guī)則的討論和制定。 目前國際社會大部分的注意力尚集中于聯(lián)合國框架內(nèi)的談判,如“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案、②“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）”, 中華人民共和國外交部網(wǎng)站,2014 年6 月16 日,https:／ ／www.fmprc.gov.cn ／ce／cegv／chn／hyyfy／t1164486.htm。聯(lián)合國外空委外空活動長期可持續(xù)性工作組,對于未來開啟的外空交通管理談判也有一定的認(rèn)知。 根據(jù)《戰(zhàn)略》,美方將不斷擴(kuò)大伙伴國范圍,甚至加深與商業(yè)實體的合作,尋找共同的規(guī)則訴求,并“與盟友和合作伙伴在外空政策方面保持一致”。③“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.9, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.《戰(zhàn)略》釋放出的清晰信號之一是美國將積極“擴(kuò)大其外空伙伴關(guān)系,并將建立新的更深層次的途徑來與盟國、合作伙伴、工業(yè)界,以及其他美國政府部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作”。④Ibid., p.6.2020 年12 月31日,美國頒布的《國家航天政策》也要求國防及情報等部門“與國務(wù)卿合作,促進(jìn)保護(hù)美國、盟國和伙伴空間利益的負(fù)責(zé)任的國家安全空間活動的行為規(guī)范”。 可見,美國必將利用其廣泛的“朋友圈”推動外空規(guī)則的討論和制定工作。 也就是說,通過“代言人”或“代理人”,在聯(lián)合國框架內(nèi)外開辟多條外空規(guī)則或議題的戰(zhàn)線,推廣美國所主張的有關(guān)“負(fù)責(zé)任的行為”、透明度、空間碎片、外空軍事行為及外空軍控的標(biāo)準(zhǔn)與立場。 其目的在《概要》中也有明確的表述,即“與盟友、合作伙伴和其他美國政府部門和機(jī)構(gòu)一道,推動有利的外空行為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”。⑤Ibid., p.8.這勢必將牽制和消耗其他國家大量的空間外交資源和精力。

第二,美國將推動由其主導(dǎo)的外空交通管理國際體系。 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào),建立和深化與盟友及商業(yè)實體間的“信息交流交換機(jī)制”“提升與有能力的盟友和合作伙伴之間的信息共享”。⑥“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.9, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.這表明,美國有可能在其國內(nèi)STM 體系構(gòu)建初具規(guī)模的時候,通過聯(lián)合國框架外的雙邊和多邊途徑,聯(lián)合盟友及商業(yè)實體構(gòu)建以美國“馬首是瞻”的STM 國際協(xié)作協(xié)調(diào)體系,從而削弱中俄在聯(lián)合國內(nèi)推動STM 國際框架以牽制美國的戰(zhàn)略意圖,進(jìn)一步孤立中俄,阻卻任何意欲通過多邊或聯(lián)合國框架主導(dǎo)推進(jìn)STM 的國際倡議。

第三,美國可能推動有關(guān)外空安全、網(wǎng)絡(luò)安全交叉領(lǐng)域的規(guī)則討論和制定工作。 《概要》在“優(yōu)先發(fā)力路線2:將軍事外空力量整合到國家聯(lián)合跨部門作戰(zhàn)中”部分指出,“作戰(zhàn)司令部,美國外空軍的成立,標(biāo)志著全天候作戰(zhàn)的重點轉(zhuǎn)移至軍事外空力量的威懾、整合和利用。 在《戰(zhàn)略》有效期內(nèi),國防部下屬各部門將為實現(xiàn)該路線優(yōu)先提供各類必要資源”。①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.7, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.“通過與我們盟友和合作伙伴緊密結(jié)合的在軌、多領(lǐng)域和跨部門的作戰(zhàn)方式來獲取外空優(yōu)勢。”②Ibid.網(wǎng)電手段是外空軍事對抗的主要手段之一。 有學(xué)者指出,“在未來多邊戰(zhàn)略穩(wěn)定中,網(wǎng)絡(luò)、核與空間等戰(zhàn)略領(lǐng)域必然緊密交織”。③徐緯地:“戰(zhàn)略穩(wěn)定及其與核、外空和網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系”,《信息安全與通信保密》,2018 年第9 期,第23 頁。外空活動中的軍事網(wǎng)絡(luò)行為或帶有軍事寓意的網(wǎng)絡(luò)行為,僅靠外空法的原則、規(guī)則或一般國際法是不能有效調(diào)整的,此類規(guī)則的制定必將體現(xiàn)越來越細(xì)化的趨勢。④王國語:“外空活動中的網(wǎng)絡(luò)安全國際規(guī)則探析”,《當(dāng)代法學(xué)》,2019 年第 1 期,第 89 頁。2016 年以來,美國在聯(lián)合國框架外的相關(guān)談判中,其來自空軍（現(xiàn)天軍）的代表積極推動建立有關(guān)干擾全球定位導(dǎo)航系統(tǒng)、干擾通信系統(tǒng)、干擾測運控系統(tǒng)、激光致盲等限制性規(guī)則。美國一些智庫近年來組織并參與了多個有關(guān)“外空活動中的網(wǎng)絡(luò)安全”的研討會。 雖然美國在外空活動長期可持續(xù)性談判中沒有對俄羅斯提出的相關(guān)準(zhǔn)則倡議⑤“外層空間長期可持續(xù)性準(zhǔn)則（中文）”,聯(lián)合國外空司網(wǎng)站,2017 年 9 月 4 日,https:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／oosadoc／data／documents／2017／aac.105c.1l／aac.105c.1l.362＿0.html。予以積極回應(yīng),《戰(zhàn)略》也沒有明文提及外空、網(wǎng)絡(luò)多領(lǐng)域作戰(zhàn),沒有明確提出制定外空網(wǎng)絡(luò)交叉領(lǐng)域的規(guī)則,但其《國家航天政策》明確規(guī)定: 將網(wǎng)絡(luò)安全納入空間行動和能力,以保持對空間系統(tǒng)的積極控制,并核查它們所提供的關(guān)鍵功能、任務(wù)和服務(wù)的完整性。 可見,網(wǎng)電干擾與對抗是美國對其外空安全的重大關(guān)切,因此,在外空國際規(guī)則博弈領(lǐng)域也是無法回避的問題。

第四,美國可能推動既有外空國際規(guī)則討論平臺的聯(lián)動和融合。 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào),國防部應(yīng)注重多部門、跨行業(yè)的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)。 從上述分析中可以看出,有關(guān)聯(lián)大一委和四委、裁軍談判會議和外空委、外空委法律小組與科技小組、聯(lián)合國框架內(nèi)與框架外、外空與網(wǎng)絡(luò),以及硬實力與軟實力等交叉聯(lián)動的討論將會越來越密集、越來越深入。 而對于大部分國家的國內(nèi)管理框架而言,這些平臺或領(lǐng)域由不同部門牽頭,一些領(lǐng)域尚存在管理界面不清晰、研究與應(yīng)對存在片面性、重復(fù)性、臨時性等問題。 美國是否會在短期內(nèi)提出有關(guān)國際平臺聯(lián)動融合的具體倡議,尚未可知。 但可以預(yù)見,一旦美國完成國內(nèi)多部門、跨行業(yè)的聯(lián)動機(jī)制建設(shè),則有可能將此類機(jī)制向聯(lián)合國框架內(nèi)外的規(guī)則制定平臺推廣。

四、《戰(zhàn)略》對中美外空關(guān)系的影響

外空是中美博弈的新疆域和制高點,因而外空規(guī)則是中美國際規(guī)則博弈的新疆域和制高點。 中美的外空安全困境是結(jié)構(gòu)性的,“在…技術(shù)領(lǐng)域取得了領(lǐng)先地位或潛在能力的主要大國,往往被認(rèn)為在日趨重要的大國安全利益博弈中占據(jù)了優(yōu)勢,從而引起其他大國的強(qiáng)烈關(guān)注及相應(yīng)的技術(shù)趕超努力。 與傳統(tǒng)空間相比,技術(shù)能力變化在外空大國互動中引起的安全困境同樣根深蒂固”。⑥徐能武:“外空信息支援:大國安全博弈的戰(zhàn)略樞紐”,《太平洋學(xué)報》,2016 年第 11 期,第 76 頁。除了硬實力比拼之外,外空規(guī)則博弈同樣是維護(hù)國家外空安全和利益的重要途徑,也是爭奪新時期太空秩序構(gòu)建主導(dǎo)權(quán)的最終手段。 “大國間激烈競爭預(yù)示著太空安全領(lǐng)域多極權(quán)力均衡的未來,因為太空的無疆域性和空間技術(shù)極易非對稱反制的特性,使得任何大國不可能真正確保所謂的絕對太空霸權(quán)?！雹傩炷芪?“外空信息支援:大國安全博弈的戰(zhàn)略樞紐”,《太平洋學(xué)報》,2016 年第 11 期,第 76 頁。整體而言,美國一直試圖主導(dǎo)外空國際規(guī)則制定,以此對各潛在競爭對手的外空生存空間不斷擠壓,增加其進(jìn)入、利用和控制太空的政治、外交和法律成本。 但同為航天大國,中美之間也必然存在共同利益和共同訴求,在謀求穩(wěn)定的外空環(huán)境和秩序方面,并無實質(zhì)區(qū)別,因此,規(guī)則博弈中既有競爭也有合作,既有分歧也有趨同。

整體而言,《戰(zhàn)略》將加劇中美外空緊張態(tài)勢,使外空安全、外空軍控國際規(guī)則博弈日益激烈。

4.1 中美在外空安全、外空軍控規(guī)則制定領(lǐng)域已存在較大分歧

在防止外空武器化、防止外空軍備競賽、有關(guān)限制長期滯留外空空間碎片的要求、外空活動透明度,以及國內(nèi)戰(zhàn)略政策國際化等問題上,中美一直存在分歧。

第一,在防止外空武器化、防止外空軍備競賽問題上,美國與中俄以及眾多發(fā)展中國家,乃至部分歐洲國家都存在立場分歧。 圍繞這些議題形成的任何決議、文件,都意味著將增加美國率先和領(lǐng)先發(fā)展其外空攻防能力的政治、外交乃至法律成本,因而遭到美國的強(qiáng)烈反對是在預(yù)料之中的。 這也是美國一貫反對和打壓中俄提出的“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案、承諾不首先在外空放置武器（NFP）②“不首先在外層空間放置武器（NFP）”,聯(lián)合國外空司網(wǎng)站,2014 年 12 月 11 日,https:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／oosadoc／data／documents／2017／aac.105c.1l／aac.105c.1l.362＿0.html。等倡議的根本原因。相比奧巴馬政府,特朗普政府對于中俄共同主張的外空軍控立場要更為保守,③何奇松:“特朗普政府的太空戰(zhàn)略”,《國際問題研究》,2019 年第 2 期,第 134 頁。對于以“物控”為核心的外空軍控路線表現(xiàn)得更為消極。

第二,美國不斷推銷“禁止產(chǎn)生長期滯留外空的空間碎片” 的觀點:一方面,對沖中俄PPWT 倡議給其帶來的道義壓力；另一方面,也是出于對中俄可能發(fā)展動能反衛(wèi)星手段的忌憚。 一般而言,“在太空國際安全互動中,當(dāng)某一國家試圖通過追求絕對太空優(yōu)勢來擴(kuò)展自身權(quán)力時,很容易出現(xiàn)其他多國不約而同地非對稱性和平反制”。④徐能武、孫愷嘉:“論中國太空安全外交中的動態(tài)制衡戰(zhàn)略”,《社會科學(xué)》,2016 年第 12 期,第 13 頁。而動能反衛(wèi)星這類非對稱的硬殺傷手段在一定時期內(nèi)和一定條件下,對于謀求美國追求外空霸權(quán)是一種制約,盡管中俄不一定會采取這種方式。 顯然,在外空安全領(lǐng)域,由于美國與中俄之間的戰(zhàn)略對抗的存在,針對上述問題的分歧將長期存在。

第三,美國以建立外空互信為由,不斷向國際社會推銷其透明度標(biāo)準(zhǔn)。 無論是在聯(lián)合國外空透明與建立信任措施（TCBMs）政府專家組報告（2012—2013）⑤“外層空間活動中的透明度和建立信任措施問題政府專家組的報告”,聯(lián)合國外空司網(wǎng)站,2013 年 7 月 29 日,https:／ ／undocs.org／A／68／189。,還是聯(lián)合國外空長期可持續(xù)性準(zhǔn)則（2012—2018）⑥“和平利用外層空間委員會的報告”,聯(lián)合國外空司網(wǎng)站,2019 年 7 月 3 日,https:／ ／undocs.org／en／A／74／20。的起草制定中,美國都提出了較高的透明度標(biāo)準(zhǔn),例如,外空軍事支出透明、⑦同⑤。建立點對點聯(lián)絡(luò)方式⑧同⑥。等。 這對于透明度建設(shè)相對滯后的國家而言,無疑形成一定壓力。此外,關(guān)于在軌空間物體數(shù)據(jù)的共享問題上,美國一直主張單向透明,即各國將數(shù)據(jù)通報美方,美方負(fù)責(zé)提供避碰預(yù)警等服務(wù),但美國由此而能掌握的大量數(shù)據(jù)并非完全向國際社會開放。中俄則一直主張在聯(lián)合國框架下建立此類數(shù)據(jù)共享平臺,⑨2014 年,俄羅斯在LTS 談判中提出,在聯(lián)合國主持下建立一個近地空間監(jiān)測信息中心的倡議,得到了中方支持,美國強(qiáng)烈反對。 關(guān)于該中心的倡議內(nèi)容,參見“外層空間活動的長期可持續(xù)性俄羅斯聯(lián)邦提交的工作文件”,聯(lián)合國外空委官網(wǎng),http:／ ／www.unoosa.org／pdf／limited／c1／AC105＿C1＿2014＿CRP17ER.pdf,訪問時間:2014 年 3 月 4 日。這自然不符合美國意欲成為未來空間交通治理主導(dǎo)者的戰(zhàn)略意圖。

第四,如前所述,美國奉行“將國內(nèi)航天法律政策推廣為外空國際規(guī)則”的路徑,即推動國內(nèi)法律政策的國際化。 在 LTS 準(zhǔn)則制定談判中,美方提出寫入有關(guān)其國內(nèi)“復(fù)原力（resili-ence）”策略的內(nèi)容,①“Space Technologies for Monitoring and Protecting Biodiversity and Ecosystems,” The United Nations Office for Outer Space Affairs,June 10, 2015, www. unoosa. org／oosa／oosadoc／data／documents／2015／.遭到了中俄的抵制。 美國現(xiàn)在通過制定《阿爾忒彌斯協(xié)議》,又積極準(zhǔn)備在聯(lián)合國倡導(dǎo)其關(guān)于外空資源開發(fā)利用的法律觀點和機(jī)制框架,其效果尚有待觀察。

4.2 《戰(zhàn)略》將加劇中美在外空規(guī)則解釋和制定領(lǐng)域的緊張關(guān)系

第一,《戰(zhàn)略》將中俄列為首要競爭對手和威脅,勢必加劇美國與中俄進(jìn)行外空安全國際規(guī)則博弈的緊張關(guān)系。 《戰(zhàn)略》中體現(xiàn)的動向包括:一是進(jìn)一步通過解釋、運用已有規(guī)則否定、限制中俄相關(guān)外空活動。 二是通過強(qiáng)調(diào)對“負(fù)責(zé)任行為”和“不負(fù)責(zé)任行為”的識別,營造政治優(yōu)勢,在輿論上對中俄繼續(xù)施壓,順勢推動相關(guān)國際行為守則的制定。 三是不排除美國短期內(nèi)將倡議構(gòu)建相關(guān)外空交通管理體系,或制定外空軍事行為準(zhǔn)則的可能。 四是甚至推動討論使用武力法和武裝沖突法在外空的適用性問題。一旦出現(xiàn)相關(guān)規(guī)則制定的國際倡議,準(zhǔn)備不足的各方均將面臨巨大壓力。 “美國單方面謀求絕對優(yōu)勢的空間戰(zhàn)略與政策將可能引發(fā)新的空間脆弱性?！雹谥倬?“太空戰(zhàn)略競爭與博弈日趨激烈”,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2020 年第 14 期下,第 26 頁?！按嗳跣浴辈粌H指向外空安全物理環(huán)境,還應(yīng)包括外空規(guī)則環(huán)境。 《戰(zhàn)略》所可能引發(fā)的新一輪外空軍控規(guī)則博弈,必將加劇航天大國的外空緊張關(guān)系,同時削弱已有外空法律體系的穩(wěn)定性和公信力。

第二,美國可能以政治輿論開路,激化已有的關(guān)于規(guī)則解釋或制定的分歧。 《戰(zhàn)略》多處提及“不安全、不負(fù)責(zé)任和威脅行為”“可接受和不可接受的行為”等政治意義上的概念。 雖然沒有直接要求國際社會識別或界定外空中的“合法與非法行為”,但極有可能先通過政治外交炒作,激化已有的規(guī)則分歧。 一是繼續(xù)在空間碎片問題上借題發(fā)揮,通過渲染空間碎片威脅,而將地基或共軌硬殺傷反衛(wèi)星手段識別為國際社會的“共同威脅”,繼而提出禁止反衛(wèi)星試驗?；蛲硕笃浯?提出相關(guān)試驗應(yīng)當(dāng)遵循“不產(chǎn)生長期滯留碎片”等規(guī)則訴求。 二是以識別“共同威脅或不負(fù)責(zé)任”等行為為借口,在道義和政治上綁架中俄,從而將中俄外空威懾手段逐一列出,之后再討論這些行為哪些屬于“不能接受”,繼而提出限制性規(guī)則。 中俄的外空核查能力尚不及美國,所以即便美國也開展了相關(guān)威懾操作或行為,但暫時并無顧忌。 三是推動聯(lián)合國各個平臺深化細(xì)化透明度要求,以此影射透明度建設(shè)尚在初級階段的各方是“不負(fù)責(zé)任方”和“威脅方”。 如大力推動外空活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則的執(zhí)行,以及重提對2013 年聯(lián)大通過的有關(guān)“外空透明度和建立信任措施”決議的執(zhí)行。通過透明度問題上的壓制,使博弈對手無法在其他問題上從容應(yīng)對,貶損其在國際社會上的公信力,削弱中間力量及發(fā)展中國家對博弈方的支持。 四是提升對中俄“抹黑”的烈度和級別。 《概要》聲稱,“中俄已經(jīng)將外空武器化,以阻止和抵抗美國在區(qū)域性軍事沖突中可能采取的干預(yù)措施”。③相關(guān)背景請參見加拿大麥吉爾大學(xué)航空航天法研究所官網(wǎng),https:／ ／www.mcgill.ca／iasl／milamos,但鑒于工作組工作尚未結(jié)束,關(guān)于規(guī)則的具體內(nèi)容等資料尚未公開。一改此前“外空沒有武器、外空沒有武器化風(fēng)險”的立場。 顯然,“將外空武器化”的“罪名”比之“不負(fù)責(zé)任”要更加嚴(yán)重。 這說明美國對中俄外空輿論戰(zhàn)的密度和烈度都極有可能升級,無論這是出于其天軍證明自身價值的需要,還是服從美國與中俄不限于外空領(lǐng)域“斗爭大局”的需要。 美國還可能以此作為攻擊中俄“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案倡議的借口,試想“導(dǎo)致外空武器化”的國家提出的“防止武器化”倡議能有多少誠意和說服力？

第三,美國可能提出具體的外空軍事行為準(zhǔn)則,在抵消中俄PPWT 倡議戰(zhàn)略優(yōu)勢的同時,限制中俄相關(guān)外空活動。 “不管大國采取何種形式的太空防務(wù)態(tài)勢,它們基本上采取非對稱手段進(jìn)行博弈。”④何奇松:“大國太空防務(wù)態(tài)勢及其影響”,《現(xiàn)代國際關(guān)系》,2018 年第 2 期,第 32 頁。關(guān)于“非對稱手段”,傳統(tǒng)理解指向硬實力發(fā)展,但實則也包括國際法、國際規(guī)則的制定。 在發(fā)展硬實力的同時和在“造法”之前,軟法規(guī)則的制定也會給對方帶來巨大的政治外交壓力和成本,形成規(guī)則領(lǐng)域的“非對稱優(yōu)勢”。 也就是說, “……獲得安全不僅需要提高自身威懾能力和防御能力,也可以通過主導(dǎo)和維持有利于自身安全利益的制度安排,通過機(jī)制框架限制對手特定類型的行為”。①劉楊鉞、徐能武:“新戰(zhàn)略空間安全:一個初步分析框架”,《太平洋學(xué)報》,2018 年第 2 期,第 11 頁。中美俄等航天大國的外空國際規(guī)則博弈,主要集中在外空安全（含外空軍控和空間碎片）領(lǐng)域,主要通過規(guī)則倡議限制非合作方的外空軍備發(fā)展,或?qū)ζ渫饪哲娛滦袨檫M(jìn)行限制。 《概要》在“優(yōu)先發(fā)力路線1:在外空建立綜合軍事優(yōu)勢”中提出“發(fā)展和部署可抵抗外空敵對勢力的能力”,在“塑造戰(zhàn)略環(huán)境”部分提出“阻止敵對勢力對美國及其盟國、伙伴外空能力以及商業(yè)利益的侵犯”。②“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.8, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.顯然,推動制定相關(guān)的不具有約束力的限制性準(zhǔn)則,同樣會對“敵對勢力”產(chǎn)生“規(guī)則威懾”。 2016 年以來,在麥吉爾大學(xué)發(fā)起的《外空軍事利用國際法適用手冊》（MILAMOS）和聯(lián)合國防止外空軍備競賽政府專家組的談判中,美國都出現(xiàn)了推動制定有關(guān)網(wǎng)電干擾、欺騙、定向能武器使用、共軌操作,以及地基反衛(wèi)星等軍事行為限制性規(guī)則的動向。 這些準(zhǔn)則或規(guī)則的提出,無論是在聯(lián)合國框架內(nèi)外,都會在一定程度上分散國際社會對于中俄“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案倡議的關(guān)注,從而起到削弱和抵消PPWT 對美國的“規(guī)則威懾力”和戰(zhàn)略壓力。

第四,美國可能正式推動解釋和制定外空自衛(wèi)權(quán)、外空武裝沖突法規(guī)則,通過把握規(guī)則解釋和制定的主導(dǎo)權(quán),實現(xiàn)“未戰(zhàn)已勝、戰(zhàn)則由我”的戰(zhàn)略主動。 《戰(zhàn)略》的頒布標(biāo)志著美國軍方關(guān)于外空戰(zhàn)略屬性立場的全面轉(zhuǎn)變。 《概要》在“戰(zhàn)略路徑”部分指出,“外空由支撐職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽鲬?zhàn)領(lǐng)域”。③Ibid., p.6.因此,美國國防部關(guān)于外空國際規(guī)則的注意力必將從“平時法”正式轉(zhuǎn)向“使用武力法”和“戰(zhàn)時法”。 此前在聯(lián)合國框架內(nèi)外的一些平臺,美國已經(jīng)出現(xiàn)推動如外空自衛(wèi)權(quán)、武裝沖突法在外空適用性等問題討論的動向。但一方面,其時美國尚停留在僅強(qiáng)調(diào)外空自衛(wèi)權(quán)的合法性層面,表示不愿深入討論外空自衛(wèi)權(quán)的細(xì)節(jié)問題（如在2017 年前后的外空活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則談判中）；另一方面,關(guān)于武裝沖突法,美方一直三緘其口,只是美方一些智庫和學(xué)者在積極推動。 但隨著其天軍的成立及《戰(zhàn)略》的頒布,特別是其表達(dá)的“外空是作戰(zhàn)域”的高調(diào)立場,都將推動美方,尤其是國防部開始系統(tǒng)研究和設(shè)計相關(guān)規(guī)則體系,擇機(jī)可能正式在聯(lián)合國框架內(nèi)拋出。 之前,美國通過聯(lián)合國框架外平臺一直倡導(dǎo)“預(yù)先自衛(wèi)”和“集體自衛(wèi)”。 《概要》也強(qiáng)調(diào),“國防部必須加強(qiáng)與國際伙伴和商業(yè)實體的外空合作,它們中大部分的外空能力已經(jīng)成為集體安全的組成部分”。④Ibid., p.9.因此,不排除美國將親自或通過盟友將相關(guān)觀點在聯(lián)合國框架內(nèi)拋出。 此外,有關(guān)行使自衛(wèi)權(quán)“門檻”及“外空作戰(zhàn)條件、手段”等限制性要求的界定,必定會對外空攻防的政治、外交和法律環(huán)境產(chǎn)生重要影響,從而達(dá)到在規(guī)則領(lǐng)域“先發(fā)制人”的效果。 正如有學(xué)者指出的那樣,美國“通過制定有限太空戰(zhàn)規(guī)則來降低太空防御代價,通過讓對手擔(dān)心失敗和報復(fù)來強(qiáng)化太空威懾力,這便是‘有限太空戰(zhàn)’構(gòu)想的核心”。⑤楊樂平、馬世祎:“美國太空戰(zhàn)略新構(gòu)想”,《解放軍生活》,2016 年第 4 期,第 64 頁?？梢?《戰(zhàn)略》將導(dǎo)致中美外空安全國際規(guī)則博弈的“緊張化”和“激烈化”。

4.3 中美在外空國際規(guī)則領(lǐng)域中也存在共同訴求

第一,在關(guān)于外空操作等外空活動的具體要求上,美國不希望有過多的限制,同時也不愿接受其他國家主導(dǎo)制定的相關(guān)規(guī)則,中國同樣對超出已有外空法律規(guī)則框架的限制性或約束性要求,持保留態(tài)度。 在聯(lián)合國外空委外空活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則制定談判中,關(guān)于抵近伴飛、空間碎片主動移除、外空活動中的網(wǎng)絡(luò)安全、空間物體再入、發(fā)射前評估、空間物體登記,以及外空自衛(wèi)權(quán)等問題,俄羅斯在2015 年、2016年提交了一系列文件和準(zhǔn)則草案,①See A／AC.105／L.295, The United Nations Office for Outer Space Affairs, January 13, 2015, https:／ ／www. unoosa. org／pdf／limited ／c2 ／AC105＿C2＿L295E.pdf； A ／AC.105 ／L.294, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 29, 2019, http: ／ ／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2015 ／aac＿105l／aac＿105l＿294＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿L294C.pdf； A ／AC.105 ／L.296, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 30, 2015, www.unoosa.org／pdf／limited ／c2 ／AC105＿C2＿L296Add03E.pdf； A ／AC.105 ／C.1 ／L.345, The United Nations Office for Outer Space Affairs, July 30, 2015, www.unoosa.org／pdf／limited ／c1 ／AC105＿C1＿L260E.pdf； A ／AC.105 ／L.304,The United Nations Office for Outer Space Affairs, March 16, 2016,https:／ ／www. unoosa. org／oosa／oosadoc／data／documents／2015 ／aac.1052015crp ／aac.1052015crp.10＿0.html.提出了更為細(xì)致的要求,雖然準(zhǔn)則不具有法律約束力,各國可以自愿執(zhí)行,但畢竟整體上還是提高了從事相關(guān)活動的門檻,而且具有強(qiáng)烈的政治指向,數(shù)次點名美國。②A／AC.105／L. 304, The United Nations Office for Outer Space Affairs, March 16, 2016, http:／ ／www. unoosa. org／res／oosadoc／data／documents／2016 ／aac＿105l／aac＿105l＿304＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿L304C.pdf.因此,無論是基于美俄因烏克蘭問題全面交惡的國際關(guān)系和外交大背景,還是因其具體內(nèi)容未必完全符合美國外空利益,美國對于這些草案都持質(zhì)疑、批判或否定的態(tài)度,中國也針對其中超出既有外空國際規(guī)則規(guī)定的內(nèi)容與俄羅斯多次磋商,最終只有空間物體登記、再入和發(fā)射前評估幾個準(zhǔn)則得到了一致通過,而且內(nèi)容都大幅度精簡。③可參照比較 A／AC.105／C.1／L.362（2017 年 6 月）中相關(guān)準(zhǔn)則的表述與最終通過文本 A／74／20（附件二）（2019 年 7 月）的差異。

第二,關(guān)于可能增加航天大國普適性義務(wù)的規(guī)則提議,中美利益整體上是趨同的,都持謹(jǐn)慎或否定立場。 關(guān)于聯(lián)合國外空委法律小組委員會討論多年的外空定義劃界問題,美、俄、法等國都明確表示反對外空劃界,認(rèn)為并無必要。④A／AC.105／1203, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 18, 2019, https:／ ／undocs.org／pdf？ symbol ＝ en ／A ／AC.105／1203.關(guān)于委內(nèi)瑞拉等國提出的將有關(guān)外空使用核動力源的聯(lián)大決議⑤“1992 年《關(guān)于在外層空間使用核動力源的原則》”,聯(lián)合國外空司網(wǎng)站,http:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／ourwork／spacelaw／principles／nps－principles.html,訪問時間:2016 年 7 月 20 日。和外空委文件⑥“《外層空間核動力源應(yīng)用安全框架》”,聯(lián)合國外空司網(wǎng)站,2009 年 3 月 19 日,https:／ ／undocs.org／pdf？ symbol ＝ en ／A ／AC.105／934。發(fā)展為具有約束力的國際法規(guī)則,美國一直堅決反對,中方也從未支持此類觀點。 在聯(lián)合國框架外的規(guī)則談判中,⑦參見“《海牙外空資源治理國際工作組》（2015－2019）”,荷蘭萊頓大學(xué)航空航天法研究所官網(wǎng), https:／ ／www.universiteitleiden.nl／en／law／institute－of－public－law／institute－of－air－space－law／the－h(huán)ague－space－resources－governance－working－group,訪問時間:2020 年9 月10 日；“《外空軍事利用國際法適用手冊》（2017—2020）”,麥吉爾大學(xué)網(wǎng)站,https:／ ／www.mcgill.ca／iasl／milamos,訪問時間:2020 年9 月10 日。 筆者參加上述兩個平臺談判的過程中,就國際習(xí)慣是否能無條件地適用于外空領(lǐng)域和條約解釋問題,與參會的部分歐洲學(xué)者展開了激烈辯論,最終“外空環(huán)境保護(hù)已成為國際習(xí)慣”的表述沒有被《外空軍事利用國際法適用手冊》（MILAMOS）工作組采納,而“外空資源應(yīng)專為和平目的使用”在《海牙外空資源治理國際工作組》主席的堅持下,寫入了工作組的最終成果文件。歐洲部分學(xué)者一直堅持“限制空間碎片產(chǎn)生是國際義務(wù)”“外空環(huán)境保護(hù)已成為國際習(xí)慣”“外空資源應(yīng)專為和平目的使用”等觀點,但遭到筆者質(zhì)疑,認(rèn)為這些觀點超出了既有國際空間法和國際法范圍,屬于創(chuàng)設(shè)新規(guī)則,而這些規(guī)則制定或討論平臺都沒有聯(lián)合國授權(quán),并不適合討論新外空規(guī)則制定問題。 作為聯(lián)合國框架外的規(guī)則討論平臺,本來已經(jīng)具有一定的政治敏感性,因而規(guī)則的起草應(yīng)當(dāng)盡量尊重和遵循既有外空系列條約的表述,才能減少來自國際社會的質(zhì)疑,工作組成果才更易為聯(lián)合國框架內(nèi)的各國代表團(tuán)所接受。⑧筆者上述觀點得到了來自美國國務(wù)院官員的支持,并且大部分建議都得到了相關(guān)工作組的采納。 因為來自中方的官方代表并未以專家成員身份參與上述工作組的核心討論,筆者因此是從個人視角出發(fā),認(rèn)為在相關(guān)問題上中美的立場應(yīng)該是趨同的。

第三,中美新型大國關(guān)系的定位決定了中美外空立場在競爭和對抗中也有合作和趨同。雖然中美外空安全困境的破局仍然面臨著來自雙方結(jié)構(gòu)性矛盾的挑戰(zhàn),但并非意味著中美在外空國際規(guī)則解釋和制定領(lǐng)域是全面對抗和沖突的。 這對于界定中美新型大國外空關(guān)系是至關(guān)重要的,競爭和對抗中同樣存在合作和立場趨同。 同時,也要看到在外空安全、外空軍控領(lǐng)域中美可以斡旋協(xié)同的空間并不大,仍存在緊張態(tài)勢,而美國近期頒布的《外空防務(wù)戰(zhàn)略》不但不利于中美外空關(guān)系的緩解,而且加劇了這一緊張態(tài)勢。 中美外空安全關(guān)系是由諸多因素共同決定的,如各自的整體安全戰(zhàn)略、整體能力的發(fā)展階段等,這些因素決定著雙方在規(guī)則博弈、話語權(quán)爭奪領(lǐng)域的策略考慮。 現(xiàn)階段,中美外空安全博弈是現(xiàn)實存在的。 從外空在國家安全中的優(yōu)先級安排及投入來看,中國與美國相比,還存在一定差異和差距。 因而不同于美國的“外空領(lǐng)先、外空優(yōu)先”戰(zhàn)略,中方目前仍采取積極防御和謀求外空戰(zhàn)略制衡為主的策略。 但不排除美國《外空防務(wù)戰(zhàn)略》大肆渲染的“中俄威脅”反而會刺激中俄,無論是在能力建設(shè)還是在規(guī)則話語權(quán)方面都做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整,以積極應(yīng)對美國的遏制。

五、結(jié) 語

美國推出的《外空防務(wù)戰(zhàn)略》以中俄為假想敵,意欲通過提高其外空力量建設(shè)、加強(qiáng)與盟友及商業(yè)實體的合作,推動外空國際規(guī)則制定,限制打壓中俄,保證美國的外空霸權(quán)、外空領(lǐng)先地位。 這是美國歷來對華政策調(diào)整在外空領(lǐng)域的必然反映。 美國的對華定位,歷經(jīng)了克林頓時期的“建設(shè)性的關(guān)系”、奧巴馬時代“積極的建設(shè)性的全面關(guān)系”和特朗普政府的“修正主義國家”“戰(zhàn)略競爭對手”的轉(zhuǎn)變。①朱啟超、龍坤:“試論后九一一時代美國國家安全戰(zhàn)略的調(diào)整——基于對特朗普政府《美國國家安全戰(zhàn)略》報告的分析”,《美國研究》,2018 年第 3 期,第 83 頁?！懊绹鴥?yōu)先”并非必然導(dǎo)致“孤立主義”,②同①,第 95－96 頁。美國的頻頻“退群”“退約”不等于其在外空國際規(guī)則領(lǐng)域也將采取同樣策略。 相反,從《戰(zhàn)略》以及美國近年來在聯(lián)合國框架內(nèi)外的動向上看,在外空國際規(guī)則領(lǐng)域,美國必然會有新的和更具針對性的動作,不斷推動外空法的解釋與制定。 同時,這對于維系外空已有的或應(yīng)有的規(guī)則均衡和戰(zhàn)略平衡都是一個新挑戰(zhàn),未來外空國際規(guī)則博弈的形勢會更加復(fù)雜。

對中國而言,挑戰(zhàn)也意味著機(jī)遇。 一方面,中國航天綜合實力已趕超俄羅斯,正逐漸縮小與美國的差距,具備深度參與規(guī)則制定的硬實力,與此同時,外空博弈格局正發(fā)生深刻變化。美俄矛盾的日益激化同樣影響著外空安全和發(fā)展,而歐洲受美國壓制,難有作為,因此,發(fā)展中國家及歐洲部分中間力量對于中國在重塑外空國際秩序中的作用寄予很高期待。 “太空武器化和軍備競賽威脅將凸顯太空國際法的漏洞,進(jìn)一步刺激國際社會的立法意愿?！雹坌炷芪?、高楊予兮:“太空安全秩序構(gòu)建中的體系壓力與戰(zhàn)略指向”,《國際安全研究》,2020 年第 2 期,第 133 頁。而《戰(zhàn)略》所表達(dá)的負(fù)責(zé)任行為識別、透明度要求及制定外空軍事行為規(guī)則等訴求,也在一定程度上反映了國際社會的立法意愿。 關(guān)鍵在于最終制定的規(guī)則能否均衡體現(xiàn)各方利益,顯然與追求“絕對優(yōu)勢”的美國相比,中國更有條件代表多數(shù)國家的利益訴求,與國際社會一道謀求有利于維系外空戰(zhàn)略均衡的規(guī)則體系。 另一方面,中美在外空規(guī)則領(lǐng)域并非全面競爭或?qū)?航天大國在具體外空規(guī)則解釋或制定方面存在利益趨同。 “中國被看作是美國的戰(zhàn)略競爭對手,肯定會給兩國關(guān)系帶來摩擦和沖突,但是,中國必須要保持淡定,不斷尋找和拓展合作空間,為兩國持久穩(wěn)定的關(guān)系做出不懈的努力。”④滕建群:“特朗普‘美國第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”,《太平洋學(xué)報》,2018 年第 1 期,第 24 頁。即便在較為敏感的外空安全、外空軍控領(lǐng)域,航天大國也有共同利益和訴求,也面臨一些共同威脅。 顯然,基于戰(zhàn)略均衡來識別共同威脅,才更能體現(xiàn)各方的共同利益和訴求。

綜上所述,在美國既有對華定位和外空安全政策不變的前提下,中方還是應(yīng)盡快著手構(gòu)建“戰(zhàn)略力—規(guī)則力—輿論力”的外空軟實力體系,做好與“外空霸權(quán)”長期斗爭與周旋的準(zhǔn)備。戰(zhàn)略較量、規(guī)則比拼和輿論斗爭是軟實力博弈的三個主要表現(xiàn),三者相互關(guān)聯(lián),互為支撐。 戰(zhàn)略是一切的出發(fā)點,規(guī)則是最終訴求,輿論是實現(xiàn)戰(zhàn)略目的和規(guī)則訴求的重要保障。 在大國關(guān)系緊張時期,戰(zhàn)略戰(zhàn)、規(guī)則戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)是大國博弈的常態(tài)存在,外空亦如是。 此外,還應(yīng)著重研究與討論在外空國際規(guī)則博弈融合化、縱深化,以及全方位、多領(lǐng)域發(fā)展的新形勢下,如何推動外空國際法治的良性發(fā)展,這本身也是解釋和豐富“外空人類命運共同體”理念的重要方面,也是該理念在外空國際規(guī)則博弈領(lǐng)域的具體運用。