張紅

（中國鐵路上海局集團有限公司 高級經(jīng)濟師，上海 200071）

0 引言

上個世紀九十年代以來，國鐵與地方政府、企業(yè)和其他投資主體共同投資建設(shè)、經(jīng)營鐵路（簡稱“合資鐵路”），作為改革開放中出現(xiàn)的新事物，如雨后春筍般在全國各地迅速發(fā)芽成長。合資鐵路對于調(diào)動各方面積極性，廣泛籌集建設(shè)資金，加快我國鐵路發(fā)展發(fā)揮了重要作用。尤其是具有創(chuàng)新性和先進技術(shù)代表性的高速鐵路，從成功試運行到成網(wǎng)服務(wù)于億萬普通百姓的日常出行，僅用了不到十年的時間。這一方面是合資鐵路制度優(yōu)勢發(fā)揮的結(jié)果；另一方面，合資鐵路建成后廣泛采用的委托國鐵運輸管理模式（簡稱“委托運輸管理模式”）同樣起到了重要作用。據(jù)了解，除少數(shù)早期開通運營的普速合資鐵路外，目前全國范圍內(nèi)95%以上的合資鐵路項目采用的是委托運輸管理模式。然而，近年來這一運輸管理模式也面臨著形勢的較大變化，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，筆者試將關(guān)于這些問題的思考付諸筆端，以期為共同解決問題提供參考，為鐵路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展盡微薄之力。受自身條件所限，本文收集引用的數(shù)據(jù)材料局限于中國鐵路上海局集團公司（簡稱“上海局集團公司”）管域，以偏概全之處還請諒解。

1 上海局集團公司合資鐵路委托運輸管理的歷程和現(xiàn)狀

2005年，上海浦東鐵路開通運營，首開委托運輸管理模式先河，此后委托運輸管理模式被合資鐵路公司廣為采用。至2019 年底，上海局集團公司共受托46 個合資鐵路及市郊鐵路（本文統(tǒng)稱為“合資鐵路”）項目的運輸管理，總受托運輸管理鐵路營業(yè)里程7 243 km，其中高鐵4 993 km。除早期開通運營的金溫貨線外，其他運營合資鐵路采用的均為委托運輸管理模式。2019 年，上海局集團公司委托運輸服務(wù)收入占營業(yè)收入的12%左右；此外，上海局集團公司客運收入占營業(yè)收入的60%左右，大部分來源于擔(dān)當(dāng)開行的動車組列車，與實施委托運輸管理的合資鐵路具有一定的關(guān)聯(lián)度（2020 年受疫情影響，數(shù)據(jù)波動較大）。

2 委托運輸管理模式的利弊分析

2.1 優(yōu)勢分析

一是有利于優(yōu)化資源配置、提高運輸效率。大規(guī)模的鐵路建設(shè)需要大量的合資鐵路公司負責(zé)項目管理，另一方面，鐵路運輸涉及的專業(yè)多、運距長、站段單位分散，且具有集中調(diào)度指揮、整體聯(lián)動的特點，大部分合資鐵路公司自行配齊運輸生產(chǎn)機構(gòu)、人員、設(shè)備不經(jīng)濟，自行運輸管理不利于整體資源的優(yōu)化配置和運輸效率的提高，不利于形成協(xié)同效應(yīng)、提升整體效益，也不利于重點運輸任務(wù)的統(tǒng)一部署調(diào)動。

二是有利于保障運輸安全。合資鐵路委托國鐵運輸管理，在統(tǒng)一調(diào)度指揮的同時，可直接復(fù)制、執(zhí)行國鐵的規(guī)章制度、文電等，基本能夠統(tǒng)一技術(shù)和管理標準，消除接口不一致安全隱患，有利于國鐵集中專業(yè)管理力量和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢保障運輸安全。萬一發(fā)生鐵路交通事故，能夠以最高的效率調(diào)動多方資源實施救援，最大程度保障旅客貨主的生命財產(chǎn)安全。

三是有利于提高經(jīng)濟效益。委托運輸管理模式在集約設(shè)置運輸管理機構(gòu)、崗位的同時，國鐵通過集中招標采購、統(tǒng)一爭取能源費用大客戶優(yōu)惠價、全面推廣升級更新設(shè)施設(shè)備等，能夠進一步節(jié)省合資鐵路公司的經(jīng)營成本費用。通過運輸成本費用、勞動生產(chǎn)率等指標分析，發(fā)現(xiàn)委托運輸管理模式的整體經(jīng)濟效益明顯優(yōu)于單個合資鐵路公司自行運輸管理。

四是有利于合資鐵路建成后即刻開通運營。長期的鐵路運營管理中，國鐵積累了豐富的鐵路運輸管理經(jīng)驗，專業(yè)、綜合管理機構(gòu)齊備，管理制度齊全，委托運輸管理模式能夠快速復(fù)制，確保合資鐵路建成后即刻開通運營。結(jié)合合資鐵路公司的體制機制優(yōu)勢，形成整體合力，實現(xiàn)鐵路局（即國鐵）、合資鐵路公司雙贏的目的[1]。

此外，有的合資鐵路因長期虧損難以維持運營，委托運輸管理模式能夠充分發(fā)揮國鐵在人力、設(shè)備、資金等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，最大限度支撐合資鐵路路網(wǎng)運營的完整性，提升整體社會效益。

2.2 弊端分析

作為鐵路運輸管理的一個模式，委托運輸管理模式具有優(yōu)勢的同時，必然也存在弊端，主要體現(xiàn)在：

一是合資鐵路公司自行開展經(jīng)營管理活動空間相對有限，托管雙方在各自經(jīng)濟效益等方面的目標追求有時難以頻率一致，在收益分成、運輸營業(yè)收入清算、成本支出等方面偶有分歧，激勵約束機制尚待建立完善。

二是委托運輸管理尚未完全市場化，國鐵是否接受委托，還需顧及保開通、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，委托運輸管理費用的利潤、違約金尚未實際收取，與國鐵擔(dān)負的安全管理責(zé)任不對等，也不符合營利法人的屬性。

三是運營初期虧損的合資鐵路項目日漸增多，累計拖欠國鐵委托運輸管理費用數(shù)額巨大，已影響到國鐵生產(chǎn)經(jīng)營資金的正常周轉(zhuǎn)以及安全生產(chǎn)經(jīng)費的保障，債權(quán)累積的風(fēng)險不斷加大。

四是托管雙方的溝通配合有待進一步加強。合資鐵路公司及地方股東對委托運輸管理的工作質(zhì)量、知情權(quán)行使以及參與監(jiān)督的要求都較高，而目前國鐵受托運輸管理的合資鐵路體量巨大，管理任務(wù)繁忙，與其期望值存在差距，影響其對委托運輸管理工作的理解、支持。

3 委托運輸管理模式面臨的形勢變化

近十年里，鐵路投融資體制改革不斷深入，新建合資鐵路項目從單一的國鐵控股逐步轉(zhuǎn)向國鐵、地方政府、社會資本多方控股并存，城際鐵路、市郊鐵路等所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)進一步向地方政府和社會資本放開。2014 年至2019 年，長三角地區(qū)地方政府、社會資本控股合資鐵路公司由1 家增加到9 家，且仍然呈快速增長趨勢，其中杭紹臺、杭義溫兩個高鐵項目公司為民營資本控股。與此同時，江蘇區(qū)域合資鐵路公司已重組為地方政府控股，其他?。ㄊ校┯蚝腺Y鐵路公司也在按照地方政府控股的目標推進重組整合。上述合資鐵路公司未達到國鐵控股標準（有的國鐵沒有任何出資），本文按鐵路系統(tǒng)的口徑統(tǒng)稱為“非控股合資鐵路公司”。非控股合資鐵路公司數(shù)量不斷增加，所屬非控股合資鐵路里程不斷增長，呈超越國鐵控股合資鐵路之勢。

這些變化應(yīng)該說符合鐵路投融資體制改革的預(yù)期。但另一方面，非控股合資鐵路公司經(jīng)營管理的決策主導(dǎo)權(quán)不在國鐵，其對自行運輸管理抱有更高期望值并躍躍欲試，對控股合資鐵路現(xiàn)廣泛采用的委托運輸管理模式必將產(chǎn)生重要的影響，有必要進行深入的思考和研究。

4 對國鐵的影響

4.1 增加國鐵管理及決策難度

出于自身的利益訴求，非控股合資鐵路公司是否采行委托運輸管理模式、采行后是否改變?yōu)樽孕羞\輸管理，具有不確定性。在委托內(nèi)容、委托期限等方面也不同于控股合資鐵路公司。在委托運輸管理信息知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)行使方面，其要求獲取的信息面、參與程度高于控股合資鐵路公司。非控股合資鐵路委托運輸管理合同協(xié)商、協(xié)調(diào)難度加大，有的經(jīng)歷多輪溝通會商，至開通運營之日仍難以完全達成一致，雙方的權(quán)責(zé)得不到具體明確的約定，增加了受托方的安全風(fēng)險、資金風(fēng)險及合規(guī)風(fēng)險。

4.2 增加國鐵營業(yè)收入風(fēng)險

結(jié)合文初所述數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，非控股合資鐵路公司若均不采用委托運輸管理模式，并自行擔(dān)當(dāng)管內(nèi)及跨局列車等，將對國鐵營業(yè)收入造成較大影響。目前國鐵投資的大部分合資鐵路處于市場培育期，不具備盈利分紅條件，再考慮未來現(xiàn)金流等因素影響，能夠分得的利潤非常有限，僅靠投資收益無法維持剛性支出。還有的合資鐵路公司仍需國鐵增資維持正常運營。實施委托運輸管理，是國鐵營業(yè)收入、利潤的重要來源，也是國鐵作為參股股東掌握非控股合資鐵路經(jīng)營成本的重要途徑。

4.3 增加國鐵用工風(fēng)險

目前，合資鐵路委托運輸管理相關(guān)的用工，80%以上是與國鐵建立的勞動關(guān)系，根據(jù)委托運輸管理的鐵路里程及設(shè)施設(shè)備數(shù)量，基本形成了相對穩(wěn)定的用工額。非控股合資鐵路公司若決定終止委托尤其是大面積終止委托時，除非國鐵所屬的站段單位、機關(guān)部門全部同步變更勞動關(guān)系，否則將造成大量的國鐵用工無法“軟著陸”而影響穩(wěn)定。

4.4 增加國鐵債權(quán)實現(xiàn)難度

國鐵對非控股合資鐵路公司的控制力較弱，對沒有出資關(guān)系的公司則沒有直接控制力。非控股合資鐵路公司長期拖欠委托運輸管理費用時，往往難以通過內(nèi)部協(xié)調(diào)等方式解決問題?？紤]到長期合作關(guān)系，通過中止（終止）履行、訴訟、仲裁途徑解決問題需格外慎重，加大了國鐵的債權(quán)實現(xiàn)難度。

5 國鐵應(yīng)對措施

面對工作形勢變化帶來的危機與風(fēng)險，國鐵需認真研判，積極應(yīng)對，適新應(yīng)變，更需著眼長期，未雨綢繆，從自身改革入手，深度挖潛提效，固本克難，力求行穩(wěn)致遠、互利共贏。

5.1 不斷提升受托運輸管理工作質(zhì)量

強化受托管理意識，設(shè)身處地幫助合資鐵路公司改善經(jīng)營做大市場。加強運輸市場調(diào)研，適應(yīng)市場變化及時創(chuàng)新客流、貨源組織方式，創(chuàng)新客貨運輸服務(wù)產(chǎn)品，科學(xué)制訂列車開行方案和運價浮動方案。

學(xué)習(xí)對標國內(nèi)外一流運輸企業(yè)，研究評估人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進科學(xué)技術(shù)成果應(yīng)用于鐵路運輸生產(chǎn)，跟蹤、運用先進的鐵路運輸生產(chǎn)管理方法，科學(xué)優(yōu)化受托運輸管理機構(gòu)設(shè)置、人員定編；研究制訂受托運輸服務(wù)人員調(diào)配機制，通過勞務(wù)外包、勞務(wù)派遣等靈活用工方式降低用工風(fēng)險及用工成本，增加市場競爭優(yōu)勢。

科學(xué)壓縮受托運輸管理成本及大修、技術(shù)改造項目費用，完善費用支出程序，支持合資鐵路公司參與項目方案制定、過程監(jiān)督等；研究采用合同能源管理等先進的管理方法，及時升級更新節(jié)能設(shè)備，努力節(jié)約能源費用。會同委托方制訂委托運輸管理信息通報機制，相互及時通報委托運輸管理重要信息。

5.2 形成公開透明的定價和激勵機制

國鐵受托運輸管理的合資鐵路包括部分上市公司所屬的運營線路。按照上市監(jiān)管的要求，委托運輸管理應(yīng)以合理成本費用加合理利潤為依據(jù)，形成公允的關(guān)聯(lián)交易定價。

預(yù)計合資鐵路上市資產(chǎn)還將不斷增加。為消除合資鐵路公司對委托運輸管理費用的疑慮，同時為落實國家有關(guān)政策文件精神，維護社會資本合法權(quán)益，國鐵應(yīng)結(jié)合上市公司關(guān)聯(lián)交易定價監(jiān)管要求，分線路等級、線路類型、運營階段制訂統(tǒng)一的受托運輸管理服務(wù)收費標準，形成公開透明的委托運輸管理費用定價機制。

與合資鐵路公司協(xié)商制訂委托運輸管理激勵約束機制，采用固定基本費加運量、收入、利潤、設(shè)備狀態(tài)評價等指標掛鉤系數(shù)的方式，將委托運輸管理費用與相關(guān)指標掛鉤；對站車煤水電氣、保潔、吸污等費用項目實行定額包干、節(jié)獎超罰[2]，進一步調(diào)動托管雙方的積極性。

5.3 節(jié)流開源解決委托運輸管理費用拖欠難題

國鐵在努力服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展大局的同時，也應(yīng)尊重市場規(guī)律，按照市場化方式受托合資鐵路運輸管理。結(jié)合合資鐵路項目所處路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，預(yù)期客流（貨源）及列車開行對數(shù)、運輸收入、（長期）付費能力及付費擔(dān)保情況等，根據(jù)自身資金承受能力，履行“三重一大”事項決策程序受托合資鐵路項目的運輸管理。

加強與合資鐵路公司地方股東、債權(quán)人的溝通協(xié)商，推動合資鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市及資產(chǎn)證券化、重組整合、增資減債、債權(quán)融資等，解決委托運輸管理費用緊缺難題；研究制訂重組整合方案時，要兼顧重組后合資鐵路委托運輸管理費用支付問題的解決。借鑒鐵路上市公司催收債權(quán)的方法，加強委托運輸管理費用風(fēng)險債權(quán)管理。

5.4 充分發(fā)揮委托運輸管理合同的風(fēng)險防范作用

不斷研究細化合同條款，進一步明確托管雙方的管理責(zé)任、安全責(zé)任、違約責(zé)任、資金支付及軋差清算方法等，爭取合資鐵路項目公司股東對委托運輸管理費用支付提供擔(dān)保。借力國鐵集團與地方政府會晤機制，協(xié)調(diào)解決委托運輸管理合同重要分歧事項。

爭取在合資鐵路建設(shè)期簽署框架協(xié)議，事先約定明確委托運輸管理重要事項，避免正式委托運輸管理合同簽訂時遲遲難以達成一致。與合資鐵路公司協(xié)商金融機構(gòu)保函、其他法人保證、資產(chǎn)抵押等多種擔(dān)保方式，增加付費保障系數(shù)。支持合資鐵路公司依法依規(guī)行使經(jīng)營管理權(quán)，獲取資產(chǎn)收益，增進合資鐵路公司、地方股東對國鐵工作的理解支持。

6 結(jié)束語

合資鐵路委托運輸管理費用長期拖欠問題，是當(dāng)前影響合資鐵路委托運輸管理模式可持續(xù)的重要問題。建議國家發(fā)展和改革委員會、地方政府、國鐵集團負責(zé)新建合資鐵路項目預(yù)可研、批復(fù)項目可研報告時，區(qū)分扶貧項目與普通項目，兼顧國民經(jīng)濟效益評價和財務(wù)效益評價，統(tǒng)籌項目立項建設(shè)時序。結(jié)合中長期經(jīng)濟增長預(yù)期和區(qū)域人口數(shù)量、項目所處路網(wǎng)區(qū)位等，深度研究新建鐵路項目的技術(shù)方案、投資額、舉債規(guī)模、設(shè)計行車速度、預(yù)留提速擴能條件以及站房規(guī)模等，力求項目綜合效益最優(yōu)，防止建成后長期運營虧損加重地方政府和國鐵的債務(wù)負擔(dān)。進一步落實項目運營虧損補貼方案，爭取項目批復(fù)前落實補虧主體，簽訂補虧協(xié)議；推動、協(xié)調(diào)地方政府將合資鐵路運營虧損補貼資金納入年度財政支出預(yù)算，確保項目運營的可持續(xù)。