程煥文

2021年2月18日佛山市人民政府頒布《佛山市公共圖書館管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，2021年5月1日起實(shí)施[1]。作為佛山市文化領(lǐng)域的第一部行政規(guī)章和《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》頒布實(shí)施后我國第一個(gè)市級(jí)地方公共圖書館立法，《管理辦法》的頒布實(shí)施對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)佛山市公共圖書館事業(yè)，乃至全國公共圖書館的發(fā)展具有重要的時(shí)代價(jià)值。

1 歷久彌新：公共圖書館發(fā)展模式的高平臺(tái)

進(jìn)入21世紀(jì)后，廣東公共圖書館事業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，迅速形成了以“廣東流動(dòng)圖書館模式”“深圳模式”“廣州模式”“東莞模式”“佛山模式”為代表的“嶺南模式”，成為全國公共圖書館競(jìng)相參觀、學(xué)習(xí)、借鑒、模仿、復(fù)制的模范[2]。由此，平等、免費(fèi)、開放、共享的公共圖書館理念自廣東迅速向全國傳播，“嶺南模式”引領(lǐng)中國公共圖書館的發(fā)展潮流，進(jìn)而成為全球公共圖書館發(fā)展創(chuàng)新的典范[3]。作為“嶺南模式”的典型代表，“佛山模式”的核心是聯(lián)合圖書館?；仡櫄v史，在21世紀(jì)中國公共圖書館發(fā)展進(jìn)程的每個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，佛山市聯(lián)合圖書館都走在前面。

在國家“十五”文化發(fā)展規(guī)劃提出加強(qiáng)圖書館建設(shè)、基本實(shí)現(xiàn)縣縣有圖書館之前，佛山已經(jīng)開啟了總分館制建設(shè)。2002年9月佛山市禪城區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于佛山市禪城區(qū)“聯(lián)合圖書館”建設(shè)方案》，正式提出建設(shè)“聯(lián)合圖書館”的規(guī)劃設(shè)想。2003年10月，禪城區(qū)圖書館第一個(gè)分館——禪城區(qū)圖書館少兒分館正式開放，由此開啟了佛山市聯(lián)合圖書館和公共圖書館總分館制建設(shè)的歷史。

在《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃納要》首次提出完善公共文化服務(wù)體系之前，佛山已經(jīng)開啟了公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)。2004年佛山市圖書館提出的《佛山市聯(lián)合圖書館實(shí)施方案》被列為佛山市宣傳文化重要建設(shè)工程，2005年佛山市聯(lián)合圖書館建設(shè)全面啟動(dòng)。聯(lián)合圖書館旨在“整合全市圖書館資源，搭建覆蓋全城、服務(wù)全民的文獻(xiàn)信息資源共享網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系，統(tǒng)一資源、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一管理、分散服務(wù)的聯(lián)合圖書館體系，實(shí)現(xiàn)同城生活、同城便利、保障市民享受更加充分與平等的文化權(quán)利”[4]。如今佛山市聯(lián)合圖書館建設(shè)已經(jīng)16年，其先于國家“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃提出的建設(shè)公共圖書館服務(wù)體系的思想理念，不僅與國家“十一五”至“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的思想理念完全吻合，而且至今在多個(gè)方面仍然走在前面。

在《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系和《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)時(shí)，佛山市聯(lián)合圖書館已經(jīng)成為享譽(yù)全球的現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系。截至2020年10月底，佛山市聯(lián)合圖書館成員館發(fā)展至342家，遍布佛山五區(qū)，其中普通成員館80家、智能圖書館259家、館外新書借閱點(diǎn)3家，建成了以市圖書館為中心館、區(qū)圖書館為總館、街鎮(zhèn)圖書館為分館、(社區(qū))村居圖書室、智能圖書館等其他類型圖書館為基層服務(wù)點(diǎn)的四級(jí)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一服務(wù)形象、統(tǒng)一書目檢索平臺(tái)、一證通借通還、資源共建共享的一體化建設(shè)。隨后，讀書驛站、民宿圖書館、粵書吧等圖書館新業(yè)態(tài)遍地開花，智能文化家、鄰里圖書館等多項(xiàng)佛山市圖書館服務(wù)經(jīng)驗(yàn)從全國走向世界。2018年佛山聯(lián)合圖書館中心館——佛山市圖書館榮獲國際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)(IFLA)綠色圖書館獎(jiǎng)，2020年佛山市鄰里圖書館項(xiàng)目榮獲國際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)(IFLA)營銷獎(jiǎng)第一名，成為有史以來我國公共圖書館獲得國際圖聯(lián)獎(jiǎng)勵(lì)最多的公共圖書館[5]。

在國家“十四五”規(guī)劃開啟的頭一年，佛山市頒布實(shí)施《管理辦法》，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合圖書館的建設(shè)理念和《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》立法精神的有機(jī)結(jié)合，把聯(lián)合圖書館的發(fā)展上升到制度確認(rèn)和立法推動(dòng)的高平臺(tái)。毫無疑問，《管理辦法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著享譽(yù)全球的佛山市聯(lián)合圖書館體系建設(shè)邁入更高起點(diǎn)、更高層次、更高水平的高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代，將為佛山市繼續(xù)引領(lǐng)我國構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系和保障民眾的基本文化權(quán)益提供持續(xù)的強(qiáng)勁動(dòng)力。

2 和而不同：公共圖書館體系建設(shè)的高質(zhì)量

高質(zhì)量發(fā)展是黨的十九大首次提出的新表述，表明中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開始快速實(shí)現(xiàn)從速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)亦從“十三五”時(shí)期提出的加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)向“繁榮發(fā)展文化事業(yè)”“提升公共文化服務(wù)水平”[6]。《管理辦法》第一條開宗明義，提出立法的宗旨是“為了全面推進(jìn)佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)和規(guī)范佛山市公共圖書館管理，完善公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保障公民基本文化權(quán)益”，把“全面推進(jìn)佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”放在《管理辦法》至高無上的地位，并“結(jié)合本市定位和發(fā)展實(shí)際”，從幾個(gè)方面予以具體實(shí)施。

第一，堅(jiān)持政府責(zé)任。聯(lián)合國教科文組織和國際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)頒布的《公共圖書館宣言》明確規(guī)定公共圖書館是各級(jí)政府的責(zé)任?！豆参幕?wù)保障法》對(duì)各級(jí)人民政府的公共文化責(zé)任做了具體規(guī)定?！斗鹕睫k法》全面貫徹落實(shí)了公共圖書館的政府主體責(zé)任?！豆芾磙k法》第十條第一款規(guī)定“市人民政府負(fù)責(zé)在全市行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，第二款規(guī)定“區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，接受市人民政府的監(jiān)督與工作指導(dǎo)”，明確規(guī)定了政府的公共圖書館主體責(zé)任，充分貫徹落實(shí)了《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》的政府責(zé)任精神。

佛山市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)之所以能夠成為“佛山模式”，原因在于“其表”在“聯(lián)合圖書館”，“其實(shí)”在“政府主體責(zé)任”。從2005年開始全面啟動(dòng)聯(lián)合圖書館建設(shè)至今，佛山市人民政府一直擔(dān)當(dāng)主體責(zé)任。如今《管理辦法》把這種政府主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和聯(lián)合圖書館的成功經(jīng)驗(yàn)以立法的形式進(jìn)一步制度化，第十條規(guī)定“市人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善以市圖書館為中心館，區(qū)圖書館為區(qū)總館，鎮(zhèn)(街道)圖書館為分館，村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的基層圖書館或者圖書室為基層服務(wù)點(diǎn)的聯(lián)合圖書館體系”。

第二，堅(jiān)持各方聯(lián)動(dòng)。2012年頒布的《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”要“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”原則，2016年12月頒布的《公共文化服務(wù)保障法》正式確立“政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與”的公共文化服務(wù)體系建設(shè)原則。《管理辦法》第十條規(guī)定“公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、各方聯(lián)動(dòng)的原則”，在“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地增加了“各方聯(lián)動(dòng)”。

“各方聯(lián)動(dòng)”既是聯(lián)合圖書館體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)特色，又使自上而下的“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)具有了由下向上匯聚各方力量，上下結(jié)合、同心同德、同向同行、同頻共振的時(shí)代力量。這種力量是佛山力量，更是人民力量，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記提出的堅(jiān)持以人民為中心思想和黨的十九大確立的堅(jiān)持以人民為中心的基本方略。

聯(lián)合圖書館“之要”在于“聯(lián)合”，“聯(lián)合之要”在于在政府建設(shè)公共圖書館服務(wù)體系的同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量建設(shè)圖書館，并將其納入公共圖書館服務(wù)體系之中，體現(xiàn)的正是“功成不必在我，功成必然有我”的政府責(zé)任和政府主導(dǎo)。《管理辦法》第十條規(guī)定“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌管理、分級(jí)保障、分類建設(shè)、分眾服務(wù)”的“三統(tǒng)三分”管理方法正是對(duì)這種成功實(shí)踐的時(shí)代肯定。

第三，堅(jiān)持融合發(fā)展。從“聯(lián)合建設(shè)”到“融合發(fā)展”是佛山市聯(lián)合圖書館發(fā)展的必然之路。以“圖書館+”為特征的公共圖書館建設(shè)與服務(wù)融合發(fā)展是21世紀(jì)中國公共圖書館的十大創(chuàng)新之一[3]。佛山市聯(lián)合圖書館在“圖書館+”的融合發(fā)展上一直走在全國前列，如今風(fēng)靡全國的“你選書我買單”就是佛山聯(lián)合圖書館的創(chuàng)造發(fā)明。《管理辦法》將公共圖書館融合發(fā)展的理念進(jìn)一步制度化，確立了多項(xiàng)融合發(fā)展的路向。

一是文化融合。《管理辦法》第三十七條規(guī)定“鼓勵(lì)公共圖書館與博物館、文化館(站)、美術(shù)館、科技館、工人文化宮、青少年宮等各類型公共文化機(jī)構(gòu)建立交流與合作機(jī)制，聯(lián)合開展閱讀推廣與社會(huì)教育活動(dòng)，合作推進(jìn)文獻(xiàn)信息的研究利用，并探索服務(wù)場(chǎng)地共用、數(shù)字信息共享等創(chuàng)新舉措”。

二是廣佛融合?！豆芾磙k法》第三十八條第一款規(guī)定“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建設(shè)廣佛公共圖書館通借通還機(jī)制，推動(dòng)廣佛文獻(xiàn)信息共享，促進(jìn)廣佛公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。

三是灣區(qū)融合?！豆芾磙k法》第三十八條第二款規(guī)定“市人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)中心館與粵港澳大灣區(qū)其他城市圖書館建立文獻(xiàn)交流與文化合作機(jī)制，加強(qiáng)人文灣區(qū)建設(shè)”。

四是民眾融合?！豆芾磙k法》第四十二條規(guī)定“全市公共圖書館應(yīng)當(dāng)聯(lián)合各界力量，打造閱讀品牌，推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀。鼓勵(lì)公共圖書館與個(gè)人、家庭、民間讀書會(huì)等社會(huì)力量合作，共同提供閱讀服務(wù)”。

五是文旅融合?！豆芾磙k法》第四十五條第二款規(guī)定“鼓勵(lì)公共圖書館與旅游景區(qū)、酒店和民宿等單位開展合作，探索科學(xué)、合理的文化旅游協(xié)同發(fā)展模式”。

3 普遍均等：民眾圖書館權(quán)利保障的高水平

2005年11月7日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》首次提出“實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民群眾的基本文化權(quán)益”。2006年9月13日發(fā)布的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，“以實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求為目標(biāo)，堅(jiān)持公共服務(wù)普遍均等原則，兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，形成實(shí)用、便捷、高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。從此，“實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求”成為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)，“普遍均等”成為公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)必須堅(jiān)持的原則[7]。

堅(jiān)持“普遍均等”原則是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益的前提和保障，其重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)在鎮(zhèn)(街道)及以下基層圖書館的建設(shè)。離開了基層圖書館建設(shè)，公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)就背離了“普遍均等”的建設(shè)原則，就不可能實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益?！豆芾磙k法》特別強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)(街道)圖書館分館和村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的圖書館基層服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，在經(jīng)費(fèi)、空間和文獻(xiàn)三個(gè)方面做了詳細(xì)的規(guī)定，全面落實(shí)了“普遍均等”的公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)原則。

第一，經(jīng)費(fèi)資源保障。《佛山辦法》第四條第一款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)按照公共圖書館領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任，加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將設(shè)施設(shè)備、文獻(xiàn)信息、人員、服務(wù)、運(yùn)行與維護(hù)等方面的費(fèi)用列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”。第二款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用相關(guān)資金，重點(diǎn)加大對(duì)基礎(chǔ)條件相對(duì)薄弱和發(fā)展不平衡的政府設(shè)立的公共圖書館在館舍改造、文獻(xiàn)信息購置、用戶活動(dòng)開展等方面的支持”。第三款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)在社區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)中保留一定比例用于社區(qū)的公共圖書館建設(shè)”。這些關(guān)于鎮(zhèn)(街道)圖書館分館和基層服務(wù)點(diǎn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的規(guī)定在我國現(xiàn)有的公共文化和公共圖書館法規(guī)中是絕無僅有的。

第二，空間資源保障?！斗鹕睫k法》第十一條第三款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)至少設(shè)立1家公共圖書館，常住人口超過20萬的鎮(zhèn)(街道)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)公共圖書館。村、社區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的基層圖書館或者圖書室，服務(wù)村(居)民”。第十五條第二款規(guī)定鎮(zhèn)(街道)“分館及基層服務(wù)點(diǎn)每千人建筑面積合計(jì)不得低于23平方米”。第三款規(guī)定“基層綜合性文化服務(wù)中心的圖書室建筑面積不得低于30平方米”。第五款規(guī)定“社會(huì)力量設(shè)立或者參與舉辦的公共圖書館，建筑面積高于640平方米的，可以作為分館；建筑面積不高于640平方米的，可以作為基層服務(wù)點(diǎn)”。這些有關(guān)基層圖書館面積指標(biāo)的規(guī)定既遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于又極大地拓展了國家有關(guān)公共圖書館建設(shè)和服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，體現(xiàn)了地方標(biāo)準(zhǔn)必須高于國家標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)制定要求，展示了佛山在未來引領(lǐng)基層圖書館服務(wù)體系建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。

第三，文獻(xiàn)資源保障?！斗鹕睫k法》第二十七條第一款規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)制定館藏發(fā)展目標(biāo)和年度采購計(jì)劃”。第二款規(guī)定按照服務(wù)范圍內(nèi)常住人口為基數(shù)計(jì)算，鎮(zhèn)(街道)“分館年人均新增紙質(zhì)文獻(xiàn)信息合計(jì)不少于0.1冊(cè)(件)。基層服務(wù)點(diǎn)藏書量不得少于1，000種、1，500冊(cè)，年新增藏書不得少于50種、100冊(cè)”。這些最低限度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是確保基層圖書館和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)具備可利用性、便利性的有力保障。

“普遍均等”是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系的基本原則，“普遍服務(wù)”則是發(fā)揮公共圖書館服務(wù)體系效能的基本原則。由于我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，構(gòu)建普遍均等覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系仍然任重道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)公共圖書館“普遍服務(wù)”不過是一種遠(yuǎn)大理想。正因?yàn)槿绱?，《公共圖書館法》僅規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)”(第三十三條)，沒有把“普遍服務(wù)”列入其中。

《管理辦法》第四十條規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持普遍、平等、開放、共享和便利的服務(wù)原則”。在公共圖書館服務(wù)原則上，一方面延續(xù)了《公共圖書館法》規(guī)定的公共圖書館服務(wù)“共享”原則；另一方面又借鑒了《廣州市公共圖書館條例》“公共圖書館應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持普遍、平等、免費(fèi)、開放和便利的服務(wù)原則”(第三十四條)中的“普遍”服務(wù)原則，進(jìn)一步體現(xiàn)了廣東作為我國改革開放前沿地帶的先行示范和引領(lǐng)作用。

“建立一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)合圖書館界，為社會(huì)發(fā)展提供文化、信息和參與動(dòng)力?！盵8]這是全球圖書館人的共同愿景。在我國邁入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的今天，《管理辦法》將為佛山構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系，全面推進(jìn)佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提供有力的立法保障。