謝林武 周新成

（韶關(guān)學(xué)院政法學(xué)院，廣東韶關(guān) 512000）

1 引言

國(guó)家公園建設(shè)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的生態(tài)文明戰(zhàn)略對(duì)建設(shè)符合新時(shí)代要求的國(guó)家公園體系和生態(tài)補(bǔ)償制度提出了新的要求。為了貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書(shū)記系列重要指示批示精神，建設(shè)美麗中國(guó)，廣東省委提出了以功能區(qū)為引領(lǐng)，構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，加快推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其中的一區(qū)就是建設(shè)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)（廣東省國(guó)家公園）。當(dāng)前粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)仍處于規(guī)劃建設(shè)中，具體實(shí)施方案尚未確定，本文立足于粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)開(kāi)展構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制研究，選取羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)作為本次研究的案例，通過(guò)開(kāi)展對(duì)羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償研究，探索粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。

2 粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)概述

粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)是要在韶關(guān)市及清遠(yuǎn)市的北部等具備完整生態(tài)系統(tǒng)和特殊價(jià)值的自然區(qū)域打造連片的、規(guī)模較大的南嶺生態(tài)保護(hù)核心區(qū)域，著力構(gòu)建該地區(qū)以保護(hù)為基礎(chǔ)，兼具游憩、科研、教育等功能在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)核心區(qū)域［1］。根據(jù)《韶關(guān)市粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)建設(shè)分工方案》，粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)包括南嶺－南水片區(qū)、石門(mén)臺(tái)－羅坑片區(qū)以及連接兩個(gè)片區(qū)的大潭河生態(tài)廊道，總面積為1 787.17 km2?；洷鄙鷳B(tài)特別保護(hù)區(qū)以三類(lèi)功能分區(qū)，即核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、生態(tài)利用區(qū)。韶關(guān)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)實(shí)行“分區(qū)管控”保護(hù)管理模式。其中，核心保護(hù)區(qū)面積340.88 km2，比重為33.61%；生態(tài)修復(fù)區(qū)面積111.80 km2，比重為11.02%；生態(tài)利用區(qū)面積561.51 km2，比重為55.37%［2］。生態(tài)核心區(qū)是在現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、濕地公園和森林公園的生態(tài)保育區(qū)及核心景觀區(qū)、其他保護(hù)地的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合地理單元、自然資源稟賦、人口分布、地形地勢(shì)等條件將鄰近的生態(tài)功能重要、人口較少的區(qū)域劃入，該區(qū)采取嚴(yán)格保護(hù)模式，停止一切與生態(tài)發(fā)展和生態(tài)修復(fù)無(wú)關(guān)的生產(chǎn)生活活動(dòng)，以維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)功能。生態(tài)修復(fù)區(qū)是在現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、森林公園和濕地公園一般景觀區(qū)、原住民活動(dòng)影響區(qū)基礎(chǔ)上，將鄰近生態(tài)功能比較重要的區(qū)域劃入。采取生態(tài)保護(hù)為主、人工干預(yù)為輔的方式進(jìn)行運(yùn)行，從而逐步修復(fù)已遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，并促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)。生態(tài)利用區(qū)范圍是在現(xiàn)有市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、森林公園和其他自然保護(hù)地的景觀利用區(qū)基礎(chǔ)上擴(kuò)大范圍后，根據(jù)地理單元和自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性劃定，整個(gè)區(qū)域是承接核心保護(hù)區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)外緩沖的地帶，在這個(gè)區(qū)域，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，并大力改善區(qū)內(nèi)對(duì)外交通聯(lián)系、完善旅游等服務(wù)接待設(shè)施建設(shè)。

羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)中的石門(mén)臺(tái)-羅坑片區(qū)，總面積為18 813.6 hm2，約28 萬(wàn)畝，其中林地面積有17 647.2 hm2，都屬于集體林地，沒(méi)有國(guó)有林地，耕地面積有1 365 畝，水域面積約300 hm2，水電站總共有38 座。羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)地理位置偏僻，人為干擾程度較小，生物多樣性豐富，記錄到的野生脊椎動(dòng)物有341 種，其中魚(yú)類(lèi)23 種、兩棲類(lèi)32 種、爬行類(lèi)5 種、鳥(niǎo)類(lèi)164種、獸類(lèi)67 種；記錄到的野生維管植物有205 科698 屬1 464 種，種數(shù)占廣東省野生維管植物5 933種的24.7%。主要保護(hù)對(duì)象為國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物鱷蜥以及以仙湖蘇鐵為代表的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的其他野生動(dòng)植物及其棲息環(huán)境。在整個(gè)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃中，羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)具有十分重要的意義與作用。

3 粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)現(xiàn)狀分析

3.1 羅坑片區(qū)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的現(xiàn)狀

隨著近年來(lái)我國(guó)生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的不斷深化，廣東省和韶關(guān)地方政府不斷加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)韶關(guān)生態(tài)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作的落實(shí)［3］。當(dāng)?shù)卣e極推動(dòng)羅坑片區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄔO(shè)，取得了良好的成效。一方面推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)工作，主要包括進(jìn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償、進(jìn)行生態(tài)移民、設(shè)立生態(tài)保護(hù)的相關(guān)宣傳標(biāo)語(yǔ)、開(kāi)展生態(tài)保護(hù)教育、制止相關(guān)破壞森林資源和野生動(dòng)植物資源的違法犯罪行為等一系列行動(dòng)，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善。另一方面促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。羅坑憑借著良好的生態(tài)環(huán)境和絢麗的自然風(fēng)光，吸引著大批游客［4］。羅坑鎮(zhèn)人民政府通過(guò)舉辦羅坑大草原露營(yíng)節(jié)、茶文化節(jié)等活動(dòng)，大力推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)加工業(yè)的發(fā)展。

3.2 羅坑片區(qū)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中存在的問(wèn)題

羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)作為韶關(guān)地區(qū)最大的自然保護(hù)區(qū)之一，在納入粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)后，將更加有利于整個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。但是粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)在保護(hù)中求發(fā)展，當(dāng)前羅坑片區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償中仍然有許多亟待解決的問(wèn)題。

3.2.1 自然保護(hù)區(qū)的管理制度尚不完善

從微觀角度上看，當(dāng)前羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處只有管理權(quán)，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，加之保護(hù)區(qū)內(nèi)并沒(méi)有派駐森林公安，因此在面對(duì)處理轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)糾紛以及野生動(dòng)植物保護(hù)方面存在很多局限性。此外，羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積約為28 萬(wàn)畝，然而整個(gè)管護(hù)所的核定編制才15 人，雖然管護(hù)所也會(huì)招募當(dāng)?shù)氐拇迕駞⑴c到管護(hù)工作當(dāng)中，但是整個(gè)自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)需要一支專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)高、人手充足的隊(duì)伍，才能滿(mǎn)足整個(gè)自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)需求，及時(shí)制止破壞生態(tài)的行為。從宏觀的角度上看，在生態(tài)文明體制改革前，我國(guó)一直實(shí)行中央各部門(mén)間和中央與地方政府間“條塊分割”的管理體制，雖然自然保護(hù)地的不同類(lèi)型存在保護(hù)理念和利用目的間的交叉與重疊現(xiàn)象，但依照當(dāng)時(shí)和現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，各類(lèi)自然保護(hù)地的建設(shè)工作分別是由國(guó)務(wù)院不同主管部門(mén)和地方政府按照“兩級(jí)多類(lèi)”的形式由主管部門(mén)和地方政府本著“先占先建”“先報(bào)先建”的原則建立的。因此在政府未明確各類(lèi)自然保護(hù)地性質(zhì)、任務(wù)、劃定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理范圍以及與保護(hù)地內(nèi)政府其他部門(mén)職權(quán)關(guān)系等基本事項(xiàng)的條件下，央地之間對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政事權(quán)交叉重疊、支出責(zé)任劃分不清、財(cái)政投入相對(duì)不足。

3.2.2 生態(tài)補(bǔ)償模式單一，生態(tài)補(bǔ)償效果欠佳

生態(tài)補(bǔ)償分為政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償。政府補(bǔ)償包括資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償?shù)?，市?chǎng)補(bǔ)償包括直接補(bǔ)償、間接補(bǔ)償。當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償仍是以政府為主導(dǎo)，而政府補(bǔ)償又主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。保護(hù)區(qū)每年都會(huì)得到一定的經(jīng)費(fèi)來(lái)進(jìn)行保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理與補(bǔ)償工作。這些經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于基金預(yù)算、省財(cái)政事業(yè)費(fèi)預(yù)算撥款、生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)中保護(hù)區(qū)管護(hù)費(fèi)等政府財(cái)政撥款［5］。這種相對(duì)單一的補(bǔ)償渠道，不但導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大、權(quán)責(zé)不對(duì)等、公眾參與不足等問(wèn)題，同時(shí)，也因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異太大且難以量化評(píng)估，影響了資金利用效率。單純依靠政府的資金投入仍然無(wú)法滿(mǎn)足羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)治理與補(bǔ)償?shù)男枰?，生態(tài)補(bǔ)償資金的需求很大。其原因除了與政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足有關(guān)外，還與羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)自身創(chuàng)收能力差、禁止開(kāi)發(fā)的核心保護(hù)區(qū)多、無(wú)法發(fā)揮多渠道投資的作用等密切相關(guān)，且隨著粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，保護(hù)區(qū)禁止開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目也將越來(lái)越多，保護(hù)的力度也將進(jìn)一步加強(qiáng)，這些問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步加劇，從而導(dǎo)致羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償未能達(dá)到最好的效果。據(jù)了解，羅坑自然保護(hù)區(qū)的土地和林木權(quán)限全部為集體所有，保護(hù)區(qū)實(shí)施禁止采伐、狩獵等法律和政策，使得原來(lái)“靠山吃山”的村民失去了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。而生態(tài)公益林的補(bǔ)償才20 元/畝，保護(hù)區(qū)內(nèi)和保護(hù)區(qū)外都一樣，在一定程度上使村民認(rèn)為保護(hù)區(qū)的存在并沒(méi)有給他們帶來(lái)更多好處，反而限制了他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c整個(gè)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的積極性不高。

3.2.3 當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)自然保護(hù)區(qū)普遍存在土地產(chǎn)權(quán)不清的情況，在林業(yè)系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)中僅26%的保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)是清晰的。在羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也存在著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰的現(xiàn)象。例如，1982 年因生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)展與建設(shè)，曲江縣羅坑人民公社管理委員會(huì)與新洞大隊(duì)、峽洞大隊(duì)、紅山大隊(duì)、聯(lián)合大隊(duì)、羅坑大隊(duì)等簽訂協(xié)議書(shū)，其山林權(quán)屬與界址問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效的解決，爭(zhēng)議不斷。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)于保護(hù)區(qū)區(qū)域的認(rèn)知比較模糊，這除了與宣傳不到位有關(guān)，還與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰有較大的關(guān)系。

3.2.4 生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制缺乏相應(yīng)的法律保障

近年來(lái)，隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的深入開(kāi)展，旨在協(xié)調(diào)生態(tài)與保護(hù)之間利益關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償制度備受重視。2013 年4 月，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院作的《關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作》的報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前存在生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)不完善的問(wèn)題，呼吁全國(guó)各地加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ǎ瑥亩苿?dòng)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹M(jìn)程。2016 年，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等多部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2016〕928 號(hào)），后又陸續(xù)發(fā)布《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960 號(hào)）、《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2018〕19 號(hào)）、《中央財(cái)政促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》等政策文件。但在羅坑鱷蜥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦?，卻并沒(méi)有找到十分明確的生態(tài)補(bǔ)償法律依據(jù)。即使有也僅僅從宏觀層面上論述了生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，無(wú)法滿(mǎn)足粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的需要。此外，國(guó)家沒(méi)有具有正式法律淵源的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，距離生態(tài)補(bǔ)償法治化的模式仍然有一段距離，無(wú)法為保護(hù)區(qū)提供規(guī)范有效的法律依據(jù)。同時(shí)，韶關(guān)市地方政府也沒(méi)有進(jìn)行有效的立法實(shí)踐，這就使得粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制缺乏法律保障，長(zhǎng)久下去將不利于粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)。

4 粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建

4.1 建立統(tǒng)一協(xié)同的粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理機(jī)制

我國(guó)的國(guó)家公園的建設(shè)，在各方的努力下，取得較好的成效，但因國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)以往大部分存在著各類(lèi)自然保護(hù)地共存的現(xiàn)象，因此對(duì)有關(guān)主管部門(mén)職權(quán)的整合和對(duì)既得利益的調(diào)整分配存在著一系列的矛盾和問(wèn)題［6］。如地方政府工作積極性、創(chuàng)造性不高，存在管理機(jī)構(gòu)職權(quán)重疊、互相推諉等情況?；洷鄙鷳B(tài)特別保護(hù)區(qū)總面積為1 787.17 km2，涉及韶關(guān)、清遠(yuǎn)和河源三市，覆蓋原來(lái)18 個(gè)自然保護(hù)地和國(guó)有林場(chǎng)，采用原來(lái)的自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)跟不上發(fā)展和保護(hù)的要求，因此，建立粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，就必須建立統(tǒng)一協(xié)同的粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理機(jī)制。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)主體明確、責(zé)任清晰、創(chuàng)新協(xié)同的省級(jí)政府和地方政府的協(xié)同管理機(jī)制，通過(guò)注重建立自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)與地方政府積極協(xié)作、合理分工、明確權(quán)責(zé)、密切配合的協(xié)作關(guān)系，制定和完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和技術(shù)體系，搭建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)及統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，接受全社會(huì)的監(jiān)督，使國(guó)家公園建設(shè)更透明、更開(kāi)放、更科學(xué)。

4.2 建立健全多元化的生態(tài)補(bǔ)償模式

針對(duì)當(dāng)前粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)規(guī)劃地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不系統(tǒng)、生態(tài)補(bǔ)償資金不足、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落后、生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償方式不完善等問(wèn)題，秉承權(quán)責(zé)一致、公正公開(kāi)，共建共享、多元參與，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體，補(bǔ)償先行、扶貧并重4 個(gè)基本原則，構(gòu)建和完善以政府為主導(dǎo)、多元參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)涉及的韶關(guān)、清遠(yuǎn)和河源三市，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)有較大的差距，居民的受償需求也有較大的不同。所以針對(duì)該地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償除了資金補(bǔ)償，還要兼顧實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、技術(shù)和智力補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)?，推?dòng)補(bǔ)償方式多元化。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，根據(jù)生態(tài)發(fā)展區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值量的多少，制定靈活動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性。同時(shí)要加大省級(jí)財(cái)政對(duì)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，吸收市場(chǎng)資本參與到自然資源管理與生態(tài)保護(hù)的新模式，如特許經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，建立造血型的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)社區(qū)參與不足的情況，建立社區(qū)參與的多元共建共享機(jī)制，當(dāng)?shù)卣梢允股鐓^(qū)通過(guò)協(xié)同經(jīng)營(yíng)的方式參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，還可以依靠廣泛的社會(huì)參與機(jī)制使更多的企業(yè)和組織團(tuán)體參與到保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄔO(shè)中，從而推動(dòng)保護(hù)區(qū)生態(tài)治理與補(bǔ)償工作的有效開(kāi)展［7］。

4.3 加快自然資源資產(chǎn)確權(quán)

為了推進(jìn)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度的完善，要加快自然資源資產(chǎn)的確權(quán)，通過(guò)自然資源本底調(diào)查和確權(quán)登記、管理權(quán)與所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、集體產(chǎn)權(quán)改革和土地流轉(zhuǎn)、空間管制與資源管理協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理。

4.4 加快生態(tài)補(bǔ)償法律建設(shè)

以立法的形式將生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，不僅能夠?qū)⒎商赜械囊?guī)范性、權(quán)威性、明確性融入生態(tài)補(bǔ)償之中，為其構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的制度框架，而且能在有效維護(hù)被補(bǔ)償主體的合法利益的同時(shí)，調(diào)動(dòng)其投身于環(huán)境保護(hù)的積極性，發(fā)揮其在我國(guó)生態(tài)治理與補(bǔ)償中的積極作用。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▽?shí)踐已有近20 年的時(shí)間，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系在成型的同時(shí)，其理念也深入人心，但是從根本上看，當(dāng)前我國(guó)仍然沒(méi)有一部具有正式法律淵源的生態(tài)補(bǔ)償法律，生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)程緩慢。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)更多依靠地方政府制定的相關(guān)法律條例，這容易造成社會(huì)各利益主體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的規(guī)范性和合理性的質(zhì)疑，從而限制了地方各級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的規(guī)模。因此，國(guó)家應(yīng)加快制定符合我國(guó)國(guó)情的具有正式法律淵源的生態(tài)補(bǔ)償法律，為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提供規(guī)范化的法律依據(jù)。同時(shí)，韶關(guān)市地方政府也可以借鑒已有的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，制定出符合南嶺國(guó)家森林公園生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際的地方性法規(guī)。