王黎黎,李寶敏,袁藝

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

0 引言

2001年,面對渤海即將變?yōu)椤八篮！钡木?國家4部門會同遼寧、山東、天津、河北省人民政府針對渤海環(huán)境問題制定了“渤海碧海行動計劃”,該計劃使得2005年的渤海環(huán)境污染得到初步改善,但出人意料的是,好轉的狀況僅僅維持了半年時間,《2005年中國海洋環(huán)境質量公報》顯示,渤海污染狀況又呈現(xiàn)整體惡化的趨勢。顯然,“碧海行動計劃”效果甚微,不能長久解決渤海環(huán)境污染問題。

《2008年渤海海洋環(huán)境公報》的發(fā)表讓國家和各級政府進一步了解了渤海海洋環(huán)境的問題,意識到渤海環(huán)境治理問題的緊迫性。就渤海目前的生態(tài)環(huán)境狀況來看,結合未來渤海沿海經(jīng)濟的發(fā)展趨勢,渤海海域面臨的最大威脅就是海洋環(huán)境污染。

國家及環(huán)渤海地區(qū)省、市人民政府針對環(huán)渤海地區(qū)嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題高度重視,但要徹底解決渤海的環(huán)境污染不僅需要各級政府密切協(xié)調(diào)配合,更需要制定一部配套完善的國家法律。本研究以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》為基礎,借鑒日本瀨戶內(nèi)海污染的治理方法,并分析國內(nèi)外相關的海洋管理法律,系統(tǒng)地提出渤海環(huán)境保護問題的幾點法律意見。

1 渤海問題分析

1.1 近岸海域污染程度仍然較重

近日審計署發(fā)布的環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題審計結果公告指出,渤海水質狀況在總體上有所好轉,但是部分海域的生態(tài)環(huán)境問題仍較為嚴重[1]。公告顯示,2013年以來,中央和5省市(北京市、天津市、河北省、遼寧省和山東省)本級財政在渤海生態(tài)環(huán)境保護項目共投入1 650億元資金,渤海近岸海域一、二類水質點位比例從63.2%波動上升到76.5%,三類、四類水質點位比例由30.7%波動下降至12.4%,赤潮發(fā)生次數(shù)減少了61.5%,審計抽查的34個城市的污水處理能力增加了31.55%,污水處理率上升4.6%。2017年《中國海洋環(huán)境公報》顯示,近幾年來在渤海灣、遼東灣、萊州灣、長江口、江蘇沿岸、杭州灣、浙江沿岸等近岸區(qū)域污染最為嚴重,主要超標要素包括活性磷酸鹽、無機氮和石油類等[2]。

1.2 海洋生態(tài)環(huán)境仍然堪憂

部分渤海生態(tài)環(huán)境問題仍較為嚴重,水質污染導致了渤海海域生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)遭到破壞,錦州灣、萊州灣等渤海六大典型海洋生態(tài)系統(tǒng)仍處于亞健康狀態(tài),遼寧、山東渤海近岸水域劣于四類水質點位比例由2016年的3.6%升至2018年的16.1%,導致海域中魚種趨于簡單化,間接影響漁業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

1.3 生活和工業(yè)污水排放加劇

伴隨我國經(jīng)濟建設的飛速發(fā)展,近岸海域經(jīng)濟開發(fā)活動增多,近岸海域各類集約化漁業(yè)養(yǎng)殖的興起,大量的工業(yè)污水、生活廢水、農(nóng)業(yè)污水等無節(jié)制排放入海,構成了渤海生態(tài)環(huán)境污染最大陸地污染源。據(jù)統(tǒng)計,在環(huán)渤海近岸海域入海污水總量中,工業(yè)污水和生活廢水是渤海環(huán)境污染的兩大組成部分,所占總量比例基本持平,其中以渤海三灣和部分城市近岸海域污染為甚,海水富營養(yǎng)化程度不斷加劇。

以重要領域工業(yè)點源污染防控為例,2019年審計署的數(shù)據(jù)公告顯示審計抽查的107 個化工園區(qū)中,有58個未按規(guī)定開展區(qū)域定量風險評估,73個未建成危險廢物處理設施,11座港口94個污水處理設施的在線監(jiān)測率僅為21.28%,6座港口建成投用的岸電設施使用率僅為1.36%。

1.4 海上赤潮頻發(fā)

近年來,渤海水域每年都會發(fā)生海上溢油事件,導致渤海水質污染逐漸惡化,造成的水體富營養(yǎng)化使得渤海赤潮災害發(fā)生的頻率和規(guī)模不斷上升[3]。據(jù)不完全統(tǒng)計,在20世紀90年代以前,渤海記錄到的赤潮每年僅為0.1 次,年發(fā)生面積90 km2,進入90年代后平均每年發(fā)生赤潮增加至2.7次,年發(fā)生面積超過1 750 km2。21世紀初,年平均發(fā)生赤潮增至11.4次,年發(fā)生面積超過2 830 km2,2011年發(fā)生赤潮13次,頻繁發(fā)生的赤潮使得原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)更加不堪一擊[4]。

2 瀨戶內(nèi)海問題及治理

瀨戶內(nèi)海位于日本西南部,周邊陸地僅有豐后水道、紀伊水道和關門海峽與太平洋、日本海相通,是日本最大的內(nèi)海,瀨戶內(nèi)海和渤海都曾是風景優(yōu)美的半封閉海,作為天然的魚倉,也是經(jīng)濟發(fā)展的溫床,曾經(jīng)是日本最富足的海灣[5]。第二次世界大戰(zhàn)后,日本為了快速發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟,工業(yè)布局逐漸集中于瀨戶內(nèi)海,沿岸城市首先成為重要的工業(yè)基地,瀨戶內(nèi)海隨即成為沿海企業(yè)的公用下水道,加上政府忽視企業(yè)的排污監(jiān)管,大量的工業(yè)廢水不經(jīng)處理就被隨意排入內(nèi)海,致使瀨戶內(nèi)海的環(huán)境污染狀況日益嚴重,以至于周邊生活的居民受到海水的影響患上水俉病,智力低下,行動遲緩,甚至危及生命,瀨戶內(nèi)海一度被稱為瀕死之海。

2.1 水質嚴重污染

隨著瀨戶內(nèi)海沿海經(jīng)濟的迅速發(fā)展,各類廢水、污水的無節(jié)制排放,瀨戶內(nèi)海的水質狀況一降再降。據(jù)統(tǒng)計,自1973—1999年,日本瀨戶內(nèi)海的COD 污染值始終保持在1.3～2.1 mg/L,海水有機質污染和富營養(yǎng)化愈發(fā)嚴重。

2.2 赤潮頻發(fā)

瀨戶內(nèi)海中N、P等營養(yǎng)化物質多年的積蓄引發(fā)海水富營養(yǎng)化,導致赤潮頻發(fā)。資料顯示,1970年,當?shù)爻喑睌?shù)量只有79件,1976年則猛增到299件。頻繁的赤潮隨之引發(fā)大規(guī)模的漁業(yè)災害,損害當?shù)氐臐O業(yè)經(jīng)濟發(fā)展[6]。

2.3 填海造地未得到有效控制

由于日本國土面積較小,瀨戶內(nèi)海的填海造地不斷進行。專家統(tǒng)計,自1898—1969年,填海造地總面積達到了246 km2。填海造地破壞了沿海地區(qū)的自然景觀,同時海域面積的縮小,導致海洋中的生物種類大量減少。

2.4 海上油污污染嚴重

1970—1973年,油污染事故的發(fā)生頻率呈上升趨勢,瀨戶內(nèi)海海域共發(fā)生油污染事故848宗,占全國油污染事故的40%[7]。油污染事故如果得不到妥善處理,大量的油污會破壞海洋生態(tài)系統(tǒng),N、P等化學物質不能被海洋凈化吸收,繼而海洋水質污染更甚。

面對瀨戶內(nèi)海的環(huán)境污染急劇惡化,日本政府不斷地摸索嘗試,通過制定《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護臨時措施法》,制定瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護基本計劃,調(diào)整工業(yè)布局,推進行政體制建設等一系列舉措使得瀨戶內(nèi)海的環(huán)境有了極大的改善。填海造地活動得到有效的扼制,填海造地的面積大幅度減少,1973—2000年,填海造地的面積由2 000～3 000 hm2下降到100 hm2余,赤潮發(fā)生次數(shù)也大約減少了1/3,這是世界海洋環(huán)保界公認的瀨戶內(nèi)海治理的直接成效。

3 渤海與瀨戶內(nèi)海比較分析

將日本瀨戶內(nèi)海和中國的渤海對比分析發(fā)現(xiàn),二者無論在地理位置特征、工業(yè)布局狀況等社會經(jīng)濟情況,還是在人口分布和遭受污染又治理污染的歷程上都有很多相似之處,分析這些相似之處對于深入分析渤海污染原因,借鑒瀨戶內(nèi)海的治理經(jīng)驗有著重要意義。

3.1 特殊的海域制定特殊的法律

由于瀨戶內(nèi)海自身的封閉性,存在海水交換時間長、自凈能力差、環(huán)境污染承載少的特點[8]。較之通常的具有相當?shù)淖詢裟芰铜h(huán)境承載力的一般海域,極低的污染容量導致瀨戶內(nèi)海的生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱,針對通常海域制定的一般法律與瀨戶內(nèi)海特殊的地理環(huán)境不相容,因此一般性法律對于瀨戶內(nèi)海的治理尤其乏力。早在1921年開始,日本就海洋環(huán)境管理制定了許多法律,如《水質污染防止法》《海岸法》《海洋污染及海上災害防治法》等基本法,這些法律都對瀨戶內(nèi)海的污染無能為力,甚至無法阻止瀨戶內(nèi)海水質污染日漸惡化。直至1973年,日本制定了《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護臨時措施法》,通過詳細研究瀨戶內(nèi)海的污染容量,制定水質狀況各項標準,最后確定總的廢水排放目標和控制目標等,并長期堅持進行水質監(jiān)測和預報[9],以此來保障瀨戶內(nèi)海的整治效果,最后成功將瀨戶內(nèi)?；謴偷阶畛醯娘L景勝地。為了將瀨戶內(nèi)海的保護延續(xù)下去,日本國會經(jīng)過商議,又將《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護臨時措施法》改為“永久性法律”,讓子子孫孫共同保護瀨戶內(nèi)海的生態(tài)環(huán)境。

我國渤海與瀨戶內(nèi)海的地理環(huán)境特征十分相似,渤海海域三面環(huán)陸,位于遼寧、河北、山東、天津三省一市之間,作為半封閉內(nèi)海,與瀨戶內(nèi)海具有相似的海水交換時間長、自凈能力差的特點。我國在1982年之后相繼發(fā)布《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法律、行政法規(guī),盡管進行過多次修訂,但是渤海的海洋環(huán)境污染問題仍得不到有效解決。綜上,應當借鑒瀨戶內(nèi)海治理經(jīng)驗,進一步完善渤海立法,構建完善的海洋管理法律體系[10],并針對我國渤海地理環(huán)境制定一部特殊法,對癥下藥,使各項法律、法規(guī)、規(guī)章配置完善、規(guī)范可行,才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,徹底解決渤海環(huán)境污染問題。

3.2 調(diào)整工業(yè)布局,阻斷陸源污染

按照陸海一體的總體思路,首先嚴格控制陸地污染源,從源頭進行治理是瀨戶內(nèi)海治理的指導思想。一是調(diào)整工業(yè)布局[11],將沿海企業(yè)遷出瀨戶內(nèi)海沿岸,阻斷周邊陸地污染源,并大大減少填海造田的面積,瀨戶內(nèi)海的沿海區(qū)域大部分被規(guī)劃為生態(tài)公園,建立了800余個野生動物保護區(qū),大力發(fā)展旅游業(yè),不但沒有為經(jīng)濟發(fā)展拖后腿,反而加快了沿海的經(jīng)濟發(fā)展,真正實現(xiàn)了經(jīng)濟與環(huán)境兼得,海洋與藍天輝映的局面。二是將企業(yè)排污設施的設置標準納入《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》調(diào)整范圍,所調(diào)整的企業(yè)不僅包括瀨戶內(nèi)海沿海一帶的企業(yè),而且只要是企業(yè)所排放的污染物最終通過河流流入該海域就屬于《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》的調(diào)整范圍。三是系統(tǒng)出臺了瀨戶內(nèi)海地區(qū)特殊設施建立許可制度,陸地總污染物排放標準,自然海灘保留區(qū)以及陸地開發(fā)預留區(qū)等一系列的規(guī)定[12]。這一系列舉措使得日本的事業(yè)單位、商業(yè)企業(yè)、公益組織甚至普通民眾都通力協(xié)作,積極參與到瀨戶內(nèi)海的海洋環(huán)境治理中,其治理措施已經(jīng)成為國際上海洋環(huán)境治理的范例,同時也對我國渤海的治理有著深遠的借鑒意義。

反觀我國渤海的治理歷程,《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》作為一般法,只是作出了防治陸源污染的一般規(guī)定,沒有具體的行為規(guī)范,因此多年來“陸源治理”的口號喊得響亮,落實實際行動卻很難,無法真正按照陸海一體的思路進行海洋環(huán)境治理。

3.3 高效行政保障實施

《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》對各部門的分工作出了具體的規(guī)定。例如專門設立了瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護審議會,負責調(diào)查審議有關瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護的重要事項,對于地方各府縣規(guī)劃的制定進行嚴密監(jiān)控,對瀨戶內(nèi)海的治理起到了重要的作用,并且中央由內(nèi)閣總理大臣與環(huán)境廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理,地方由沿海13個府縣知事管理,直接對內(nèi)閣總理大臣與環(huán)境廳長官負責,日本政府各部門之間分工合理、權責明確,有效避免了有權力參與瀨戶內(nèi)海治理的行政機關過多以致出現(xiàn)各自為政的不良局面。可見《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》對各個部門具體的職責進行了明確的規(guī)定,對于污水排放的程序作出了細化,這樣完全避免了各個部門的職責不明確而互相推諉扯皮的現(xiàn)象,并且給予民眾海洋環(huán)境的監(jiān)督權,以公眾參與、相互監(jiān)督的方法從多頭進行治理。

反觀我國的海洋環(huán)境管理體制,多頭管理或者管理空白層出不窮。權責分工的不明確導致各個行政部門相互扯皮、互相推諉,更多的是受利益驅使各自為政,而忽略法律的相關規(guī)定。因此治理渤海環(huán)境的關鍵步驟就是各管理部門應當加強合作,協(xié)調(diào)各部門在渤海水域治理與保護中的行動,更好地保護渤海的環(huán)境。

3.4 公眾參與海洋環(huán)境治理

日本政府非常重視民眾以及民間組織的力量,并在《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》中兩次提到了環(huán)保公共團體,從法律的角度賦予環(huán)保公共團體參與瀨戶內(nèi)海治理的權利。例如,第4條第2款規(guī)定,“國家和地方公共團體應努力為實現(xiàn)基本規(guī)劃和府、縣規(guī)劃而釆取必要的措施”。第14條規(guī)定“鑒于瀨戶內(nèi)海的污染狀況,國家和地方公共團體應該努力促進下水道和廢棄物處理設施的完善、污泥疏浚、用于水質監(jiān)視或測定的設施和設備的完善及其他旨在保護瀨戶內(nèi)海水質的必要事業(yè)的發(fā)展”。這一規(guī)定極大地促進了民間環(huán)保公益組織的熱情,在法律和政府的支持下,環(huán)保公共團體大量誕生,規(guī)模之大居世界首位。其中瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護協(xié)會是最引起轟動的,對瀨戶內(nèi)海的治理起到了重要作用。

中國在一些環(huán)境管理相關的法律法規(guī)中對公眾參與做了一些原則性的規(guī)定,公眾的環(huán)境知情權與具體的參與權無法得到真正落實。環(huán)保公共團體也從未出現(xiàn)在海洋環(huán)境治理的官方文件中,中國部門缺乏對環(huán)保民間組織的重視。

4 渤海的治理措施

由于瀨戶內(nèi)海的治理措施取得了不小的成績,日本的瀨戶內(nèi)海環(huán)境治理經(jīng)驗已被國際上擁有半封閉內(nèi)海的國家紛紛效仿,顯然已經(jīng)成為國際上環(huán)境保護工作的典型范例。瀨戶內(nèi)海的治理雖然取得成效,但是治理過程耗時長、費力大,在參考瀨戶內(nèi)海的治理經(jīng)驗時,應該結合渤海的特殊情況以及我國的體制機制,以發(fā)展的眼光來制定治理對策。

4.1 制定專門針對渤海環(huán)境治理的法律法規(guī)

借鑒瀨戶內(nèi)海海域污染防治經(jīng)驗,首先應該制定專門針對渤海環(huán)境污染治理的法律法規(guī),并對于實施方案進行具體規(guī)定,落實每個部門的職責與分工,健全制度體系建設,重點做好生態(tài)補償制度、信息公開制度、海洋生態(tài)紅線制度、區(qū)域限批制度等制度建設,切實做到用制度體系保護海洋生態(tài)環(huán)境。同時落實海洋規(guī)劃方案,對海洋生態(tài)保護紅線標準、圍填海總量控制等方面做到嚴密監(jiān)督,絕不放過任何一家違法違規(guī)排污的企業(yè)。

4.2 中央統(tǒng)籌領導,地方協(xié)調(diào)治理,提高行政效能

借鑒瀨戶內(nèi)海經(jīng)驗,渤海環(huán)境治理是個系統(tǒng)化問題,解決渤海環(huán)境污染需要各部門協(xié)調(diào)配合共同分擔,不能只依賴環(huán)保部門或海洋部門,各部門應該通力合作,共同防治。具體應由三省一市政府實地管理、具體實施,部委負責監(jiān)督、考核工作[13],加強海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查,負責督促地方政府落實好相關法律法規(guī)和制度,對流域重大環(huán)境問題要加強組織協(xié)調(diào),提出解決方案并監(jiān)督實施。

4.3 加緊修復海洋生態(tài)系統(tǒng),確保海洋生物的多樣性

我國渤海環(huán)境持續(xù)惡化的原因之一就是海洋生物的過度捕撈,漁業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展,卻忽視了海洋生物驟減會破壞海洋的生態(tài)平衡,導致海洋的自凈能力下降,最后加劇海洋生態(tài)環(huán)境的惡化。為了治理渤海環(huán)境,相關環(huán)境保護部門應該規(guī)定一定時間的禁漁期,嚴厲整治違法捕撈,尤其是捕撈珍稀海洋動物的偷獵行為。不該只看到眼前的利益,應當意識到漁業(yè)經(jīng)濟與海洋環(huán)境相輔相成、密不可分,海洋生態(tài)系統(tǒng)維持平衡,魚類物種豐富,漁業(yè)經(jīng)濟才能蓬勃發(fā)展。

4.4 加強陸源污染防治,在源頭上切斷污染源

渤海污染物主要來自內(nèi)陸,注入渤海的污染物中,60%～70%的污染物來自13個沿海市以外的區(qū)域,即來自內(nèi)陸河流及其流域,也就是說,對于渤海污染防治的重點在陸上。要想徹底治理渤海環(huán)境污染問題,首先要從源頭上治理,三省一市的13個沿海城市各類企業(yè)要定期接受徹底排查,嚴格整頓違法排污的企業(yè)。對入海河流都要定期進行斷面監(jiān)測,對于不符合標準的河流,徹查違規(guī)排污企業(yè),追究其法律責任。

4.5 加強海域以及沿海岸污染共同治理

切斷污染源頭還遠遠不夠,海域污染治理任務更加艱巨,需要有關部門長期的堅持和努力。三省一市有關渤海環(huán)境治理部門應該加大力度整治沿海違法違規(guī)經(jīng)營的海水養(yǎng)殖區(qū)域,按照有關規(guī)定進行處罰和整頓,對港口船只、貨物進行嚴密的檢查監(jiān)督,對各種貨物的儲存方式、運輸路線、途經(jīng)海域進行嚴格監(jiān)控,對于有毒有害及可能傾漏的貨物禁止船只運輸,組織工作人員捕撈海上漂浮垃圾,為海洋自凈減輕壓力。

關于沿海岸的環(huán)境防治,借鑒瀨戶內(nèi)海沿海岸治理經(jīng)驗,將沿海岸的工廠遷至內(nèi)陸,甚至對于污染嚴重且屢教不改的企業(yè)予以撤銷營業(yè)許可處罰,將沿海岸用于開發(fā)綠化環(huán)保類項目,著重發(fā)展旅游業(yè),建立海洋環(huán)境保護基地,例如建設海洋館、生態(tài)動物園、休閑公園等娛樂設施,同時增加植被覆蓋率,著重綠化,使得沿岸的樹木花草為渤海環(huán)境盡一分力量。

4.6 促進環(huán)境風險防范,加強風險評估監(jiān)測

環(huán)境污染問題已經(jīng)困擾了我們幾代人,環(huán)境風險防范尤為重要,對環(huán)境狀況進行實時監(jiān)測是防范環(huán)境污染的必要措施,缺乏監(jiān)測是渤海環(huán)境不斷惡化的一大重要原因,由于環(huán)境污染方面并未構建完善的法律法規(guī),導致部分監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴,加劇了渤海沿岸的環(huán)境污染狀況。因此,政府應監(jiān)督各個環(huán)保部門積極履行職責,定期進行海上環(huán)境監(jiān)測,并將監(jiān)測結果進行公布,由全國人民共同監(jiān)督。另外鼓勵有條件的海洋環(huán)境科研機構、高校積極引進水質監(jiān)測設備,同步海洋環(huán)境研究課題,分析海洋環(huán)境污染的原因以及治理措施,為海洋環(huán)境污染治理獻力獻策。

4.7 籌措渤海環(huán)境污染防治和生態(tài)環(huán)境保護資金

渤海污染防治和生態(tài)建設投資以地方投入為主,國家給予適當支持,逐步健全污水處理收費機制,加強污水處理收費力度,使得污水處理企業(yè)微利運行,同時給予污水處理企業(yè)和垃圾處理企業(yè)適當?shù)呢斦a貼,刺激污染防治行業(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展,鼓勵更多的行業(yè)精英成長起來,積極研發(fā)更加先進的污水處理器以及水域污染防治設備,為渤海海域污染防治貢獻力量。