陰建峰，袁 方

（北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100088）

法官績效考核是司法改革中不可或缺的構(gòu)成要素，被定義為加強(qiáng)司法隊伍建設(shè)和管理的重要措施，與員額制度、司法責(zé)任制制度、人民審判員制度、以審判為中心制度等，同是為法院系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)司法公正而進(jìn)行的制度改革。適用于法官的績效考核制度（以下稱為“績效考核制度”）作為落實司法責(zé)任制和法官職業(yè)保障的配套機(jī)制，是面向司法工作中“人”這一要素作出的設(shè)計；具體而言，是利用各項能夠反映法官工作數(shù)量、質(zhì)量的指標(biāo)和條件，將法官在審判過程中的實際績效進(jìn)行客觀化、可量化、可比化的呈現(xiàn)，是統(tǒng)計科學(xué)與管理科學(xué)在司法實踐中的具體應(yīng)用［1］。從司法工作所追求的公平正義價值來看，績效考核制度關(guān)乎司法改革的推進(jìn)落實與司法實踐中個案的審判質(zhì)量，直接決定了我國各級法院的整體審判水平和司法態(tài)勢；從法官個人所追求的自我實現(xiàn)價值來看，法官在司法生涯中的種種利益都與之存在相互牽連的緊密關(guān)系。然而，各級法院的考核實踐與改革目的、制度本意存在較大程度的偏差，需要對產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因進(jìn)行探究，進(jìn)而得出使“改革進(jìn)入實踐”的對策。本文的研究內(nèi)容不僅在于績效考核的糾錯與改良，還致力于解構(gòu)法官這一訴訟結(jié)構(gòu)中位于兩造之間的司法角色，找出以制度理性為主導(dǎo)的司法改革中法官所處的實際地位；通過研究法官在制度改革中“被適應(yīng)”或“被接受”的表象，揭示法官在司法制度中主體性失調(diào)的實質(zhì)，最終重塑法官這一司法要素的主體性及能動性。

一、回溯：績效考核制度的歷史沿革

制度本身都帶有相當(dāng)?shù)膽T性，即制度屬性上的一貫性與制度效果上的連貫性。以動態(tài)的視角來審視，現(xiàn)行制度是此前的制度建構(gòu)與制度改革所成就的共同結(jié)果，附帶著“新舊同源、前后一脈”的特征。因此想要把握績效考核的實情實況，必然要對績效考核制度進(jìn)行回溯，并溯及歷次改革對其施加的影響。回溯制度的起源與變遷有利于發(fā)現(xiàn)績效考核中的結(jié)構(gòu)性矛盾與深層次問題，筆者也相信問題的破局仍需在其間尋找契機(jī)。

（一）行政化、一元化的績效考核制度

20世紀(jì)80年代至90年代中期的績效考核尚無用以指導(dǎo)績效考核工作的統(tǒng)一思想，也就不存在司法實踐中普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)?！扒翱己藭r代”的績效考核制度呈現(xiàn)出“運(yùn)動式”的風(fēng)格，周期上不按時而是按期進(jìn)行，考核內(nèi)容中的變量也相當(dāng)靈活，往往是為達(dá)成當(dāng)前時期的特定任務(wù)所專設(shè)的。1995 年通過的《法官法》使績效考核趨向于穩(wěn)定化，對考核主體、內(nèi)容、要求、結(jié)果以及結(jié)果所應(yīng)有的效用作出了宏觀說明與原則敘述。延承《法官法》制定的《法官考評委員會暫行組織辦法》仍圍繞考核主體進(jìn)行規(guī)定，對負(fù)責(zé)考核的機(jī)構(gòu)組織提出專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、作出統(tǒng)一化要求；將法院內(nèi)的人事管理部門設(shè)為考核主體，沿用了政府與企業(yè)進(jìn)行考核的行政化思路，是把具備司法職能的法院視為行政單位的表現(xiàn)［2］?；厮葸@一時期的績效考核制度，在考核主體一端創(chuàng)制了較多的規(guī)則，面向處于被考核一端的法官的規(guī)則卻是一元化的，主要選取結(jié)案率和改判發(fā)回率作為績效考核的指標(biāo)，建立起“結(jié)案率作為加分項，改判發(fā)回率作為扣分項”的一元評估模式。

（二）多元化的績效考核制度

2005 年10 月26 日最高人民法院發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》（以下簡稱《二五綱要》）可追溯為績效考核多元化的發(fā)軔，其第41 條提出“建立科學(xué)、統(tǒng)一的審判質(zhì)量和效率評估體系。在確保法官依法獨(dú)立判案的前提下，確立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，完善評估機(jī)制”的基本要求?？冃Э己吮徽郊{入司法改革的大勢之下，其后的歷次司法改革都會依照《二五綱要》的要求展開。2015 年2 月4 日最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《四五綱要》）提出“建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機(jī)制，完善評價標(biāo)準(zhǔn)，將評價結(jié)果作為法官等級晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)。建立不適任法官的退出機(jī)制，完善相關(guān)配套措施”的要求，明確了績效考核與其他制度之間的銜接關(guān)系。2019年2月27日最高人民法院發(fā)布的《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡稱《五五綱要》）要求“進(jìn)一步規(guī)范督查檢查考核工作，清理取消不合理、不必要的考評指標(biāo)”，意味著多元化的績效考核并不同于程序煩瑣、內(nèi)容繁多的行政考核，法官所面臨的考核壓力得到緩解。同時《五五綱要》提出“完善對院長、庭長辦案情況的考核監(jiān)督機(jī)制，配套建立內(nèi)部公示、定期通報機(jī)制，促進(jìn)院長、庭長辦案常態(tài)化”的要求，在考核內(nèi)容多元化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確立了考核對象多元化的制度理念［3］，使績效考核的適用性與公正性得到保障?？己酥贫雀母锊粌H出現(xiàn)在改革綱要中，也在其他文件中得到較為細(xì)化的規(guī)定，如2008 年1 月11 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見（試行）》，將案件質(zhì)量的評價拆分為審判公正、審判效率和審判效果，提出33 個指標(biāo)并賦予不同的權(quán)重，這是考核多元的具體實現(xiàn)；2011 年1 月6 日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》，將“審判質(zhì)效考評”作為基本形式，是績效考核與“以審判為中心”原則相銜接的體現(xiàn)；2018年12月4日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步全面落實司法責(zé)任制的實施意見》提出“堅持客觀量化和主觀評價相結(jié)合，以量化考核為主，充分考慮地域、審級、專業(yè)、部門之間的差異”的要求，實現(xiàn)了從“客觀量化”到“主客觀相結(jié)合”的考核方式、從“全國統(tǒng)一”到“充分考慮差異”的考核模式的轉(zhuǎn)變，豐富了績效考核多元化的內(nèi)涵。

以上是司法改革進(jìn)程中有關(guān)績效考核的制度建構(gòu)，但司法實踐中的實際效果未能達(dá)到預(yù)期。一方面，良性的制度理念與制度設(shè)計進(jìn)入考核實踐產(chǎn)生效果，提升了考核工作的客觀性、科學(xué)性、導(dǎo)向性；另一方面，部分司法改革制度在落實階段由于不符合審判規(guī)律和司法態(tài)勢等原因，或是未能考慮到法院之間的層級差異、地區(qū)差異等，將考核制度引向了唯數(shù)量化、復(fù)雜化、行政化?？傮w言之，我國法院的績效考核制度歷經(jīng)“行政化—一元化—多元化”的改革路徑，業(yè)已形成相對穩(wěn)定的考核內(nèi)容與具體標(biāo)準(zhǔn)，猶如一條明確的“軍規(guī)”督促司法隊伍的建設(shè)與法官素質(zhì)的提升，但司法改革背景下與司法公正視閾下的績效考核制度仍然存在局部問題及結(jié)構(gòu)上的滯礙。

二、困局：績效考核制度的現(xiàn)實難題

績效考核是對法官工作的數(shù)量和質(zhì)效、法官個人的素質(zhì)和能力進(jìn)行的考核，既呈現(xiàn)法官在一定周期內(nèi)的工作實況與自身狀態(tài)，是對既定事實的綜合評價；也起到相當(dāng)強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)法官下一周期的審判態(tài)度與個案司法。兼具現(xiàn)實意義與規(guī)范價值的績效考核，其制度本身的價值自不待言，但諸多現(xiàn)實問題與矛盾交織而形成的制度困局亟須闡明。分而論之，問題是指績效考核在自身制度內(nèi)現(xiàn)存的問題及潛在的隱患，需要針對自身內(nèi)容作出調(diào)整；矛盾是指該制度與其他制度在銜接、配套上存在的沖突及掣肘，致使司法改革各項制度間互為實現(xiàn)的作用力異化為離心力，涉及兩個及兩個以上制度在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。

（一）行政主導(dǎo)考核體系，法官處于“受審”地位

在現(xiàn)代法治國家內(nèi)部，司法與行政同屬國家權(quán)力的構(gòu)成要素，在此基礎(chǔ)上生發(fā)的各項權(quán)力共同組成國家權(quán)力系統(tǒng)。概略地說，司法是指對因價值糾紛而上升至案件的事務(wù)進(jìn)行法律評價的活動［4］，行政則是指政府對立法、司法以外的國家事務(wù)進(jìn)行管理的活動，二者在互為保障的同時應(yīng)有明晰的界限。我國司法改革的長期努力已較為徹底地將審判活動與行政活動相獨(dú)立，使得審判工作回歸司法內(nèi)在規(guī)律中，但對于法官的管理活動仍帶有鮮明的行政化作風(fēng)，成為我國司法隊伍建設(shè)長時間以來懸而未決的問題。行政主導(dǎo)管理的意涵在于以行政性的思路和手段，對具有相對獨(dú)立性的法官進(jìn)行績效考核、日常監(jiān)督、人事管理等。根據(jù)現(xiàn)實中的經(jīng)驗，以行政為主導(dǎo)的法官管理體系中“去行政化”的改革嘗試，反而在“行政化管理”的現(xiàn)狀中加劇了行政管理的主導(dǎo)地位。如《四五綱要》中要求“賦予法官獨(dú)立序號”，需要法院整體進(jìn)行人事統(tǒng)改與機(jī)務(wù)改革，將法官區(qū)別于其他行政序列人員。從制度建構(gòu)的角度看，類型化分類標(biāo)識出法官的司法價值與審判功能，提高了法官與行政人員的區(qū)分度；但從考核實踐的成效進(jìn)行評價，仍未能破解我國法官考核長期照搬政府公務(wù)員行政管理的思維慣性，考核委員會的構(gòu)成以行政人員和黨委為主體，法官享有序號與序列上的形式獨(dú)立，卻未能獲得考核與工作中的實質(zhì)獨(dú)立。

考核主體的人員構(gòu)成主要是法院領(lǐng)導(dǎo)班子與同級地方黨委，基本套用公務(wù)員行政考核的人員配置，未能為考核對象進(jìn)入考核系統(tǒng)內(nèi)保留通道，以至于具體考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計者對基層法官、一線法官的工作實況缺乏體察；又因存在職權(quán)劃分不明確、不對等的問題，法院領(lǐng)導(dǎo)與地方黨委在考核中的主次地位難以界定，進(jìn)一步擠壓法官在績效考核中的實際地位。考核內(nèi)容與《公務(wù)員法》第三十五條“全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉”具有相當(dāng)?shù)耐|(zhì)性，將法官與行政人員的工作內(nèi)容等量齊觀，不足以評價法官的司法水平和職業(yè)素質(zhì)；考核內(nèi)容中的部分措施并不具備適用性，如調(diào)整、免退、辭職、辭退等懲罰措施，對于已經(jīng)入額的員額法官只存在“退出”或“降級”的懲罰路徑。考核主體、考核內(nèi)容的行政化是績效考核行政化的具體表現(xiàn)形式?？己藢ο鬅o法進(jìn)入考核委員會，考核委員會對考核對象的工作也缺乏全面認(rèn)識，形成委員會居于法官之上、多數(shù)法官被動“受審”的平行線結(jié)構(gòu)。身處一線的辦案法官無法將自身意見反映在考核制度中，被集體“失語”“沉默”，甚至引發(fā)法官對于績效考核制度的抵觸心理。行政主導(dǎo)的績效考核在法官視角中被異化為針對法官的“審訊”，各級法院實施的績效考核評價辦法根據(jù)最高人民法院確立的考核標(biāo)準(zhǔn)和要求另行制定，以月度、季度、年度為考核周期的考核機(jī)制被工具化為“小審”“大審”“期末審”。

（二）強(qiáng)調(diào)“案/人”比，忽略案、人差異

世界范圍內(nèi)的績效考核制度基本以“案/人”模式為框架，這一數(shù)學(xué)模型可以語言化為“一個法官在一定周期內(nèi)審理了多少個案件”，具體而言就是“××法院法官在××?xí)r間周期內(nèi)一審收案A件，結(jié)案B件，二審收案C 件，結(jié)案D 件”。在我國各級法院的公報上，采取的就是“案/人”模式的計算方法；在國際會議與交流中，同樣沿用這一話語體系報告我國的司法工作，說明該模型具備一定的實用性與普遍性［5］。但是與“案/人”相對的是我國緊張的法官數(shù)量與龐大的案件基數(shù)，隨著我國員額法官制的推行，《最高人民法院工作報告》（2019 年度）中提到，2019年全國各級法院總受理案件達(dá)1600萬件，與我國員額法官的數(shù)量相比形成“案多人少”的局面，又進(jìn)一步加劇了“案/人”模式所造成的現(xiàn)實困境。

就“案”的難易程度而言，案件量化后所得出的數(shù)據(jù)固然便于比較，但消解掉了案件之間的差異。刑庭、民庭、行政庭、執(zhí)行庭的案件遵循不同的司法規(guī)律，不同部門法所調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也有著不同的司法權(quán)特性［6］。復(fù)雜案件審理的時間長、難度大、強(qiáng)度高，比一般案件所需要的司法專業(yè)性與投入量高得多。以醫(yī)保欺詐騙保為例，大部分案件都需要對醫(yī)院或衛(wèi)生室的行為進(jìn)行界定，比如是否存在過度醫(yī)療、過度診斷、過度檢查等違反協(xié)議管理的行為，是否存在替換、串換藥品等行為，是否存在虛記、多記醫(yī)療費(fèi)用等行為，該行為的違法犯罪形式有16種之多。就“案”的結(jié)構(gòu)而言，有些牽連的“串案”能夠分解為數(shù)個案件來立案，再統(tǒng)一進(jìn)行審理，為法官增加自身績效提供了便利條件。比如有的法院會要求銀行對透支信用卡的行為進(jìn)行分批次的訴訟，或?qū)σ呀?jīng)達(dá)成庭前和解的案件再行立案。在“案/人”關(guān)系較為緊張的法院，每位法官的工作量都已近乎飽和，再行提升績效只能通過改變統(tǒng)計口徑或計案方式，這一“虛假繁榮”徒增案件數(shù)量而對法官審判質(zhì)效并無提升，反而加劇績效考核系統(tǒng)內(nèi)部的不公正，并造成一系列歷史遺留問題。

就“人”的業(yè)務(wù)內(nèi)容而言，各級法院的法官都有其業(yè)務(wù)范圍與重心?；鶎尤嗣穹ㄔ号c中級人民法院擁有案件數(shù)量與可支配時間的優(yōu)勢，主要業(yè)務(wù)就是審理案件與結(jié)案；高級人民法院與最高人民法院則要承擔(dān)案例指導(dǎo)、科研任務(wù)等技術(shù)性活動，用于審案、結(jié)案的時間少于前者。即便是在同級法院，與專職審判的法官相比，負(fù)有行政職務(wù)的庭長還要拿出工作時間進(jìn)行行政管理與治理工作。

（三）考核內(nèi)容趨于復(fù)雜，績效設(shè)定趨向極值

2016年7月21日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》提出“對法官的考核不得超出其法定職責(zé)與職業(yè)倫理”，防止法官既被案件“牽著走”，又被考核“壓著走”。但細(xì)察近年考核實踐中的內(nèi)容和績效設(shè)定，足以覺察到績效考核已超出法官的法定職責(zé)與職業(yè)倫理，在為了更加真實地反映法官的工作量而不斷增設(shè)指標(biāo)變得復(fù)雜化的同時，績效設(shè)定也呈持續(xù)上升趨勢，達(dá)到甚至超出現(xiàn)實中法官能力所能承受的績效極值。

以渾源縣《法官績效考核及獎金分配方法》為例，對法官辦案質(zhì)量的考核以發(fā)回重審、改判、指令再審的案件數(shù)量為基礎(chǔ)，將庭審評查、裁判文書評查、文書上網(wǎng)公開等案件質(zhì)量的評查結(jié)果納入考核范疇；對法官辦案效果的考核，綜合考慮自動履行、服判息訴、申請信訪、審判流程信息管理等因素。以《天津法院法官審判業(yè)績評價指導(dǎo)意見（試行）》為例，法官的審判業(yè)績評價分為基本內(nèi)容和附加內(nèi)容，基本內(nèi)容下設(shè)數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果四個二級指標(biāo)；附加內(nèi)容下設(shè)司法標(biāo)準(zhǔn)化、審判突出業(yè)績和其他工作量三個二級指標(biāo)。以江蘇省《全省法院法官審判業(yè)績考評管理實施方案（試行）》為例，辦案數(shù)量為基礎(chǔ)項，優(yōu)秀庭審、優(yōu)秀裁判文書、典型案例為加分項，審判質(zhì)量效率為扣分項，并包含審結(jié)率、結(jié)案率、庭審直播率、文書上網(wǎng)率、電子卷宗隨案生成率、發(fā)改率等一系列評價內(nèi)容。

筆者通過對基層、中級、高級這三級人民法院績效考核標(biāo)準(zhǔn)的列舉，試說明縣級、市級、省級法院均存在指標(biāo)設(shè)置上的“超綱”，對法官的業(yè)務(wù)能力與職業(yè)水平提出過高的要求。一方面，法官對考核中的部分指標(biāo)難以起到?jīng)Q定性作用，如自動履行、服判息訴、申請信訪、審判流程信息管理等［7］，這些績效的高低與個案中的法官審判水平間并不存在絕對的必然聯(lián)系，更取決于當(dāng)?shù)厮痉☉B(tài)勢、當(dāng)事人情況、案件具體性質(zhì)等條件。部分考核指標(biāo)，如庭審直播率、文書上網(wǎng)率、電子卷宗隨案生成率等，這些技術(shù)性要素并非由法官經(jīng)手和決定，也不在法官的職業(yè)倫理與審判水平之內(nèi)，其實現(xiàn)與否于法官具有相當(dāng)?shù)呐既恍?，或是概率上的或然性，直接取決于當(dāng)?shù)胤ㄔ旱男畔⒒?。還不得不承認(rèn)，設(shè)置某些指標(biāo)的目的就在于消除該項指標(biāo)所對應(yīng)的內(nèi)容，如績效考核制度對無罪判決指標(biāo)強(qiáng)烈排斥，不顧現(xiàn)實緣由和司法規(guī)律將其一律視為大額減分指標(biāo)。這樣的指標(biāo)設(shè)置暗含遏制法官無罪判決、策動法官有罪判決的司法傾向，以至于在考核實踐中存在“無罪一個，白干一年”的說法。

另一方面，法官所承擔(dān)的績效壓力隨著考核的極限化、復(fù)雜化而“水漲船高”。筆者從2019 年《浙江省高級人民法院工作報告》中了解到，“全年新收各類案件176.8 萬件，辦結(jié)179.3 萬件；法官人均結(jié)案345.8件，同比增長30.9件；主要辦案質(zhì)量、效率、效果指標(biāo)繼續(xù)保持在全國前列”。實務(wù)工作中實現(xiàn)全年高效、高質(zhì)的績效固然值得肯定，但從制度建構(gòu)的角度而言，法院整體績效的上升是以制度的合理性為主因嗎？從該報告的字面表述來看，浙江省高級人民法院的法官人均結(jié)案同比增長30.9件，制度所面向的法官一方負(fù)起更大的結(jié)案業(yè)務(wù)和績效壓力。結(jié)合法官個體所能處理的案件飽和度來看，當(dāng)案件數(shù)量尚在法官的案件飽和度極值范圍內(nèi)，績效的提升不外是制度改革帶來的紅利；但當(dāng)案件數(shù)量超出了案件飽和度極值時，會致使法官產(chǎn)生績效厭惡感和職業(yè)枯竭感。司法實務(wù)中基層法官與一線法官的情況更貼近后者，其往往疲于應(yīng)對指標(biāo)繁復(fù)的考核任務(wù)，除案件數(shù)量要求同比正增長的結(jié)案壓力外，考核對質(zhì)量的復(fù)雜要求也引發(fā)法官的審判焦慮，導(dǎo)致法官長期處于高負(fù)荷的工作狀態(tài)。

（四）輕視考核結(jié)果應(yīng)用，忽視績效目標(biāo)提升

以繁復(fù)程序與復(fù)雜指標(biāo)得出的考核結(jié)果只是一般的榮譽(yù)授予、獎金發(fā)放、獎勵的參考依據(jù)，在評優(yōu)評先、調(diào)動提拔、晉職晉級等方面的作用相當(dāng)有限，其所產(chǎn)生的實際影響不及同級評價或上級意見。各地法院和業(yè)務(wù)庭內(nèi)部甚至存在“輪流坐莊”的評選生態(tài)，造成績效考核結(jié)果與法官個人利益的脫鉤。不僅是激勵機(jī)制中的失靈，績效考核在法官入額遴選后的員額管理與退出機(jī)制中也未得到充分應(yīng)用。而且現(xiàn)有的考核實踐反映出“重兩頭、輕中間”的獎懲層級，獎勵或懲罰的主要區(qū)間在“優(yōu)秀”法官和“不及格”法官之中，對考核成績偏上游的法官激勵作用較明顯，成績下游或居中的法官難以被績效考核“指揮棒”調(diào)動積極性。在法官獎懲機(jī)制中的失位，可見績效考核所能應(yīng)用到的領(lǐng)域是相對狹窄的。

單從考核程序而言，通過設(shè)置考核變量與權(quán)重對績效進(jìn)行主客觀評價，再將考核的結(jié)果用以決定法官的薪酬、晉升等事宜，是一套“設(shè)置考核—進(jìn)行考核—應(yīng)用考核”的完整程式。但從績效考核制度的本意出發(fā)，其目的在于以考核促進(jìn)績效目標(biāo)的提升，即法官業(yè)務(wù)能力與法院整體水平的改善。終結(jié)于應(yīng)用的績效考核缺乏后續(xù)的績效反饋、績效溝通與績效輔導(dǎo)，對法官完成下一周期的績效目標(biāo)難以起到實質(zhì)作用［8］?？紤]到考核結(jié)果應(yīng)用的范圍本就局限的現(xiàn)狀，績效所能發(fā)揮的延展性和反饋性幾乎無從實現(xiàn)，依靠小獎小懲才得以運(yùn)作的績效考核制度反而助長了法官的消極態(tài)度和惡意順從心理，不利于法官隊伍建設(shè)的職業(yè)化。必須指出，法官考核委員會作為考核主體，應(yīng)當(dāng)在履行考核的基本職責(zé)之外起到輔導(dǎo)作用，促使法官在下一次績效考核中取得“合格”或“優(yōu)秀”績效。在具體的考核實踐中，法官考核委員會要實現(xiàn)績效目標(biāo)的提升存在三重障礙：一是由于自身的怠惰，有義務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)而無意指導(dǎo)的“有責(zé)無心”；二是有意進(jìn)行指導(dǎo)而缺少渠道的“有心無權(quán)”；三是有渠道進(jìn)行指導(dǎo)而無能力指導(dǎo)的“有權(quán)無能”。

（五）銜接機(jī)制存在沖突，制度配套相互掣肘

司法改革是對整個司法系統(tǒng)、司法制度所進(jìn)行的一系列改革措施，尤其重視司法制度之間的整體協(xié)調(diào)性與相互保障性，如“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制與“發(fā)揮合議庭、審判庭等民主載體的積極作用”的司法民主制之間互為成就，司法隊伍建設(shè)專業(yè)化與改善司法工作人員待遇共同推進(jìn)。與之相反，績效考核制度未能從與其他司法制度的銜接中取得動力，所構(gòu)成的配套機(jī)制常常由于其他制度的推進(jìn)不力而受阻。

1.分案制度

分案制度作為案件進(jìn)入審判程序的預(yù)備工作，影響著績效考核中審判工作量的得分。我國法院目前普遍采取的分案制度主要有指定分案、立案庭分案與計算機(jī)分案。指定分案的主觀性與立案庭分案的不確定性使得案件分配的公正難以保證，尤其是庭長分案中難免存在通過案件分配左右案件審判之虞［9］。而計算機(jī)分案的隨機(jī)性只具備形式正義，單純的平均分配忽視了案件的難易程度與法官的能力高低，既無法優(yōu)化司法資源的配置，也難以充分體現(xiàn)法官的真實績效。

2.審判團(tuán)隊制度

審判團(tuán)隊制度是落實司法責(zé)任制的保障制度。由法官、法官助理、書記員等構(gòu)成的最小審判單元，也是績效考核所要進(jìn)行業(yè)績評價的新對象。由此牽引出的問題是，基于組織性的審判團(tuán)隊與具備相對獨(dú)立性的法官在績效考核中如何區(qū)分。具體而言就是，以員額法官為軸心運(yùn)作的審判團(tuán)隊的績效考核與法官個人的績效考核必然存在關(guān)聯(lián)性，如果將審判團(tuán)隊視為整體進(jìn)行評價，那將如何減少審判團(tuán)隊其他人員對法官真實績效的影響，防止重復(fù)評價與錯誤歸責(zé)，從而保證法官績效的真實性與有效性。避免審判團(tuán)隊的績效成為法官績效的變量，在各地的考核實踐中都未能有所體現(xiàn)。

3.信息化技術(shù)制度

信息化技術(shù)是現(xiàn)代科學(xué)在司法工作中的應(yīng)用，用以處理數(shù)量龐大的司法數(shù)據(jù)并拓寬數(shù)據(jù)收集渠道。就績效考核而言，信息化的工具本可用于解決一系列技術(shù)性問題，如導(dǎo)入更加細(xì)化的指標(biāo)、建構(gòu)更為綜合的考核體系等。但當(dāng)前我國人民法院信息化技術(shù)應(yīng)用不足、覆蓋不全，司法決策與司法分析等領(lǐng)域已經(jīng)邁入“智能時代”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、智慧輔助、統(tǒng)計學(xué)軟件等信息工具；而績效考核仍滯留在傳統(tǒng)的人工階段，無法為績效考核的綜合化、科學(xué)化提供技術(shù)支持。

三、破局：績效考核制度的路徑抉擇

當(dāng)下的司法改革態(tài)勢可以描述為一邊“出成果”、一邊“去杠桿”。前者是長期以來制度變遷帶來的改革紅利；后者則是對部分現(xiàn)有制度的推陳去舊，以制度創(chuàng)新的成果解放大量司法資源與行政資源，對沖相對落后的司法制度所導(dǎo)致的高杠桿，實現(xiàn)司法系統(tǒng)內(nèi)部資源配置的有序流動。正基于此，績效考核制度改革應(yīng)當(dāng)對如何“出成果”與“去杠桿”都兼具一定的解釋力［10］，其路徑抉擇不能局限于數(shù)個建議點或一個對策面的提出，而應(yīng)在于整個制度體系的續(xù)造與處于制度內(nèi)部的人的重塑。制度續(xù)造需要對上述四個問題作出實際的回應(yīng)（績效考核指標(biāo)與指標(biāo)所占比重均屬內(nèi)容范疇，討論時可視為一體），即考核由誰主導(dǎo)的模式問題、考核指標(biāo)與指標(biāo)權(quán)重的內(nèi)容問題、考核結(jié)果的應(yīng)用與輔導(dǎo)問題、考核制度的配套問題。對法官主體性進(jìn)行重塑的實質(zhì)意涵則具象為四個方面，即法官主導(dǎo)性的確立、法官主語性的建構(gòu)、法官主動性的認(rèn)可、法官主要性的行使，以期在未來的路徑設(shè)置中解決法官主體性的塑造問題。

（一）確立“法官-委員會共治”的績效考核模式

當(dāng)績效考核固化為非法治化的行政結(jié)構(gòu)，單是提出“去行政化”的鼓與呼難以扭轉(zhuǎn)行政力量占絕對主導(dǎo)地位的制度現(xiàn)狀，有待于全新的權(quán)力配置模式的確立。在此之前要厘清的問題是：如何為法院管理活動的“行政化”與“去行政化”提供邊界？質(zhì)言之，我國的績效考核制度是否需要行政力量參與其中，參與和介入以何種程度為宜？筆者認(rèn)為，“去行政化”的改革不是針對司法機(jī)關(guān)中行政權(quán)力的一概否認(rèn)，也并非要消解司法管理權(quán)自帶的行政屬性，因為該權(quán)力的起始點就在于司法權(quán)與行政權(quán)的交會，而是著眼于調(diào)整法官考核委員會現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過裁撤委員會內(nèi)部過剩的行政力量，打破原先考核系統(tǒng)因行政性過強(qiáng)而形成的閉環(huán)，讓身為考核對象的法官也能通過常規(guī)的遴選、推舉、自薦、抽調(diào)等渠道進(jìn)入考核主體一方。隨著這樣的法官流動成為常態(tài)，司法管理權(quán)自然而然就失去其在考核系統(tǒng)內(nèi)的絕對地位，法官在以月度、季度、年度為周期的績效考核中總能占據(jù)一席之地。

我國司法機(jī)關(guān)所采取的民主集中制是將人民法院作為一個司法機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立，而非法官作為一個司法單元的個人獨(dú)立，在現(xiàn)有的考核制度中法官仍負(fù)有接受考核的職責(zé)，這是新的權(quán)力結(jié)構(gòu)不能也不應(yīng)將司法管理權(quán)盡然剔除的法理基礎(chǔ)。同時，行政權(quán)力保障績效考核的實用價值，單純的司法權(quán)力和法官自治根本無法將考核結(jié)果應(yīng)用于評優(yōu)評先、晉職晉級等行政事項，這也是司法管理權(quán)必須存在的現(xiàn)實原因。因此仍需闡明“法官主導(dǎo)”在特定約束條件下“去行政化”的可能限度，即“去行政化”不代表從“完全行政化”的極端轉(zhuǎn)向“完全非行政化”的另一極端；以人際關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)好惡為考核導(dǎo)向固然不符合司法規(guī)律［11］，但完全由法官自行訂立考核標(biāo)準(zhǔn)、自主運(yùn)作考核程序的路徑也是無理無據(jù)的?！胺ü?委員會共治”模式涉及考核對象與考核主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)，內(nèi)部的權(quán)力對抗和權(quán)力合作至少是二元的，使法官考核委員會原先形成的自閉結(jié)構(gòu)得到疏解。具體到權(quán)力配置上，先要保證法官在績效考核中的參與權(quán)，否則法官在考核中將毫無主體性身份；再以《法官法》賦予法官申請復(fù)議的權(quán)利為基礎(chǔ)，兌現(xiàn)法官在對結(jié)果不服的情況下的救濟(jì)權(quán)利。具體到人員配置的比例，法官人數(shù)應(yīng)以能夠表達(dá)其合理考核訴求、申辯其整體意見為下限，不能少于法官考核委員會總體人員的三分之一。《法官法》第三十八條、第三十九條對于委員會的人員成分也未作嚴(yán)格解釋，不限定只有法院內(nèi)部人員才能進(jìn)入委員會實施考核，故該模式也可隨外部主體的引入變得多元，如委員會的人員構(gòu)成除本級法院領(lǐng)導(dǎo)班子、黨委外，還能考慮納入一定數(shù)量的人民群眾，條件容許時甚至引入專家學(xué)者、律師等其他法律工作者，既衡量出法官績效的全局效應(yīng)與社會影響，也有利于內(nèi)部評價與外部評價的均衡。“法官-委員會共治”的考核模式在不違背司法權(quán)與行政權(quán)特性的政治前提下，對法官與行政力量的權(quán)力進(jìn)行再分配，賦予考核對象成為“主考官”的法官以主體性。

（二）建構(gòu)“真實性-可行性兼容”的績效考核內(nèi)容

司法裁判的“公平-效率”難題同樣出現(xiàn)在績效考核制度中，表現(xiàn)為如何設(shè)置考核內(nèi)容與考核指標(biāo)來實現(xiàn)考核結(jié)果的真實性，并保證實際操作中的可行性。二者的共同實現(xiàn)一方面有賴于對“案/人”比“做加法”，即通過融入數(shù)理模型來建立科學(xué)的數(shù)量方法；另一方面有賴于對各項考核指標(biāo)“做減法”，將無意義、不必要的指標(biāo)排除在評價要素之外?？v觀全國各級法院的績效考核內(nèi)容，主要指標(biāo)涉及數(shù)量、效率、質(zhì)量及效果，這樣類型化的劃分本身并無矛盾，但是在考核實踐中存在過度簡化或過度復(fù)雜化的弊病。

受客觀條件的制約，績效考核制度肯定是以數(shù)量化、指標(biāo)化的內(nèi)容為主［12］，現(xiàn)階段的任務(wù)在于破除“唯數(shù)量論”的考核觀，建立更加科學(xué)的“數(shù)量法”。首先要解決數(shù)量如何比較的問題，簡單的“案/人”比就是由人數(shù)、時間長度、案件數(shù)組成的數(shù)學(xué)函數(shù)，但該函數(shù)過度簡化了不同案件的差異，而再行增加參數(shù)、增設(shè)系數(shù)又將影響可行性。因此，導(dǎo)入西方國家較為流行的“標(biāo)準(zhǔn)案件/標(biāo)準(zhǔn)個人”量化方法就尤有價值：其一是將法官在類型化案件中消耗的平均時間與所有案件中消耗的平均時間進(jìn)行比較，初步完成對案件的賦值。其二是運(yùn)用反饋匿名函詢法，以匿名方式征求法官與法律專家的意見，歸納后匿名反饋再收集意見，直至對不同類型化案件的工作權(quán)重達(dá)成共識，這仍是較為粗放的加權(quán)計算方法；更加細(xì)致的做法是把個案中各個環(huán)節(jié)進(jìn)行拆解，如刑事案件的審理階段可被細(xì)分為立案、分案、閱卷、送達(dá)、庭前會議、開庭、法庭調(diào)查、法庭辯論、合議庭評議、定案、制作裁判文書、結(jié)案等流程，通過測算每一環(huán)節(jié)所消耗工時后相加，得出該個案的總工作時長。

除應(yīng)用分段計時的技術(shù)手段，還需注意到不同法官之間工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)情況的區(qū)別。對于立案庭法官，分段計時的環(huán)節(jié)主要包括接待、收取訴訟費(fèi)、案件審查、送達(dá)等事項，與專職負(fù)責(zé)審判的法官各司其職；刑庭與民庭法官在具體業(yè)務(wù)上同樣有所出入，譬如在司法實踐中中級人民法院的刑庭法官總要下縣開庭，即前往縣區(qū)的基層人民法院開庭審理案件，需要對法官消耗在路途中的時間進(jìn)行測量，計入個案的總工作時長。不單是這一項的時間要予以計入，出于對法官的職業(yè)關(guān)懷與對工作時長真實性的確保，足夠反映法官真實工作量和工作效果的時長都應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)，這勢必會要求極其龐大的計數(shù)計時量，該問題會在本文的后續(xù)敘述中得到解釋。

另一問題是績效指標(biāo)的復(fù)雜化，諸如庭審直播率、文書上網(wǎng)率、電子卷宗隨案生成率等事關(guān)法院日常行政管理的事項，或是上訴率、抗訴率等法官不可控事項，被強(qiáng)加成為法官的考核指標(biāo)［13］，使得績效考核變得愈加復(fù)雜。法諺“法不強(qiáng)人所難”強(qiáng)調(diào)法律解釋中常情、常理、常識的基本維度，那么績效考核也不應(yīng)“強(qiáng)法官所難”，越過期待可能性而提出超過其職權(quán)范圍的指標(biāo)；法官也不能為考核所累，為績效達(dá)標(biāo)而在個案審理中出現(xiàn)未依法律審判的傾向。另外，在實現(xiàn)“法官-委員會共治”的考核體系中應(yīng)當(dāng)體察法官（尤其是一線法官、基層法官）的工作困難，意識到司法權(quán)的特性在于司法審判的工作實質(zhì)，將真正能表現(xiàn)法官工作總量和質(zhì)效的指標(biāo)予以引入并加權(quán)，特別要注意不能將“零無罪判決率”“零發(fā)回重審率”看作法官的優(yōu)質(zhì)績效，做到績效考核的指標(biāo)對法官職業(yè)倫理與法定職責(zé)的有序回歸?？偟膩碚f，“真實性-可行性兼容”的考核內(nèi)容在運(yùn)用量化加權(quán)、分段計時的“標(biāo)準(zhǔn)案件/標(biāo)準(zhǔn)個人”量化方法的同時，進(jìn)一步突出法官的制度權(quán)、話語權(quán)，將具有真實反映力和實質(zhì)表現(xiàn)力的指標(biāo)予以加權(quán)，建構(gòu)起績效考核內(nèi)容中的法官主語性。

（三）認(rèn)可“獎懲-提能力”的績效考核功能

績效考核的短期功能側(cè)重于法官利益的分配，如法官的榮譽(yù)、獎金、人事調(diào)動等獎懲機(jī)制，長期功效致力于法官個人的審判水平與司法能力的提升，并以此帶動法院整體司法態(tài)勢的好轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)司法改革對法官預(yù)設(shè)的功能定位和職業(yè)要求。由此可知，無論獎懲機(jī)制以何種形式展開，具體的獎懲事項關(guān)系到哪些類型的利益，考核活動最終所錨定的都將是法官實際司法能力的提升。

在績效考核結(jié)果的應(yīng)用上，要使考核結(jié)果與之前相脫鉤的現(xiàn)實利益重新接洽，增強(qiáng)績效考核在法官個人發(fā)展中的認(rèn)可度。具體言之，要建立績效結(jié)果與法官獎金的聯(lián)系，依照績效結(jié)果的“不及格”“及格”“優(yōu)秀”劃分三檔由少到多的法官績效獎金，展現(xiàn)“能者多得”的司法工作導(dǎo)向，同時盡量做到績效獎金的檔次有較明顯的區(qū)分度，保障績效考核發(fā)揮調(diào)動廣大法官積極性的“指揮棒”作用。在績效考核結(jié)果與法官人事管理之間，應(yīng)加大績效考核在法官員額遴選、職級調(diào)動中的分量，訂立績效考核結(jié)果為“優(yōu)秀”的法官在人事方面優(yōu)先考慮的定向政策，將“一考定入額”的粗放式考取逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴ㄟ^員額考試為前提，結(jié)合績效結(jié)果定入額”的集約式選拔[14]。更要將績效結(jié)果的影響擴(kuò)大到法官的各項福利，考核靠前或進(jìn)步明顯的法官能取得相應(yīng)的物質(zhì)獎勵及職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會，外出交流、參加講座、參與法院基金課題項目等優(yōu)待也可有一定的傾斜。

當(dāng)獎懲機(jī)制能夠常態(tài)化運(yùn)作，其后續(xù)的績效反饋、績效溝通、績效輔導(dǎo)等環(huán)節(jié)才能避免被虛置。至于法官考核委員會如何依據(jù)考核結(jié)果，采取提升法官司法能力的一系列舉措，首先需要認(rèn)可委員會為提升法官能力而進(jìn)行輔導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)，確認(rèn)輔導(dǎo)工作在制度上的正當(dāng)?shù)匚?；其次通過輔導(dǎo)人員與法官的平等溝通，避免強(qiáng)設(shè)績效目標(biāo)、強(qiáng)求績效成果等硬性輔導(dǎo)，商討出具體輔導(dǎo)業(yè)務(wù)中雙邊認(rèn)可的行權(quán)方式；再次要提高委員會所能提供的輔導(dǎo)質(zhì)量，針對績效考核暴露出的問題以及考核本身的問題開展工作，提升績效輔導(dǎo)為法官帶來的邊際收益，使輔導(dǎo)工作有權(quán)有名、有實有效?！蔼剳?提能力”的績效考核功能得到法官的普遍認(rèn)可后，提升司法能力才能進(jìn)入法官的日常工作中，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)法官因求獎畏懲才進(jìn)入考核的內(nèi)在動因，培養(yǎng)其積極進(jìn)入考核、能動提升質(zhì)效的主動性。

（四）完善“歸責(zé)-信息化”的績效考核配套

以審判為中心的訴訟制度改革涉及審判活動中的一個主體和一個單元，即審判法官為主體，審判團(tuán)隊為單元。考核實踐中的慣常做法是將審判團(tuán)隊的分?jǐn)?shù)乘以一定的系數(shù)計入法官的考核分?jǐn)?shù)，致使法官易受重復(fù)評價的同時，也常因?qū)徟袌F(tuán)隊內(nèi)部的某些不可控事項被扣分。救濟(jì)渠道的建立需要法官考核與審判團(tuán)隊考核間的歸因歸責(zé)機(jī)制，依照人員在團(tuán)隊內(nèi)部的職責(zé)分工對問題進(jìn)行歸因，對與問題有直接因果聯(lián)系的人員進(jìn)行歸責(zé)，而非將審判團(tuán)隊的失誤一概歸咎于審判法官。建立細(xì)致的歸因歸責(zé)程序，界定集體責(zé)任與個人責(zé)任，需依靠審判團(tuán)隊預(yù)先設(shè)置的“權(quán)力清單”對具體事項進(jìn)行歸因，再借助前文談及的“分段計時”的技術(shù)手段確定具體責(zé)任的歸屬。當(dāng)法官與該事項無因果上的關(guān)聯(lián)時，法官與審判團(tuán)隊的績效考核結(jié)果就不能交叉運(yùn)用，避免法官被無關(guān)事項影響績效考核結(jié)果。

解決分案制度的主觀性與不確定性問題是司法改革的要求，也是績效考核中科學(xué)計算案件數(shù)量、質(zhì)量的先決條件。為確保分案免受司法管理權(quán)與行政權(quán)的干擾，應(yīng)當(dāng)逐漸淘汰傳統(tǒng)的人工分案方式，同時在建設(shè)“智慧法院”的改革進(jìn)程中，借助信息化的工具和人工智能技術(shù)保障隨機(jī)分案的確定性與合理性［15］。以往的計算機(jī)隨機(jī)分案只有數(shù)量上的概念，對個案的難易、繁簡缺乏程度上的認(rèn)識，其分案邏輯建立于系統(tǒng)內(nèi)所有案件難度均等的基礎(chǔ)上，造成分到案件的法官在工作飽和度上差異顯著。可以肯定的是，有關(guān)不確定性的問題通過人工智能技術(shù)與分案機(jī)制的深度融合能夠得到緩解，人工智能參考各法官現(xiàn)有的案件存量，結(jié)合既往案件的工作量和完成情況進(jìn)行分案，并借助SPSS（Statistical Package for Social Science）等數(shù)據(jù)軟件進(jìn)行多元回歸分析［16］，導(dǎo)算出各個法官的最佳工作飽和度和最優(yōu)審理案件類型，實現(xiàn)法官審理案件的動態(tài)均衡，避免多者畸多、少者畸少的分案局面。在分案實踐中，人工智能系統(tǒng)還能通過深度學(xué)習(xí)糾正分案邏輯，不斷改進(jìn)案件配置規(guī)則［17］。在分案領(lǐng)域的應(yīng)用中，信息化技術(shù)能直接為績效考核制度提供技術(shù)支持：其一，以信息化的工具完善法官的績效信息系統(tǒng)，告別人工計算、復(fù)核的煩瑣流程，減少績效考核流程的復(fù)雜性。其二，采取更準(zhǔn)確的績效測算和權(quán)重計算方法，在確保信息質(zhì)量的同時搜集更多環(huán)節(jié)的績效要素，實現(xiàn)績效考核數(shù)據(jù)的綜合性。此處答復(fù)上文留下的計時工作量問題，誠然，如果沿用人工考核的傳統(tǒng)模式，工作時間的測算將成為本就資源緊張的司法系統(tǒng)的不可承受之重，況且法官的職業(yè)倫理與法定職責(zé)是為社會提供公正的法律服務(wù)，績效考核所動用的資源在配置的優(yōu)先級上是遠(yuǎn)不及于此的；然而在司法信息化時代，人工計數(shù)的“天塹”只是大數(shù)據(jù)技術(shù)的坦途，實現(xiàn)細(xì)致分段的工作時間測量并非績效考核的“多吃多占”。

不論是歸因歸責(zé)原則和信息化技術(shù)在分案制度上的應(yīng)用，還是對績效考核制度的改進(jìn)完善，都是在為法官提供便利條件，其服務(wù)對象與實現(xiàn)目標(biāo)都指向法官在司法審判中的主要職能，并保障法官在司法工作中的全部職能［18］。因此明確了技術(shù)服務(wù)于法官的規(guī)則，“歸責(zé)-信息化”的績效考核所提供的保障是行使法官主要性的結(jié)果。