張 華

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

當(dāng)前，推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。網(wǎng)格化治理以信息平臺(tái)為支撐、劃分網(wǎng)格區(qū)域?yàn)閱卧鉀Q基層治理問(wèn)題，將社會(huì)治理重心下移至城鄉(xiāng)和社區(qū)，是基層治理實(shí)踐的原創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)。自浙江省諸暨市率先開展網(wǎng)格化管理以來(lái)，網(wǎng)格化治理已經(jīng)走過(guò)了十多年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)型發(fā)展，在我國(guó)基層社會(huì)治理中發(fā)揮著功不可沒(méi)的作用。反思當(dāng)下，基層網(wǎng)格化治理似乎步入了一種自我循環(huán)、自我盤繞的現(xiàn)象，陷入停滯不前、循環(huán)往復(fù)的狀態(tài)，許多基層問(wèn)題的反響明顯卻無(wú)法形成合力予以解決，這與當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展要求乃至遠(yuǎn)景發(fā)展需求不相適應(yīng)?？v觀學(xué)術(shù)領(lǐng)域，基層社會(huì)網(wǎng)格化治理研究不計(jì)其數(shù)，然而諸多研究深度不夠，雖以調(diào)查研究切入但提出的對(duì)策泛化，基礎(chǔ)理論與衍生理論研究不足，尤其在消防網(wǎng)格化治理領(lǐng)域更為明顯。消防作為安全領(lǐng)域中與基層社區(qū)和群眾緊密貼近的主題，在網(wǎng)格化管理產(chǎn)生之始就存在淵源①年，浙江省諸暨市率先開展安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理，拉開了網(wǎng)格化管理的序幕。，以消防網(wǎng)格治理為切入點(diǎn)，反觀當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理現(xiàn)狀，不失為一種從直觀層面深入解析當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)卷化困境的角度，進(jìn)而提出相關(guān)破解對(duì)策，以期為基層網(wǎng)格化治理提供有價(jià)值的參考。

一、基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)卷化現(xiàn)狀之特征

內(nèi)卷化（Involution），源于拉丁語(yǔ)Involutum，意為“內(nèi)卷、內(nèi)轉(zhuǎn)”，內(nèi)卷化一詞最早由美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨（Clifford Geertz）提出，根據(jù)其定義，“內(nèi)卷化”是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象。我國(guó)社會(huì)科學(xué)界對(duì)于內(nèi)卷化定義形成共識(shí)性理解后，開始逐漸將內(nèi)卷化概念延伸至更廣泛的研究領(lǐng)域，以借其分析改革開放以來(lái)我國(guó)社會(huì)存在的諸多問(wèn)題。①內(nèi)卷化一詞的流行，反映出當(dāng)下大眾對(duì)于既有社會(huì)問(wèn)題的反思欲望正在逐漸激活，但即便如此，相關(guān)討論仍存在諸多局限之處。一方面，濫用內(nèi)卷化一詞對(duì)各類相互之間并不存在直接關(guān)聯(lián)的問(wèn)題進(jìn)行分析的做法仍略顯牽強(qiáng)。即便是在專業(yè)的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，面對(duì)流變而復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)及其林林總總的癥結(jié)，沒(méi)有任何單一的概念擁有對(duì)其一言以蔽之的能力。另一方面，內(nèi)卷化一詞武斷而過(guò)度使用往往會(huì)導(dǎo)致我們對(duì)于復(fù)雜問(wèn)題的理解變得過(guò)于簡(jiǎn)單化。當(dāng)代社會(huì)對(duì)于內(nèi)卷化一詞已進(jìn)行了擴(kuò)大化解釋，但也要注意解釋的恰當(dāng)性，避免牽強(qiáng)引用?；鶎泳W(wǎng)格化治理屬于社會(huì)治理，其兼具社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域特性，雖未專門指向“經(jīng)濟(jì)狀態(tài)”，但也歸類于社會(huì)模式范疇，引用“內(nèi)卷化”一詞介入分析，具有合理性，當(dāng)務(wù)之急是要理清基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)卷化現(xiàn)狀之特征。數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)引發(fā)巨大的社會(huì)變革，盡管物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)給網(wǎng)格化平臺(tái)注入了高科技動(dòng)力，促使網(wǎng)格治理快速、精準(zhǔn)，信息儲(chǔ)存便捷、高效，但依舊未能擺脫陷入內(nèi)卷化怪圈的境地。

（一）基層功能繁雜化

社會(huì)工作的重點(diǎn)在基層、難點(diǎn)在基層、重心也在基層。社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，促使社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，基層社區(qū)承擔(dān)的工作職能日益增多，自然而然加大了網(wǎng)格化治理的工作量。但工作量增加并不是網(wǎng)格化治理產(chǎn)生內(nèi)卷化現(xiàn)象的理由，或者可以理解為由于事務(wù)范圍的擴(kuò)大促進(jìn)了網(wǎng)格治理的誕生，但是由于在施行這一組織功能的過(guò)程中所產(chǎn)生的不當(dāng)運(yùn)作加劇了內(nèi)卷化現(xiàn)象的產(chǎn)生。一是在職責(zé)事務(wù)設(shè)置上，舊職責(zé)未去除但新職責(zé)隨之而來(lái)并處于常態(tài)化，每一次職責(zé)的新增必然導(dǎo)致平臺(tái)設(shè)計(jì)、組織、人員等的聯(lián)動(dòng)調(diào)整，網(wǎng)格普遍涵蓋信訪、治安、市政、交通、環(huán)境、環(huán)衛(wèi)、工會(huì)等三十余個(gè)項(xiàng)目，可見(jiàn)其相當(dāng)于一個(gè)縣級(jí)政府職能的體量?！柏?zé)任主體沒(méi)有足夠行使責(zé)任的權(quán)力，責(zé)任主體就無(wú)法正常履行責(zé)任，公民的權(quán)利就得不到保障，公共權(quán)力的公務(wù)屬性就會(huì)大打折扣，同時(shí)影響公民對(duì)政府的信任和支持。”[1]二是事務(wù)的精細(xì)化形成。精細(xì)化也是網(wǎng)格平臺(tái)設(shè)計(jì)條框特性的必然要求。精細(xì)化本是中性詞，雖可運(yùn)用但其并不是繁雜化，精細(xì)化關(guān)鍵在于是否能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化并達(dá)到最佳效能，精細(xì)化也是基層網(wǎng)格治理步入內(nèi)卷化的顯著特征。“基層治理機(jī)制在應(yīng)對(duì)問(wèn)題與挑戰(zhàn)時(shí)出現(xiàn)超載運(yùn)行的狀況，導(dǎo)致基層治理機(jī)制乏力、績(jī)效不佳?！盵2]三是在機(jī)構(gòu)組織設(shè)置上，職責(zé)事務(wù)與事務(wù)精細(xì)化必然要求增加機(jī)構(gòu)組織，包括人員、資金、場(chǎng)所等配備，這與前述兩項(xiàng)是一脈相承的，因?yàn)橐坝袌?chǎng)所、有資金、有人管”?？v觀國(guó)內(nèi)基層網(wǎng)格化治理，形式多樣、各地開花，但治理功能的日趨復(fù)雜化卻是共性，雖然全科網(wǎng)格設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是好的，看似功能齊全，但真正意義上的治理效果仍然值得反思，畢竟全科不能全括，而要結(jié)合實(shí)際有選擇性進(jìn)行抉擇，做到有機(jī)融合，發(fā)揮最大效能。就現(xiàn)今在基層網(wǎng)格中的消防治理而言，部分置于安全網(wǎng)格中，部分在安全網(wǎng)格外另起灶爐，繁雜的職能事務(wù)互相擠壓，造成精細(xì)而不精專，典型的問(wèn)題之一便是在基層消防網(wǎng)格發(fā)揮作用不明顯的社區(qū)，其社區(qū)微型消防站的設(shè)置得不到應(yīng)有重視，達(dá)不到預(yù)期效果。

（二）治理傾向維穩(wěn)化

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”產(chǎn)生的初期旨在解決社會(huì)矛盾，后來(lái)隨著時(shí)代的發(fā)展不斷進(jìn)行創(chuàng)新，將基層社會(huì)治理內(nèi)容拓展至更多領(lǐng)域，由此形成了具有中國(guó)特色的基層社會(huì)治理典型。時(shí)至今日，形成的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”具有與時(shí)俱進(jìn)的強(qiáng)大生命力。在這一過(guò)程中，本應(yīng)警惕“社會(huì)穩(wěn)定假象”，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是“壓力維穩(wěn)機(jī)制”促使部分地區(qū)“為穩(wěn)定而穩(wěn)定”，一味依賴行政手段求穩(wěn)定，而壓制了基層訴求，造成表面穩(wěn)定假象，而非動(dòng)態(tài)平衡的穩(wěn)定。新時(shí)代的基層網(wǎng)格化治理絕非是壓制型的治理經(jīng)驗(yàn)，但當(dāng)前在治理過(guò)程中還保留有維穩(wěn)化的痕跡，尚停留在舊的社會(huì)管理體制觀念中，而未全面考慮當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的變化與時(shí)代的發(fā)展?！啊€(wěn)定’、‘監(jiān)控’、‘綜治維穩(wěn)’、‘治安’等關(guān)鍵詞運(yùn)用的頻度最高，卻罕見(jiàn)‘服務(wù)’二字。”[3]同時(shí)，基層群眾參與度和基層自治度被削減。當(dāng)前，基層網(wǎng)格化治理的上級(jí)行政控制色彩較為濃厚，普遍存在上級(jí)下派任務(wù)繁雜，使得基層治理注意力與精力更多應(yīng)對(duì)目標(biāo)任務(wù)，對(duì)社區(qū)群眾事務(wù)的組織與回應(yīng)的調(diào)動(dòng)和激勵(lì)能力非常有限，盡管在群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面較以往有較大改進(jìn)，但仍顯不足。就消防網(wǎng)格治理而言，目前基層消防安全網(wǎng)格化治理主要集中在消防監(jiān)督檢查與消防宣傳教育培訓(xùn)這兩方面，但是部分地區(qū)的消防監(jiān)督檢查行政管理氛圍濃重，著重于平息消防事務(wù)糾紛，對(duì)消防法律法規(guī)及其行業(yè)規(guī)定運(yùn)用不夠，在某些方面容易造成選擇性監(jiān)督管理，同時(shí)也容易造成對(duì)公眾知情權(quán)的壓制。在消防宣教方面因網(wǎng)格員思維觀念、專業(yè)素質(zhì)、工作方式等因素的影響，存在消防宣傳教育培訓(xùn)不對(duì)應(yīng)、供需不平衡的情況，勢(shì)必會(huì)擠壓基層公民參與權(quán)。部分地區(qū)網(wǎng)格員在參與火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)整治過(guò)程中，為了維穩(wěn)不出事，通過(guò)各種方式應(yīng)對(duì)檢查驗(yàn)收的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

（三）壓力傳遞堆積化

壓力層層傳導(dǎo)之目的是貫徹落實(shí)各項(xiàng)工作部署，意在壓實(shí)責(zé)任，激發(fā)基層干部干事的主動(dòng)性和自覺(jué)性，實(shí)現(xiàn)壓力向動(dòng)力轉(zhuǎn)化。隨著基層網(wǎng)格化治理的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，其已擴(kuò)展至更廣社會(huì)領(lǐng)域，觸及到更多行業(yè)管理。在當(dāng)前大力推行基層減負(fù)的大背景下，不切實(shí)際與不合理的基層加壓現(xiàn)象依然存在，作為基層社會(huì)最基礎(chǔ)治理單位的基層網(wǎng)格終究也逃脫不了這一漩渦。“對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，‘上面千條線、下面一根針’、‘上面千把錘，下面一顆釘’的漏斗式管理模式，任務(wù)最后都下沉到基層，基層兜不住，只能選擇性執(zhí)行來(lái)應(yīng)對(duì)?！盵4]以“層層傳導(dǎo)壓力、層層壓實(shí)責(zé)任”的名義向基層甩包袱，加壓加碼超出基層能力所能承擔(dān)的“邊際”，就容易誤入“由官僚主義滋生形式主義”、“用形式主義應(yīng)付官僚主義”這樣互為因果的多重惡性“怪圈”。即使在我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，高科技網(wǎng)格平臺(tái)系統(tǒng)賦能的同時(shí)也在賦壓，上級(jí)機(jī)關(guān)和網(wǎng)格本身下達(dá)的命令、任務(wù)及各項(xiàng)臺(tái)賬、數(shù)據(jù)、報(bào)表等信息逐級(jí)分解、指標(biāo)化到基層，造成壓力任務(wù)堆積，多頭報(bào)送、重復(fù)報(bào)送、不必要報(bào)送現(xiàn)象層出不窮，由“無(wú)紙化”辦公邁向了“五指化”辦公。在消防治理領(lǐng)域，部分地區(qū)存在這樣一種現(xiàn)象，即一旦有通知文件或者領(lǐng)導(dǎo)重要講話，便熱衷于通過(guò)政府部門下移排查整治，責(zé)任至基層網(wǎng)格。層層傳遞責(zé)任和任務(wù)固然沒(méi)錯(cuò)，但關(guān)鍵在于在這一過(guò)程中容易形成一種依賴網(wǎng)格的傾向，導(dǎo)致最后承擔(dān)重任的就是基層網(wǎng)格。傳遞壓力要科學(xué)合理、依法依規(guī)，倘若上級(jí)部門不合理傳遞壓力，則容易造成網(wǎng)格人員疲于應(yīng)付、怨言難免，最終導(dǎo)致效能低下，資源投入與效能產(chǎn)出不成正比，這也正是為何長(zhǎng)期以來(lái)消防網(wǎng)格化治理并不能達(dá)到預(yù)期效果的重要原因之一。此外，這種層層加碼至最后一級(jí)的現(xiàn)象，也給形式主義、層層避責(zé)的不良治理風(fēng)氣營(yíng)造了空間。

二、基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)卷化困境之根源

近年來(lái)，基層網(wǎng)格化治理推進(jìn)過(guò)程中一些深層次的矛盾和問(wèn)題凸顯，出現(xiàn)的新問(wèn)題或許未引起足夠重視，或者說(shuō)引起了重視但還未得到真正解決，以致于當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理仍處于瓶頸地帶，未能提檔升級(jí)。隨著工作的推進(jìn)與科技手段的融入，基層網(wǎng)格化治理主要體現(xiàn)為量的增加或手段的轉(zhuǎn)型，在質(zhì)與效的提升方面還很欠缺。這些問(wèn)題的存在，在一定程度上影響和制約了基層網(wǎng)格化治理的效能發(fā)揮及其長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)性發(fā)展。要破解基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)卷化困境，就必須深入研究造成其內(nèi)卷化現(xiàn)象的根源。

（一）公權(quán)力運(yùn)行誤區(qū)

公權(quán)力運(yùn)行誤區(qū)具有多種形態(tài)①公權(quán)力運(yùn)行誤區(qū)呈現(xiàn)出數(shù)量急劇增多、形式更加多樣的特點(diǎn)，其形態(tài)主要包括公權(quán)力私用、公權(quán)力遞延、公權(quán)力的“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”運(yùn)行等。，其與基層網(wǎng)格化治理相關(guān)的形態(tài)主要有兩種：一是公權(quán)力的“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”運(yùn)行?；鶎泳W(wǎng)格化治理的行使主體是村（居、社區(qū)）網(wǎng)格員，相關(guān)人員的設(shè)置和配備本身是基于服務(wù)公共利益的目的，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)，部分地區(qū)只單方面考慮方便管理的需求，在基層網(wǎng)格化治理工作中過(guò)多介入、不當(dāng)介入，即使是基于維護(hù)公共利益的目考慮，但如此做法同樣會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的運(yùn)行脫離正軌，造成基層網(wǎng)格化治理效果違背初衷，還有損政府公信力?！爸劣谡芊褡叱鏊髻⑾葳?，除成見(jiàn)不再刻板之外，還有賴于治理能力的提升和治理效果的增益。”[5]同理，行政職能部門為了行政管理需要，往往強(qiáng)加職能事務(wù)至基層網(wǎng)格，這就造成了公權(quán)力的“越位”或“錯(cuò)位”?！霸诋?dāng)前行政執(zhí)法困境中，最突出的問(wèn)題是行政執(zhí)法權(quán)配置和運(yùn)行的碎片化?！盵6]龐大的職能事項(xiàng)加推，導(dǎo)致形成“全能政府”的形象，而非“有限政府”。擁有公權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政職能部門在“越位”或“錯(cuò)位”的同時(shí)，其本身所在的應(yīng)然位置便產(chǎn)生了“缺位”空間。二是基層權(quán)責(zé)差異化?；鶎泳W(wǎng)格被賦予的職責(zé)與其自身權(quán)能并不匹配，網(wǎng)格員缺乏行使職能的法律依據(jù)；面對(duì)專業(yè)的職能事務(wù)要求，缺配網(wǎng)格員或者網(wǎng)格員缺乏與任職匹配的能力和素質(zhì)；某些行政職能在基層網(wǎng)格中無(wú)法運(yùn)行，例如處在基層網(wǎng)格化治理中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府都無(wú)職權(quán)，更何況對(duì)于村（居、社區(qū)）而言。在消防網(wǎng)格治理中，網(wǎng)格員的專業(yè)能力素質(zhì)是老生常談的問(wèn)題，同時(shí)依靠?jī)H有的責(zé)令整改的權(quán)限，在實(shí)際中的治理效果并不盡如人意。在消防網(wǎng)格治理中，具體到具體的網(wǎng)格消防安全事項(xiàng)上，部分地區(qū)的消防監(jiān)督執(zhí)法也未能并行跟上，當(dāng)?shù)叵谰仍块T和公安派出所的消防監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)當(dāng)并駕齊驅(qū)，畢竟其監(jiān)督執(zhí)法工作與基層網(wǎng)格并不沖突與重疊。

（二）忽視公民權(quán)利保障

對(duì)于基層網(wǎng)格化治理的公權(quán)力而言，恰恰是作為治理對(duì)象的群眾的基本權(quán)利，兩者間構(gòu)成博弈關(guān)系。一方面治理要達(dá)到效果，公權(quán)力本能的會(huì)擴(kuò)張和滲透到社會(huì)治理的方方面面；另一方面群眾的基本權(quán)利也在作為維護(hù)合法權(quán)益的支撐對(duì)公權(quán)力進(jìn)行抗衡。很明顯，當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理在公民基本權(quán)利保障方面處于低階位置，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是思維觀念的片面。思想是實(shí)踐的先導(dǎo)，思維觀念是首當(dāng)其沖的因素。當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理主體的思維觀念仍停留在舊的管理體制上，聚力于如何加強(qiáng)管理，如何保持穩(wěn)定不出事，如何盡一切力量穩(wěn)控事態(tài)，如何避免治理對(duì)象提出訴求，強(qiáng)加性的措施應(yīng)對(duì)與忽視治理對(duì)象之基本權(quán)利就在所難免。二是制度設(shè)計(jì)的偏向。網(wǎng)格化治理制度的設(shè)計(jì)屬于政府主體與第三方平臺(tái)系統(tǒng)方共同作用的結(jié)果，當(dāng)然政府層面是制度設(shè)計(jì)的主要主體，第三方平臺(tái)系統(tǒng)也是影響政府進(jìn)行治理制度設(shè)計(jì)的重要因素。這就導(dǎo)致網(wǎng)格治理制度的設(shè)計(jì)理念更多體現(xiàn)的是政府與第三方平臺(tái)的意志，而不是作為網(wǎng)格對(duì)象的群眾的意志，制度設(shè)計(jì)偏向也就由此產(chǎn)生。三是技術(shù)運(yùn)用的偏差。網(wǎng)格化治理依靠平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行，技術(shù)手段的專業(yè)性掌握在第三方手中，第三方一方面要考慮自身系統(tǒng)的便捷和安全需要，以獲取更大化商業(yè)利益，另一方面也要體現(xiàn)政府治理的意志要求，同樣忽視了治理對(duì)象的基本權(quán)利。知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)是人民民主在社會(huì)政治活動(dòng)中的具體保證，但在消防網(wǎng)格化治理中，一刀切的現(xiàn)象較為普遍，更多的體現(xiàn)治理主體單方面管理意志，尤其是在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)整治中，未能根據(jù)不同治理對(duì)象的不同需求進(jìn)行針對(duì)性整改，還未能做到在“封閉一道門的同時(shí)，為群眾打開另一扇窗”，以便于其生產(chǎn)生活。群眾對(duì)區(qū)域內(nèi)政府專職消防隊(duì)的組建運(yùn)行和投入使用缺乏知情權(quán)，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)微型消防站的建立、架構(gòu)、運(yùn)作等也缺乏監(jiān)督，同時(shí)對(duì)消防設(shè)施設(shè)備建設(shè)缺乏參與提議的權(quán)利。

（三）治理多元性缺乏

社會(huì)治理的特性之一即是多元性，而非單一形態(tài)的治理。從社會(huì)管理發(fā)展到社會(huì)治理，基層網(wǎng)格化管理也同步發(fā)展至基層網(wǎng)格化治理?！肮芾怼钡健爸卫怼彪m一字之差，但含義、意義等截然不同。當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)了概念的轉(zhuǎn)變，但實(shí)際的多元性狀況跟“治理”定義范圍內(nèi)的多元要求還存在一定距離。一是主體多元化的缺乏?！爸卫怼奔匆蟠蛟於嘣仓尉置妫嘀黧w共同參與，從而實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化?！叭魏沃卫砑軜?gòu)的關(guān)鍵，都不在于哪一個(gè)治理主體，而在于多元主體間的關(guān)系，即能否在相互作用中產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)?！盵7]目前基層網(wǎng)格化治理主體主要是政府、村（居、社區(qū)）網(wǎng)格員在承擔(dān)治理角色，至于第三方組織、社會(huì)公眾等參與度仍然較為缺乏，有些地區(qū)甚至網(wǎng)格化治理缺失。二是資金多元化的缺乏。主體資金與配套資金是基層網(wǎng)格化治理的基本保障?；鶎泳W(wǎng)格化治理著重打造“共享”格局，直接受益群體是村（居、社區(qū)）網(wǎng)格內(nèi)各種組織與個(gè)人，吸納多元資金具有合理性。但當(dāng)前基本的網(wǎng)格治理資金來(lái)源渠道較為單一，主要依靠政府財(cái)政投入，在基層村（居、社區(qū)）組織、企事業(yè)單位、社團(tuán)組織等方面的資金吸納較為匱乏。三是網(wǎng)格多元化的缺失。我國(guó)地緣遼闊，地區(qū)差異大，城市發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀決定了各地網(wǎng)格存在差異性。大中型城市基層網(wǎng)格化治理發(fā)展早、較為成熟，但當(dāng)前還有部分城市在網(wǎng)格化治理推行發(fā)展過(guò)程中照搬照套，而沒(méi)有根據(jù)自身地域、人口、產(chǎn)業(yè)、功能、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行切合實(shí)際、因地制宜的治理。就消防網(wǎng)格治理而言，如前所述，治理對(duì)象的參與度達(dá)不到應(yīng)有的程度，基層網(wǎng)格消防監(jiān)督檢查行政管理色彩濃重，消防宣傳教育培訓(xùn)雖有實(shí)操性教學(xué)操作，但缺乏對(duì)象參與互動(dòng)互教，達(dá)不到多元性治理成效。當(dāng)前，第三方消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織尚處于發(fā)展初期，資金來(lái)源也是政府財(cái)政投入，缺乏多元的資金來(lái)源渠道。在網(wǎng)格多元化設(shè)置方面，有些地區(qū)還未能結(jié)合網(wǎng)格區(qū)域產(chǎn)業(yè)、商住場(chǎng)所等進(jìn)行規(guī)劃并區(qū)別對(duì)待。

（四）非常規(guī)性利益驅(qū)動(dòng)

社會(huì)是由不同的社會(huì)群體組成的，處于社會(huì)架構(gòu)的不同群體具有不同的各自需求與利益導(dǎo)向，當(dāng)缺乏行之有效的制度機(jī)制以平衡各方利益和制約權(quán)力運(yùn)用并且約束利益的無(wú)限擴(kuò)張時(shí)，非常規(guī)性利益便有機(jī)可乘。一是官員受非常規(guī)性利益驅(qū)動(dòng)。現(xiàn)今的網(wǎng)格化管理考核機(jī)制同樣歸結(jié)于穩(wěn)定效果，在維穩(wěn)壓力考核機(jī)制下，官員的政績(jī)加分便成為目的，為了穩(wěn)定而穩(wěn)定，于是行政手段介入增多并加強(qiáng)，持續(xù)簡(jiǎn)單復(fù)制舊機(jī)制，基層網(wǎng)格管理創(chuàng)新便停滯不前。二是網(wǎng)格員受非常規(guī)性利益驅(qū)動(dòng)。網(wǎng)格員作為網(wǎng)格治理主體，無(wú)論是專職還是兼職，尤其是兼職網(wǎng)格員及其家人、親屬同時(shí)也是處于網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的治理對(duì)象，在這種情況下，猶如硬幣的兩面性，網(wǎng)格員在容易獲得工作支持的同時(shí)，也容易受到人為因素、主觀因素的影響而難以保證治理效果。三是網(wǎng)格治理對(duì)象受非常規(guī)性利益驅(qū)動(dòng)。個(gè)體受到利益驅(qū)使，特別是在缺乏公共利益價(jià)值觀的情況下，會(huì)竭力維護(hù)自身利益，阻礙治理進(jìn)程。社會(huì)治理的一個(gè)特性即是互動(dòng)性，治理主體與治理對(duì)象之間需進(jìn)行有效互動(dòng)，這也是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。“利益的多元化和權(quán)力的分散化，決定了未來(lái)各領(lǐng)域的治理不是某一個(gè)體主體能獨(dú)立完成的任務(wù)，必須依賴于各利益主體形成密切合作的機(jī)制?！盵8]高壓態(tài)勢(shì)下的嚴(yán)防死守未能從根本上實(shí)質(zhì)性保障消防安全，消防安全形勢(shì)只能呈現(xiàn)暫時(shí)性穩(wěn)定狀態(tài)。受非常規(guī)利益驅(qū)使，偏向于行政主動(dòng)性而忽視了民眾及消防責(zé)任主體的能動(dòng)性，再加之治理對(duì)象竭力維護(hù)自身非常規(guī)利益，這種穩(wěn)定只能稱為高壓態(tài)勢(shì)下的暫時(shí)性穩(wěn)定，只是一種表面上的穩(wěn)定。事實(shí)證明，只治“標(biāo)”而不治“本”，人的不安全因素與物的不穩(wěn)定狀態(tài)未能從根本上消除，消防安全也就得不到實(shí)質(zhì)性保障。

三、基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)卷化困境破解之策

如今的基層網(wǎng)格化治理并不單純是一種扁平化的模式，同時(shí)其還是縱橫交錯(cuò)的治理模式。著力將傳統(tǒng)、被動(dòng)、分散的管理向現(xiàn)代、主動(dòng)、系統(tǒng)的治理轉(zhuǎn)變，如何解決在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中面臨的內(nèi)卷化困境，則是我們應(yīng)思考的關(guān)鍵問(wèn)題。既要在公共權(quán)力與公民基本權(quán)利之間獲取平衡點(diǎn)，又要調(diào)和各方利益，在符合公共利益最大化的條件下滿足各方需求，確實(shí)不易。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，法治應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑性、被動(dòng)性、中立性、有限性和終局性，即使需要法治介入，也要區(qū)別對(duì)待，把握好法治介入社會(huì)治理的時(shí)機(jī)、程度、范圍、力度。[9]現(xiàn)代基層社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要運(yùn)用綜合的體制機(jī)制等方式，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧有序與公平正義。[10]迫切需要從權(quán)力分配、權(quán)益保護(hù)、多元治理、制度機(jī)制入手，切中要害，以突破基層網(wǎng)格化治理的瓶頸效應(yīng)。

（一）實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的有效分配利用

在治理理論構(gòu)架下，科學(xué)合理對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行分配是基本要求，以促使權(quán)力向社會(huì)回歸，促使公權(quán)力回歸本位。“政治領(lǐng)域健康的權(quán)力運(yùn)作法治秩序，可以防止權(quán)力偏離公共屬性，還原權(quán)力的公共屬性，維護(hù)權(quán)力運(yùn)行的廉潔高效?！盵11]如前所述，基層網(wǎng)格化治理中的公權(quán)力運(yùn)行誤區(qū)是一個(gè)顯著存在的問(wèn)題，運(yùn)用權(quán)力分配理論對(duì)基層網(wǎng)格治理進(jìn)行梳理運(yùn)用，具有現(xiàn)實(shí)意義。一是合理配置職責(zé)。合理配置基層網(wǎng)格職責(zé)首先要理順職能關(guān)系，要評(píng)估分析具體適合基層網(wǎng)格治理的職能事項(xiàng)，排除并回收不適宜基層網(wǎng)格治理的職能事項(xiàng)。權(quán)責(zé)關(guān)系的法定化和規(guī)范化是確立基層治理合理行為邊界的基礎(chǔ)，要以法律為邊界制約行政職能部門強(qiáng)加給基層網(wǎng)格的職能，避免公共權(quán)力的“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”運(yùn)行。通過(guò)當(dāng)前“放管服”改革，建立清單制度，推進(jìn)層級(jí)和部門的權(quán)責(zé)歸屬。二是整合職能事項(xiàng)。通過(guò)對(duì)保留配置的職能事項(xiàng)作進(jìn)一步歸類，整合內(nèi)容交叉、錯(cuò)位的類型，合并同類項(xiàng)，如信訪治安、食藥質(zhì)監(jiān)、市政市容、環(huán)境環(huán)衛(wèi)、文教體育、應(yīng)急消防等。在進(jìn)行平臺(tái)系統(tǒng)技術(shù)設(shè)計(jì)時(shí)可在一級(jí)框架下進(jìn)行精細(xì)化細(xì)分，但在治理時(shí)應(yīng)作為一個(gè)大類型進(jìn)行治理。三是匹配基層權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)對(duì)等原則是現(xiàn)代政府治理模式必須遵循的基本原則。但須注意的是，“行政賦權(quán)或者分權(quán)政治同集權(quán)邏輯一樣具有特定的‘攻擊性’和邏輯困境，要始終堅(jiān)守行政賦權(quán)的本意，而不是為了集團(tuán)利益或部門利益而爭(zhēng)權(quán)、索權(quán)、擴(kuò)權(quán)?！盵12]如今基層網(wǎng)格權(quán)責(zé)不對(duì)等，是基層治理過(guò)程中遇到的最大短板。網(wǎng)格員缺乏執(zhí)法權(quán)限，行使職能的法律依據(jù)缺失，影響了治理效能，唯有權(quán)責(zé)互相匹配，才能保障基層治理人員履職，直至職責(zé)履行到位。浙江省目前推行的“四平臺(tái)”之一“綜合執(zhí)法平臺(tái)”，通過(guò)派駐執(zhí)法人員的形式解決權(quán)責(zé)問(wèn)題，也是一種創(chuàng)新舉措?！皩⒐娨氤鞘谢鶎又卫砗蛨?zhí)法中，實(shí)現(xiàn)了基層治理和行政執(zhí)法的合力效應(yīng)?！盵13]廣東省實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法，部分地市委托消防行政執(zhí)法等形式，對(duì)于基層網(wǎng)格治理而言是一種有益探索。

（二）強(qiáng)化治理對(duì)象的權(quán)利保障

在基層網(wǎng)格治理中忽視治理對(duì)象的權(quán)利保障，網(wǎng)格治理也就失去了應(yīng)有之義。當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理處于內(nèi)卷化困境，雖有科技手段的注入，但網(wǎng)格治理對(duì)象的權(quán)利保障方面未能同步。為此，始終以權(quán)利保障作為核心要素進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)治理對(duì)象的權(quán)利保障，是新時(shí)代基層網(wǎng)格化治理的本質(zhì)要求。一是要堅(jiān)守“以人為核心”思想。“從以對(duì)敵斗爭(zhēng)為中心，發(fā)展到以維穩(wěn)為中心，再轉(zhuǎn)向以人民為中心。”[14]基層網(wǎng)格治理體現(xiàn)基層治理制度設(shè)計(jì)趨勢(shì)和方向，決定了基層網(wǎng)格治理既要充分應(yīng)用現(xiàn)代智能技術(shù)工具，更要堅(jiān)持以人為核心，始終將治理對(duì)象的權(quán)利保障放在首位。二是要樹立正確的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定觀。基層社會(huì)治理始終處于動(dòng)態(tài)的互動(dòng)協(xié)調(diào)的過(guò)程，破除舊的失衡達(dá)到新的平衡，從而實(shí)現(xiàn)基層的穩(wěn)定狀態(tài)。因此，要樹立正確的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定思維觀念，摒棄“維穩(wěn)至上”和“穩(wěn)定政績(jī)”觀念，聚焦互動(dòng)性，通過(guò)網(wǎng)格治理事務(wù)來(lái)關(guān)切與回應(yīng)網(wǎng)格治理對(duì)象的反應(yīng)與訴求。三是要改良制度設(shè)計(jì)與技術(shù)運(yùn)用。以“以人為核心”、“注重權(quán)利保障”的思維方式為先導(dǎo)，改變陳舊的現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)。過(guò)于尋求工具性方法的創(chuàng)新應(yīng)用，就會(huì)直接或間接造成管控，無(wú)法保障治理對(duì)象權(quán)利。因此，要改變當(dāng)前基層網(wǎng)格化治理傾向強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)等方式方法的創(chuàng)新，而忽視治理對(duì)象權(quán)利保障的做法，就要通過(guò)結(jié)合治理對(duì)象的權(quán)利保障需要來(lái)進(jìn)行技術(shù)設(shè)計(jì)和運(yùn)用，做到既能發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)基層治理，又能有效保障其基本權(quán)利。在消防網(wǎng)格化治理中，要根據(jù)不同治理對(duì)象的不同需求，結(jié)合具體實(shí)際，依法依規(guī)進(jìn)行針對(duì)性整改，以治理對(duì)象為核心，在隱患整改與保障安全的同時(shí)也能便于其生產(chǎn)生活。同時(shí)，要給予本區(qū)域范圍內(nèi)群眾享有政府專職消防隊(duì)的組建運(yùn)行和投入使用的保障，以及對(duì)本網(wǎng)格內(nèi)微型消防站的建立、架構(gòu)、運(yùn)作等方面的知情權(quán)及相關(guān)建議與監(jiān)督的權(quán)利。

（三）構(gòu)建拓展基層網(wǎng)格的多元治理

從網(wǎng)格化“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的一個(gè)重要因素，即是考慮到多元主體參與的需要?！岸嘣睉?yīng)當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)展性解讀，其包括治理主體多元、資金籌集多元與多元網(wǎng)格格局三個(gè)方面。一是拓展多元主體實(shí)現(xiàn)合作共治?！耙罁?jù)現(xiàn)代治理理論的邏輯闡釋，“善治”模式的架構(gòu)即是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的三級(jí)互動(dòng)合作共治?！盵15]要解決當(dāng)前多主體實(shí)際參與度不夠的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)扶持和培育社會(huì)組織，并且調(diào)動(dòng)社會(huì)組織主動(dòng)參與自治的積極性，同時(shí)規(guī)范社會(huì)組織參與網(wǎng)格治理各項(xiàng)行為，將其納入法治化軌道。要注重互動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)政府、職能部門與村（居、社區(qū)）有效銜接，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、群眾共同參與。“合作治理模式中不再將政府視為‘權(quán)威’和‘主導(dǎo)者’，而是將所有參與治理的主體視為平等的‘行動(dòng)者’。”[16]二是拓寬基層籌資渠道。要建立行之有效的經(jīng)費(fèi)籌資機(jī)制，改變籌資單一渠道，注重社區(qū)企事業(yè)單位、社團(tuán)組織、社會(huì)募捐等資金吸納。發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)承接部分管理和服務(wù)項(xiàng)目。綜合運(yùn)用各種財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策，為投資基層網(wǎng)格治理注入動(dòng)力，通過(guò)建立健全相關(guān)政策法規(guī)，為財(cái)政經(jīng)費(fèi)籌集與合理使用提供法律保障。三是構(gòu)建多元網(wǎng)格格局。根據(jù)本地區(qū)域分布、居民成分、產(chǎn)業(yè)布局、功能定位、社會(huì)組織等分析研判，因地制宜采取切合實(shí)際的網(wǎng)格化推進(jìn)措施。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擁有雄厚資金實(shí)力優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也擁有傳統(tǒng)的治理優(yōu)勢(shì)。各地均要結(jié)合實(shí)際探索網(wǎng)格化治理的可行路徑，靈活機(jī)動(dòng)地有序推進(jìn)，即使一個(gè)區(qū)域內(nèi)的網(wǎng)格形態(tài)可能有所不同，但最終也能發(fā)展形成切合實(shí)際的多元化基層網(wǎng)格治理格局。“美國(guó)學(xué)者托馬斯認(rèn)為要保證公民參與的長(zhǎng)期成效，最好的辦法莫過(guò)于在決策制定中使參與角色的作用制度化。定期對(duì)實(shí)質(zhì)性資源施加影響有助于激勵(lì)公民和公民團(tuán)體，使其保持積極主動(dòng)的態(tài)度和精神?！盵17]對(duì)消防網(wǎng)格治理而言，首先要改變消防救援部門至今還在使用的“消防網(wǎng)格化管理”一語(yǔ)的用法，使其向網(wǎng)格化“治理”轉(zhuǎn)變，在發(fā)揮治理對(duì)象的主動(dòng)參與性上下功夫；其次是發(fā)揮市場(chǎng)作用推行第三方消防宣傳教育培訓(xùn)模式；最后是因地制宜的網(wǎng)格治理，加強(qiáng)轄區(qū)分析研判，結(jié)合實(shí)際開展有針對(duì)性的消防安全網(wǎng)格治理。

（四）創(chuàng)新制度機(jī)制提升治理效能

基層網(wǎng)格治理的規(guī)范和高效運(yùn)行，離不開完善和可持續(xù)優(yōu)化的制度建設(shè)機(jī)制。當(dāng)前基層網(wǎng)格治理多方主體易受非常規(guī)性利益驅(qū)使，需通過(guò)創(chuàng)新制度機(jī)制以制約。一是要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制一方面是對(duì)網(wǎng)格治理主體而言，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)網(wǎng)格治理主體的積極性與責(zé)任度；另一方面是對(duì)網(wǎng)格治理對(duì)象而言，改變單純宣傳和動(dòng)員形式，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制全方位動(dòng)員治理對(duì)象參與到網(wǎng)格治理中去，從而有效提升網(wǎng)格治理的效率與質(zhì)量。二是要完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。當(dāng)前不科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，很大程度上影響著基層網(wǎng)格治理決策層的決策，需要改進(jìn)網(wǎng)格化治理政績(jī)考核方式，建立科學(xué)合理的績(jī)效考核方式，將基層網(wǎng)格化治理考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督等全環(huán)節(jié)運(yùn)作起來(lái)。三是要構(gòu)建網(wǎng)格人才培養(yǎng)制度。通過(guò)提高網(wǎng)格員的崗位待遇，提升其人員的招錄價(jià)值，不斷向行業(yè)輸送業(yè)務(wù)素質(zhì)高、綜合能力強(qiáng)的工作人員?！吧鐣?huì)治理需要高超的‘治理藝術(shù)’，在收放張弛之間拿捏得恰到好處。”[18]基層網(wǎng)格的精細(xì)化最終要解決的是專業(yè)化問(wèn)題，要構(gòu)建專業(yè)化工作梯隊(duì)制度，建立健全職業(yè)資格認(rèn)定、注冊(cè)管理、崗位職責(zé)設(shè)置、工作績(jī)效評(píng)估等制度，全面提高基層網(wǎng)格員職業(yè)化水平。根據(jù)網(wǎng)格員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的類型，由上級(jí)主管部門、職能部門的專業(yè)培訓(xùn)人員定期組織教育培訓(xùn)，不斷提高網(wǎng)格員的專業(yè)技能。對(duì)消防網(wǎng)格化治理而言，上述三項(xiàng)措施亟待推廣運(yùn)用。當(dāng)前消防網(wǎng)格治理對(duì)象的參與度低，僅就消防宣傳教育培訓(xùn)而言，難以形成濃厚的全民消防氛圍，需通過(guò)激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)積極性。只有群眾廣泛參與消防網(wǎng)格，真正融入到網(wǎng)格之中，才能有效實(shí)現(xiàn)“一人帶動(dòng)家庭、家庭影響家庭”的治理效果。此外，還要改變當(dāng)前部分地區(qū)消防網(wǎng)格只有工作指標(biāo)和追責(zé)問(wèn)責(zé)制度而缺乏科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制現(xiàn)狀，考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制在消防網(wǎng)格治理中起著重要輔助作用。同時(shí)，需加快推進(jìn)消防網(wǎng)格專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，打破人才緊缺局面，全方位促進(jìn)消防網(wǎng)格治理的專業(yè)化發(fā)展。