袁周斌

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢 430035）

一、引言

2020 年初突發(fā)新冠肺炎疫情的國內(nèi)應(yīng)急實踐中呈現(xiàn)出諸多法治問題，譬如宏觀層面的疫情防控法律體系或公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)法治的構(gòu)建，以及中觀或微觀視角的疫情預(yù)警制度完善、隔離措施的體系化和法治化、疫情防控措施對公民權(quán)利的限縮界限、聯(lián)防聯(lián)控制度建構(gòu)、防疫物質(zhì)應(yīng)急征用、疫情下的勞動合同問題等等。針對上述大量可資討論的法律議題，法學(xué)界紛紛表達(dá)關(guān)切并及時提出了卓有成效的對策建議，對于在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項疫情防控工作提供了理論支持和智力服務(wù)。然而，概覽有關(guān)新冠肺炎疫情防控中法治問題的研究成果，從警察及警察權(quán)的視角開展研究的不多，對于公安機(jī)關(guān)及人民警察（以下簡稱為公安警察）在突發(fā)疫情防控中實施的應(yīng)急強(qiáng)制行為之研究更是付諸闕如。在此次抗疫斗爭中，公安警察不畏艱險、不怕犧牲，為有效遏制疫情和維護(hù)社會安全穩(wěn)定作出了重大犧牲和奉獻(xiàn)。但毋庸諱言，某些警察應(yīng)急強(qiáng)制行為的合法性、正當(dāng)性問題亦引發(fā)社會輿論的廣泛爭議，如對空曠馬路上未戴口罩人員強(qiáng)制戴銬拘留，在實施交通管制中對所有車輛一律強(qiáng)行勸返等。這不僅損害了公安警察的良好形象，也給疫情應(yīng)急防控帶來了不利影響。

從屬性上來看，警察應(yīng)急強(qiáng)制行為來源于應(yīng)急性警察權(quán)。而應(yīng)急性警察權(quán)系指突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下的警察權(quán)，其屬于國家行政應(yīng)急權(quán)的一種。警察權(quán)具有高度的強(qiáng)制性、專業(yè)性、執(zhí)行性和高效性，這在某種意義上使得警察成為秩序的象征：[2]不僅在平時的正常狀態(tài)下，主要由警察來維護(hù)公共安全和社會秩序；而且在應(yīng)對各類突發(fā)事件的非常態(tài)下，“秩序的價值位階上升進(jìn)而成為政府應(yīng)急處置的核心價值取向”[3]，如此更須倚重或借助于應(yīng)急性警察權(quán)以實現(xiàn)對秩序的控制和恢復(fù)。此時，警察之于秩序的意義更加凸顯，對常態(tài)秩序的恢復(fù)成為應(yīng)急性警察權(quán)行使的首要目標(biāo)。而且警察在應(yīng)急狀態(tài)下?lián)碛械膹?qiáng)制權(quán)和裁量權(quán)是任何其他行政機(jī)關(guān)不能企及的。因此，在當(dāng)代風(fēng)險社會，各國政府要快速、機(jī)動、靈活地應(yīng)對各種突發(fā)事件，迅速恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序和法律秩序，警察必然成為政府依靠的主要行政力量。例如，日本非常態(tài)下的緊急處置制度就是規(guī)定在其《警察法》之中的。該法規(guī)定，內(nèi)閣總理大臣在緊急狀態(tài)期間可以長官身份直接調(diào)動和指揮警察，以高效地控制社會不安定因素，恢復(fù)正常秩序。[4]在我國，公安警察在各種類型的突發(fā)事件應(yīng)急處置和救援中都發(fā)揮著重要作用，自始至終站在應(yīng)急工作的前列。

以2020 年初應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情為例，我國多地政府曾相繼啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。公安警察根據(jù)各地政府疫情防控指揮部的統(tǒng)一部署，運(yùn)用法律賦予的應(yīng)急行政強(qiáng)制權(quán)（譬如迅速封鎖危險場所、劃定警戒區(qū)、現(xiàn)場管制、交通管制、協(xié)助強(qiáng)制隔離等）依法做好各項疫情防控工作。然而需指出的是，在應(yīng)對新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，警察應(yīng)急強(qiáng)制堪稱一把“雙刃劍”：一方面，警察應(yīng)急強(qiáng)制所凸顯的緊急性和強(qiáng)制性特征契合了應(yīng)急狀態(tài)下以秩序為核心的價值取向，因而有助于對疫情的快速有效控制，消解突發(fā)疫情所導(dǎo)致的公共安全和社會秩序問題，從而保障公共利益及公民個人權(quán)益；另一方面，如果對警察應(yīng)急強(qiáng)制不在法治框架下預(yù)先設(shè)定，不納入法治軌道予以規(guī)制，就極易導(dǎo)致其被濫用，進(jìn)而突破應(yīng)急狀態(tài)下正當(dāng)限縮公民基本權(quán)利的底線，造成對公民權(quán)利和自由的嚴(yán)重侵害。申言之，不論是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件還是應(yīng)對突發(fā)社會安全事件、自然災(zāi)害或事故災(zāi)難，警察應(yīng)急強(qiáng)制的設(shè)定和實施都必須以法治作為其根本標(biāo)尺。事實上，現(xiàn)代各國大多通過憲法和法律將警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)納入法治軌道予以規(guī)制。[5]近年來，我國有關(guān)法治公安建設(shè)的中央文件及配套實施方案對常態(tài)下警察權(quán)配置與運(yùn)行的法治化作了諸多科學(xué)合理的頂層設(shè)計，推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得了累累碩果，然而，對于突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下警察權(quán)的法治化問題卻關(guān)注和考量得不夠。那么，在法治的視閾下檢視我國突發(fā)事件應(yīng)對中的警察應(yīng)急強(qiáng)制，其在現(xiàn)行法中的規(guī)則設(shè)計和實踐中的運(yùn)作目前存在哪些法治缺陷？產(chǎn)生缺陷的原因何在？針對這些缺陷，應(yīng)如何對其進(jìn)行法治化的塑造？本文將圍繞這些問題加以論述，以拋磚引玉，希冀對加強(qiáng)法治公安建設(shè)和應(yīng)急法治建設(shè)均有所裨益。

二、突發(fā)事件應(yīng)對中警察應(yīng)急強(qiáng)制的法治問題

所謂“警察應(yīng)急強(qiáng)制法治”，是指制定良好的法律、法規(guī)來規(guī)范警察應(yīng)急強(qiáng)制行為，同時這些法律、法規(guī)上的規(guī)定能夠得到公安警察很好的執(zhí)行，而且倘若出現(xiàn)警察應(yīng)急強(qiáng)制違法或不當(dāng)侵害相對人權(quán)益的情形，則可通過法律途徑得以救濟(jì)，從而及時高效地保障公共安全和恢復(fù)社會秩序，并實現(xiàn)公共利益與個人權(quán)益的平衡?！胺ㄖ问且环N現(xiàn)實的存在，真切地表征它的是法治問題本身。”[6]雖然我國現(xiàn)行立法對各類突發(fā)事件應(yīng)對中的警察應(yīng)急強(qiáng)制作了一些規(guī)定，為公安警察應(yīng)對突發(fā)事件提供了依據(jù)，但是警察應(yīng)急強(qiáng)制在立法規(guī)定、執(zhí)法實踐和相對人權(quán)利救濟(jì)等方面仍然存在著諸多法治問題。

（一）立法規(guī)定上的缺陷

1.從總體上看，有關(guān)警察應(yīng)急強(qiáng)制的立法規(guī)定零散、單薄，且欠缺警察基本法上的統(tǒng)一規(guī)定

迄今為止，我國已初步形成以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本法，《反恐怖主義法》《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《破壞性地震應(yīng)急條例》等幾十部單行法律、行政法規(guī)與之并存的全方位、多層級、寬領(lǐng)域的應(yīng)急法律體系。然而，考察上述應(yīng)急管理相關(guān)法律、行政法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)其中明確規(guī)定警察應(yīng)急強(qiáng)制的法律規(guī)范極少且呈現(xiàn)碎片化狀況。在上述法律法規(guī)中，只有屈指可數(shù)的幾個條文涉及警察應(yīng)急強(qiáng)制行為。這顯然與警察應(yīng)急強(qiáng)制在應(yīng)對各類突發(fā)事件中所發(fā)揮的重要作用不相適應(yīng)，故亟需在應(yīng)急法律規(guī)范層面予以健全和完善。此外，作為警察法制領(lǐng)域基本法的《人民警察法》（1995 年起施行）對于警察應(yīng)急強(qiáng)制的規(guī)定亦極為匱乏，只在其第17 條中針對嚴(yán)重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，簡單規(guī)定了現(xiàn)場管制以及管制過程中的強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、立即予以拘留等警察應(yīng)急強(qiáng)制措施。值得欣慰的是，公安部于2016 年12 月1 日向社會公布的《人民警察法（修訂草案稿）》中已關(guān)注到突發(fā)事件應(yīng)對中的警察應(yīng)急強(qiáng)制問題。第29 條規(guī)定：“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)，遇有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件或者發(fā)生上述災(zāi)害、災(zāi)難、事件的緊迫危險，可以在一定的區(qū)域和時間，采取設(shè)置路障、劃定警戒區(qū)，限制、禁止人員、車輛的通行、停留、出入等交通管制或者現(xiàn)場管制措施。必要時，經(jīng)省級以上人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以實行網(wǎng)絡(luò)管制?！被诰鞈?yīng)急強(qiáng)制區(qū)別于常態(tài)下一般性警察強(qiáng)制所具有的獨(dú)特性，對警察應(yīng)急強(qiáng)制在警察基本法上作出統(tǒng)一的規(guī)定無疑是有必要的，2016 年版《人民警察法（修訂草案稿）》相對于現(xiàn)行的1995 年版《人民警察法》無疑是一個進(jìn)步。當(dāng)然，上述條文在警察應(yīng)急強(qiáng)制的種類、適用條件和實施程序等方面還需進(jìn)一步明確和具體化。

2.現(xiàn)行立法中關(guān)于公安機(jī)關(guān)實施警察應(yīng)急強(qiáng)制的職權(quán)規(guī)定不明確

公安機(jī)關(guān)享有的警察職權(quán)是指為實現(xiàn)法定的警察職能或任務(wù)，國家通過立法明確賦予公安機(jī)關(guān)及人民警察實施相應(yīng)活動的權(quán)能。根據(jù)法治的基本原理和依法行政的具體要求，公安警察無論是在公共領(lǐng)域履行職能，還是有條件地介入私人領(lǐng)域，都必須有明確的法律授權(quán)或在法律明確規(guī)定的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)。此處明確的法律規(guī)定即意味著警察權(quán)行使的邊界，不得逾越?！斑吔缫呀?jīng)構(gòu)建形成公共行政和政府的根本。”[7]比如說，我國應(yīng)對各類突發(fā)事件中普遍實行聯(lián)防聯(lián)控制度，[8]在聯(lián)防聯(lián)控體系中存在黨委、政府、軍隊、市場、社會、專家團(tuán)體、家庭等多元主體，而其中的政府系統(tǒng)中除了應(yīng)急管理部門外，還有公安、衛(wèi)生、民政、安監(jiān)等多個部門參與各類應(yīng)急處置。為此，應(yīng)急法制應(yīng)將聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中多元主體的職責(zé)法定化，尤其是對于政府系統(tǒng)中參與應(yīng)急處置的各部門之間以及政府部門與社會組織之間的權(quán)責(zé)邊界應(yīng)予以明確的規(guī)定。然而，現(xiàn)行立法對此明顯存在疏漏。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第48 條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)針對其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施?！睋?jù)此，應(yīng)急處置措施的決定權(quán)集中于縣級以上地方人民政府（突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)），而應(yīng)急處置措施的具體實施或執(zhí)行的權(quán)力則在有關(guān)的政府部門。但是，對于“有關(guān)部門”究竟是哪些部門，該條語焉不詳。該法第49 條規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：（一）……。”第49 條共列舉規(guī)定了有關(guān)人民政府有權(quán)采取的10 項應(yīng)急處置措施，但未明確規(guī)定這10 項應(yīng)急處置措施究竟分別由哪些政府部門來負(fù)責(zé)具體實施。這種概括性規(guī)定將導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)與其他政府部門之間職權(quán)不明、職責(zé)不清。此外，《傳染病防治法》第42 條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）……?！痹摋l雖然規(guī)定了有關(guān)人民政府有權(quán)決定采取的5 項緊急措施，但該條不僅對政府應(yīng)組織哪些“力量”未予說明，而且未明確規(guī)定其中哪些強(qiáng)制性緊急措施應(yīng)授權(quán)公安警察具體負(fù)責(zé)實施，亦即這些警察應(yīng)急強(qiáng)制措施并未獲得法律的明確授權(quán)。

近日，圍繞農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，將對農(nóng)藥科學(xué)安全使用提出更高的要求，全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心農(nóng)藥與藥械處推廣研究員郭永旺接受了《中國農(nóng)資》記者的采訪。

3.現(xiàn)行立法中關(guān)于公安機(jī)關(guān)實施警察應(yīng)急強(qiáng)制的程序性規(guī)范普遍缺失

在法治框架下對行政應(yīng)急權(quán)（包括警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)）的諸多控權(quán)機(jī)制中，行政程序作為一種事中制約機(jī)制，是約束行政應(yīng)急權(quán)（包括警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)）并防止權(quán)力濫用的重要方式之一。考察我國有關(guān)警察應(yīng)急強(qiáng)制的現(xiàn)行立法，如何實施各種警察應(yīng)急強(qiáng)制措施的程序性規(guī)范可謂難覓蹤影。例如，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50 條的規(guī)定，在社會安全事件發(fā)生后，公安警察可依法采取諸如強(qiáng)制隔離參與沖突的當(dāng)事人、控制特定區(qū)域、封鎖有關(guān)場所和道路、查驗現(xiàn)場人員身份證件等多種應(yīng)急強(qiáng)制措施，但對于這些警察應(yīng)急強(qiáng)制措施的實施程序，現(xiàn)行法律、法規(guī)和公安部門規(guī)章中均未作任何規(guī)定。又如《傳染病防治法》第39 條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時，應(yīng)當(dāng)及時對病人、病原攜帶者予以隔離治療；拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。那么，公安機(jī)關(guān)如何履行其行政協(xié)助義務(wù)？警察協(xié)助執(zhí)行強(qiáng)制隔離在程序運(yùn)作上有什么要求？現(xiàn)行立法并未臻于至善，對此仍欠缺明確且具可操作性的程序規(guī)則。[9]從公安系統(tǒng)內(nèi)部視角來看，自2008 年公安部開始在全國公安機(jī)關(guān)推行公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，到2016 年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，掀開了全面建設(shè)法治公安的新篇章，直至今日法治公安建設(shè)仍如火如荼。[10]在這個過程中，我國警察法制體系得以不斷的健全與完善，尤其值得肯定的是始終高度重視警察權(quán)運(yùn)行的程序性規(guī)范。公安部先后出臺了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等程序性警察執(zhí)法規(guī)范，并適時地修訂了《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等程序性部門規(guī)章，為基層公安警察各項執(zhí)法程序的規(guī)范化提供了明確具體的依據(jù)。但毋庸諱言，近年來公安系統(tǒng)內(nèi)部對警察執(zhí)法程序的完善重點(diǎn)仍然是常態(tài)下的警察執(zhí)法程序，而對于應(yīng)急狀態(tài)下的警察強(qiáng)制程序規(guī)則尚缺乏必要的關(guān)注，這反映了法治公安建設(shè)在警察應(yīng)急法制的完備方面仍有不足。

（二）執(zhí)法實踐中的困境

1.警察應(yīng)急強(qiáng)制的實施強(qiáng)度超過必要限度

在突發(fā)事件的應(yīng)急狀態(tài)下，警察應(yīng)急強(qiáng)制具有高度的裁量性，這意味著公安警察有權(quán)根據(jù)實際情況來選擇不同強(qiáng)度的應(yīng)急強(qiáng)制措施。對此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11 條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！睋?jù)此，警察應(yīng)急強(qiáng)制實施的強(qiáng)度必須與其所欲追求的目的之間相適宜，不得對個體造成難以承受的過度負(fù)擔(dān)。然而在應(yīng)急執(zhí)法實踐中，基于“只顧眼前，不思長遠(yuǎn)”的“應(yīng)急思維”而缺乏法治思維，[11]某些警察應(yīng)急強(qiáng)制措施的強(qiáng)度與突發(fā)事件造成社會危害的性質(zhì)、程度和范圍不相適應(yīng)，進(jìn)而對公民、法人和其他組織權(quán)益造成過度限制的現(xiàn)象并不鮮見。

以國內(nèi)應(yīng)對突發(fā)新冠疫情事件為例，據(jù)媒體報道，在疫情防控早期，有些地方的公安警察對于在空曠馬路上不戴口罩的群眾，經(jīng)警告無效后即強(qiáng)制按倒戴銬并實施強(qiáng)行帶離現(xiàn)場或立即拘留等應(yīng)急強(qiáng)制措施?！度嗣窬旆ā返? 條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對嚴(yán)重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、依法予以拘留或者采取法律規(guī)定的其他措施?！蹦敲矗诳諘珩R路上或其他公共場所不戴口罩是否屬于嚴(yán)重危害社會治安秩序或者威脅公共安全呢？如果當(dāng)事人明知自己感染了新冠病毒或罹患新冠病毒肺炎，而故意不戴口罩上馬路或進(jìn)入公共場所，故意傳播傳染病病原體，則足以構(gòu)成嚴(yán)重危害社會治安秩序或者威脅公共安全，可以采取強(qiáng)行帶離現(xiàn)場或立即拘留的警察應(yīng)急強(qiáng)制措施并以“以危險方法危害公共安全罪”論處。而如果當(dāng)事人并非新冠病毒肺炎的確診患者或無癥狀感染者，也非疑似患者，在主觀上沒有傳播傳染病的故意，可否不戴口罩上馬路或其他公共場所？易言之，此時公安警察是否可對其采取應(yīng)急強(qiáng)制措施呢？對此不能一概而論。國家衛(wèi)健委發(fā)布的《預(yù)防新型冠狀病毒感染的肺炎口罩使用指南》規(guī)定：“在非疫區(qū)空曠且通風(fēng)場所不需要佩戴口罩，進(jìn)入人員密集或密閉公共場所需要佩戴口罩。在疫情高發(fā)地區(qū)空曠且通風(fēng)場所建議佩戴一次性使用醫(yī)用口罩，進(jìn)入人員密集或密閉公共場所佩戴醫(yī)用外科口罩或顆粒物防護(hù)口罩。”眾所周知，武漢市曾屬于疫情高發(fā)地區(qū)。2020 年2 月18 日《武漢市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法全力打贏新冠肺炎疫情防控武漢保衛(wèi)戰(zhàn)的決定》規(guī)定：“出入公共場所必須佩戴口罩、保持相應(yīng)間距，……，不服從疫情管控的，有關(guān)部門可以依法對其采取強(qiáng)制措施。”綜上，在疫情高發(fā)地區(qū)，當(dāng)出入公共場所必須佩戴口罩成為法定義務(wù)時，無論該公共場所是空曠的還是密閉的或人員密集的，一旦有人不佩戴口罩且拒絕警察警告后就可以對其采取相應(yīng)的警察應(yīng)急強(qiáng)制措施；而如果是在非疫區(qū)的空曠且通風(fēng)的馬路上或其他公共場所，則不佩戴口罩并無確定的針對公共安全的危險性，故不得被認(rèn)定為嚴(yán)重危害社會治安秩序或者威脅公共安全，亦不得對其采取強(qiáng)制按倒戴銬以及強(qiáng)行帶離現(xiàn)場或立即拘留等警察應(yīng)急強(qiáng)制措施，否則即構(gòu)成對公民權(quán)利的過度限制。類似的警察應(yīng)急強(qiáng)制實施超過必要限度的現(xiàn)象還出現(xiàn)在實施應(yīng)急交通管制中，有的交警擅自封閉高速公路出入口或阻斷國省干線公路并對所有車輛一律強(qiáng)行勸返，而不論這些車輛人員是否來自疫情嚴(yán)重地區(qū)。

2.警察應(yīng)急強(qiáng)制被非警察主體取代實施

在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害或事故災(zāi)難中，現(xiàn)行立法都只概括規(guī)定了應(yīng)急強(qiáng)制措施的決定權(quán)在縣級以上地方人民政府（突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)），而對具體實施各種應(yīng)急強(qiáng)制措施的主體幾乎都未作出明確規(guī)定。這導(dǎo)致在實踐中一些非警察主體以此為由取代公安警察實施諸如強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、強(qiáng)制執(zhí)行隔離、強(qiáng)行中止人員密集活動、交通管制等應(yīng)急強(qiáng)制措施。例如，在新冠肺炎疫情應(yīng)急防控初期，有些地方村民委員會、居民委員會等基層群眾自治性組織的防疫工作人員就越權(quán)取代公安警察，“越殂代皰”地違法實施一些應(yīng)急強(qiáng)制措施。有的將未戴口罩的村民反捆起來強(qiáng)行帶走隔離；有的越權(quán)實施“交通管制”——阻斷城鎮(zhèn)街道和鄉(xiāng)村間的公路，在路口設(shè)置障礙，盤查并阻攔一切人員車輛進(jìn)出，等等。這些基層防疫工作人員欠缺法治意識、工作簡單粗暴，已明顯突破法治底線，而且引發(fā)惡劣的負(fù)面輿情，造成新的社會矛盾，給疫情防控工作帶來不利影響。從客觀上看，基層群眾自治性組織在非常時期積極參與疫情防控，在遏制疫情傳播方面發(fā)揮了重要作用，但其中偏離法治軌道的一些做法反映了某種排他的本位主義和自治的初級性，與理性的自治精神尚有差距。[12]

村民委員會、居民委員會等基層群眾自治性組織固然依法享有一定的社會公權(quán)力，[13]但其是否像公安警察那樣享有應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)呢？答案顯然是否定的。因為《村民委員會組織法》第2 條、《居民委員會組織法》第3 條分別規(guī)定了村民委員會、居民委員會的任務(wù)，即其有權(quán)協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安，協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項工作。《傳染病防治法》第8 條規(guī)定，居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40 條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作。那么，根據(jù)以上規(guī)定，村民委員會、居民委員會、城市社區(qū)等基層組織在疫情防控中只能“協(xié)助”公安、衛(wèi)生和有關(guān)部門落實各項疫情防控工作，而根本不具有獨(dú)立的應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)，亦即其絕不能取代公安警察獨(dú)立實施有關(guān)應(yīng)急強(qiáng)制措施。

（三）司法救濟(jì)中的迷惑

“有權(quán)利必有救濟(jì)?！痹谕话l(fā)事件的應(yīng)急處置中，為了維護(hù)國家利益、公共利益和保護(hù)他人權(quán)利的需要，公民權(quán)利受到削減和限縮，在任何憲法文化之下都能獲得理解，亦被各國憲法規(guī)范所明確。[14]但這種對公民權(quán)利的限制并非是無底線的，除了對這種限制本身進(jìn)行限制之外，如果給相對人權(quán)利造成過度的限制或侵害，則必須為相對人提供法律救濟(jì)。[15]需指出的是，包括警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)在內(nèi)的行政應(yīng)急權(quán)與常態(tài)下的行政管理權(quán)相比，在權(quán)威程度、存續(xù)時間、權(quán)力強(qiáng)度、權(quán)力救濟(jì)程度等方面存在著差異。歸于一點(diǎn)，即行政應(yīng)急權(quán)對相對人權(quán)利的限制更強(qiáng)于常態(tài)下的行政管理權(quán)。[16]因此，警察應(yīng)急強(qiáng)制對于相對人權(quán)利的限制更強(qiáng)于常態(tài)下的一般性警察行政強(qiáng)制行為。但從我國司法救濟(jì)實踐來看，對于后者所致的侵害，相對人可以通過現(xiàn)行的行政訴訟途徑獲得救濟(jì)，而對于前者所致的可能更嚴(yán)重的侵害，則并不能完全運(yùn)用行政訴訟獲得救濟(jì)。其主要原因是，根據(jù)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)通告實施的限制公民人身自由的警察應(yīng)急強(qiáng)制行為難以納入行政訴訟受案范圍。例如，在新冠肺炎疫情防控早期，湖北某些區(qū)縣的新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布通告，規(guī)定從某日零時開始，公安局巡邏隊將在街面巡邏，督查通告執(zhí)行情況，凡沒有防疫工作任務(wù)而上街的居民（緊急就醫(yī)者除外），不聽從勸阻者一律強(qiáng)制送指定地點(diǎn)（體育館）學(xué)習(xí)（抗疫知識）。有學(xué)者對此分析指出，該公告的內(nèi)容違反了法律保留、法律優(yōu)先和比例原則等法治原則，構(gòu)成對公民人身自由的過度限制。[17]然而，在應(yīng)急狀態(tài)下那些侵犯公民人身自由的警察應(yīng)急強(qiáng)制措施一般都是“冠冕堂皇”地打著“紅頭文件”旗號的，即地方政府應(yīng)急指揮部發(fā)布的通告、命令、決定等。這就不像在平時狀態(tài)下，一般性警察行政強(qiáng)制措施都有專門的繼續(xù)盤問通知書或查封（扣押）決定書等行政決定書，相對人可以據(jù)以直接提起行政訴訟。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)發(fā)布的通告、命令、決定等“紅頭文件”在性質(zhì)上是行政規(guī)范性文件。根據(jù)《行政訴訟法》第13 條的規(guī)定，行政規(guī)范性文件并不屬于《行政訴訟法》的受案范圍，即使行政規(guī)范性文件在行政訴訟中能被司法審查，也僅是一種附帶性審查，并不具有獨(dú)立的可訴性。概言之，《行政訴訟法》尚未明確以“紅頭文件”形式出現(xiàn)的行政應(yīng)急強(qiáng)制行為（包括限制人身自由的警察應(yīng)急強(qiáng)制措施）的司法審查問題，這對于保障相對人的人身自由和應(yīng)急救濟(jì)權(quán)以及保障行政機(jī)關(guān)依法有效應(yīng)對突發(fā)事件極為不利，導(dǎo)致相對人與行政機(jī)關(guān)均處于困境。

三、突發(fā)事件應(yīng)對中警察應(yīng)急強(qiáng)制法治化的原則遵循

在當(dāng)今國際主流的法治理論中，普遍將法治區(qū)分為形式法治和實質(zhì)法治兩種不同的類型。形式法治模式的各種版本都聚焦于法制的恰當(dāng)淵源與形式完備，主張法律本身需明確、公開、穩(wěn)定、不自相矛盾，且法律行為應(yīng)與法律規(guī)則相一致等；而實質(zhì)法治還有法律內(nèi)容上的要求，包括權(quán)力受到有效的制約，尊重和保障人權(quán)，法律內(nèi)容符合公正、安全、秩序等價值觀等。[18]基于此，促進(jìn)警察應(yīng)急強(qiáng)制的法治化，首先應(yīng)在宏觀層面遵循如下基本原則：在形式法治維度，包括職權(quán)法定原則、法律保留原則和法律明確性原則；在實質(zhì)法治維度，包括人權(quán)保障原則、比例原則和效率原則。

（一）形式法治維度的原則遵循

1.職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則要求警察應(yīng)急強(qiáng)制的職權(quán)來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任。[19]據(jù)此，一方面，應(yīng)當(dāng)在《人民警察法》中對突發(fā)事件應(yīng)對中的警察應(yīng)急強(qiáng)制作一般性授權(quán)，可在公安部2016 年《人民警察法（修訂草案稿）》第29 條僅規(guī)定交通管制、現(xiàn)場管制、網(wǎng)絡(luò)管制三種警察應(yīng)急強(qiáng)制措施之基礎(chǔ)上，對其種類和實施程序等作進(jìn)一步增補(bǔ)和完善；另一方面，鑒于《行政強(qiáng)制法》只調(diào)整和規(guī)范常態(tài)下的一般性行政強(qiáng)制行為，而將行政應(yīng)急強(qiáng)制排除出該法的調(diào)整范圍，建議全國人大常委會制定突發(fā)事件應(yīng)急強(qiáng)制法，作為《突發(fā)事件應(yīng)對法》這一國家應(yīng)急基本法的分支法，專門就突發(fā)事件應(yīng)對中各種行政應(yīng)急強(qiáng)制措施（包括警察應(yīng)急強(qiáng)制）的職權(quán)主體及權(quán)限范圍、實施程序等作出系統(tǒng)、周詳?shù)囊?guī)定。如此，既能確保公安警察行使應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)在真正意義上“有法可依”，又能形成以調(diào)整常態(tài)下一般性行政強(qiáng)制行為的《行政強(qiáng)制法》與調(diào)整非常態(tài)下行政應(yīng)急強(qiáng)制行為的突發(fā)事件應(yīng)急強(qiáng)制法相并列的完備行政強(qiáng)制法制格局。

2.法律保留原則

法律保留原則的核心意涵是指對公民基本權(quán)利的限制只能由立法機(jī)關(guān)制定的法律來規(guī)定。[20]警察應(yīng)急強(qiáng)制的實施必然導(dǎo)致相對人的人身自由、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的限縮，遵守法律保留原則可謂是警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代各國公法學(xué)上，法律保留原則已發(fā)展成為包括憲法保留、絕對法律保留和相對法律保留三層級的原則體系。[21]例如，我國《憲法》第38 條規(guī)定的人格尊嚴(yán)就屬于憲法保留的范圍，即便是全國人大及其常委會制定的法律也不得對其作出限制。根據(jù)《立法法》第8 條、第9 條的規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施屬于絕對法律保留，只能由全國人大及其常委會制定的法律來規(guī)定。據(jù)此，限制人身自由的警察應(yīng)急強(qiáng)制措施就只能由法律作出規(guī)定。相對法律保留被稱為行政法意義上的法律保留。根據(jù)《立法法》第9 條、第10 條的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院的行政法規(guī)在獲得明確的法律授權(quán)后可以設(shè)定某些限制公民基本權(quán)利的事項（屬于憲法保留和絕對法律保留的事項除外）。例如，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第3 條的規(guī)定，發(fā)生或者即將發(fā)生突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急強(qiáng)制措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。可見，非針對人身自由的警察應(yīng)急強(qiáng)制措施之設(shè)定，除了法律之外還可以擴(kuò)展到行政法規(guī)層面。還需指出的是，基于突發(fā)事件的嚴(yán)重社會危害性和應(yīng)急處置的高度緊迫性，應(yīng)允許法律保留原則在應(yīng)急狀態(tài)下的適用相較于常態(tài)下略有例外，即允許國務(wù)院以決定或命令的形式來臨時設(shè)定應(yīng)急強(qiáng)制措施（包括警察應(yīng)急強(qiáng)制措施）。[22]我國《憲法》第89 條第（一）項規(guī)定，國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。”據(jù)此，國務(wù)院有規(guī)定行政措施的權(quán)力。此處的行政措施當(dāng)然應(yīng)包括應(yīng)急強(qiáng)制措施，而此處所謂規(guī)定雖并不能完全等同于設(shè)定，但其中也有設(shè)定的意涵。憲法賦予國務(wù)院此項職權(quán)以備緊急情況或非常態(tài)之需是很有必要的。其實《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50 條就對此有所規(guī)定：“社會安全事件發(fā)生后，由公安機(jī)關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：（一）……（五）法律、行政法規(guī)和“國務(wù)院規(guī)定的其他必要措施。”據(jù)此，在應(yīng)對突發(fā)社會安全事件中，倘若由國務(wù)院以決定或命令的形式來“規(guī)定”——臨時設(shè)定警察應(yīng)急強(qiáng)制措施，那么此時不應(yīng)看作是對法律保留原則的違背。

3.法律明確性原則

法律明確性原則可謂是“對法律保留原則的補(bǔ)充和細(xì)化”[23]，其主旨在于防止因公權(quán)力限制公民基本權(quán)利的內(nèi)容模糊而造成對基本權(quán)利的過度限制。[24]該原則在西方國家保障基本權(quán)利的司法實踐中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。例如，在德國，聯(lián)邦憲法法院曾在一系列案件中指出：“對基本權(quán)利的影響強(qiáng)度越大，法律就越應(yīng)明確和具體?！盵25]美國聯(lián)邦最高法院的違憲審查中則存在“不明確即無效原則”，即限制或剝奪公民基本權(quán)利的法律必須滿足明確性原則的要求，否則就會因為違憲而無效。[26]我國《立法法》第10 條關(guān)于授權(quán)決定應(yīng)具備明確性之規(guī)定也體現(xiàn)了法律明確性原則。雖然現(xiàn)代各國立法都授予警察在突發(fā)事件中實施應(yīng)急強(qiáng)制的高度裁量權(quán)，且很少對其實施方式、時限、規(guī)模等作出具體限制；但這并不意味著對法律明確性原則的徹底放棄，如果立法對警察應(yīng)急強(qiáng)制的規(guī)范過于抽象、簡略，則其極易突破規(guī)范而造成對公民基本權(quán)利的過度限制。無論是警察法還是應(yīng)急法，立法對警察應(yīng)急強(qiáng)制的規(guī)范，解決的主要是警察應(yīng)急強(qiáng)制的設(shè)定問題，它為實施警察應(yīng)急強(qiáng)制提供依據(jù)、準(zhǔn)繩、支持和制約。法律明確性原則要求立法在設(shè)定警察應(yīng)急強(qiáng)制時，應(yīng)當(dāng)盡量減少概括性授權(quán)，更不允許開“空頭支票”；法條內(nèi)容一般應(yīng)包括警察應(yīng)急強(qiáng)制的主體權(quán)限、措施種類、適用條件和程序等；與此同時，還要求條文明確、整體協(xié)調(diào)、語言規(guī)范，且能夠保證體現(xiàn)出權(quán)力制約、權(quán)利保護(hù)、正當(dāng)程序等現(xiàn)代法治理念。

（二）實質(zhì)法治維度的原則遵循

1.人權(quán)保障原則

我國《憲法》第33 條明確宣示：“國家尊重和保障人權(quán)?！本鞈?yīng)急強(qiáng)制的設(shè)定和實施應(yīng)尊重和保障相對人的人權(quán)，這是憲法上人權(quán)保障基本原則在警察應(yīng)急法治中的具體化。警察應(yīng)急強(qiáng)制具有應(yīng)急性、高度裁量性等特點(diǎn)。此時，監(jiān)督和約束的弱化使得強(qiáng)大的警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)極有可能對人權(quán)造成侵害。然而，在應(yīng)急狀態(tài)下行使警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)的根本目的其實就是保障人權(quán)。例如，在應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情中，交通管制、集會管制、網(wǎng)絡(luò)管制以及強(qiáng)制執(zhí)行隔離等警察應(yīng)急強(qiáng)制措施的實施，固然對公民的基本權(quán)利和自由進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但最終目的是為了更好地保障相對人的生命安全和身體健康等基本人權(quán)。這一點(diǎn)往往被具體實施主體所遺忘，即在應(yīng)急狀態(tài)下保護(hù)公共利益時忽略了相對人的人權(quán)保障。人類社會這樣的悲劇太多，慘痛的教訓(xùn)使我們認(rèn)識到有必要將人權(quán)保障原則確立為設(shè)定和實施應(yīng)急強(qiáng)制所應(yīng)遵循的基本原則，并對其他原則起到指引作用，即其他原則都應(yīng)圍繞人權(quán)保障原則來設(shè)計、落實。[27]我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第51 條規(guī)定“發(fā)生突發(fā)事件，嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行時，……保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響”，就體現(xiàn)了人權(quán)保障原則的精神實質(zhì)。當(dāng)然，今后修改該法時仍有必要明確宣示人權(quán)保障原則。

2.比例原則

比例原則的核心意涵在于國家公權(quán)力的行使必須妥當(dāng)、必要、均衡而符合比例，不得恣意侵犯公民權(quán)利。[28]比例原則在我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11 條中就有所體現(xiàn)。適用比例原則所針對的必須是具有自由裁量空間的公權(quán)力行為。相較常態(tài)下的一般警察行政強(qiáng)制措施，警察應(yīng)急強(qiáng)制具有更高的自由裁量性，故比例原則的重要性相較常態(tài)下更為突出。傳統(tǒng)的“三階”比例原則包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則等三項具體原則，其對警察應(yīng)急強(qiáng)制的要求分別如下：第一，妥當(dāng)性原則要求警察應(yīng)急強(qiáng)制的設(shè)定和實施都必須以憲法或法律規(guī)定的公安警察職能為目的，即每一項警察應(yīng)急強(qiáng)制措施的設(shè)定和實施都應(yīng)有利于有效應(yīng)對突發(fā)事件、保障公共安全和恢復(fù)常態(tài)秩序的法定目的。第二，必要性原則要求只有在非強(qiáng)制方式無法有效實現(xiàn)法定目的時，才可以實施某種警察應(yīng)急強(qiáng)制措施；在非得實施警察應(yīng)急強(qiáng)制而又有多種強(qiáng)制手段可供選擇時，則應(yīng)選擇對公民權(quán)利的限制性最小的手段。具體而言，在應(yīng)對突發(fā)事件中，應(yīng)根據(jù)緊急事態(tài)涉及公共安全、社會秩序和法益損害程度的輕重以及事態(tài)緊急程度區(qū)分為不同的等級，然后確定每個等級相對應(yīng)可實施警察應(yīng)急強(qiáng)制的種類和程度，以便公安警察及時按照相應(yīng)的等級要求采用適當(dāng)程度或規(guī)模的應(yīng)急強(qiáng)制手段，從而及時有效地處置突發(fā)事件。第三，均衡性原則要求在公共利益與私人利益之間進(jìn)行理性考量，即實施警察應(yīng)急強(qiáng)制對私人利益的侵害與通過侵害私人利益所獲得的公共利益之間應(yīng)成比例，或者說前者應(yīng)小于后者。如果反之，即前者大于后者，則違背了比例原則。

3.效率原則

作為法治領(lǐng)域一項基本原則的效率原則，在常態(tài)下注重成本收益分析，對時間因素的考量只是成本收益分析中的一部分而非全部。而在突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下的輕重緩急明顯不同于常態(tài)下事務(wù)的輕重緩急——在應(yīng)急狀態(tài)下，迅速保護(hù)人民群眾的生命安全、維護(hù)公共安全和恢復(fù)社會秩序處于最優(yōu)先、最重要的位置，而對于經(jīng)濟(jì)成本、其他合法權(quán)益（包括公民個人權(quán)益）的考慮可能被置于相對靠后的位置。[29]例如，《反恐怖主義法》第60 條規(guī)定：“應(yīng)對處置恐怖事件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)直接受到恐怖活動危害、威脅人員的人身安全?！痹趹?yīng)急狀態(tài)下適用效率原則，要求警察應(yīng)急強(qiáng)制的實施應(yīng)注重時效性。所謂“時效性”是指同一件事物在不同的時間具有很大的性質(zhì)上的差異，這種差異決定了決策在特定時間內(nèi)是否有效。俗話說，“時間就是生命”，在應(yīng)對各類突發(fā)事件時，速度永遠(yuǎn)是核心要素?！秾O子兵法·作戰(zhàn)篇》有言：“兵貴速，不貴久?！惫簿觳荒塥q豫不決、優(yōu)柔寡斷，而應(yīng)科學(xué)評估、快速出擊，迅速到達(dá)現(xiàn)場并根據(jù)現(xiàn)場情況及時采取必要的應(yīng)急強(qiáng)制措施，以有效控制事態(tài)發(fā)展，盡快恢復(fù)秩序。事實上，世界各國警方應(yīng)對突發(fā)事件的工作機(jī)制無不是以“快”為要。[30]在我國現(xiàn)行立法中亦有所體現(xiàn)，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50 條規(guī)定：“嚴(yán)重危害社會治安秩序的事件發(fā)生時，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動警力，根據(jù)現(xiàn)場情況依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，盡快使社會秩序恢復(fù)正常?！碑?dāng)然，快速反應(yīng)、高效處置并非莽撞沖動、毫無依據(jù)、毫無章法。公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置工作，特別是實施各種應(yīng)急強(qiáng)制措施都必須以法律為依據(jù)，獲得法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍和自由裁量空間內(nèi)合法、合理地開展應(yīng)急處置工作，并努力以最小的代價換取最大的收益。

四、突發(fā)事件應(yīng)對中警察應(yīng)急強(qiáng)制法治化的機(jī)制補(bǔ)缺

（一）明確警察應(yīng)急強(qiáng)制的主體權(quán)限

我國警察應(yīng)急強(qiáng)制的主體是公安機(jī)關(guān)及人民警察。公安機(jī)關(guān)作為政府部門之一，應(yīng)遵循國家機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”的憲法原則。[31]公安警察的職權(quán)不僅要依據(jù)警察組織法的一般職責(zé)規(guī)定來確定，還必須通過警察行為法的具體授權(quán)。一般來說，法律授予公安警察的職權(quán)范圍與警察任務(wù)成正比例關(guān)系。[32]因此，警察權(quán)限范圍的確立應(yīng)以保障警察任務(wù)有效實現(xiàn)為根本依據(jù)。在現(xiàn)代法治國家，警察權(quán)的運(yùn)行一般只存在于公共領(lǐng)域。為實現(xiàn)保衛(wèi)公共安全、維護(hù)公共秩序和促進(jìn)人民福祉等任務(wù)，公安警察依法獨(dú)立地發(fā)揮作用或者與其他政府部門協(xié)作共同發(fā)揮作用。與此同時，警察權(quán)的行使不得過度干預(yù)公民的權(quán)利和自由?；诖?，如何勘定警察權(quán)的邊界就成為一個重大問題。[33]如果說界定警察權(quán)與公民權(quán)利的邊界是從政府的對外邊界（即政府與公民之間的關(guān)系）而言，主要是處理公共利益與私人利益的對立統(tǒng)一關(guān)系；那么，界定警察機(jī)關(guān)與其他政府部門之間的權(quán)力界限則是從政府權(quán)力的內(nèi)部邊界而言的，主要是解決政府各部門因不同的職能分工而享有和行使不同行政權(quán)力的問題。現(xiàn)代國家的政府管理是建立在根據(jù)不同職能而進(jìn)行的專業(yè)分工之上的，這種專業(yè)化分工不僅能優(yōu)化政府組織體系和提高政府工作效率，而且可以在不同的政府部門之間形成一條固定的職權(quán)或職責(zé)邊界。譬如每當(dāng)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害或者事故災(zāi)難發(fā)生時，我們首先考慮的是在政府集中行使行政應(yīng)急權(quán)的前提下，應(yīng)該由哪一個政府部門享有具體實施某種應(yīng)急處置措施的權(quán)力。從公安機(jī)關(guān)的法定職能和任務(wù)、警察權(quán)的特有強(qiáng)制性以及應(yīng)急處置實踐來看，對于《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49 條和《傳染病防治法》第42 條所列舉的緊急措施，其中諸如迅速控制危險源、標(biāo)明危險區(qū)域、封鎖危險場所、劃定警戒區(qū)、實行交通管制以及其他控制措施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，限制或中止人員聚集活動以及對染疫野生動物、家畜家禽的控制或者撲殺等強(qiáng)制性措施一般均由公安機(jī)關(guān)及人民警察來實施，即應(yīng)屬于警察應(yīng)急強(qiáng)制的權(quán)限范圍。而對于被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品的封閉或者封存措施，則應(yīng)由具備醫(yī)學(xué)專業(yè)知識的衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)實施。此外需強(qiáng)調(diào)的是，公安警察實施上述應(yīng)急強(qiáng)制措施的權(quán)限亟需在相關(guān)立法中予以明確規(guī)定。

（二）明晰警察應(yīng)急強(qiáng)制的啟動要件

按照應(yīng)急狀態(tài)法治與行政法的基本原理，警察應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)的運(yùn)行一般要經(jīng)歷一個由啟動到具體實施的過程。而警察應(yīng)急強(qiáng)制的啟動則與應(yīng)急狀態(tài)的確認(rèn)密切相關(guān)。因為只有當(dāng)應(yīng)急狀態(tài)能夠成立并具有法律約束力時，警察應(yīng)急強(qiáng)制才能夠啟動具體實施；否則，警察應(yīng)急強(qiáng)制會因為失去了合法性前提而不具有合法性。根據(jù)我國現(xiàn)行非常法律體制的有關(guān)規(guī)定，與平時正常狀態(tài)相對應(yīng)的非常狀態(tài)包含了三種類型：應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)。[34]應(yīng)急狀態(tài)在三種非常狀態(tài)中是出現(xiàn)最為頻繁、涉及領(lǐng)域最為廣泛的一類，也是與正常狀態(tài)銜接轉(zhuǎn)換機(jī)會最多的一類。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中就規(guī)定了堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的突發(fā)事件應(yīng)對工作原則。為落實這一原則，應(yīng)急法制將各類突發(fā)事件的應(yīng)對過程一般劃分為監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建三個階段。其中的預(yù)警機(jī)制可謂是突發(fā)事件應(yīng)急防控體系中的“啟動按鈕”，是實施警察應(yīng)急強(qiáng)制的前提條件。通過預(yù)警機(jī)制來辨認(rèn)突發(fā)事件，實現(xiàn)從常態(tài)到應(yīng)急狀態(tài)的過渡，進(jìn)而由有權(quán)機(jī)構(gòu)確認(rèn)和宣布應(yīng)急狀態(tài)，并啟動包括警察應(yīng)急強(qiáng)制在內(nèi)的各項應(yīng)急處置和救援措施。因此，有必要對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行相應(yīng)的完善，即在該法中明晰從常態(tài)秩序到應(yīng)急狀態(tài)秩序轉(zhuǎn)換的法律標(biāo)準(zhǔn)，并明確規(guī)定轉(zhuǎn)換秩序狀態(tài)之決定和發(fā)布的權(quán)限與程序。只有當(dāng)某種緊急情況具備了應(yīng)急基本法規(guī)定的秩序轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，且被有權(quán)機(jī)構(gòu)按照法定權(quán)限和程序確認(rèn)和宣布為具有法律效力的某個級別之應(yīng)急狀態(tài)時，相應(yīng)的警察應(yīng)急強(qiáng)制之啟動實施才具有合法性。

（三）完善警察應(yīng)急強(qiáng)制的實施程序

警察應(yīng)急強(qiáng)制是在發(fā)生突發(fā)事件的緊急情形下采取的，基于應(yīng)急狀態(tài)下效率優(yōu)先的價值追求，立法者不宜也不可能對其設(shè)置類似平時狀態(tài)下的復(fù)雜程序，而且一般會弱化事中程序，而強(qiáng)化事前和事后程序，[35]以免削弱警察應(yīng)急強(qiáng)制應(yīng)有的效用。然而，警察應(yīng)急強(qiáng)制的實施程序應(yīng)盡量簡潔，并不意味著就不對警察應(yīng)急強(qiáng)制設(shè)置任何的程序。譬如表明執(zhí)法身份、告知理由、聽取當(dāng)事人的陳述和申辯就是公安警察實施應(yīng)急強(qiáng)制措施所必不可少的程序步驟；回避、信息公開、運(yùn)用執(zhí)法記錄儀拍攝現(xiàn)場和固定證據(jù)等執(zhí)法程序制度亦不可或缺。這是因為權(quán)力需要通過程序來制約，否則權(quán)力就容易濫用；而且程序與效率之間其實也并不必然存在對立關(guān)系。[36]此外，立法者在為警察應(yīng)急強(qiáng)制設(shè)置程序規(guī)則時還可以是靈活的，或者說不能僵硬、呆板，否則只能束縛警察應(yīng)對突發(fā)緊急危險的能力。例如，告知理由在平常狀態(tài)下一般應(yīng)在事先進(jìn)行，但在突發(fā)事件的應(yīng)急狀態(tài)下，告知理由既可以在實施應(yīng)急強(qiáng)制之前，如警察在對以暴力行為參與群體性治安事件的當(dāng)事人實施強(qiáng)制隔離之前告知理由；也可以在實施應(yīng)急強(qiáng)制當(dāng)中，如警察在實施強(qiáng)行驅(qū)散過程中向相對人告知理由；還可以在事后進(jìn)行，如警察在對染疫家畜家禽實施強(qiáng)制撲殺之后予以告知理由。總之，立法者應(yīng)基于警察應(yīng)急強(qiáng)制本身的特點(diǎn)和具體執(zhí)法情境而靈活設(shè)計程序規(guī)則，一方面須契合應(yīng)急狀態(tài)下警察執(zhí)法的實際需要，另一方面又不放棄通過正當(dāng)程序?qū)鞈?yīng)急強(qiáng)制權(quán)的規(guī)制，從而實現(xiàn)原則性和靈活性的有機(jī)結(jié)合。

（四）健全警察應(yīng)急強(qiáng)制的司法救濟(jì)

基于突發(fā)事件所引發(fā)的行政訴訟的特殊性，世界各國對當(dāng)事人的訴權(quán)都有不同程度的限制，進(jìn)而間接影響著法院審判權(quán)的啟動和行使。[37]就我國而言，筆者贊同在疫情應(yīng)急防控的非常時期若將其納入訴訟解決機(jī)制會影響防控大局的看法，[38]畢竟法院審理期限冗長一目了然；但是對于一些學(xué)者所主張的觀點(diǎn)，諸如違法的甚或過度侵犯公民人身自由的行政應(yīng)急行為（包括警察應(yīng)急強(qiáng)制）所引致的矛盾糾紛完全依靠黨委、政府解決即可，而無需或不能通過行政訴訟進(jìn)行司法救濟(jì)，[39]或者說如果其不損害公共利益而只侵害個人利益就無需對其進(jìn)行司法審查，[40]筆者均不予茍同。一則僅僅依靠黨委政府來解決，不免有“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”之嫌疑。二則公權(quán)力具有天生的自然膨脹性，更何況是在有高度自由裁量權(quán)的應(yīng)急狀態(tài)之下，掌權(quán)者人性惡的一面亦即恣意侵害相對人權(quán)益的可能性便會不斷放大；為了將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，必須對行政應(yīng)急權(quán)進(jìn)行全面且有效的監(jiān)督，而要實現(xiàn)這一目的，其監(jiān)督體系中必須包括具有終局性法律權(quán)威的司法監(jiān)督。易言之，法治國家必須為合法權(quán)益遭受行政應(yīng)急行為（包括警察應(yīng)急強(qiáng)制）侵害的相對人設(shè)置司法救濟(jì)途徑。其實關(guān)于行政應(yīng)急行為侵害公民人身自由等合法權(quán)益能否尋求司法救濟(jì)的問題，絕大多數(shù)國家都認(rèn)為是可以的，當(dāng)然也會有一些限制性條件，如只有在突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后才能提起，而且必須向級別較高的法院提起。[41]此外，筆者贊同有學(xué)者的主張，基于行政應(yīng)急行為的司法審查在多個方面相異于常態(tài)下一般性行政行為的司法審查，應(yīng)從行政復(fù)議前置、受案范圍、當(dāng)事人資格、管轄制度、證明制度、變通執(zhí)行制度、判決方式等方面系統(tǒng)構(gòu)建與一般行政訴訟程序相區(qū)別的專門的應(yīng)急行政訴訟制度，[42]從而既能充分保障相對人的合法權(quán)益，又能促進(jìn)我國行政訴訟制度的進(jìn)一步完善，真正發(fā)揮行政訴訟的司法救濟(jì)功能。