巫廣永

(肇慶市委黨校,廣東 肇慶 526070)

一、問(wèn)題的提出

“社區(qū)”一詞最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出,滕尼斯認(rèn)為,社區(qū)是人們生活在一起富有情誼的團(tuán)體,是一個(gè)范圍較小而且更富有情感的社會(huì)?！吧鐓^(qū)是具有認(rèn)同感和歸屬感的人組成的社會(huì)組織的空間或地域單元”[1],“社區(qū)是最小的人群的地域單位,它包括人類生活的各個(gè)方面……這一地方團(tuán)體包括各種主要的社會(huì)制度、社會(huì)職能和社會(huì)利益,而且成為一個(gè)完整的社會(huì)”[2]。然而,與西方學(xué)者所描述的充滿社會(huì)屬性的社區(qū)不同,我國(guó)的社區(qū)顯示出更多的國(guó)家屬性。受到我國(guó)社區(qū)建制的歷史背景、有限實(shí)踐以及體制特點(diǎn)等影響,我國(guó)社區(qū)治理并沒(méi)有走向“理想中的自治”。相反,社區(qū)更多的是作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的末稍單元,表現(xiàn)出濃厚的行政色彩。中國(guó)傳統(tǒng)的基層社會(huì)組織以家庭為主體,也就是說(shuō)家庭是社會(huì)的細(xì)胞,同時(shí),家和國(guó)是聯(lián)系在一起的兩個(gè)不同范疇卻意義相當(dāng)?shù)母拍睢獓?guó)是大的家,家是小的國(guó)。個(gè)人與國(guó)家之間的聯(lián)系更加緊密,并沒(méi)有形成西方社會(huì)(社區(qū))以契約作為個(gè)人與國(guó)家之間互動(dòng)紐帶的社會(huì)契約現(xiàn)象。當(dāng)前,我國(guó)社區(qū)是在國(guó)家和社會(huì)逐步相分離的歷史大背景下形成的,是改革開(kāi)放以來(lái)替代單位制和人民公社制建立起來(lái)的。盡管社區(qū)成立了居民委員會(huì),有一定的社會(huì)參與、居民自治特點(diǎn),但在社區(qū)治理實(shí)踐中,國(guó)家行政力量管控依然呈現(xiàn)“大包大攬”局面。社區(qū)作為現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)單元,要實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)公共物品供給、維護(hù)社區(qū)秩序、提升社區(qū)幸福感等目標(biāo),社區(qū)治理僅依靠行政力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠甚至是難以為繼的。完善社區(qū)治理需要我們從國(guó)家-社會(huì)理論角度深刻理解國(guó)家和社區(qū)、社會(huì)和社區(qū)的內(nèi)在關(guān)系,積極構(gòu)建社區(qū)多元主體治理、社區(qū)事務(wù)平等協(xié)商和社區(qū)利益訴求等現(xiàn)代化社區(qū)治理體系。

二、分析論證:國(guó)家-社會(huì)理論視域下的社區(qū)治理分析框架

(一)國(guó)家-社會(huì)理論

國(guó)家-社會(huì)理論把整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)分為兩個(gè)不同的場(chǎng)域:政治國(guó)家所代表的公域和社會(huì)生活所代表的私域。公域和私域運(yùn)作邏輯不同,但兩者會(huì)相互影響,兩者的關(guān)系決定國(guó)家和社會(huì)的形態(tài)。17世紀(jì)英國(guó)政治思想家霍布斯曾說(shuō)過(guò):“沒(méi)有社會(huì)的人,注定要陷入貧困和沖突。因此,男男女女都把其自己交給全能的國(guó)家,以避免恐怖的自然狀態(tài)?！盵3]這是西方哲人對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的早期思考。18世紀(jì)以盧梭為代表的西方思想家開(kāi)創(chuàng)的社會(huì)契約論進(jìn)一步揭示了國(guó)家與社會(huì)之間存在的契約關(guān)系,盧梭指出,“我們每個(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下,并且在我們共同體中接納每一個(gè)成員作為全體之不可分割的一部分”“就產(chǎn)生了一個(gè)道德的、集體的共同體”[4],這個(gè)共同體就是國(guó)家?！捌跫s的基本根源,它的基礎(chǔ),是社會(huì)。沒(méi)有社會(huì),契約過(guò)去不會(huì)出現(xiàn),將來(lái)也不會(huì)出現(xiàn)。把契約同特定的社會(huì)割裂開(kāi)來(lái),就無(wú)法理解它的功能?！盵5]在契約論政治思想中,社會(huì)指的是一種先于或外在于國(guó)家而存在的人類聯(lián)合形式,社會(huì)與國(guó)家處于對(duì)立狀態(tài),社會(huì)上的每個(gè)人以契約的形式交給國(guó)家授權(quán)公意的權(quán)力。20世紀(jì)70年代,約翰·羅爾斯在《正義論》里充分演繹了盧梭的社會(huì)契約論,指出確立社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的根本道德原則是正義原則,并且充分論述了訂立契約的邏輯條件,為社會(huì)契約論的實(shí)現(xiàn)增加了充分論證。

真正開(kāi)拓國(guó)家-社會(huì)理論的標(biāo)志性人物是黑格爾,在他看來(lái),國(guó)家是社會(huì)公域的代表,反映社會(huì)的政治領(lǐng)域,是最高的公共機(jī)構(gòu);社會(huì)是私域的代表,有自己的獨(dú)立規(guī)定而外在于國(guó)家。黑格爾把國(guó)家定義為“絕對(duì)精神”的現(xiàn)實(shí)外化,是“絕對(duì)自在自為的理性的東西”“自在自為的國(guó)家就是倫理性整體,是自由的現(xiàn)實(shí)化;而自由之成為現(xiàn)實(shí)乃是理性的絕對(duì)目的,國(guó)家是地上的精神”[6];而社會(huì)是“在現(xiàn)代世界中形成的”“各個(gè)成員作為獨(dú)立的單個(gè)人的聯(lián)合”[6]。黑格爾認(rèn)為社會(huì)雖然外在于國(guó)家,但社會(huì)必然走向國(guó)家,只有國(guó)家才能克服社會(huì)固有的缺陷,并將社會(huì)的個(gè)人和特殊利益融入國(guó)家的普遍利益中去,因此國(guó)家高于社會(huì)。然而,馬克思對(duì)黑格爾認(rèn)為國(guó)家是“絕對(duì)精神”“倫理性整體”持批判態(tài)度。馬克思認(rèn)為黑格爾把社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系描述成“觀念的內(nèi)在想象活動(dòng)”[7],是本末倒置的唯心主義,應(yīng)該要認(rèn)識(shí)到社會(huì)是國(guó)家、宗教、哲學(xué)的基礎(chǔ),要以唯物史觀認(rèn)識(shí)社會(huì),馬克思指出:“家庭和市民社會(huì)都是國(guó)家的前提”“政治國(guó)家沒(méi)有家庭的自然基礎(chǔ)和市民社會(huì)的人為基礎(chǔ)就不可能存在。它們對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)是必要條件”[7]。在馬克思看來(lái),黑格爾關(guān)于國(guó)家高于社會(huì)的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的,并且認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不是國(guó)家決定社會(huì),而是社會(huì)決定國(guó)家,沒(méi)有社會(huì)就不會(huì)有國(guó)家,國(guó)家只不過(guò)是特殊的階級(jí)組織,是擁有絕對(duì)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位和政治特權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治工具。

黑格爾和馬克思的思想交鋒奠定了國(guó)家-社會(huì)理論的國(guó)家與社會(huì)二元區(qū)分的基本邏輯框架。然而,這種區(qū)分注定只是分析性的,事實(shí)上,國(guó)家和社會(huì)從來(lái)沒(méi)有分開(kāi)成為兩個(gè)獨(dú)立實(shí)體存在過(guò),只能說(shuō)對(duì)一個(gè)社會(huì)實(shí)體所涉及到的兩個(gè)不同性質(zhì)的領(lǐng)域進(jìn)行考察,國(guó)家-社會(huì)理論能帶來(lái)更清晰的表達(dá)。國(guó)家和社會(huì)水乳交融的關(guān)系至少到當(dāng)前為止仍然是世界上絕大多數(shù)國(guó)家存在的狀態(tài),國(guó)家既沒(méi)有消滅社會(huì),也沒(méi)有出現(xiàn)真正沒(méi)有國(guó)家的社會(huì),國(guó)家和社會(huì)依然“相依為命”。國(guó)家為社會(huì)行使公權(quán)力,進(jìn)行高尚道德引領(lǐng),維護(hù)社會(huì)的必要秩序;社會(huì)為國(guó)家的合法存在提供基礎(chǔ),補(bǔ)充國(guó)家力不能及的社會(huì)生活服務(wù)。因此,不能把國(guó)家和社會(huì)簡(jiǎn)單地對(duì)立起來(lái),不能把國(guó)家、社會(huì)理論抽象理解為互不相干的兩個(gè)方面,要最小化國(guó)家和社會(huì)的對(duì)立面,最大化國(guó)家與社會(huì)合理的互動(dòng)關(guān)系,從而使國(guó)家與社會(huì)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,始終保持互促共贏的良好關(guān)系。這應(yīng)該是國(guó)家-社會(huì)理論最有價(jià)值的地方。

(二)國(guó)家-社會(huì)理論視域下的中國(guó)之治

一般認(rèn)為,治理理論是20世紀(jì)80年代在西方興起的。從深層背景來(lái)看,隨著聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的成立,科學(xué)技術(shù)特別是信息化技術(shù)的發(fā)展,全球公共事務(wù)治理的方式發(fā)生了根本性的變化:一方面,過(guò)去各國(guó)等級(jí)森嚴(yán)的官僚機(jī)構(gòu)和科層組織體制僵化、失去活力,面對(duì)公共事務(wù)管理反應(yīng)緩慢;另一方面,“萬(wàn)能的市場(chǎng)”在面對(duì)如“公地悲劇”和“囚犯難題”等公共問(wèn)題時(shí)同樣失靈。學(xué)術(shù)界為解決這兩難困境提出引入更多的社會(huì)主體如行業(yè)組織、社團(tuán)、企業(yè)等利益相關(guān)者參與公共事務(wù)的管理和決策。因此,一種呼吁公私部門(mén)共同合作的治理理論應(yīng)運(yùn)而生。將國(guó)家-社會(huì)理論所關(guān)注的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系應(yīng)用到治理理論上,就是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)的共同合作,并且從國(guó)家-社會(huì)理論視域更能清晰表達(dá)現(xiàn)代治理理論的核心要義——公私部門(mén)的合作、國(guó)家社會(huì)的互動(dòng)。

探尋現(xiàn)代化的中國(guó)治理模式,厘清國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系至關(guān)重要。中國(guó)是一個(gè)封建社會(huì)歷史悠久的國(guó)家,在歷史長(zhǎng)河的絕大多數(shù)時(shí)間里,社會(huì)的生產(chǎn)以自然經(jīng)濟(jì)而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),人與人之間的關(guān)系依賴各自的身份地位而非契約關(guān)系,形成了重人治輕法治、重權(quán)力輕責(zé)任、重關(guān)系輕契約、重秩序輕人權(quán)的君主專制制度,國(guó)家與社會(huì)高度同質(zhì)同構(gòu),個(gè)人之于國(guó)家是極度卑微的,沒(méi)有社會(huì)組織能與國(guó)家相抗衡的國(guó)家社會(huì)關(guān)系。直到近代民主革命的興起以及憲政民主的實(shí)踐,特別是在馬克思主義的指導(dǎo)下,建立了社會(huì)主義新中國(guó),才破除了幾千年來(lái)封建專制制度的荼毒。在新中國(guó)成立初期,我國(guó)通過(guò)在城市實(shí)行單位制、街居制,在農(nóng)村實(shí)行人民公社、生產(chǎn)隊(duì)制度,形成高度集中的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,以國(guó)家行政力量為主導(dǎo)推動(dòng)開(kāi)展國(guó)家建設(shè),給當(dāng)時(shí)一窮二白又深陷困苦的中國(guó)人民帶來(lái)了富強(qiáng)的希望。然而,由此帶來(lái)的制度成本增高、運(yùn)轉(zhuǎn)方式僵化、社會(huì)活力降低和生活物資貧乏日益滿足不了人民基本生活的需要。直到改革開(kāi)放,人民才重新獲得自給自足的社會(huì)生活空間,社會(huì)才得以煥發(fā)新的活力,高速向前發(fā)展。改革開(kāi)放40多年來(lái),中國(guó)通過(guò)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展,利益格局的改變和社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變需要新的治理理論來(lái)重新構(gòu)建社會(huì)秩序,即建立起多元主體、協(xié)商利益、自下而上和共建共治共享的治理格局。

當(dāng)前,對(duì)中國(guó)治理的認(rèn)識(shí),存在兩種片面化傾向:一種是國(guó)家主義,一種是無(wú)政府主義。國(guó)家主義者不斷神化國(guó)家的功能,強(qiáng)調(diào)集權(quán)和極權(quán)主義模式,重視國(guó)家治理而忽視社會(huì)治理;無(wú)政府主義者盲目強(qiáng)調(diào)社會(huì)決定國(guó)家,凸顯國(guó)家的消極作用,鼓動(dòng)社會(huì)對(duì)抗政府,強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理而忽視國(guó)家治理。其中,尤以國(guó)家主義比較盛行,并且這種國(guó)家主義是帶有缺陷的,即只強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的無(wú)限控制,卻忽略了國(guó)家自身的克制與完善。因此,必須指出的是,這兩種傾向都是不可取的,并不是現(xiàn)代治理的合理模式。中國(guó)治理的合理模式是國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng),用當(dāng)代的治理語(yǔ)言描述就是伙伴關(guān)系,國(guó)家與社會(huì)之間要彼此合作、彼此互利又彼此制約。這種關(guān)系能確保國(guó)家不脫離社會(huì),社會(huì)不淹沒(méi)國(guó)家,國(guó)家捍衛(wèi)社會(huì)的公益,社會(huì)最大化個(gè)人私利,各司其職相互配合,達(dá)到促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)共同發(fā)展的目的。國(guó)家要主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)大眾的利益需要,并形成一套行之有效的國(guó)家治理體系維護(hù)社會(huì)的利益訴求;社會(huì)也需要培養(yǎng)出自我發(fā)展自我完善的社會(huì)治理力量,以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理的需要。

三、結(jié)論與討論:社區(qū)治理現(xiàn)代化的“國(guó)家-社會(huì)”融合之路

美國(guó)弗朗西斯·福山認(rèn)為,“社區(qū)發(fā)展需要政府和非政府組織的介入,更需要公眾參與”[8]。英國(guó)吉登斯也提出“主張政府和公民重新建立相互信任和合作的關(guān)系”[8]。推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化,從社區(qū)與國(guó)家關(guān)系看,既要跳出單靠國(guó)家自上而下的行政力量治理的死胡同,也要摒棄排斥國(guó)家力量、忽視國(guó)家治理體系、否認(rèn)國(guó)家治理能力的片面認(rèn)識(shí);從社區(qū)與社會(huì)關(guān)系看,社區(qū)要向社會(huì)回歸,增加社會(huì)屬性,積累社會(huì)資本,推動(dòng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我約束,建設(shè)有歸屬感的友愛(ài)互助家園。

(一)優(yōu)化國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系,推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化

1、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。從國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系看,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度直接影響社區(qū)治理現(xiàn)代化的程度。中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行力的集中體現(xiàn),黨的十九屆四中全會(huì)以“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主題,反映出黨對(duì)國(guó)家治理的重視程度達(dá)到了前所未有的高度。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào),我國(guó)治理體系和治理能力的顯著優(yōu)勢(shì)之一是“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主,發(fā)展人民民主,密切聯(lián)系群眾,緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展”,這一優(yōu)勢(shì)也正是做好社區(qū)治理的關(guān)鍵,因?yàn)槿嗣袢罕娋驮诨鶎由鐓^(qū),社區(qū)治理要依靠社區(qū)群眾,密切聯(lián)系社區(qū)群眾,發(fā)展社區(qū)民主,讓社區(qū)群眾當(dāng)家作主治理社區(qū)事務(wù)。發(fā)揮“人民當(dāng)家作主”的治理優(yōu)勢(shì)從制度上講,就是要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治等制度,這些制度對(duì)社區(qū)治理同樣起著關(guān)鍵作用,具有舉足輕重的地位。如發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的治理優(yōu)勢(shì),特別要注重發(fā)揮基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表作用,密切社區(qū)聯(lián)系、維護(hù)社區(qū)秩序、保障社區(qū)群眾和社區(qū)組織的合法權(quán)益等,帶動(dòng)社區(qū)群眾更加有效地參與社區(qū)治理。

2、提供宏觀政策支持。優(yōu)化社區(qū)治理模式需要國(guó)家為其提供有力的宏觀政策支持。國(guó)家是抽象的概念集合,是宏觀性、政策性和工具性的制度總和,適宜以宏觀的政策導(dǎo)向維護(hù)社區(qū)群眾的根本利益,如完善社區(qū)公共服務(wù)、資源供給、糾紛化解等方面法規(guī)制度。國(guó)家的社區(qū)宏觀政策是指國(guó)家權(quán)力部門(mén)自上而下給社區(qū)治理提供政策空間和制定相關(guān)法律規(guī)定。當(dāng)前,社區(qū)治理的國(guó)家宏觀政策支持,主要存在兩方面的不足:一是指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件還不夠完備,如2000年由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》[9],只是一份綱領(lǐng)性的文件,缺乏對(duì)社區(qū)建設(shè)系統(tǒng)、細(xì)致的制度安排。二是缺乏對(duì)新的社區(qū)組織形式的制度性規(guī)范。隨著社區(qū)住房產(chǎn)權(quán)從單位向個(gè)人的轉(zhuǎn)變,公有住房變成私有住房,業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主等多元主體參與到社區(qū)治理之中,社區(qū)治理呈現(xiàn)更多社會(huì)化和市場(chǎng)化屬性。然而,這種基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系演變出來(lái)的業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)等社區(qū)組織缺乏制度規(guī)范,一定程度阻礙社區(qū)治理發(fā)展,“針對(duì)業(yè)委會(huì)的政治、法律限制構(gòu)成了市民組織化表達(dá)行動(dòng)和社會(huì)發(fā)育的制度瓶頸”[10]“物業(yè)管理制度的供給狀況則直接影響到不同城市商品房小區(qū)自治架構(gòu)設(shè)計(jì)的權(quán)限和空間”[11]。因此,國(guó)家的宏觀政策要及時(shí)為社區(qū)治理提供良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境,為社區(qū)治理制定相應(yīng)的宏觀規(guī)劃、政策指導(dǎo)、法律法規(guī),成為社區(qū)治理的法制保障和制度規(guī)范的供給者。

3、減少政府直接干預(yù)。政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān),政府在社區(qū)治理中應(yīng)扮演協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角色——堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”的價(jià)值取向。小政府并不是意味著政府職能減少,而是政府職能的進(jìn)一步明確,大社會(huì)需要的不是一個(gè)“守夜人”式的“弱政府”,而是一個(gè)有限有為且有效的政府。政府作為公共利益的維護(hù)者,要對(duì)社會(huì)進(jìn)行必要的干預(yù)和規(guī)范,化解社會(huì)自身無(wú)力解決的矛盾和利益沖突;推出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度安排以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展;提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)滿足社會(huì)和群眾的需要;作出高效統(tǒng)籌調(diào)度應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)公共危機(jī)事件,等等。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制而非行政手段建立起滿足個(gè)人需求的社區(qū)硬件設(shè)施和軟件條件,才能確保社區(qū)的安定和諧。因此,要明確社區(qū)治理的政府職能,優(yōu)化政府和社區(qū)的關(guān)系,精簡(jiǎn)社區(qū)治理的行政機(jī)構(gòu),減少政府對(duì)社區(qū)微觀事務(wù)的直接干預(yù),能夠用市場(chǎng)方式解決的盡量交給市場(chǎng),把政府職能集中在社區(qū)治理體系的構(gòu)建上,最終的目的是培育社區(qū)自治能力的形成。

4、下移社會(huì)治理重心。治理的核心要義是公私部門(mén)多元合作,基層政府不能以社區(qū)自治為由不作為,政府要在履行必要職責(zé)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系?；鶎痈飨嚓P(guān)部門(mén)要切實(shí)把社會(huì)治理的重心放到社會(huì)基層,要科學(xué)合理劃分社區(qū)管理區(qū)域,對(duì)城中村或城區(qū)前期建成區(qū)重新評(píng)估劃分管理區(qū)域,使社區(qū)管理區(qū)域規(guī)模適宜,能有效組織實(shí)施自治管理;要主動(dòng)組織、協(xié)助住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉工作,特別是對(duì)業(yè)主已經(jīng)入住占總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的小區(qū)進(jìn)行積極引導(dǎo)成立業(yè)主大會(huì);要加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理企業(yè)的管理,協(xié)助小區(qū)聘請(qǐng)物業(yè)管理企業(yè)工作人員,調(diào)解處理物業(yè)管理糾紛;要切實(shí)下沉到社區(qū)開(kāi)展工作,給予社區(qū)對(duì)政府部門(mén)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的權(quán)力,推動(dòng)政府更好地為社區(qū)辦實(shí)事。

(二)優(yōu)化社會(huì)與社區(qū)的關(guān)系,推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化

社會(huì)蘊(yùn)含的個(gè)人關(guān)系、成員身份、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、信任關(guān)系等等,無(wú)論對(duì)個(gè)人,還是對(duì)一個(gè)團(tuán)體或整個(gè)社會(huì),都是一種潛在的資源要素,被認(rèn)為是無(wú)形資產(chǎn),被稱作“社會(huì)資本”。日本學(xué)者福山指出,“那些家庭占據(jù)核心地位的社會(huì)往往呈現(xiàn)一盤(pán)散沙狀態(tài),而那些自發(fā)性社團(tuán)組織占據(jù)核心地位的社會(huì)具有較高的凝聚力(集體行動(dòng)能力)”[12]。從社會(huì)與社區(qū)的關(guān)系看,社區(qū)治理就要充分挖掘社區(qū)的社會(huì)資本,通過(guò)賦予社區(qū)更多社會(huì)屬性,增強(qiáng)社區(qū)個(gè)人、社區(qū)組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)的活力,推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

1、賦予社區(qū)更多社會(huì)屬性。社區(qū)的本質(zhì)是一個(gè)小的社會(huì),相比完善國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力,提高社區(qū)的自治水平顯得更為任重道遠(yuǎn)。中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)不具備西方式契約民主社會(huì)的特征,在國(guó)家長(zhǎng)期的“庇護(hù)”下,在諸多方面還十分依賴國(guó)家,社會(huì)個(gè)人并沒(méi)有養(yǎng)成自我管理、自我服務(wù)、自我約束的自治精神,沒(méi)有培育出“獨(dú)立的社會(huì)人格”。在人類發(fā)展的道路上,由民主、自由、平等、公正、法治等理念建構(gòu)的社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn),這些理念也成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)容,融入這樣的社會(huì)就需要社會(huì)的個(gè)人學(xué)會(huì)自立,即有獨(dú)立人格、個(gè)人尊嚴(yán),維護(hù)個(gè)人權(quán)益。當(dāng)社會(huì)個(gè)體學(xué)會(huì)了自立,社會(huì)也就有了自治的基礎(chǔ)。然而,社會(huì)的自治與國(guó)家的治理并不能完全割裂,社會(huì)自治需要國(guó)家的扶持和倡導(dǎo)。國(guó)家要放開(kāi)對(duì)社區(qū)不必要的束縛,讓社區(qū)能從下而上,從多元主體協(xié)商,從公私部門(mén)合作為出發(fā)點(diǎn),讓社會(huì)得到一個(gè)自我管理、自我服務(wù)和自我約束的寬松自治環(huán)境。一是要建立人大代表、政協(xié)委員社區(qū)工作機(jī)制,更好地發(fā)揮人大、政協(xié)制度代表民意、反映民意,代表民眾利益的優(yōu)勢(shì),帶動(dòng)各方參與社區(qū)治理。二是要完善社區(qū)自身的制度建設(shè),完善居民代表大會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)和其它社區(qū)組織議事機(jī)制。三是要激發(fā)社區(qū)組織活力,搭建社區(qū)組織活動(dòng)平臺(tái),讓社區(qū)志愿服務(wù)、社會(huì)工作、社區(qū)團(tuán)體聯(lián)動(dòng)起來(lái)提供更多樣化和個(gè)性化的社區(qū)服務(wù),推動(dòng)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化。

2、賦予住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)自治職能。業(yè)主委員會(huì)大多是在已有居民委員會(huì)社區(qū)范圍內(nèi)由于住宅物業(yè)所有權(quán)重組,或者是因擁有新建住宅物業(yè)所有權(quán)而成立起來(lái)的社區(qū)自治組織,一般稱為小區(qū)業(yè)主委員會(huì)。本質(zhì)上,小區(qū)業(yè)主委員會(huì)是基于住宅物權(quán),以市場(chǎng)化方式運(yùn)作,代表全體業(yè)主利益的社區(qū)自治組織,相比居民委員會(huì),社會(huì)性和市場(chǎng)化程度更高,自主性和自治程度更高,更能表達(dá)和維護(hù)社區(qū)的公共利益。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中形成的這些物業(yè)住宅小區(qū)、舊城區(qū)住宅小區(qū)和城中村住宅小區(qū),事實(shí)上已經(jīng)成為社區(qū)治理的主要載體,越來(lái)越多的居民住進(jìn)了小區(qū),具有了居民和業(yè)主的雙重身份,然而,遺憾的是這些小區(qū)大多數(shù)沒(méi)能有效成立業(yè)主委員會(huì)或者物業(yè)管理等治理主體,不少小區(qū)處于缺乏有效組織的狀態(tài)。某市數(shù)據(jù)表明,該市有住宅小區(qū)941個(gè),但聘請(qǐng)了物業(yè)管理的住宅小區(qū)只有548個(gè),占58.4%;成立了業(yè)主委員會(huì)的只有229個(gè),占24.3%。也就是說(shuō)該市還有41.6%的住宅小區(qū)還沒(méi)有物業(yè)管理,有75.7%的住宅小區(qū)沒(méi)有成立業(yè)主委員會(huì)。小區(qū)治理主體缺失造成的后果是沒(méi)有組織能有效代表小區(qū)整體利益,不能有效組織 “志愿服務(wù)隊(duì)”“社會(huì)工作機(jī)構(gòu)”“物業(yè)管理公司”等開(kāi)展社區(qū)服務(wù)活動(dòng),達(dá)到小區(qū)自我管理和自我服務(wù)的目的。住宅小區(qū)的業(yè)主對(duì)物業(yè)擁有清晰產(chǎn)權(quán),也意味著所有權(quán)和管理權(quán)明確,便于開(kāi)展管理,維護(hù)自身權(quán)益的合作治理動(dòng)力更加充足,政府要改變當(dāng)前社區(qū)治理主要依靠行政力量的被動(dòng)局面,培育社區(qū)自治行動(dòng),將業(yè)主委員會(huì)納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu),并賦予其適宜的社區(qū)治理職能。

3、重組居民委員會(huì)及其職能。隨著新建住宅小區(qū)的增多或者社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社區(qū)的規(guī)模變得越來(lái)越龐大,社區(qū)居委會(huì)人力資源不足的問(wèn)題越來(lái)越凸顯,難以組織有效治理。因此,必須重新組建基層社區(qū)居民委員會(huì),優(yōu)化居委會(huì)的管理權(quán)限和范圍,讓居民委員會(huì)能真正發(fā)揮社區(qū)自治作用。

合理確定社區(qū)規(guī)模。社區(qū)規(guī)模是影響社區(qū)政體設(shè)計(jì)和運(yùn)行的一個(gè)重要內(nèi)生變量[13],是影響社區(qū)居委會(huì)能否有效發(fā)揮治理作用的關(guān)鍵因素。根據(jù)我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織條例》居民委員會(huì)按照居民的居住狀況和便于居民自治的原則設(shè)立。一般以100~700戶居民設(shè)立一個(gè)居民委員會(huì)。[14]但事實(shí)上,當(dāng)前我國(guó)社區(qū)上千戶的大型社區(qū)比比皆是,超過(guò)3000戶的超大型社區(qū)也不在少數(shù)。這樣的社區(qū)體量使得居委會(huì)難以發(fā)揮有效的治理作用。應(yīng)合理設(shè)置社區(qū)居委會(huì)的社區(qū)治理規(guī)模,擴(kuò)充社區(qū)居委會(huì)資源,提升社區(qū)居委會(huì)服務(wù)水平,使得社區(qū)居委會(huì)的治理作用真正發(fā)揮出來(lái)。

社區(qū)居委會(huì)的職能定位。當(dāng)前,我國(guó)社區(qū)居委會(huì)是行政性和社會(huì)性兼具的組織。從行政性而言,社區(qū)的形態(tài)明顯帶有歷史延續(xù)性和時(shí)代制約性,是秉承國(guó)家對(duì)基層民主政權(quán)統(tǒng)治的需要;從社會(huì)性而言,社區(qū)的本質(zhì)是具有情誼的自由的人的聯(lián)合體,社區(qū)具有顯著的社會(huì)屬性。我國(guó)社區(qū)居委會(huì)的職能注定要體現(xiàn)這兩重屬性,既體現(xiàn)國(guó)家性,又代表社會(huì)性。首先,社區(qū)居委會(huì)要準(zhǔn)確地傳達(dá)政府行政指令,通過(guò)切實(shí)可行的形式宣傳政府的方針政策;其次,在與居民息息相關(guān)的生活和公共服務(wù)事務(wù)上,如社保、醫(yī)療、福利、衛(wèi)生、戶籍、扶貧等,社區(qū)要協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作,服務(wù)好“最后一公里”。最后,社區(qū)居委會(huì)要協(xié)助政府開(kāi)展工作,采取推動(dòng)社區(qū)自治的方式,即主要通過(guò)招募社會(huì)工作者和發(fā)動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)的方式為主要手段,真正成為兼具居民自治與行政輔助雙重特性的基層自治組織。通過(guò)準(zhǔn)確定位社區(qū)居委會(huì)職能,在政府有序引導(dǎo)下,居委會(huì)帶動(dòng)社區(qū)居民,積極參與社區(qū)事務(wù),共同推動(dòng)社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化 。

(三)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用,調(diào)和國(guó)家與社會(huì)關(guān)系

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架下,中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的“掌舵人”。我國(guó)社區(qū)治理呈現(xiàn)更多國(guó)家屬性,社區(qū)自治組織發(fā)展緩慢,自治能力不足,黨組織必需發(fā)揮其獨(dú)有的領(lǐng)導(dǎo)作用以協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。黨的十九大提出,“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。從國(guó)家社會(huì)關(guān)系的角度,完善黨委領(lǐng)導(dǎo),就是完善黨協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下讓政府負(fù)責(zé),讓社會(huì)公眾參與社區(qū)治理?！巴晟泣h領(lǐng)導(dǎo)……人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度,健全各級(jí)黨委(黨組)工作制度,確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。”[15]因此,從宏觀頂層看,黨組織要發(fā)揮凝聚公眾意識(shí)作用,將公眾的意志上升至國(guó)家意志,清晰界定政府社區(qū)治理權(quán)力邊界,讓政府更多擔(dān)負(fù)起創(chuàng)設(shè)社區(qū)治理規(guī)章制度的責(zé)任;從微觀層面看,要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),發(fā)揮基層黨組織為社區(qū)人民群眾服務(wù)、帶領(lǐng)社區(qū)組織走上自治的作用。

(四)確立法治的最高地位,保障國(guó)家與社會(huì)關(guān)系

法治是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系得以和諧共生的有力保障?，F(xiàn)代法治精神至少要包含三層含義:一是法治的主要方式是法律之治而不是個(gè)人之治,即把法律而不是把某個(gè)人或少數(shù)人的意志作為社會(huì)公共生活的最高準(zhǔn)則。古希臘先哲亞里士多德就明確指出“法治優(yōu)于人治”,并且認(rèn)為法治包含兩重涵義“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”[16]。二是法治的重點(diǎn)是依法治國(guó)。國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生的,是社會(huì)自由的讓渡,國(guó)家需要受到法律的約束才得以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值意義。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中針對(duì)拉薩爾派提出的“自由國(guó)家”的謬論時(shí)指出:“自由就在于把國(guó)家由一個(gè)站在社會(huì)之上的機(jī)關(guān)變成完全服從這個(gè)社會(huì)的機(jī)關(guān);而且就在今天,各種國(guó)家形式比較自由或比較不自由,也取決于這些國(guó)家形式把‘國(guó)家的自由’限制到什么程度。”[17]三是法治的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)每個(gè)人的自由和權(quán)利。法治不是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力的暢行無(wú)阻和政府權(quán)力的無(wú)處不在,相反,法治的最終目的是為了改變社會(huì)依賴和從屬于國(guó)家的畸形狀態(tài),培育出一個(gè)自由、民主、平等、公義的社會(huì),實(shí)現(xiàn)社會(huì)個(gè)人權(quán)利。從國(guó)家社會(huì)理論的角度看,法治的作用就是調(diào)和國(guó)家與社會(huì)關(guān)系,運(yùn)用憲法和法律制度限定國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的范圍,特別是限制國(guó)家公權(quán)力,保護(hù)社會(huì)私人權(quán)利,維持國(guó)家與社會(huì)的均衡。因此,確立法治精神是從國(guó)家社會(huì)關(guān)系視域?qū)崿F(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。也就是從法治的高度確立社區(qū)法律體系要彰顯社會(huì)性,限制公權(quán)力,社區(qū)法律制度的焦點(diǎn)應(yīng)聚焦在政府職責(zé)限定、社會(huì)組織、社區(qū)居委會(huì)、地權(quán)物權(quán)、物業(yè)管理等方面,實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)平衡,推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。