黨振興，向知雨

（1.甘肅省岷縣人民法院, 甘肅 定西 748400；2.湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

引言

2018年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，①參見 中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325534.htm,瀏覽日期：2020年12月20日。全面闡述了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體規(guī)劃，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)指明了航標(biāo)。突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中對(duì)政府要求最高，與民眾生命財(cái)產(chǎn)安全最為緊要的一項(xiàng)工作。突發(fā)公共事件由于其不可預(yù)見性、臨時(shí)突發(fā)性、嚴(yán)重危害性，對(duì)政府臨時(shí)性應(yīng)急處置能力是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)，同時(shí)危及普通民眾人身健康和財(cái)產(chǎn)安全，以及社會(huì)公共秩序的健康發(fā)展，一旦沒有正確的應(yīng)對(duì)處置，就會(huì)形成更大的損害后果。突發(fā)公共事件應(yīng)急處置過程中充分發(fā)動(dòng)并協(xié)調(diào)社會(huì)力量的參與，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的有效方法之一[1]通過法律規(guī)范、行政措施約束等一系列手段，依法有序地對(duì)突發(fā)事件所造成的危害后果做好防范、處置，才能盡可能減少損失。探究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，法治在應(yīng)對(duì)農(nóng)村重大突發(fā)公共事件防控中的價(jià)值和路徑，發(fā)揮法治的保障性作用，在法治的框架內(nèi)，整合各種力量，才能實(shí)現(xiàn)依法防控、處置突發(fā)公共事件，實(shí)現(xiàn)公共利益維護(hù)和公民個(gè)人私權(quán)利保障衡平之目的。

一、考察：鄉(xiāng)村治理中重大突發(fā)公共事件之特征辨析

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。[2]重大突發(fā)公共事件的特征包括：一是臨時(shí)突發(fā)性。公共突發(fā)事件的發(fā)生，往往提前沒有征兆的突然發(fā)生，或者出現(xiàn)的現(xiàn)象不容易被發(fā)覺，并迅速發(fā)展變化，人力在一定程度上難以及時(shí)控制。二是利益公共性。突發(fā)事件一旦在某一特定區(qū)域內(nèi)爆發(fā)，就會(huì)對(duì)該區(qū)域內(nèi)所有個(gè)體產(chǎn)生影響，包括個(gè)人權(quán)利、社會(huì)秩序等。如果不能及時(shí)有效處置，就會(huì)出現(xiàn)個(gè)人健康受到威脅，財(cái)產(chǎn)受到損失和社會(huì)秩序混亂，甚至產(chǎn)生次生危害，形成更大的損失。三是損害后果的嚴(yán)重性和緊迫性。此類事件涉及面廣，必須借助國(guó)家和政府的公權(quán)力緊急調(diào)度全社會(huì)人力、物力采取有效措施及時(shí)處置，才能化解危機(jī)。四是影響的全局性。突發(fā)公共事件對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的人和財(cái)產(chǎn)都會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害和巨大的影響，關(guān)系到全社會(huì)的整體安全和全局利益，需要采取緊急應(yīng)對(duì)措施，方能減少損失、處置災(zāi)情。五是行政決策的非程序性。緊急狀態(tài)需要緊急處置，面對(duì)重大突發(fā)公共事件，政府應(yīng)在基本法治原則保障的基礎(chǔ)上啟動(dòng)緊急管理模式，社會(huì)進(jìn)入高級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。

二、檢視：我國(guó)重大突發(fā)公共事件法治保障中存在的問題

我國(guó)近幾年來在重大突發(fā)公共事件立法、法治保障上均取得了一定效果，成熟的運(yùn)用法律手段控制了類似于非典病毒疫情等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，[3]制定了諸如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》等規(guī)范性法律法規(guī)，為正確有效處置突發(fā)公共事件奠定了基礎(chǔ)。但整體上分析我國(guó)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和相關(guān)法律法規(guī)，仍然存在著對(duì)公權(quán)力規(guī)范、危機(jī)處置的長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定等不足問題。細(xì)細(xì)研讀，尚存在幾個(gè)方面的問題。

（一）現(xiàn)有法律制度原則性規(guī)定較多，但具體實(shí)施細(xì)則缺失，制度適用存在混亂[4]

關(guān)于重大突發(fā)公共事件的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范以2007年全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為主體，同時(shí)也先后制定了諸多法律規(guī)范，如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等等，但這些規(guī)定相對(duì)原則，配套措施較少，部分內(nèi)容缺乏一致性和延續(xù)性。如2013年6月修訂的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》共九章八十條，但全文從總則部分到具體傳染病的醫(yī)療救治分項(xiàng)，整部法律規(guī)定了傳染病的發(fā)現(xiàn)、控制、救治要符合治理要求和標(biāo)準(zhǔn)，以及處置時(shí)應(yīng)采取相應(yīng)措施，但對(duì)具體的標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序的規(guī)定均較為粗糙，沒有具體細(xì)化性規(guī)定。再如該法第六十一條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障城市社區(qū)、農(nóng)村基層傳染病預(yù)防工作的經(jīng)費(fèi)?！钡?jīng)費(fèi)保障的主體，如何進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障等均尚未明確。同時(shí)，缺乏特殊時(shí)期行政權(quán)運(yùn)作的明確程序規(guī)范，使危機(jī)處置工作中各項(xiàng)工作依法規(guī)范化推進(jìn)尚難以完全實(shí)現(xiàn)，突發(fā)事件的法律保障基礎(chǔ)和成效有待明確和加強(qiáng)。

（二）突發(fā)公共事件處置的常設(shè)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)程序的法律規(guī)定缺失

我國(guó)廣大農(nóng)村地廣人稀，經(jīng)濟(jì)文化、醫(yī)療水平、政府服務(wù)能力等較為落后，集多種職能于一身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在面對(duì)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置過程中，無論資源配置、業(yè)務(wù)能力、經(jīng)費(fèi)保障等各個(gè)方面均存在嚴(yán)重供給不足。重大突發(fā)公共事件的有效處置，需要全社會(huì)共同協(xié)作、資源的宏觀調(diào)配、資金的大力保障。這就需要一個(gè)能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效統(tǒng)籌各個(gè)部門工作進(jìn)度的應(yīng)急處置常設(shè)性機(jī)構(gòu)，確保工作順利開展。為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，我國(guó)在2018年成立了國(guó)家應(yīng)急管理部，對(duì)應(yīng)急管理的部分力量進(jìn)行了整合，但這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)尚未涉及該項(xiàng)改革，使廣大農(nóng)村沒有關(guān)于應(yīng)急處置工作的專門機(jī)構(gòu)，各項(xiàng)工作推進(jìn)緩慢。縱觀地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急組織體系，依然還存在著不同程度的缺陷。[5]保障應(yīng)急職能在法治框架下慢慢步入正規(guī)，有效處理、應(yīng)對(duì)農(nóng)村突發(fā)公共事件，成為政府在推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化過程中一個(gè)需要長(zhǎng)期研究的內(nèi)容。

（三）突發(fā)公共事件中行政權(quán)力的行使沒有明確的法律依據(jù)

為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》等法律規(guī)范對(duì)突發(fā)公共事件中緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的授予、行使等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但立法機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期受“宜粗不宜細(xì)”“太細(xì)容易固化行政權(quán)”“注重地域差異”等立法原則的影響，這些規(guī)定均原則性、靈活性富余，而細(xì)致性、規(guī)范性不足。對(duì)危機(jī)狀態(tài)下應(yīng)急權(quán)力的具體行使機(jī)構(gòu)、授予范圍、具體的運(yùn)行程序等均未作出細(xì)則性規(guī)定，導(dǎo)致具體性法律授權(quán)很難實(shí)現(xiàn)依法有序運(yùn)轉(zhuǎn)，且實(shí)效性較差。缺乏法律的預(yù)先規(guī)范，必然導(dǎo)致具體應(yīng)急處置工作的無序和行政權(quán)運(yùn)行中極易招致公眾的質(zhì)疑。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)緊急狀態(tài)的認(rèn)定、緊急狀態(tài)權(quán)的實(shí)體內(nèi)容和運(yùn)行程序、公民權(quán)利的保障和救濟(jì)等作出統(tǒng)一細(xì)致的規(guī)定，起到細(xì)化落實(shí)憲法和統(tǒng)帥其他專項(xiàng)危機(jī)治理立法的作用。[6]

（四）傳統(tǒng)公權(quán)力面前一味強(qiáng)調(diào)“犧牲小我”的儒家思想，使公民私權(quán)利保障制度缺失

面對(duì)公共應(yīng)急事件，為了保護(hù)公共法益，以犧牲較小的個(gè)體利益換取較大的公共利益，如捐錢捐物、進(jìn)行自我隔離、個(gè)人信息的收集等，這種為了維護(hù)社會(huì)公共利益，損害個(gè)人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為是有明確法律規(guī)定的，也符合中華民族傳統(tǒng)美德。但具體實(shí)踐中，關(guān)于公民哪些個(gè)人權(quán)利應(yīng)當(dāng)被克減、可以被限制，個(gè)人權(quán)利被不當(dāng)侵害時(shí)如何尋求救濟(jì)等等，這些基本問題的解決，現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范、規(guī)章制度鮮有涉及，成了“說不清道不明”的空白場(chǎng)域，使?fàn)奚駛€(gè)人權(quán)利一度被絕對(duì)化，容易引起輿論風(fēng)波，影響突發(fā)事件處置過程中公權(quán)力的行使。公民權(quán)利的克減一要注意克減的主體、情形及具體權(quán)利，二要注意克減的依據(jù)。[7]

（五）個(gè)體自發(fā)救援行為體現(xiàn)了困難面前互幫互助的傳統(tǒng)美德，但缺乏制度規(guī)范和引導(dǎo)

民間救援力量人數(shù)龐大，作為國(guó)家救援的輔助，如果能規(guī)范引導(dǎo)，其對(duì)于突發(fā)災(zāi)害的救援能事半功倍，彌補(bǔ)國(guó)家救援力量之不足，但如果缺乏規(guī)范性指導(dǎo)，反而會(huì)給救援工作“添堵”。例如汶川大地震發(fā)生之后，由于缺乏及時(shí)有效地信息宣傳，缺乏政府的正面組織和引導(dǎo)，短時(shí)間之內(nèi)通往震中的各條道路就被來自各方民間救援力量堵的水泄不通，都急于到達(dá)震中施救，但皆被“卡殼”在行進(jìn)途中，政府的救援力量也無法順利集結(jié)，導(dǎo)致規(guī)?；木仍袆?dòng)一度被延誤，一定程度上影響了救援工作的及時(shí)性開展。新冠疫情爆發(fā)期間也出現(xiàn)了類似問題，為了疫情防控，有效隔斷疫情傳染源，部分地方民眾自發(fā)采取挖路斷橋、封門堵窗等極端措施，一定范圍內(nèi)起到了防控疫情之目的，但也導(dǎo)致緊急情況下包括救護(hù)車輛、警用車輛、救援物資運(yùn)輸車輛等特種和緊急車輛的無法順利通行，大量應(yīng)急物資被阻擋在外，無法及時(shí)運(yùn)輸和發(fā)放，形成民眾更大的恐慌。

三、規(guī)范：重大突發(fā)公共事件法治保障的基本原則

當(dāng)重大公共事件突發(fā)，行政權(quán)的運(yùn)行更應(yīng)遵守基本的法律原則，高效規(guī)范的應(yīng)對(duì)危機(jī)、處置應(yīng)急事件。行政權(quán)的運(yùn)作依法進(jìn)行、取信于民，民眾才會(huì)積極配合并主動(dòng)參與到突發(fā)公共事件的處置之中。

1.依法行政原則。依法治國(guó)、依法行政是公權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求，任何狀態(tài)下行政權(quán)的行使都應(yīng)限制在憲法、行政法等法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，如果背離法治的軌道，就會(huì)失信于民，政府的應(yīng)急處置權(quán)也可能被濫用。這不僅不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)的緊急事件，還會(huì)造成消極的后果，給公民的權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不應(yīng)有的損害。

2.措施適度原則。面對(duì)重大突發(fā)公共事件，政府采取的任何一個(gè)錯(cuò)誤的決定都有可能給公眾安全和社會(huì)秩序雪上加霜，造成更大的民眾恐慌。公權(quán)力應(yīng)依法實(shí)施，確保行政權(quán)力的行使在法律允許的適當(dāng)范圍內(nèi)。應(yīng)對(duì)危機(jī)要措施得當(dāng)，對(duì)公民權(quán)利的限制或侵犯要符合適度原則。

3.科學(xué)處置原則。眾多重大突發(fā)公共事件，一旦爆發(fā)，因?yàn)槠漕I(lǐng)域的特殊性，在救援及防控處置時(shí)，都具有很強(qiáng)的科學(xué)性，科學(xué)規(guī)范化操作，才能有效處置突發(fā)事件。常規(guī)的政府救援模式，不僅無法應(yīng)對(duì)危機(jī)，還可能會(huì)使危機(jī)進(jìn)一步惡化，天津港“8·12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故”中救災(zāi)人員大規(guī)模的傷亡案例就是血的警示。①據(jù)騰訊新聞報(bào)道，截至2015年9月11日下午3時(shí)，“8·12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故” 遇難者總?cè)藬?shù)165人，其中公安消防人員24人，天津港消防人員75人，民警11人，其他人員55人。失聯(lián)者人數(shù)為8人，其中天津港消防人員5人，其他人員3人。因此，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮不同突發(fā)事件的各自特點(diǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，配備相應(yīng)的專業(yè)性人才，進(jìn)行危機(jī)處置或進(jìn)行專業(yè)化應(yīng)對(duì)的指導(dǎo)，以達(dá)到更好的防控、處置效果。

4.權(quán)利保障原則。重大突發(fā)公共事件面前，為了積極、快速、有效的處理和控制重大突發(fā)事件造成的危機(jī)，政府可以采取極端措施限制公民個(gè)人權(quán)利，來保護(hù)更大的社會(huì)公共利益和維持危機(jī)下的社會(huì)秩序。但不管面對(duì)何種危機(jī)，采取何種緊急措施，政府需要保障諸如公民的健康權(quán)、人身安全等最基本的權(quán)利，這是現(xiàn)代法治和民主的基礎(chǔ)，也是重大突發(fā)事件應(yīng)急處置的一個(gè)正當(dāng)且合理的出發(fā)點(diǎn)。

5.權(quán)力集中原則。對(duì)重大突發(fā)公共事件的處理，需要政府各部門的通力協(xié)作，法律要賦予重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)相對(duì)集中的行政權(quán)力，確保及時(shí)調(diào)度各方救援力量、快速分發(fā)應(yīng)急救援物資，甚至是臨時(shí)性的交通管制、區(qū)域封鎖等。災(zāi)難之下，必須當(dāng)機(jī)立斷，應(yīng)當(dāng)建立以中央為中心，地方各部門為基本單位的應(yīng)急處置工作體系，保證分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理模式。

6.權(quán)力制約原則。處于重大突發(fā)公共事件爆發(fā)的特殊時(shí)期，行政權(quán)力較之一般情況更需要具有強(qiáng)烈的集權(quán)性和擴(kuò)張性，只有這樣，才能合理調(diào)配資源，對(duì)緊急出現(xiàn)的重大突發(fā)公共事件進(jìn)行有效的處置。但即使是重大突發(fā)公共事件爆發(fā)的特殊時(shí)期，行政權(quán)力也同樣需要制約，使其符合最基本的行政法治原則，且做到依法授權(quán)，否則就有可能會(huì)發(fā)生權(quán)力濫用的危險(xiǎn)。

7.行政應(yīng)急原則。是指在緊急情況下，為了保障重大社會(huì)公共利益和公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序，在法治建設(shè)相對(duì)滯后的情況下，政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)，可采取相應(yīng)的行政應(yīng)急措施，以更好地臨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)，及時(shí)有效的處置重大突發(fā)公共事件。

四、進(jìn)路：多維度完善農(nóng)村突發(fā)公共事件防控中法治保障的路徑

我國(guó)廣大農(nóng)村地廣人稀、資源不均，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件中力量相對(duì)薄弱，需要舉全社會(huì)之力，在國(guó)家層面和上級(jí)政府的統(tǒng)籌推進(jìn)下，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，通過立法及行政法、民法、刑法等各方法治保障力量的綜合運(yùn)用，方能實(shí)現(xiàn)有條不紊、規(guī)范有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。

（一）立法層面：完善法律法規(guī)制度體系，用科學(xué)規(guī)范的法律法規(guī)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件[8]

關(guān)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置，我國(guó)法律體系尚不完備，大部分僅有原則性規(guī)定，沒有實(shí)施細(xì)則的配套。面對(duì)突發(fā)公共事件，各級(jí)行政部門不敢逾越紅線、靈活處置，不能發(fā)揮出制度規(guī)范的導(dǎo)向作用。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定應(yīng)急處置與救援的第四章第五十二條，該條規(guī)定了人民政府必要時(shí)對(duì)應(yīng)急救援設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地等物資的征用權(quán)力，對(duì)如何操作，規(guī)定尚不完善。目前我國(guó)對(duì)突發(fā)公共事件下之行政權(quán)行使的規(guī)定尚不完善，沒有明確的細(xì)致性程序方面的規(guī)定，在具體修改完善的過程中應(yīng)以憲法中應(yīng)急條款的規(guī)定為圓點(diǎn)，準(zhǔn)確界定突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的程序、行政權(quán)力行使、監(jiān)督管理、社會(huì)救助等方面的內(nèi)容，以及與重大突發(fā)公共事件相關(guān)的違法行為打擊、矛盾糾紛化解、救濟(jì)機(jī)制的建設(shè)、市域社會(huì)治理等體系建構(gòu)，為突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提供理論基礎(chǔ)和有效制度支持。

（二）行政法層面：發(fā)揮行政職能，完善行政征收征用、強(qiáng)制隔離等行政執(zhí)法程序

我國(guó)的行政應(yīng)急法是以應(yīng)急行政行為作為調(diào)整對(duì)象，為政府防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的活動(dòng)提供合法性。[9]要發(fā)揮行政法對(duì)行政權(quán)指引、規(guī)范、監(jiān)督的價(jià)值導(dǎo)向作用，防止行政權(quán)力違法或被濫用，配合“三治”結(jié)合的社會(huì)治理體系建設(shè)，①十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！笔艑盟闹腥珪?huì)提出：構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。為推進(jìn)突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對(duì)提供公權(quán)力救濟(jì)供給。

1.規(guī)范征收征用制度的行使。在征收征用的利益博弈中，最強(qiáng)勢(shì)的是公共利益，最弱勢(shì)的是公民利益。[10]面對(duì)公民利益保護(hù)與公共利益維護(hù)之間的沖突，完善征收征用的相關(guān)行政法規(guī)，不僅能保障突發(fā)公共事件處置中征收征用工作合法有序進(jìn)行，提升行政行為的公信力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援物資及時(shí)到位，全民上下一心共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，也能避免公權(quán)力對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不當(dāng)侵害，保護(hù)公民個(gè)人的切實(shí)利益。

2.規(guī)范化的運(yùn)用行政強(qiáng)制隔離措施。在處置非典、新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，強(qiáng)制隔離措施作為切斷傳染途徑，控制疫情最原始也是最為有效的措施之一，起到了舉足輕重的作用。通過突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、行政法等法律規(guī)范明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)，以及其他被授權(quán)的部門和社會(huì)組織實(shí)施強(qiáng)制性隔離措施及實(shí)施程序，能夠有效防控、應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情。通過法律法規(guī)依法規(guī)范強(qiáng)制隔離制度的實(shí)施，減少權(quán)利、公權(quán)力和私權(quán)利之間的法益沖突，能規(guī)范行政行為、聚合人心，使廣大民眾團(tuán)結(jié)起來，積極參與公共突發(fā)事件的處置。

3.推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。面對(duì)鄉(xiāng)村公共事件突發(fā)，政府在行政權(quán)行使方面要加大法治保障和政策支持力度，及時(shí)有效推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。在政府履職、服務(wù)協(xié)調(diào)層面，要加強(qiáng)法律的穩(wěn)定性和政策支持力度，優(yōu)化政府在市場(chǎng)監(jiān)督管理過程中的服務(wù)審批流程。通過稅收傾斜、利息減免、成本補(bǔ)貼、節(jié)能減排支持等措施，為企業(yè)減負(fù)，優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化。

（三） 刑事層面：嚴(yán)厲打擊中推進(jìn)社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)秩序

刑法是最嚴(yán)厲的社會(huì)治理手段，通過刑罰從嚴(yán)從快的打擊涉及突發(fā)公共事件期間的各類違法犯罪活動(dòng)，能維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)公共秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的正常化，為有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村突發(fā)公共事件提供基礎(chǔ)。

1.嚴(yán)厲打擊突發(fā)公共事件期間的違法犯罪行為。在公共事件突發(fā)時(shí)期，各種矛盾糾紛會(huì)不斷被放大、惡化，利益糾葛復(fù)雜交織。如果牽涉其中的違法犯罪行為不能得到及時(shí)有效懲處、制止，民心就會(huì)不穩(wěn)，社會(huì)就會(huì)混亂，危及公共安全和社會(huì)治理。通過嚴(yán)厲打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)正常的社會(huì)公共秩序，為突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)提供法治保障，才能從源頭上最大化消減民憤和民怨，穩(wěn)定民心。同時(shí)，通過突發(fā)事件中違法犯罪活動(dòng)的及時(shí)打擊懲處，可以樹立政府公信和司法權(quán)威，警示、規(guī)范、評(píng)價(jià)和指引其他民眾的社會(huì)行為。

2.提升法治權(quán)威，依法進(jìn)行從嚴(yán)從重懲處。依托最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》等應(yīng)急期間的法律法規(guī)，輔之以《刑法》《傳染病防治法》《食品衛(wèi)生法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，通過這些法律規(guī)范共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，打擊相關(guān)違法犯罪活動(dòng)，才能保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)正常的社會(huì)秩序，推進(jìn)應(yīng)急處置各項(xiàng)工作的順利開展。

（四）民商法層面：優(yōu)化應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件經(jīng)濟(jì)保障體系

應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件是一項(xiàng)、系統(tǒng)性工作。我國(guó)應(yīng)在物權(quán)法、債權(quán)法、商主體法、保險(xiǎn)法、合同法等多方領(lǐng)域中建立一套突發(fā)性公共安全事件的綜合對(duì)應(yīng)制度和補(bǔ)償制度，[11]以此做為鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定保駕護(hù)航的根基。

1.建立應(yīng)急資金基金會(huì)托管制度，規(guī)范資金的籌集和管理。“一方有難八方支援”，歷來是中華民族的傳統(tǒng)美德。面對(duì)突發(fā)災(zāi)害，大量的國(guó)家財(cái)政撥款、愛心捐款等資金會(huì)通過各種途徑，向?yàn)?zāi)區(qū)涌來，這些救助資金會(huì)在短時(shí)間內(nèi)快速匯集，對(duì)管理機(jī)構(gòu)形成諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)的應(yīng)急資金管理與使用還存在資金支出結(jié)構(gòu)不合理、資金使用不規(guī)范、管理不科學(xué)等問題。[12]傳統(tǒng)的資金、物資管理運(yùn)轉(zhuǎn)模式由于信息的不公開不透明，一直受到各種輿論“非議”，損害政府公信力的同時(shí)影響危機(jī)事件的有效處置。通過建立具有應(yīng)急救援資金管理職能的專業(yè)基金會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急資金和物資的統(tǒng)一管理。在需要資金時(shí)，由政府進(jìn)行公示后統(tǒng)一調(diào)配，將物資管理權(quán)和分配權(quán)分離，這是一種成熟且高效的商業(yè)運(yùn)作模式，能防范資金管理使用風(fēng)險(xiǎn)和消減民眾的“合理懷疑”。

2.完善保險(xiǎn)救助機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋、多層次、可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)制度作為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的手段。面對(duì)突發(fā)公共事件造成的巨額損失，通過民商事法律規(guī)定中的社會(huì)保險(xiǎn)救助機(jī)制，能消除災(zāi)害造成的財(cái)產(chǎn)損失，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。通過保險(xiǎn)賠付，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件中的災(zāi)難分擔(dān)和社會(huì)救助作用。要不斷拓寬社會(huì)保險(xiǎn)救助的深度和廣大，鼓勵(lì)全民樹立保險(xiǎn)防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保皆保和政府兜底保障機(jī)制，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供不時(shí)之需。

3.充分發(fā)揮司法職能，為恢復(fù)重建提供強(qiáng)有力的司法保障。突發(fā)公共事件發(fā)生后，在搶險(xiǎn)救援、災(zāi)后重建特殊情境下會(huì)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、合同履行過程中形成一系列不可抗力和情勢(shì)變遷情形。這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)控，需要充分發(fā)揮司法能動(dòng)作用，通過法律法規(guī)的既定規(guī)則和公平交易原則共同加力，正確分配各自地權(quán)力和義務(wù)，才能維護(hù)民事主體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，積極修復(fù)受損的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)發(fā)展之基。

4.大力開展普法宣傳教育，提高廣大民眾法治素養(yǎng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)意識(shí)。普法宣傳，不僅能增強(qiáng)普通民眾的個(gè)人權(quán)益保護(hù)、公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，增強(qiáng)避險(xiǎn)自救能力，還能夠消除民眾緊張和恐懼情緒，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。加強(qiáng)法律宣傳教育，通過送法下鄉(xiāng)、事件追蹤報(bào)道、司法案例宣傳等形式，多角度進(jìn)行應(yīng)急法制宣傳報(bào)道，增強(qiáng)普通民眾規(guī)則意識(shí)，規(guī)范他們的社會(huì)行為，讓每一個(gè)民眾認(rèn)識(shí)到何種行為屬于違法行為，以及違法之后面對(duì)的懲處后果，為應(yīng)急處置工作提供輿論宣傳保障和寬廣的社會(huì)民意支持。

余論

法治為突發(fā)公共危機(jī)的防控、處置，災(zāi)后恢復(fù)重建提供了強(qiáng)有力的保障。面對(duì)重大突發(fā)公共事件，政府的應(yīng)急管理要以保障社會(huì)整體利益為最高目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急治理的制度統(tǒng)攝能力。[13]政府對(duì)危機(jī)的規(guī)范化應(yīng)急處置，其行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要嚴(yán)格控制在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)行使。通過完善的法律體系規(guī)范行政權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資等資源的有效調(diào)配，促成矛盾糾紛的化解，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為等等，這些都需要用法治手段，以此準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件，修復(fù)受損的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。[14]我國(guó)約三分之二的人口在農(nóng)村，農(nóng)村突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對(duì)是一個(gè)需要長(zhǎng)期研究的課題。在突發(fā)公共事件特殊時(shí)段，既要保證權(quán)力的高效行使，也要將行政權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)控制在合法、合理、適度的范圍之內(nèi)。這樣既能及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，保護(hù)社會(huì)公共利益，又能限制行政權(quán)力的過度擴(kuò)張和對(duì)公民個(gè)人利益的不當(dāng)侵害，這是做好重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作的方向，也是必須依靠的社會(huì)基礎(chǔ)。[15]