□文/范文紅

（天津醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院 天津）

［提要］自2014年以來，PPP模式廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)工程設(shè)施領(lǐng)域，在文化旅游和鄉(xiāng)村振興中得到較好的實(shí)踐，并且PPP項(xiàng)目受到國務(wù)院表彰。但是，隨著近年來PPP模式的發(fā)展，PPP項(xiàng)目下合同管理存在一些問題。本文從部分失敗的案例入手總結(jié)合同管理方面出現(xiàn)的問題，并給出相應(yīng)的建議。

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）又稱PPP模式，即政府和社會資本合作共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目模式緩解了政府的財政壓力以及減小了企業(yè)的合作風(fēng)險，帶動了各省份區(qū)域性發(fā)展、致力共建脫貧、生態(tài)環(huán)保等惠民工程。目前，我國PPP項(xiàng)目主要包括在交通、環(huán)保、城鎮(zhèn)開發(fā)等，文化和旅游都位居一級行業(yè)之列，并包含有多個二級行業(yè)。其中，有許多經(jīng)典實(shí)施成功可以借鑒經(jīng)驗(yàn)的案例，如天津市武清區(qū)積極為開展基礎(chǔ)設(shè)施配備工作，改善農(nóng)村生活環(huán)境，自2017年起啟動實(shí)施了農(nóng)村生活污水處理工程PPP項(xiàng)目，最終取得了理想的效果；石家莊以北、正定古城以南的滹沱河，得益于PPP項(xiàng)目模式，改變了河流原來的面貌，修復(fù)了河流的水域生態(tài)。并且有學(xué)者針對PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢對公眾生活關(guān)心的生活垃圾處理、城市健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)以及養(yǎng)老服務(wù)等熱點(diǎn)問題提出了自己的對策和建議。2014～2020年10月，PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量每年穩(wěn)步增長，截至2020年10月，全國PPP綜合信息累計入庫數(shù)量為9，870個，投資額達(dá)到15.2萬億元。截至2020年10月，全國PPP綜合信息平臺文化和旅游行業(yè)入庫數(shù)量為527個（文化201個、旅游326個），投資額為61，370億元（文化19，170億元、旅游42，200億元）。但PPP項(xiàng)目在發(fā)展中曾被多省份叫停，因其存在設(shè)計領(lǐng)域廣、資金需求量大、管理機(jī)構(gòu)多、實(shí)操規(guī)范少等情況。其中，合同管理存在問題已成為PPP項(xiàng)目發(fā)展的制約因素，PPP模式尤為重要的關(guān)鍵點(diǎn)之一即為合同管理。

合同作為PPP模式中項(xiàng)目實(shí)體建設(shè)的重要組成部分，是明確政府與企業(yè)責(zé)任、義務(wù)以及利益風(fēng)險分配等具體細(xì)則的重要保障。翟亞峰對PPP項(xiàng)目施工合同管理進(jìn)行分析，從項(xiàng)目前期規(guī)劃、招標(biāo)準(zhǔn)備、合同約束、社會投資人、主要考核關(guān)鍵人報備等方面協(xié)調(diào)調(diào)整合同管理內(nèi)容。李瑩針對合同風(fēng)險管理實(shí)施的前提簽約、PPP項(xiàng)目合同變更、因合同不規(guī)范導(dǎo)致?lián)p失無法追回的索賠以及項(xiàng)目的風(fēng)險管理這四個方面提出合理的對策。王偉從對合同的認(rèn)識以及重視問題不夠、合同變更不及時、合同管理體系及機(jī)構(gòu)不夠完善方面進(jìn)行分析，提出完善合同管理具體對策。為了促使PPP項(xiàng)目規(guī)范、健康、有序地發(fā)展，解決施工合同管理的問題尤為重要。

二、當(dāng)前PPP項(xiàng)目合同管理存在的問題

（一）項(xiàng)目參與方信息不對稱。建筑工程招投標(biāo)作為建筑工程當(dāng)中最重要的流程之一，對PPP項(xiàng)目也有非常大的影響作用，是PPP項(xiàng)目建設(shè)成功的必經(jīng)途徑之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，招投標(biāo)得到了進(jìn)一步的推廣和發(fā)展，但由于PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目下的招投標(biāo)依然有諸多問題。一是項(xiàng)目信息沒有被完整的披露。由于PPP項(xiàng)目具有投資大、復(fù)雜性、周期大等特點(diǎn)，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)初期無法明確各項(xiàng)目細(xì)則。且多數(shù)社會資本對PPP項(xiàng)目模式不夠了解，沒有認(rèn)識到PPP項(xiàng)目的獨(dú)有優(yōu)勢，致使參與的積極性不高。二是PPP項(xiàng)目中缺少明確清晰有力的評價標(biāo)準(zhǔn)?！熬C合評價法”是招投標(biāo)活動中招標(biāo)人普遍所用的方法，沒有明確的評價依據(jù)和清晰的評價標(biāo)準(zhǔn)，主觀性較強(qiáng)，難以做到具體量化，公眾難以信服。并且由于PPP項(xiàng)目周期長滿足條件的投標(biāo)人較少，招標(biāo)人審查相對寬松。招標(biāo)人主要對融資方案等方面進(jìn)行評價，忽略了履約合同能力、是否肩負(fù)社會責(zé)任感等因素對項(xiàng)目實(shí)施的影響。

此外，應(yīng)當(dāng)明確各參與方的職責(zé)與義務(wù)。國有企業(yè)在據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計由于在社會資本方所占比例較大，因此從某種意義上也代表著政府方，這就使我國的PPP項(xiàng)目讓人誤解為政府與下級職能部門單位之間的合作。政府既扮演著PPP模式的“運(yùn)動員”又是“裁判員”，難以實(shí)現(xiàn)政府與社會資本及其參與方的互相監(jiān)督，不利于PPP合同的管理。并且公眾認(rèn)為PPP項(xiàng)目模式政府方并沒有社會資本合作，僅僅是政府用來解決融資困難的工具，PPP項(xiàng)目難以順利進(jìn)行。PPP項(xiàng)目大多為惠民項(xiàng)目，如鄉(xiāng)村振興道路建設(shè)、生活污水處理、土地綜合整治、生態(tài)旅游等，而對其公私合作本質(zhì)的質(zhì)疑會增加公眾對項(xiàng)目的疑惑，影響惠民PPP項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)。

（二）實(shí)施PPP職能機(jī)構(gòu)人員經(jīng)驗(yàn)不足、合同履行不到位。政府方委托的代理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行合同管理任務(wù)時任務(wù)較為艱巨，其主要任務(wù)包括為PPP項(xiàng)目融資、社會資本的選擇、組織PPP項(xiàng)目實(shí)施、為項(xiàng)目提供良好的生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境等。由于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)建設(shè)周期長，PPP項(xiàng)目中途極有可能會遇到重大修改等需要更換項(xiàng)目公司、重新簽訂合同等工作。但是，合同管理人員對合同變更的意識淡薄，仍然按照原合同施工方案進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)或?qū)贤兏鼉?nèi)容沒有及時修改導(dǎo)致工程的損失。并且由于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，每次合同的變更都存在許多未知的不確定因素，在這些因素中存在許多風(fēng)險。其中，施工企業(yè)簽訂的施工合同通常面臨的風(fēng)險包括：政府方的風(fēng)險、更換法律的風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險、融資風(fēng)險等眾多風(fēng)險。但是，目前我國實(shí)施PPP職能機(jī)構(gòu)人員管理經(jīng)驗(yàn)不足，雖然部分政府方委托的代理機(jī)構(gòu)有項(xiàng)目建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，但PPP項(xiàng)目本身時間跨度較長，涉及范圍較廣、不同主體之間利益有所不同，而PPP項(xiàng)目前期政府與各參與方簽訂的合同無法準(zhǔn)確預(yù)見未來項(xiàng)目可能要出現(xiàn)的問題和風(fēng)險，需要政府委托代理機(jī)構(gòu)的合同管理人員比對PPP項(xiàng)目的綜合效益及各PPP項(xiàng)目參與方的自身效益，而傳統(tǒng)工程項(xiàng)目即不需要此高難度運(yùn)作。

（三）政策法律體系不健全。法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目順利完成的重要保障，但當(dāng)前針對PPP上位法尚未建立，僅為各大部委或地方政府頒布的行政法規(guī)，如國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部以及其他部委和地方政府出臺的相關(guān)政策和法律法規(guī)。這些出臺的文件雖然形成了較為完整的一套PPP法律法規(guī)體系，但是存在重疊或者是細(xì)則解釋不唯一的問題，給PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施造成困難。此外，在招投標(biāo)方面，傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目適用的招投標(biāo)和采購法，PPP項(xiàng)目卻不適用，PPP項(xiàng)目參與方合作時間較長，有較多的不確定性因素，并且每次合同變更則有更多未知的風(fēng)險因素，PPP項(xiàng)目順利完成的難度遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)項(xiàng)目，適用的法律也遠(yuǎn)超于傳統(tǒng)項(xiàng)目所適用的法律。

三、對策建議

（一）基于區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化特征建立平臺實(shí)現(xiàn)信息互通?；趨^(qū)塊鏈技術(shù)去中心化特征的平臺是一個共享數(shù)據(jù)庫，存儲其中PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)以及各項(xiàng)合同的信息，區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化特征便于PPP項(xiàng)目整個過程的管理。鑒于PPP項(xiàng)目的眾多特點(diǎn)，在PPP合同管理體系當(dāng)中會產(chǎn)生大量的信息，需要及時整理分析并且要做好信息傳送給相關(guān)利益者以及大眾。傳遞的信息包括：招投標(biāo)信息、各參與的責(zé)任和義務(wù)、工程合同變更情況、工程的進(jìn)度、工程的質(zhì)量、合同文本、工程圖紙及資料、會議紀(jì)要、關(guān)鍵事件記錄等。政府相關(guān)職能部門建立的PPP信息平臺主要側(cè)重明確各參與方責(zé)任義務(wù)、概況、重大變更等，而社會資本方的PPP合同信息管理平臺主要用于合同管理，向各參與方提示合同的各項(xiàng)修改，向公眾傳送應(yīng)提供的信息并公眾進(jìn)行監(jiān)督，便于PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行全透明、全生命周期的監(jiān)督與管理。

（二）建立合同管理組織。PPP項(xiàng)目合同管理目標(biāo)能否順利實(shí)施關(guān)鍵在于有無健全的合同管理體系，而健全的合同管理體系能否順利推進(jìn)關(guān)鍵在于有無職責(zé)明確、有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的PPP項(xiàng)目合同管理組織。因此，實(shí)現(xiàn)PPP管理目標(biāo)以建立健全合同管理組織為著手點(diǎn)，在合同管理組織當(dāng)中設(shè)置對合同管理經(jīng)驗(yàn)豐富相關(guān)工作人員，同時針對PPP項(xiàng)目識別、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目順利執(zhí)行、項(xiàng)目移交的實(shí)施流程對合同管理工作人員進(jìn)行分工，形成高效率的、可執(zhí)行的職能分工表。與此同時，應(yīng)將政府PPP項(xiàng)目合同管理組織同政府其他職能監(jiān)管PPP項(xiàng)目的部門組織以及社會資本方PPP項(xiàng)目合同管理組織進(jìn)行及時有效的溝通，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，來推進(jìn)健全的合同管理體系。合同管理組織應(yīng)當(dāng)充分考慮社會資本的作用，并且除了合同約定外，PPP項(xiàng)目合同管理組織還應(yīng)當(dāng)充分考慮社會資本的主要人員如施工企業(yè)項(xiàng)目的責(zé)任人、材料供應(yīng)方等進(jìn)行信息對接以及建立合理的溝通機(jī)制，并及時吸取社會資本方及其各參與方對整個合同管理流程運(yùn)行的寶貴意見與經(jīng)驗(yàn)，以此來有效促進(jìn)合同管理組織之間的有效性。

（三）健全相關(guān)法律法規(guī)。建立健全PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，為PPP項(xiàng)目提供較好的發(fā)展環(huán)境。一是推行適用于PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)法律法規(guī)，明確招投標(biāo)的各項(xiàng)細(xì)節(jié)以及招投標(biāo)中的評價標(biāo)準(zhǔn)，使招投標(biāo)過程和結(jié)果更具有普適性。二是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)和項(xiàng)目收益的立法，明確地方政府和社會資本分擔(dān)以及PPP項(xiàng)目各參與方分擔(dān)風(fēng)險的具體比例、準(zhǔn)則，從而有效地明確各PPP項(xiàng)目參與方的風(fēng)險責(zé)任，降低各參與方分擔(dān)風(fēng)險的不確定性。應(yīng)當(dāng)對PPP項(xiàng)目收益設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，明確項(xiàng)目高收益、低收益的標(biāo)準(zhǔn)，并對項(xiàng)目收益如何合理分配在法律文件當(dāng)中明確體現(xiàn)，從而保護(hù)各參與方的利益分配問題。三是推進(jìn)PPP項(xiàng)目的整體立法，減少各部委以及地方性法律法規(guī)針對PPP項(xiàng)目文件互相沖突有矛盾的問題，營造PPP項(xiàng)目良好的發(fā)展環(huán)境，確保PPP項(xiàng)目的順利推行。在政策方面，應(yīng)學(xué)習(xí)國外關(guān)于PPP項(xiàng)目的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和立法方向，如日本對于社會資本方提供稅收優(yōu)惠政策、金融機(jī)構(gòu)對于PPP項(xiàng)目提供低利息甚至無利息貸款等，可以結(jié)合我國國情作出相應(yīng)的利好PPP項(xiàng)目的政策。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目對于拓寬融資渠道、降低政府的財政壓力、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)、增加人民幸福感具有重要意義。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題也越來越多，PPP項(xiàng)目也不斷滲透到公眾生活的熱點(diǎn)問題當(dāng)中。本文通過研究PPP項(xiàng)目下施工合同管理存在的問題，并提出建立基于區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化實(shí)現(xiàn)各參與方信息互通、建立對應(yīng)職能機(jī)構(gòu)提高PPP項(xiàng)目管理人員綜合素質(zhì)、完善合同風(fēng)險分擔(dān)、建立健全有關(guān)PPP項(xiàng)目的政策法律環(huán)境的對策，能期提升PPP項(xiàng)目施工合同管理的全面性，推進(jìn)惠民PPP項(xiàng)目的順利完成。