□文/陳 肖

（天津大學法學院 天津）

［提要］ 當前，地方立法權限的擴大促使各種地方性法規(guī)紛紛出臺，對全國各地的地方治理起到促進作用。不過，地方性法規(guī)的制定存在著單一性、分散性等問題，從而導致地方立法不夠系統(tǒng)和完善。因此，基于人工智能的特性，將其引入地方立法，不僅有助于解決地方立法存在的問題，也有助于地方立法實現高效化與現代化。

一、人工智能在地方立法中的引入

2015 年，十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，將立法權限擴大至所有設區(qū)的市，隨后全國各地紛紛出臺各種地方性法規(guī)來進行地方治理，但同時也出現了諸多的問題，例如地方性法規(guī)不系統(tǒng)，違背憲法等上位法的規(guī)定等問題。而地方立法如果能夠將人工智能合理應用，則能夠解決這些問題。

人工智能應用于地方立法不是簡單的將計算機加入到立法工作中來，而是要把大數據、云計算、算法程序集為一體的人工智能應用于地方立法。將人工智能應用于地方立法能夠促進地方立法的智能化、現代化，由“互聯(lián)網+法律”向“人工智能+法律”的方向發(fā)展，促使地方立法變得專業(yè)和高效。

二、人工智能應用在地方立法的可行性

（一）人工智能應用于地方立法的可行性分析。2015 年3 月15 日，第十二屆全國人大三次會議舉行全體會議，會議表決通過了修改《立法法》的決定。修改后關于授予設區(qū)的市地法立法權這一決定成為引發(fā)人們關注的一大亮點。立法權限的擴大使得各地開始紛紛制定各自的地方性法規(guī)，與此同時也產生了不少的問題，比如數據混亂不系統(tǒng)、文本雜亂不嚴謹、條文上下不成體系等問題，這些問題都亟須解決，而人工智能卻可以在一定程度上解決這些問題。立法智能化在完善地方立法的過程中可以起到很好的作用，當然這個過程需要耐心地摸索，防止出現不必要的風險。社會的變化必然會帶來法律的變化，而人工智能的發(fā)展，則也會帶來法律的變化，兩者的結合是國家信息化建設的必然趨勢。

對于地方立法與人工智能的結合來說具有相當的合理性，其合理性主要體現在以下方面：一是地方工作的現實需求。我們都知道當今社會是一個信息爆炸的社會，便利的互聯(lián)網、頻繁的社交活動等各種信息猛增，這導致地方在立法過程中會存在很多機械重復的工作，比如各種信息的檢索和校對以及過濾等工作，這些工作都需要長期機械地重復，并且花費了特別多的精力，這讓很多立法工作人員感到難以承受。以法律法規(guī)審查為例，我國現行有效法律270 多件，行政法規(guī)700 多件將近800 件，地方性法規(guī)12，000 多件等等，面對如此多的文件，立法工作人員需要耗費大量的時間來做這些工作，而這樣導致的另外一個問題就是，很多地方在面對如此多的工作時只進行備案而忽視或者取消了審查環(huán)節(jié)，這將嚴重影響整個法律體系的系統(tǒng)性和嚴謹性，也會影響到法律的完整和權威。二是人工智能與地方立法的結合是國家信息化建設和立法智能化的必然趨勢。因為科技的發(fā)展最終都是要服務于人類和社會的，人工智能也一樣。國務院2017 年出臺的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中就表示，人工智能不僅是社會發(fā)展的動力，還會給社會的發(fā)展帶來新的便利和機遇。

（二）人工智能在地法立法中的具體應用。為了實現立法智能化，將人工智能應用于地方立法的各個方面的工作亟須提上日程，以便解決復雜繁重的地方立法工作，特別是針對備案審查制度，有待解決。具體來說，可以將人工智能在地方立法中應用于以下幾個方面：

1、立法資料的檢索、收集與整理。人工智能本身具有強大的處理功能，它能夠對各種數據進行快速整理并歸類，能夠對一些數據精簡，還能夠將重復的數據刪除、壓縮。在立法的每個階段，對資料的檢索都是必不可少的工作，如果能夠高效地進行檢索，并進行收集與整理，這不僅將大大減少立法工作者在這些工作上的精力，能夠將更多的精力放在更需要的地方，而且能夠使得資料的收集與整理更加的準確。以案例檢索為例，立法工作往往需要參考大量的實踐案例，但是每個領域基本上都有成百上千甚至上萬的案例，從每個案例中挑選出對立法有用的文本和材料更是難上加難。人工智能具備數據和材料的識別、提煉、整理功能，可以輕而易舉地將所需案例資料進行歸納整理。因此，在現代社會，利用人工智能進行立法資料的檢索、收集與整理是十分高效的。

2、立法大數據分析和論證。人工智能在對相關資料和數據進行整理和收集后，可以繼續(xù)對這些數據進行分析，并結合對社會立法需求的判斷，進行立項論證，這對于立法預測以及立法規(guī)劃都十分重要。隨著社會的不斷發(fā)展，立法預測顯得尤為重要，如果能夠準確預測當下或者未來的一些立法需求，那么將極大減少立法工作量，并且能夠快速迎合社會發(fā)展需求。地方立法機關往往由于本身能力、水平和資源存在一定程度上的差異，對于立法立項論證的科學程度參差不齊，很容易導致立法規(guī)劃和相關法律文本不符合社會發(fā)展的需求，不具有必要性和可行性。而人工智能的加入，可以對大數據進行分析和論證得出結論，進而推斷出哪些地方立法是亟須制定和調整的。因此，人工智能對立法大數據的分析和論證，能夠預測社會的發(fā)展趨勢，并滿足相關立法需求。

3、法規(guī)文件的公開和草案意見的征集。隨著信息公開的呼聲越來越高，相關立法機關也亟須解決這一問題。目前存在著一些問題，比如立法公開程度不高、立法草案意見的征集渠道不完善、相關回應機制不健全等。而人工智能的引用將會在很大程度上解決這些問題，并能夠完善相關制度，提高公眾參與感。首先，人工智能可以為地方立法建立完善且暢通的意見征集渠道，可以將各種立法信息公布于各種平臺，比如微博、微信、抖音等，同時開通和開放留言系統(tǒng)，使得人們更好地參與進來。其次，立法意見征集渠道的暢通將會使得立法信息能夠及時為公眾所知，提高公眾的參與性，同時也減少了公眾參與立法的成本，這樣才能聽到公眾不同的意見，才能制定符合社會發(fā)展的法規(guī)。最后，人工智能能夠極大的提高立法意見整理和回應的效率。畢竟我國擁有14 億人口，提出的立法意見自然不在少數，提出意見的方式也很多。面對大量的立法意見，立法工作者根本無法高質高效地進行處理。目前，全國各地已經有部分地市開發(fā)了立法意見征集系統(tǒng)，但僅限于意見征集，之后還需要將該系統(tǒng)進行升級，使其能夠對意見進行整理和分析，并給公眾作出回應。因此，人工智能對于法規(guī)文件的公開和草案意見的征集存在的問題予以改善。

4、輔助制定立法草案。目前，地方立法權限的擴大，使得各地開始制定相關的地方性法規(guī)來管理和促進地方治理，地方性法規(guī)開始逐漸增多。而地方立法能力和水平受限，各種法律文本也均是人為校對，這使得很多地方性法規(guī)的內容出現結構混亂、文字錯誤、與上位法重復和沖突等問題。第一，在文本結構方面，地方進行立法時，可能為了形式上的好看，以及與其他地市的攀比，對于文本章節(jié)和字數盲目的增加，過于在意形式表面，而忽視了真正的社會問題，導致文本結構混亂。第二，對于文本的句式和文字方面，地方立法常常出現句式文字錯誤、表達不當等問題，單純人工去處理這些問題，不談精力，任何一個人都會犯錯，何況面對的是成千上萬的條文，這個難度顯而易見。第三，與上位法重復和沖突經常出現于地方立法實踐中，其中存在的問題之一就是對相關內容的照抄照搬，這對立法資源是極大的浪費。而人工智能應用于地方立法，它能夠對文本結構進行自動校對，減少地方性法規(guī)出現結構問題；能夠對相關法律條文錯誤的句式和文字進行糾正，減少出現詞不達意，讓人難以理解的問題；還能夠通過對上位法的分析來對地方性法規(guī)進行校對，減少出現與上位法重復和沖突的問題。當然，人工智能不僅能解決如此多的問題，而且還能夠高效率地完成，這是人工不能比擬的。因此，地方在制定立法草案時，可以應用人工智能來進行輔助，解決草案起草的各種問題，完善地方立法工作，提高立法效率。

5、立法評估與備案審查。立法評估的工作對于我國來講還處于起步階段，而評估主體過于單一，資料收集、整理與分析困難，形成的評估報告形式過于老套這些問題亟須解決。就評估主體而言，由于地方在進行立法后，通常都是內部會議進行評估，往往反映不出民眾的期待，缺乏真實性與客觀性。而人工智能能夠將立法內容送達各個平臺以及公眾個人的終端，這將大大增加公眾對于立法評估的機會，使得地方立法更加的科學理性、客觀真實。就資料收集、整理與分析方面而言，目前采取的調查問卷、聽證會等方式過于陳舊，不僅耗費人力物力，而且得到的意見也不具有代表性。而人工智能可以從收集對象和收集方式上進行擴大，可以將獲得的資料數據進行全部整理分析歸類，這樣可以更加真實有效。就評估報告的形式而言，地方往往都采用紙質文本，不夠直觀，不能讓人更好地理解立法內容。而人工智能卻可以自動生成各種表格、圖像、模型，將法律文本可視化，能夠讓人更容易對其內容進行理解。

法規(guī)的備案審查目的是審查地方性法規(guī)是否違反憲法和相關上位法的規(guī)定。而我國在備案審查制度方面的問題主要是比對工作比較困難，比對時間過長。據了解，在過去，一名審查工作人員對一個規(guī)范性文件進行審查大概需要花費一周的時間，可想而知，人工比對有多費時費力。立法機關總被詬病的“只備案不審查”的問題，很多時候也是因為沒有足夠的人力和時間去進行審查工作。而人工智能的加入，既能確保備案審查的準確性，還能夠大大提高備案審查工作的效率。

三、人工智能應用于地方立法風險防范

毫無疑問，人工智能能夠提高地方立法工作的效率，完善地方立法工作的各個方面。但在帶來極大便利的同時，也會帶來一些問題，比如人工智能產生的倫理道德問題、人工智能過度參與地方立法的問題、人工智能立法程序的選用標準問題等等，這都需要制定相應的規(guī)制措施來規(guī)范人工智能在立法方面的應用，不能任由其發(fā)展。

（一）確立人工智能地方立法的“輔助原則”。人工智能對于地方立法而言畢竟是一個立法工具，只能用來輔助，不可能將所有的立法工作都交給人工智能去做。人工智能的定位應當是一個“輔助工具”，不能過度依賴人工智能。人工智能在地方立法工作中得出的成果和結論只是給予立法工作者的參考，最終還是需要人來把關。因為人工智能可能會得出違背道德、破壞價值觀或阻礙社會發(fā)展的結論，這樣的立法內容是肯定不能接受的。應當把人工智能在地方立法工作的范圍進行限定，主要集中在一些繁瑣、效率低的工作中，比如資料檢索、整理等工作。而那些主觀性比較強的工作，比如擬定立法文本等工作則需要相關立法工作者人工進行。人工智能的應用有時也會涉及到效率與價值的沖突，這是人工智能不能夠平衡的，這需要人來尋找其中的平衡點，這樣才能讓人工智能在地方立法工作中發(fā)揮最大作用。

（二）確定和完善人工智能地方立法程序的選用標準。人工智能立法程序的選用會影響地方立法的質量，因此選用標準的制定也尤為重要。2016 年12 月27 日發(fā)布并實施的《國家網絡空間安全戰(zhàn)略》明確了“關鍵信息基礎設施”應根據我國的《國家網絡空間安全戰(zhàn)略》和《網絡安全法》來進行保護，其中就涉及到了“關鍵信息基礎設施”的選用標準問題。比如在《網絡安全法》中就規(guī)定，按照國家對網絡關鍵設備和網絡安全產品的強制性要求，若要對相關設備和產品進行銷售或提供，必須由具備資格的機構認證合格或符合要求。當然，各地在選用人工智能立法程序時，要考慮各地的實際情況，選用符合自身的人工智能立法程序。

（三）限制人工智能地方立法程序的算法。人工智能不僅是一個簡單的程序，它是由大數據、云計算加上算法程序三者構成，而算法是人工地方立法程序的一個核心，當人工智能應用于地方立法時，算法將會影響到立法工作的各個環(huán)節(jié)。純粹的算法中立并不可取，我們不能任由人工智能運行發(fā)展，需要對其進行限制。首先，地方立法工作最重要的是合法，它不能違反憲法和上位法的規(guī)定，地方立法工作進行時要以此為依據。比如，將憲法、法律等錄入人工智能地方立法程序；再比如將立法解釋、司法解釋等錄入該立法程序，這樣使得地方立法具有合法性。其次，每個事物都有其兩面性，對于人工智能地方立法程序也不能過度限制，應當從中尋找一種平衡。如果該程序在運作過程中產生了一些違法違規(guī)問題，道德價值問題，那么應當建立一種多元治理的模式。目前，人工智能地方立法程序的規(guī)制主體是地方立法機關，而如果個人、社會、相關部門能夠在一定基礎和范圍內作出相關決策，共同解決公共問題，可有效防止算法程序的不合法、不合理處理決定的發(fā)生。當然，無論是一味地追求法律價值的公正或效率，還是旨在兼顧公正和效率的融合，都應該盡量使其平衡，對算法的限制便是如此。

四、結語

隨著社會的不斷進步，各方面對科技的要求也越來越高。而地方立法面對的是日益復雜和繁重的工作，尤其在備案審查方面，亟需將人工智能應用到地方立法工作中去。不得不承認的是，人工智能是一把雙刃劍，但科技不就是如此嗎？我們要將人工智能在立法工作的各個方面進行運用，在合理合法的范圍內，將其發(fā)揮出最大的功效，輔助地方立法的工作，從而推動社會的進步。