曾學斌，胡曉建

(湖北省襄陽市襄城區(qū)人民檢察院，湖北 襄陽 441021)

歷史上眾多國家和地區(qū)都曾遭遇過突發(fā)公共衛(wèi)生事件的侵害襲擊，如1997年的禽流感，2001年的炭疽病，2003年的SARS病毒，2009年的甲型H1N1流感，[1]給人類帶來了沉痛災難和難以磨滅的記憶。如何有效處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，將公共衛(wèi)生疫情帶來的災難降至最低已成為了世界各國的共識。世界衛(wèi)生組織率先制定了《國際衛(wèi)生條例》，該條例先后經過5次修訂完善后，系統(tǒng)修訂版于2007年6月正式生效，給世界各國在緊急狀態(tài)下如何處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件并做好應急管理工作提供了方法思路和基本遵循。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的界定

何為突發(fā)公共衛(wèi)生事件？根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的定義，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的傳染性疫情，如食物引發(fā)的中毒、職業(yè)病引發(fā)的疾病、群體性不明原因引發(fā)的疾病感染等嚴重威脅公眾生命安全身體健康的突發(fā)性事件，歸納起來具有以下幾個特征：一是突發(fā)特征明顯。即突然發(fā)生，突如其來，難以預料，很難提前預防。二是涉及面廣。突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害的是不特定的群體，沒有既定的人群范圍。三是危害結果大。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會對公眾的身心健康、生命安全和社會發(fā)展帶來災難性的后果。四是系統(tǒng)協(xié)作性強。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅是公共衛(wèi)生預防防治問題，更是社會治理管理問題。不僅需要國家政府主持參與，而且需要全社會民眾的共同參與，并承擔好各自的職責，共同肩負起疫情防控的重擔，構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會治理共同體。

二、我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的安排部署

2020年2月3日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會上指出，“這次疫情暴露出我們在城市公共環(huán)境治理方面還存在短板死角，要進行徹底排查整治，補齊公共衛(wèi)生短板”。2020年2月5日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調要全面提升依法防控、依法治理能力。2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，“要強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強完善公共衛(wèi)生領域相關法律法規(guī)建設，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規(guī)的修改完善?！惫残l(wèi)生治理機制面臨著重大挑戰(zhàn)，因此，如何科學有效地做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作就成為了當務之急。當今社會，人員流動性大幅度提高，局部的傳染病疫情往往牽一發(fā)而動全身并迅速演化為全局性的重大危機。做好公共衛(wèi)生應急管理工作對于科學有效防止傳染性疾病，保障公共衛(wèi)生安全和公民基本權利無疑具有重大作用。事實上，我國政府早就對如何完善應急管理體系，推進公共衛(wèi)生管理體制創(chuàng)新發(fā)展作出了精準的分析研判，并就貫徹完善《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》作出了積極建設性的努力。國務院2003年率先出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理條例》，各省市區(qū)也相繼出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》。2020年1月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布了將新冠肺炎納入乙類傳染病防治法，采取甲類傳染病防控措施的公告。此后國家連續(xù)推出了《新型冠狀病毒肺炎診療方案(試行)》第一版至第七版、《醫(yī)療機構內新冠病毒感染預防與控制技術指南》、《新冠病毒實驗室生物安全指南》等，為各地處置新冠病毒肺炎提供了方向指南。為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，各地迅速啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級響應。武漢市新冠病毒肺炎疫情防控指揮部繼發(fā)布了9個關于民生保障、交通管制等方面的通告和舉措后，又出臺了《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》，確定了統(tǒng)一領導、依法管理、科學規(guī)范、分級負責的快速反應工作機制，對全市疫情防控工作有力有序地開展發(fā)揮了重要作用。

三、緊急狀態(tài)視域下處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對策略

(一)完善應急法治體系

1.建議重啟《緊急狀態(tài)法》的立法工作2003年的非典疫情推動了《緊急狀態(tài)法》的立法和發(fā)展。繼非典之后，2004年《憲法》將戒嚴狀態(tài)修改為緊急狀態(tài)后，急需出臺一部《緊急狀態(tài)法》來落實《憲法》的修改。修改內容涉及到突發(fā)事件和緊急狀態(tài)兩個部分，法律名稱也擬修訂為《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》。但后來立法思路發(fā)生變化，出于緊急狀態(tài)不好掌控且該情形下發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件概率不大的考慮，《緊急狀態(tài)法》遭遇了由最初原計劃保留一章到最后整章被直接刪除的命運，僅在《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定：如果出現(xiàn)緊急狀態(tài)，由全國人大常委會特別立法。《突發(fā)事件應對法》雖然大而全，但也存在規(guī)定比較空洞抽象，重點不夠明確突出，未能按照公共衛(wèi)生疫情防控的特殊需要提出符合實際情況的應對措施，后被特別法《傳染病防治法》架空并取代，未能真正發(fā)揮應有作用。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，我國雖然采取了封城、封村、封小區(qū)等措施，卻并沒有像美國、意大利等國家那樣宣布進入緊急狀態(tài)，這無疑與緊急狀態(tài)立法上的空白是有一定關系的。緊急狀態(tài)與現(xiàn)代民主憲政密不可分，是民主憲政史上無法跨越的一個重大研究課題，更是世界各國處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件最主要的應急措施。新冠肺炎疫情不僅讓緊急狀態(tài)為公眾所熟知，而且全面激活了公共衛(wèi)生領域的應急處理機制。事實上，重啟緊急狀態(tài)立法，在疫情特殊時期宣布部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)不僅是必須的，也是必要的。一是公權與私權的再平衡。疫情造成的損害，不僅是社會秩序、行政管理秩序的變化，而且涉及到憲法秩序的再調整和對公民基本權利的限制。如人身自由權的限制，對場所財產權的緊急征用。普通突發(fā)事件應對措施由法律提前預設，具有可預見性。緊急狀態(tài)下爆發(fā)的突發(fā)公共事件由于影響面廣、不確定性強而難以預料，很難通過法律預設，需要臨時采取非常管控措施，來解決政府采取疫情防控管控措施的正當性和合法性問題，演繹政府為保護公共利益而限制個人權利具有邏輯上的正當性。當然對個人權利的限制應以最小侵害性為原則，不能逾越維護公共利益的必要界限。緊急狀態(tài)宣布能實現(xiàn)為了確保公共健康安全而采取的人身強制隔離與人身自由權保障、財產有償征用與財產私有權保護、公眾知情權與個人隱私權保護之間的平衡，是對公權力和私權利的再平衡和再調整。二是為社會秩序轉化提供統(tǒng)一標識。疫情防控期間，每個公民都深刻感受到社會秩序給自己日常工作生活帶來的影響。如湖北籍居民外出務工需要隔離14天，小區(qū)居民需向居住地社區(qū)報告體溫檢測和去向行蹤，居民去公共場所需要佩戴口罩和刷碼方能通行等，這些平日無需遵守的秩序在疫情期間顯得格外重要。另外伴隨著生活質量的下降，休閑娛樂服務方式的減少，經濟下滑壓力的加大，公民焦慮恐慌的情緒隨之上升，因此要有統(tǒng)一標識提醒公民現(xiàn)在處于特殊時期。通過緊急狀態(tài)的宣告能夠實現(xiàn)切換，讓公民凝集共識，統(tǒng)一思想認識，自覺在行動上支持配合政府做好疫情防控工作。

2.完善應急法治體系的思路

(1)對緊急狀態(tài)進行類型化處理。將緊急狀態(tài)分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全四種緊急狀態(tài)和戒嚴緊急狀態(tài)。之所以將戒嚴放在最后是為了將政治騷亂類的戒嚴狀態(tài)與前面列舉的四種緊急狀態(tài)區(qū)分開來，使政府在宣布公共衛(wèi)生進入緊急狀態(tài)時，公民能夠將其與政治騷亂類的戒嚴狀態(tài)區(qū)分開來，減少恐慌和對立情緒，不至于顯得過于敏感。政府宣布緊急狀態(tài)時也不會顧慮重重，有效降低宣布緊急狀態(tài)的門檻。

(2)圍繞事中事后環(huán)節(jié)建立緊急狀態(tài)制度目標?，F(xiàn)在的法律法規(guī)多以事前預防為主，建議將《應急管理法》和《緊急狀態(tài)法》合理分工：《應急管理法》以事前預防為主，《緊急狀態(tài)法》只管事中和事后問題，主要解決什么情況下宣告緊急狀態(tài)，由誰宣告緊急狀態(tài)、宣告緊急狀態(tài)后可以采取什么措施，是由全國人大還是由全國人大常委會授權國務院臨時立法？什么時候宣布緊急狀態(tài)結束？結束后采取何種措施恢復重建？恢復重建后如何大幅度調整財政預算等。

(3)合理設定《應急管理法》目標。任何一部法律都無法做到事無巨細，包羅萬象?！稇惫芾矸ā芬矐兴鶄戎?，立足于規(guī)定應急領域內的綜合法律問題，統(tǒng)籌協(xié)調跨部門跨災種的應急管理工作。一是重點理順黨政關系、中央和地方的上下級關系、部門和屬地的條塊關系、政府和社會的關系等，建立上下一體，左右聯(lián)動的應急管理體制。二是明確應急管理的基本制度原則，為單行法提供依據(jù)而不能被單行法架空。如明文規(guī)定單行法內容不得同基本法抵觸，如果單行法有同基本法不一致的地方，需經過特別審議程序，由全國人大常委會專門機構審議，使得基本法能統(tǒng)帥單行法。

(二)建立健全上下一體、左右聯(lián)動的應急管理指揮協(xié)調機構

突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)力度大，傳染性強，波及面廣。早期如果控制不好，輻射軌跡往往從最初的某個發(fā)源地開始，直至蔓延全國各地，將會給整個國家和地區(qū)帶來巨大的損失。為了發(fā)揮聚集資源優(yōu)勢，建立健全上下一體、左右聯(lián)動的應急管理指揮協(xié)調機構勢在必行。針對我國目前存在多個臨時性突發(fā)事件議事協(xié)調機構，且各個部門間信息溝通不暢、分工不清、協(xié)調不力等狀況，應當重塑應急管理決策指揮和議事協(xié)調管理機構的法律地位，履行政府協(xié)議，完善不同地方政府間的區(qū)域協(xié)作模式，實現(xiàn)不同部門間的交通通訊、媒體應對、醫(yī)療技術、資源設備等方面的資源共享。

(三)創(chuàng)新完善公共衛(wèi)生及時報告制度

我國公共衛(wèi)生疫情防控應就公共衛(wèi)生風險等級評估、公共衛(wèi)生收集報告制度、醫(yī)療人員物資儲備建設、突發(fā)事件舉報獎勵制度等作進一步細化規(guī)定，同時銜接規(guī)定好跨災種、跨部門法律。加大對信息流及物資設備流當中的違法查處和合法保護力度，推動促進法律保障風險信息的快速流動。如英國早在1998年的《公共利益披露法》中作出規(guī)定，認為相關專業(yè)人員基于善意的目的，且為了公共利益的考量，允許其對危害公共利益的行為予以披露揭發(fā)，該種曝光行為受到法律保護。我國《應急管理法》可借鑒上述做法，任何單位和個人(如醫(yī)療機構、社區(qū)、村民委員會、零售藥店、個體診所)均有權向人民政府有關部門報告突發(fā)事件隱患，有權向上一級人民政府報告有關部門單位不履行突發(fā)事件的應急管理職責。同時，對舉報突發(fā)事件有功的單位和個人給予獎勵。建立突發(fā)事件重大、緊急疫情信息報告系統(tǒng)。我國已經投入建成的全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡直報系統(tǒng)[2]在此次新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了重要作用。為更好實現(xiàn)個人健康信息的獲取和公眾知情權的平衡，國家公共健康機構要使用公民無法識別的健康信息。對可能識別的公民健康信息，應該獲得公民本人的許可，信息采集者承擔保密義務，且該健康信息只能用于科研目的，不得用于商業(yè)用途。

(四)利用信息化系統(tǒng)做好公共衛(wèi)生疫情防控的預防預警工作

強化疫情監(jiān)測預測，完善健康碼通行政策標準，運用云直播數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)，利用互聯(lián)網(wǎng)+政務平臺技術密切跟蹤疫情動態(tài)發(fā)展痕跡，對疫情發(fā)展進行實時跟蹤，完善監(jiān)測網(wǎng)絡，提供監(jiān)測所需的必要設備，配備專門人員，重點篩查、有效監(jiān)測。利用互聯(lián)網(wǎng)技術和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)做好疫情常態(tài)化時期預防預警工作。疫情防控期間全國推廣實行的紅碼、黃碼、綠碼打卡制度就是利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡對疫情進行跟蹤的一個有益嘗試。它以居民填報的健康數(shù)據(jù)為基礎，結合防疫大數(shù)據(jù)信息比對校驗后生成個人專屬二維碼，是居民進入小區(qū)、學校、機場、火車站、汽車站等人員密集場所和乘坐公共交通工具的重要電子憑證。加大對疫情違法行為的懲治力度，提高其違法成本。如對因隱瞞新冠肺炎病情，隱瞞與新冠肺炎患者密切接觸歷史，隱瞞疫情嚴重地區(qū)旅行史等行為受到黨紀、政紀處分的個人，一律納入失信人名單，記入個人信用檔案，并限制其乘坐飛機、高鐵、進行高消費、融資貸款等。

(五)建立反應迅速、高效運行的應急處置體系

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有形成原因不明、演變過程多變、損害結果嚴重、社會影響較大等特點，難以用常規(guī)思路和既有方法進行處理應對。為加強應急管理工作，防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件在短時間內愈演愈烈，應當迅速采取有效應對措施，建立快速反應的應急處置體系和統(tǒng)一高效的領導指揮體系，健全分層、分級、分類管理體制，做到指令清晰、條塊暢通、系統(tǒng)有序、執(zhí)行有力。最大限度減少風險，切實保障人民群眾生命財產安全。同時配備突發(fā)公共衛(wèi)生事件物資和生產能力供應儲備，儲備一定數(shù)量的防護物資用品。在保證疫情防控基本需要的同時，重點補齊縣、區(qū)、鎮(zhèn)各地物資匱乏的短板，推動大城市大醫(yī)院的“瘦身”運動。提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件多發(fā)地區(qū)政府的警惕意識，提前做好疫情防控預案工作。和企業(yè)簽訂救援物資、防護必需品生產協(xié)議，保證基本生活物資的供應，以備不時之需。[3]

(六)依法嚴厲打擊涉疫情刑事犯罪

司法機關要依法嚴厲打擊制造偽劣醫(yī)用口罩、暴力傷醫(yī)、哄抬物價、生產銷售不符合標準的醫(yī)用器材等嚴重損害社會秩序、危害人民群眾生命健康安全的各類犯罪行為，為疫情防控提供強有力的司法保障。特別是檢察機關要發(fā)揮主導作用，提前介入涉疫情刑事犯罪，引導公安機關偵查取證。大力強化辦案質量意識，切實把好案件事實關、證據(jù)關、程序關和法律適用關。檢察機關在辦理涉疫情審查逮捕、審查起訴案件時，要嚴格貫徹寬嚴相濟的刑事政策，充分考慮犯罪嫌疑人的人身危險性大小，犯罪情節(jié)是否惡劣等情節(jié)，做到可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴。對嚴重危害疫情防控、妨礙社會管理秩序的行為依法嚴厲打擊，絕不姑息。同時充分履行公益訴訟檢察職能，嚴懲捕獵國家保護野生動物的非法行為，注重發(fā)現(xiàn)肉類檢疫市場存在的管理漏洞，積極探索擴展公益訴訟等領域，加大提出社會治理類檢察建議力度，充分發(fā)揮檢察建議監(jiān)督作用，積極助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件重大疫情的源頭防控。

2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出，“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系”。這次抗擊疫情斗爭一方面展示出了我國的社會主義制度優(yōu)勢，另一方面也暴露出我國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生應急事件中存在的薄弱環(huán)節(jié)。針對新冠肺炎疫情暴露出來的短板和不足，我們應不斷完善國家公共衛(wèi)生應急管理體系，健全公共衛(wèi)生疫情防控的預防預警機制，制定修改《緊急狀態(tài)法》，依法嚴厲打擊各類涉疫情刑事犯罪，為緊急狀態(tài)視域下處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供強有力的法治保障。