劉 岸

(湖南理工學(xué)院 化工學(xué)院,湖南 岳陽 414006)

0 引言

在健康中國建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代之際,國家政策更改、社會(huì)關(guān)系調(diào)整和城鄉(xiāng)體制更改給農(nóng)村衛(wèi)生治理體系帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn).提升農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)既是推動(dòng)健康中國建設(shè)的核心內(nèi)容,也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路.從新冠肺炎疫情初期發(fā)生到迅速爆發(fā)以及流行的過程來看,此次疫情全面暴露了農(nóng)村公共衛(wèi)生體系中的諸多矛盾和不足.我國作為一個(gè)以農(nóng)村人口為主的農(nóng)業(yè)大國,要想提高全民的健康水平,必須加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入.因此,以抗擊新冠肺炎疫情為契機(jī),優(yōu)化農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系,保障人民身體健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)秩序具有十分深遠(yuǎn)的意義.

一直以來,各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生問題都給予足夠的關(guān)注,國內(nèi)外的專家、學(xué)者從不同的視角對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急體系進(jìn)行分析和研究,獲得豐碩的研究成果,同時(shí)也發(fā)現(xiàn)諸多不足和缺憾.具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是研究視角相對(duì)狹窄.現(xiàn)有的研究成果大多是從醫(yī)務(wù)工作者的角度展開,相對(duì)缺少將政府、醫(yī)務(wù)工作者、農(nóng)村居民和社會(huì)協(xié)同起來進(jìn)行研究;二是研究方法不夠深入.現(xiàn)有的研究成果大多采用定性的研究方法,鮮見運(yùn)用定量研究和數(shù)理方法進(jìn)行研究,這對(duì)研究成果的實(shí)際應(yīng)用造成了一定影響;三是研究內(nèi)容略顯單薄.現(xiàn)有的研究成果更多地集中在對(duì)新醫(yī)改或醫(yī)療服務(wù)中的具體問題或個(gè)別地區(qū)的反饋與描述,從宏觀層面深入、系統(tǒng)地剖析突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下農(nóng)村公共衛(wèi)生供需矛盾的研究比較缺乏.四是綜合實(shí)踐性較差.已有研究注重當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生現(xiàn)狀的闡述和歸納,忽視將優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)踐的系統(tǒng)性、實(shí)用性和可操作性結(jié)合起來考量.

基于湖南省岳陽縣三個(gè)樣本村處置新冠肺炎疫情實(shí)證研究,通過實(shí)地考察、非標(biāo)準(zhǔn)化訪談和資料比對(duì)等方法,對(duì)三個(gè)樣本村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系進(jìn)行調(diào)查分析,重新審視新冠疫情期間農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系暴露出來的問題,及時(shí)總結(jié)和認(rèn)真梳理樣本地區(qū)農(nóng)村疫情防控過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提出加強(qiáng)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)的優(yōu)化路徑和對(duì)策.

1 研究設(shè)計(jì)與描述分析

1.1 研究方法與樣本選擇

從以下三個(gè)方面切入研究:一是查閱現(xiàn)有樣本區(qū)域地方志和相關(guān)政府文件等材料,熟悉樣本區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)基礎(chǔ)、人文素養(yǎng)和自然環(huán)境等方面的基本情況,掌握樣本區(qū)域在新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中的制度制定、政策落實(shí)及危機(jī)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)方面的現(xiàn)狀.二是對(duì)樣本區(qū)域各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地考察,參與一線疫情防控實(shí)踐,切實(shí)感受樣本區(qū)域農(nóng)村應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的具體實(shí)踐過程,在前沿陣地獲取一手資料,全面而準(zhǔn)確地分析樣本區(qū)域在疫情應(yīng)急管理實(shí)踐的各個(gè)階段暴露的突出問題.三是通過面談、電話溝通和調(diào)查問卷等方式進(jìn)行非標(biāo)準(zhǔn)化訪談來獲取相關(guān)資料,訪談對(duì)象包括市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府疫情防控人員、衛(wèi)生行政管理人員、村鎮(zhèn)干部、衛(wèi)生院(所)醫(yī)療人員、農(nóng)村居民、個(gè)體戶等,涵蓋不同層次、不同工種、不同年齡的人群,盡可能保證信息的真實(shí)有效.

案例選取湖南省岳陽市下轄的岳陽縣三田一洞地區(qū)的公田村、上坪村、云山村三個(gè)樣本村.選取岳陽縣三田一洞地區(qū)的原因是:其一,湖南作為湖北的鄰省,歷年來,湖南人民與湖北人民交流密切,在新冠疫情爆發(fā)初期離開武漢的務(wù)工人員就有500萬之多,河南省和湖南省分別位列流入省份的前兩名,岳陽市在流入城市(非湖北)中排名第八,而三田一洞地區(qū)和湖北接壤,當(dāng)?shù)赜写罅哭r(nóng)村居民在湖北務(wù)工,實(shí)地考察可較為全面和真實(shí)地反映農(nóng)村應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中暴露出來的多重困境和不足;其二,岳陽作為鄉(xiāng)村常住人口占42.78%的農(nóng)業(yè)大市,截至2020年12月,岳陽市累計(jì)確診病例156人,其中農(nóng)村居民感染人數(shù)為52人,占比為33.33%.完善岳陽農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè),對(duì)推動(dòng)岳陽市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、社會(huì)安定和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有極為重要的意義;其三,岳陽縣是筆者的故鄉(xiāng),但筆者自幼遷居城市,對(duì)故鄉(xiāng)的具體狀況雖有一定認(rèn)識(shí)卻又并不十分熟悉,“不十分熟悉”可保證所獲得信息的相對(duì)客觀性;其四,岳陽縣農(nóng)業(yè)人口約50萬人,占總?cè)丝诒壤?8%,由于和湖北省通城縣接壤,岳陽市第一例新冠肺炎患者即出自岳陽縣,受新冠疫情影響尤為嚴(yán)重,觸發(fā)農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)存在的巨大供需矛盾和多重困境,研究該區(qū)域的應(yīng)急體系管理實(shí)踐具有典型性和代表性.

選取三個(gè)樣本村的原因是:其一,保證所選擇的農(nóng)村在農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實(shí)踐中的代表性與多樣性.公田村、上坪村、云山村分別隸屬于公田鎮(zhèn)、月田鎮(zhèn)和毛田鎮(zhèn),這三個(gè)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域文化和政策背景存在較高的一致性,但又各有特點(diǎn).其二,便于開展實(shí)地調(diào)研與訪談.2019年3月,筆者被單位選派至岳陽鐵山醫(yī)院(公田村)進(jìn)行企業(yè)幫扶工作,作為臨床醫(yī)務(wù)工作者,頻繁地與村委會(huì)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員、聯(lián)防聯(lián)控工作人員和廣大村民進(jìn)行“聊天式”訪談,從而在新冠疫情期間及時(shí)獲取了第一手較為真實(shí)的農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實(shí)踐數(shù)據(jù)和資料.

1.2 湖南省岳陽縣農(nóng)村應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的特點(diǎn)

經(jīng)過40年的經(jīng)濟(jì)體制改革,一帶一部、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施,岳陽的建設(shè)與發(fā)展呈現(xiàn)嶄新的面貌,岳陽農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)和生活方式也發(fā)生了深刻變革.與2003年爆發(fā)的SARS危機(jī)相比,岳陽農(nóng)村在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)面臨的形勢出現(xiàn)了較大改變.從當(dāng)前新冠肺炎疫情傳播機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)全過程來看,目前岳陽地區(qū)農(nóng)村疫情防控面臨的形勢較為復(fù)雜,既有因疫情嚴(yán)重程度不斷累積的不確定性因素,也有因形勢變化帶來的有利因素.

第一,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的薄弱性.其一,公共危機(jī)應(yīng)急處置能力很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[1].三田一洞地區(qū)作為距離岳陽市中心最遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)之一,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱.此次新冠疫情爆發(fā)后,防疫工作急需的醫(yī)用緊急物資,如一次性防護(hù)帽、一次性防護(hù)服、一次性手套、一次性鞋套、醫(yī)用外科口罩、護(hù)目鏡/防護(hù)面罩、速干手消毒劑等出現(xiàn)嚴(yán)重不足.公田村、上坪村、云山村共有4名赤腳醫(yī)生,需為三個(gè)村1859戶共計(jì)5163名村民提供疫情防控知識(shí)宣傳和體溫檢測工作,工作量巨大.其二,農(nóng)村地區(qū)尚無完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的規(guī)章制度、處置流程及相關(guān)經(jīng)驗(yàn).衛(wèi)生部曾在2006年編撰了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應(yīng)急預(yù)案》,但該《應(yīng)急預(yù)案》并未在本次新冠肺炎疫情防控過程中大范圍應(yīng)用.在訪談中,多位村干部均表示,新冠疫情爆發(fā)初期防控工作只能摸著石頭過河.其三,新冠肺炎疫情爆發(fā)初期,武漢封城之前已有大量湖北務(wù)工人員返回當(dāng)?shù)?在武漢封城前一天,筆者在鐵山醫(yī)院接診了一例武漢返鄉(xiāng)的發(fā)熱咳嗽病人方某,經(jīng)鐵山醫(yī)院CT檢查提示肺部有磨玻璃影,結(jié)合流行病學(xué)依據(jù)高度懷疑是新冠肺炎.筆者當(dāng)即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,聯(lián)系上級(jí)衛(wèi)生主管部門.剛開始相關(guān)衛(wèi)生行政部門警惕意識(shí)不夠強(qiáng),在醫(yī)院再三堅(jiān)持下才派傳染病救護(hù)車將該病人送至岳陽市三甲醫(yī)院,當(dāng)日該患者被確診為岳陽市第一例新冠肺炎病例.由于處理得當(dāng),岳陽鐵山醫(yī)院和轉(zhuǎn)運(yùn)途中密切接觸人員經(jīng)隔離后無一人感染,患者也得到及時(shí)救治.

第二,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的復(fù)雜性.其一,本次新冠肺炎疫情爆發(fā)于春節(jié)期間,正值大量外地務(wù)工人員返鄉(xiāng)之際,農(nóng)村地區(qū)聚集活動(dòng)較多,加之春節(jié)期間農(nóng)村居民頻繁走親訪友,大大增加了疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn).其二,農(nóng)村居民分散居住的空間特點(diǎn)和熟人社會(huì)特征為農(nóng)村疫情防控提供了利好條件,但隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施,當(dāng)前農(nóng)民居住方式從分散居住逐步出現(xiàn)分散居住、中心村集中居住、小城鎮(zhèn)集中居住等多元化發(fā)展的趨勢.如筆者援助單位所在地公田村,越來越多的庫區(qū)居民因保護(hù)鐵山水庫的需要而集中到集鎮(zhèn)居住.其三,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,大量農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),傳統(tǒng)農(nóng)戶家庭所具有的自給自足的生活方式逐漸崩解.這種分散空間集聚社會(huì)形態(tài)和土地保障功能的變化,瓦解了傳統(tǒng)村落熟人社會(huì)基礎(chǔ),農(nóng)民生產(chǎn)和生活私密度逐漸升高,從而加大了農(nóng)村疫情防控難度.在本次新冠肺炎疫情防控過程中,岳陽縣曾出現(xiàn)農(nóng)民隱瞞疫區(qū)經(jīng)歷而被感染的病例,給本地區(qū)農(nóng)村疫情防控帶來較大風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性.其四,大量農(nóng)村居民,尤其是老年人對(duì)本次新冠肺炎缺乏基本防控意識(shí),有的農(nóng)村采取每家每戶上門發(fā)放傳單和登記人員信息等辦法,一定程度增加了交叉感染的可能性.筆者在農(nóng)村轉(zhuǎn)運(yùn)普通病人時(shí)曾目睹,農(nóng)民在看到救護(hù)車到來后趕快逃避.這些都反映了岳陽市農(nóng)民及基層村干部對(duì)疫情科學(xué)認(rèn)識(shí)程度不夠、處理能力不強(qiáng)、法治觀念淡薄等不足.

第三,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的跨界性.跨界傳播已成為現(xiàn)代危機(jī)的典型特點(diǎn)[2],在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯.農(nóng)村所固有的居住分散和庭院經(jīng)濟(jì)等社會(huì)特征被認(rèn)為在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)可發(fā)揮有利影響.從當(dāng)前新冠肺炎疫情傳播機(jī)制和疫情防控實(shí)踐來看,上述舉措只有在有效控制農(nóng)村人口流動(dòng)和交往的前提下才能切實(shí)執(zhí)行.農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)節(jié)外出務(wù)工已成為一種普遍社會(huì)現(xiàn)象,岳陽市每年有近百萬農(nóng)民外出務(wù)工,且數(shù)量呈逐年上升趨勢.如果遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī),農(nóng)民工大多會(huì)選擇返鄉(xiāng)避險(xiǎn),在SARS危機(jī)和新冠肺炎危機(jī)中都曾大量出現(xiàn)這種情況.隨著岳陽機(jī)場的投入使用,立體的交通網(wǎng)絡(luò)為岳陽外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)提供更多便捷,也給農(nóng)村疫情防控帶來不小的麻煩.另一方面,隨著習(xí)近平對(duì)新時(shí)期“三農(nóng)”形勢作出的重要決策部署,農(nóng)村三產(chǎn)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí),城市居民向農(nóng)村流動(dòng)不僅限于觀光旅游,越來越多的城市居民返鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè).隨著吸引城市居民下鄉(xiāng)的優(yōu)惠條件越來越多,更多具備一定資源條件的城市居民會(huì)加入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中來,而農(nóng)村流動(dòng)人口的成分將會(huì)進(jìn)一步復(fù)雜,從而增加疫情外防輸入的困難.

2 農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多重困境

整體性治理理念推崇綜合利用多元化的公共管理的資源和優(yōu)勢,從而為社會(huì)大眾提供更優(yōu)質(zhì)和便捷的公共資源和服務(wù)[3,4].通過科學(xué)系統(tǒng)地分析整體性治理理念的整體架構(gòu),提出“多元主體、優(yōu)化機(jī)制、規(guī)范方式、補(bǔ)充資源、革新理念”的整體性分析架構(gòu),以此分析和探討農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中存在的困境和不足.

2.1 主體:農(nóng)村行政管理體制下的主體單一

農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的薄弱性、復(fù)雜性和跨界性決定了僅僅依靠政府難以實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效處置,必須實(shí)現(xiàn)政府、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)村基層干部、村民、市場和社會(huì)等多元主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng),使各個(gè)主體均在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中充分發(fā)揮相應(yīng)的作用和長處.政府往往通過行政權(quán)力擔(dān)負(fù)起幾乎全部公共危機(jī)處置責(zé)任,而忽視社會(huì)群體、企業(yè)和個(gè)人等主體,從而導(dǎo)致公共危機(jī)處置過度依賴政府[5].一是政府對(duì)公共危機(jī)的處置具有濃厚的行政主導(dǎo)色彩,不能很好地協(xié)調(diào)利用多元主體的資源和長處.二是政府和行政機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中缺乏專業(yè)性,而社會(huì)群體可有效彌補(bǔ)政府和行政機(jī)關(guān)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的短板.然而社會(huì)群體在農(nóng)村應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中未能充分發(fā)揮作用,僅僅依靠基層政府無法有效完成疫情防控工作.在筆者處理方某事件過程中,縣級(jí)衛(wèi)生行政部門的疫情防控專業(yè)性不足,對(duì)民營醫(yī)院的診療能力一再懷疑.同時(shí)在調(diào)研走訪過程中發(fā)現(xiàn),岳陽縣僅有少數(shù)志愿者及社工在協(xié)助縣城疫情防控工作,在三個(gè)樣本村的疫情防控指揮過程中完全依賴于基層干部,群防群治的動(dòng)員積極性不高,社會(huì)群體組織更是始終缺位,僅憑基層干部無法滿足農(nóng)村抗疫保障需求.三是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,越來越多的農(nóng)村人口,特別是青壯年流向城鎮(zhèn),“空心化”農(nóng)村造成農(nóng)村治理人才稀缺、社會(huì)治理主體性不斷減弱[6,7].

2.2 機(jī)制:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制有待完善和優(yōu)化

行政垂直化的“科層制”管理模式成就了基層政府部門的高執(zhí)行力,同時(shí)基層干部在危機(jī)處理中的話語權(quán)不斷降低[8],從而在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中喪失主動(dòng)性和自覺性,嚴(yán)重影響應(yīng)急處置的效率.在實(shí)地訪談中發(fā)現(xiàn),方某在返鄉(xiāng)后當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)就采取了隔離管控措施,但上級(jí)政府尚未頒布疫情防控政令,村委會(huì)擔(dān)心引起群眾恐慌,就停止了相應(yīng)措施,導(dǎo)致方某就醫(yī)途中密切接觸數(shù)人.從橫向看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中扮演直接主體的角色,無法和衛(wèi)生、醫(yī)保、民政、公安、交通、財(cái)政等相關(guān)行政部門形成合力[9].新冠疫情爆發(fā)以來,各部門頒布針對(duì)本部門管轄人群的疫情防控指南,如針對(duì)企業(yè)的《肉類加工企業(yè)新冠肺炎疫情防控指南》以及針對(duì)港口的《港口及其一線人員新冠肺炎疫情防控工作指南》等,各自單獨(dú)管理分管范圍內(nèi)的應(yīng)急工作,整體疫情防控管理體系較為零散,尚未形成一個(gè)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)調(diào)度中心和管理體系,形成各部門協(xié)調(diào)配合不緊密、“管”與“理”的脫節(jié)、信息共享化程度欠佳的局面,協(xié)調(diào)銜接機(jī)制亟待完善和優(yōu)化.另外,當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的終端大部分為縣一級(jí),只有極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理體系,同時(shí)在硬件、軟件、人員等方面無法得到保障[10],如岳陽縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu).

2.3 方式:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)踐的規(guī)范化存在不足

國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中廣泛采用的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制是政府的非常態(tài)化治理方式,社會(huì)動(dòng)員秩序下居民的人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等受到不同程度的限制,因而在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政體制的不足.此次疫情防控實(shí)踐也表明,通過開展社會(huì)動(dòng)員可以達(dá)到行政控制與公眾參與相互增益的效果.但當(dāng)前農(nóng)村應(yīng)對(duì)新冠疫情的應(yīng)急管理過度依賴上級(jí)政府的行政命令而忽視規(guī)范性和法治性.在制定和實(shí)施疫情應(yīng)急政策方面,過分強(qiáng)調(diào)“特殊時(shí)期”和“特殊處理”,采取的某些應(yīng)急宣傳和管制措施比較極端,如三個(gè)樣本村在疫情防控過程中普遍采用“硬核”措施,接地氣的疫情防控宣傳和封村封路等,同時(shí)也出現(xiàn)諸如打罵等過激行為.即便如此,多位基層干部認(rèn)為在缺醫(yī)少藥的農(nóng)村地區(qū)能夠低成本實(shí)現(xiàn)疫情防控,與特殊時(shí)期行政命令和社會(huì)動(dòng)員有很大聯(lián)系.另外,新冠疫情期間所制定的疫情應(yīng)急方案未能全方面考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn),欠缺合理性.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占據(jù)核心位置,但當(dāng)前疫情防控實(shí)際操作中實(shí)行“一刀切”的做法未能充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)村中的重要性,三個(gè)樣本村有大量農(nóng)戶的特種養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)作物因疫情管控導(dǎo)致生產(chǎn)和銷售受阻,造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失.

2.4 資源:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)踐的資源保障不充裕

農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)踐在物資、人員和信息上的資源需要存在極大的短板.第一,城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源分配差距巨大,當(dāng)前城鄉(xiāng)居民人均病床數(shù)比例約為4∶1,農(nóng)村較為羸弱的公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)不足以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急要求.鄉(xiāng)村醫(yī)生作為我國公共衛(wèi)生服務(wù)的終端,是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的實(shí)際傳播者和提供者[11].三個(gè)樣本村只有4名村醫(yī),在本次新冠肺炎疫情應(yīng)急實(shí)踐中相互協(xié)作有限,防控效果不佳.第二,應(yīng)急資源方面,新冠肺炎疫情爆發(fā)后,防控工作急需的醫(yī)用緊急物資出現(xiàn)嚴(yán)重短缺,醫(yī)用緊急物資的不足、醫(yī)療物資分發(fā)的不透明、后勤保障管理不完善和某些不良商家的違法投機(jī)行為,都造成了農(nóng)村群眾的恐慌,對(duì)農(nóng)村聯(lián)防聯(lián)控工作造成嚴(yán)重危害;加之部分農(nóng)村地區(qū)大搞形式主義,基層干部的精力大都消耗在填寫大量無謂的表格資料上;同時(shí)岳陽農(nóng)村公共衛(wèi)生檢驗(yàn)設(shè)備較為簡陋,其檢測項(xiàng)目和檢測速度都無法適應(yīng)此次疫情的需要,專業(yè)技術(shù)人員更為短缺,這些問題都嚴(yán)重制約著農(nóng)村地區(qū)新冠疫情防控工作的有序進(jìn)行.第三,信息資源方面,在新冠肺炎疫情中,民眾對(duì)公開疫情防控信息的呼聲越來越高.虛假信息的擴(kuò)散在SARS危機(jī)和新冠疫情危機(jī)中危害巨大,嚴(yán)重影響社會(huì)和政治穩(wěn)定[12].對(duì)于農(nóng)村居民而言,信息公開程度與農(nóng)村信息化基礎(chǔ)建設(shè)水平密切相關(guān),其關(guān)鍵指標(biāo)是互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)和終端設(shè)備的普及率.目前4G網(wǎng)絡(luò)在岳陽市638個(gè)行政村中的覆蓋率達(dá)到100%,極大提高了岳陽市農(nóng)村地區(qū)的信息化普及程度,在快速動(dòng)員廣大人民群眾時(shí)發(fā)揮了極為重要的作用.但是,不論是從網(wǎng)民規(guī)模占比,還是從互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用功能角度來看,城鄉(xiāng)之間仍存在較大鴻溝,農(nóng)村居民相對(duì)城市居民更容易受到虛假新聞和謠言的影響,從而產(chǎn)生恐慌和騷亂等不理智行為和反應(yīng),加大了疫情防控的難度.

2.5 理念:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識(shí)缺失

在新冠肺炎應(yīng)急處置實(shí)踐中通常較為重視事后修復(fù),而忽視事前預(yù)防,即應(yīng)急意識(shí)缺失.農(nóng)村地區(qū)特殊的地域和人口特點(diǎn)需要更強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)來應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件.首先,農(nóng)村地區(qū)相對(duì)封閉和自給自足的生產(chǎn)生活模式弱化了農(nóng)村廣大居民的危機(jī)意識(shí),農(nóng)村居民在思想意識(shí)上容易麻痹大意.其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忽視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作,對(duì)預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)意識(shí)和宣傳缺乏重視,導(dǎo)致農(nóng)村難以從官方途徑獲得危機(jī)相關(guān)信息.此次疫情爆發(fā)后,由于早期官方媒體相關(guān)防控信息較少,加上部分媒體傳播信息不規(guī)范,農(nóng)村居民大多通過朋友圈和短視頻等媒介獲取信息,而諸如此類新媒體往往成為疫情信息的源頭,導(dǎo)致虛假信息和謠言的傳播,引起事件危害擴(kuò)大和恐慌氣氛的蔓延,加劇了疫情防控的難度.而農(nóng)民群眾甄別信息真假的能力不強(qiáng),加之獲取信息途徑較為單一,同時(shí)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過于夸大的“硬核”宣傳,導(dǎo)致“抽煙可以預(yù)防新冠病毒”等失真言論的傳播.

3 農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的優(yōu)化路徑

自新冠疫情爆發(fā)以來,農(nóng)村居民沒有構(gòu)成疫情傳播的主要傳播源,農(nóng)村地區(qū)也沒有分散原本就不充足的醫(yī)療資源.不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)村穩(wěn)定是國家社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素,農(nóng)村一旦發(fā)生動(dòng)蕩,將會(huì)導(dǎo)致原本不充裕的醫(yī)療資源更加捉襟見肘.提出以下優(yōu)化策略以強(qiáng)化農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力.

3.1 體制優(yōu)化:構(gòu)建多元主體共同參與的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理格局

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置過程中,政府“一馬當(dāng)先”、排斥社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與的格局與當(dāng)前社會(huì)的主流價(jià)值觀格格不入,需要建立以政府為主導(dǎo)的多部門助力合作的新型治理格局[13].在這個(gè)過程中,首先政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能定位,從管理型向服務(wù)型調(diào)整,同時(shí)進(jìn)一步完善應(yīng)急服務(wù)體系,鼓勵(lì)多元主體參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中來.其次是增加其他主體參與通路,規(guī)范和引導(dǎo)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量共同參與到農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系中.多元主體參與格局不僅可依法履行政府在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的部分職能,彌補(bǔ)治理缺陷,同時(shí)有利于加強(qiáng)政府與農(nóng)民對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的合作治理[14].這需要當(dāng)?shù)卣疇款^完善相關(guān)政策、制度和權(quán)責(zé)劃分,對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分級(jí)強(qiáng)化建設(shè).

3.2 機(jī)制革新:完善“上下聯(lián)動(dòng),橫向互動(dòng)、內(nèi)外協(xié)同”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系

要割舍農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中的“單打獨(dú)斗”和“尾大不掉”的教條主義,通過合理規(guī)劃和安排協(xié)調(diào)合作體系,促進(jìn)多元應(yīng)急主體之間的資源相互彌補(bǔ)和有效調(diào)度.一是縣級(jí)政府成立統(tǒng)一指揮和全面協(xié)調(diào)的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理委員會(huì),主導(dǎo)該地區(qū)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的中樞指揮,由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)人為應(yīng)急管理委員會(huì)成員,應(yīng)急管理委員會(huì)的高配人選有助于避免應(yīng)急處置中的遲滯猶豫和推諉塞責(zé),為多部門合力開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作提供合作共識(shí).二是可將縣級(jí)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部派駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的應(yīng)急指揮辦,從而強(qiáng)化對(duì)基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處置的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo),不但能切實(shí)保障應(yīng)急防控政策的有效落實(shí),也有利于適時(shí)協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門助力應(yīng)急工作.三是在應(yīng)急管理委員會(huì)下設(shè)包括公共衛(wèi)生防疫類、公共衛(wèi)生管理類、信息類和法律類等專家在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理咨詢委員會(huì),協(xié)助應(yīng)急管理委員會(huì)做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防、處置及收尾工作.

3.3 方式改進(jìn):推進(jìn)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系法治化

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、危害性和緊急性,依靠普通手段及措施不足以應(yīng)對(duì)緊急情況,政府必須采取更強(qiáng)有力的行政手段[12,14],但特殊權(quán)利運(yùn)用的同時(shí)需要法律和制度的規(guī)范與監(jiān)管,從而在法治軌道上引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理[15].一是完善行政應(yīng)急權(quán)利分配制度,貫徹主體適格和措施適度的方針政策.農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作僅能由政府及相關(guān)部門依法依規(guī)執(zhí)行,不允許其他個(gè)人及團(tuán)體擅自行動(dòng).同時(shí),政府及其相關(guān)部門所采取的應(yīng)急舉措要對(duì)可能造成的危害程度和范圍進(jìn)行充分考量,以求最大限度保護(hù)個(gè)人和社會(huì)組織的合法利益.基層應(yīng)急辦應(yīng)依法依規(guī)在相關(guān)部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控要求的范圍內(nèi)制定具體防控方案,同時(shí)充分考慮地方實(shí)際情況,堅(jiān)決杜絕層層加碼和違反社會(huì)公德及法律的應(yīng)急防控措施.二是在制定和執(zhí)行應(yīng)急防控措施時(shí)需全面考慮農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、人口結(jié)構(gòu)和風(fēng)土人情等多方面特點(diǎn),尤其要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村特殊人群的保護(hù),避免“千村一面”,從而確保防控應(yīng)急措施的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和合理性.

3.4 資源保障:優(yōu)化農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急資源保障體系

我國對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持大部分投入在衛(wèi)生院(所),對(duì)基層疾控中心等應(yīng)急資源保障體系的重視程度不夠,使得農(nóng)村發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)較高.第一,政府應(yīng)提高農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的財(cái)政投入,從政策扶持、資金支持和人才輸入等多方面加大支持力度,努力縮小城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源的差距[16].第二,建立農(nóng)村公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與縣域醫(yī)共體一體化運(yùn)作,農(nóng)村公共衛(wèi)生組織體系自上而下確立“醫(yī)防融合”型的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)政策體系.同時(shí),縣級(jí)醫(yī)院牽頭成立農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)專家組,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行定點(diǎn)幫扶,精準(zhǔn)指導(dǎo)基層衛(wèi)生院規(guī)范開展農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù),逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)交流合作的長效機(jī)制.第三,完善農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度.

3.5 意識(shí)更新:加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識(shí)與教育普及

農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系包括事前預(yù)防、事中處置和事后善后這一連續(xù)而完整的過程,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中強(qiáng)調(diào)事中處置和事后善后的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)事前預(yù)防和普及危機(jī)意識(shí)教育.強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)有利于提高對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的洞察力以便及時(shí)有效地采取應(yīng)急策略.一是通過日常的應(yīng)急培訓(xùn)和演習(xí)來加強(qiáng)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防控人員的專業(yè)知識(shí)和技能,促進(jìn)其參與應(yīng)急處置的積極性和主動(dòng)性.二是將農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識(shí)的普及教育納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的格局中,“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)要求廣大農(nóng)民群眾對(duì)各種突發(fā)事件具有一定的防范和應(yīng)對(duì)處置能力.當(dāng)?shù)卣浞挚剂康貐^(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)的農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防及應(yīng)急教育方案,包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件的好發(fā)類型、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、危害程度、應(yīng)急預(yù)案及處置措施等,打造農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的“預(yù)防第一,防治結(jié)合”的主體方針政策.

4 結(jié)語

本文對(duì)湖南省岳陽縣三個(gè)樣本村的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的實(shí)例進(jìn)行分析,探討農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不足和缺陷,并結(jié)合整體性治理理論提出優(yōu)化實(shí)踐路徑.同時(shí)應(yīng)該注意到,雖然整體性治理思想對(duì)當(dāng)前農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系有較高適用性,但這種起源于歐美國家的理論方案并不能完全適用于中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村.因此,在參考?xì)W美發(fā)達(dá)國家公共行政管理理念的同時(shí),應(yīng)結(jié)合我國農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)際情況,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),探索適合中國國情的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系.