羅冠男

〔天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387〕

引言

2014年，《京津冀文化領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》簽訂，標(biāo)志著公共文化服務(wù)領(lǐng)域京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的開始。2017年，《公共文化服務(wù)保障法》頒布。2018年，天津市制定《天津市公共文化服務(wù)保障和促進(jìn)條例》，在地方立法中首次明確區(qū)域協(xié)同發(fā)展的原則。2021年，《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出，支持京津冀等區(qū)域發(fā)展創(chuàng)新引擎作用，促進(jìn)公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，同時(shí)積極推動(dòng)地方公共文化服務(wù)立法。目前關(guān)于京津冀的公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展的探討側(cè)重政策建議，法律保障方面的系統(tǒng)分析較少。在區(qū)域協(xié)同法律保障視角下，有必要進(jìn)一步討論京津冀區(qū)域公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展法律保障的現(xiàn)狀、問題和對(duì)策，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的深入。

一、京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障初步成型，成績顯著

1.以法律法規(guī)、準(zhǔn)法性質(zhì)的綱要和政府間協(xié)議為主要元素的區(qū)域公共文化服務(wù)立法保障體系初步成型

首先，與京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量偏少，以原則性法條為主。國家層面的立法主要有《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》《體育法》等?！豆参幕?wù)保障法》專門調(diào)整公共文化服務(wù)體系建設(shè)，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)?！豆矆D書館法》《體育法》等為特定的公共文化服務(wù)建設(shè)事項(xiàng)提供法律依據(jù)。行政法規(guī)有《公共文化設(shè)施條例》《博物館條例》《文化志愿服務(wù)管理辦法》等。地方立法方面，天津市頒布《天津市公共文化服務(wù)保障和促進(jìn)條例》，第十條明確支持區(qū)域協(xié)同發(fā)展的原則。北京正在制定條例，河北暫時(shí)沒有地方性法規(guī)。

其次，與京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展相關(guān)的具有準(zhǔn)法性的行政政策、規(guī)劃和政府間協(xié)議占主導(dǎo)地位。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，相應(yīng)的政策和協(xié)議對(duì)政府行為有實(shí)際上的約束力，類似于法律。中央政策方面，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱“規(guī)劃”)規(guī)定了京津冀區(qū)域的整體定位。其中，北京市作為首都，為全國文化中心，天津市要建設(shè)成為改革開放先行區(qū)，河北省建成新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，明確了包含文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)發(fā)展目標(biāo)。依照該規(guī)劃，到2030年，實(shí)現(xiàn)“京津冀區(qū)域公共服務(wù)水平趨于均衡”。(1)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。

2.區(qū)域公共文化服務(wù)協(xié)同日益深入和廣泛

協(xié)同發(fā)展首先是服務(wù)內(nèi)容的協(xié)同提供。服務(wù)內(nèi)容主要包括設(shè)施、產(chǎn)品、活動(dòng)。目前，文化設(shè)施日益齊全，文化產(chǎn)品不斷豐富，文化活動(dòng)層次逐漸提升。區(qū)域之間的圖書館聯(lián)盟、博物館聯(lián)盟、演藝屆聯(lián)盟相繼成立并開展工作。具體而言，有以區(qū)域文化為主題共同開展的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活動(dòng)、演藝活動(dòng)等。比如，在國家大劇院舉行京津冀三地精品群眾文藝節(jié)目展演，創(chuàng)造區(qū)域文化品牌，依托體現(xiàn)區(qū)域文化特征的三地交界地區(qū)、大運(yùn)河、大型競賽等開展合作。

河北省發(fā)布考核方案，專門考察承擔(dān)京津冀協(xié)同責(zé)任的地方政府部門的工作進(jìn)展情況。同時(shí)，協(xié)調(diào)成立京津冀文化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基金，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)合作，豐富區(qū)域文化資源，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域公共文化服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。河北省和北京市的文化行政部門之間實(shí)施輪訓(xùn)和換崗，相互交流兩地的文化服務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)區(qū)域發(fā)展的管理視野，促進(jìn)兩地文化規(guī)劃與實(shí)施的銜接。

二、京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障的缺失

要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的遠(yuǎn)期目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，京津冀協(xié)同的法律保障還需要繼續(xù)強(qiáng)化。

1.區(qū)域公共文化服務(wù)綜合立法和單項(xiàng)立法滯后

首先，三地公共文化服務(wù)綜合立法有欠缺。公共文化服務(wù)方面的綜合性省級(jí)(直轄市級(jí))立法數(shù)量偏少。區(qū)域立法僅有《天津市公共文化服務(wù)保障與促進(jìn)條例》。一般而言，地方立法是文化公共服務(wù)建設(shè)的法律保障和前提，是區(qū)域協(xié)同建設(shè)的基礎(chǔ)。河北省和北京市還沒有出臺(tái)基本公共文化服務(wù)方面的地方條例。京津冀地區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市的政府并沒有相關(guān)立法，大多采取通知或者是意見等規(guī)范性文件的形式進(jìn)行調(diào)整。

其次，三地公共文化服務(wù)單項(xiàng)專門立法不協(xié)調(diào)。第一，圖書館相關(guān)的立法有《北京市圖書館條例》《北京市圖書館條例實(shí)施辦法》《北京市公共圖書館文明服務(wù)規(guī)范》等，但河北省和天津市的圖書館地方立法處于滯后狀態(tài)。目前，《天津市圖書館條例》還在立法中，(2)人民網(wǎng)：解讀圖書館法，促進(jìn)天津地方條例立法進(jìn)程。http://ms.enorth.com.cn/system/2018/01/10/034368705.shtml訪問時(shí)間：2021年1月4日。河北省僅有《河北省中小學(xué)圖書館管理規(guī)章制度》，省級(jí)立法還沒有列入立法計(jì)劃。第二，博物館方面，北京市制定了《北京市博物館條例》《民辦博物館》，天津市制定《天津市博物館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，擁有136個(gè)博物館的河北省沒有相應(yīng)的立法。第三，文化館方面，天津市有《天津市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)與服務(wù)規(guī)范》《天津市村社區(qū)綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)與服務(wù)規(guī)范》，北京市和河北省缺少相關(guān)立法。

2.區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)認(rèn)同度低

三地地理相近，但區(qū)域文化認(rèn)同度不高。長期以來京津冀分屬不同的行政區(qū)域，管理體制和發(fā)展利益都相對(duì)獨(dú)立。地區(qū)本位思想較強(qiáng)，協(xié)同發(fā)展問題上不容易達(dá)到思想自覺和行動(dòng)統(tǒng)一。有學(xué)者指出，三地“地理上接近，文化認(rèn)同度不高。從文化地理的角度看，例如張家口、承德等城市距離北京市較近，距離省會(huì)石家莊市比較遠(yuǎn)，河北省所轄城市與北京市在歷史文化上有著高度的認(rèn)同感，而與省會(huì)石家莊市的文化認(rèn)同度不高，形成地理近，文化心理認(rèn)同近，但實(shí)際發(fā)展協(xié)同不到的怪象?！盵1]

影響認(rèn)同的因素之一是區(qū)域文化發(fā)展目標(biāo)缺少立法引導(dǎo)。通過區(qū)域文化發(fā)展含義和地位的法律宣告，設(shè)計(jì)京津冀區(qū)域文化的宣傳制度，提升地方政府和社會(huì)對(duì)區(qū)域文化協(xié)同的認(rèn)同。[2]區(qū)域文化發(fā)展未在以往的合作中引起重視，目前的《規(guī)劃》沒有規(guī)定京津冀區(qū)域文化的內(nèi)涵、特點(diǎn)以及重要地位。實(shí)踐中，區(qū)域文化協(xié)同的路徑和特點(diǎn)已經(jīng)逐漸明晰，但區(qū)域文化發(fā)展目標(biāo)的立法宣示有待補(bǔ)充。

3.區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障弱

三地公共文化服務(wù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的差距明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年北京市的人均文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)是161.75元，天津市是114.9元，河北省是35.78元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北京市和天津市。三地的文化事業(yè)財(cái)政投入的差距比較大，財(cái)政資金保障能力懸殊。從文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重來看，北京是0.47，天津是0.58，河北僅0.35。(3)《2019年中國文化和旅游統(tǒng)計(jì)年鑒》。

缺乏協(xié)同發(fā)展的財(cái)政合作動(dòng)力。我國目前采取中央和地方財(cái)政分權(quán)的體制，地方財(cái)政負(fù)責(zé)本地文化發(fā)展的投入。北京市經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，本地公共文化服務(wù)發(fā)展居于前列。河北省文化發(fā)展的財(cái)政資金則相對(duì)非常緊張。因?yàn)榈胤截?cái)政運(yùn)行思維和財(cái)政體制影響，地方政府主要考慮地方利益，缺少轉(zhuǎn)移財(cái)政資金給其他地方政府的意愿和渠道。尤其是京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，所需協(xié)助資金總額較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主動(dòng)幫助落后地區(qū)協(xié)同發(fā)展更加缺少動(dòng)力。

協(xié)同發(fā)展的資金來源沒有法律保障。要改善河北省人均文化事業(yè)投入，縮小河北省和京津市的差距，需要通過中央向地方的轉(zhuǎn)移支付、地方之間的橫向轉(zhuǎn)移支付來籌集資金，并且通過立法和政策來確保合作的穩(wěn)定性、可操作性。資金的保證制度一般采取政策文件的形式，對(duì)資金來源、分配、用途和監(jiān)管進(jìn)行規(guī)制。京津冀協(xié)同建設(shè)的專項(xiàng)資金保障依據(jù)主要是有關(guān)地方專項(xiàng)資金的政策文件，僅河北省有文化服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助的立法。區(qū)域性的具體財(cái)政資金制度缺位，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同所要求的資金統(tǒng)一規(guī)劃、籌集、分配。

4.政府、市場、社會(huì)維度的區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)緩慢

公共文化服務(wù)建設(shè)采取政府主導(dǎo)、市場協(xié)調(diào)、社會(huì)參與的治理體系。三地的協(xié)同需要建立起政府、市場、社會(huì)的協(xié)同渠道和平臺(tái)。

政府的協(xié)同涉及文化服務(wù)管理行政機(jī)構(gòu)的協(xié)同，常見組織形式是聯(lián)盟。協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟具有三個(gè)特點(diǎn)：首先，有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)；其次，有正式的協(xié)定；最后，有新的組織結(jié)構(gòu)。以京津冀博物館協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議為例，其組成人員包括三地文物局部分在京部委所屬博物館負(fù)責(zé)人，以及三地省級(jí)博物館館長，聯(lián)席會(huì)議下面設(shè)置“京津冀博物館協(xié)同發(fā)展推進(jìn)工作辦公室”。

文化協(xié)同領(lǐng)域最高級(jí)別的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是三省市文化部門的聯(lián)席會(huì)議制度，在區(qū)域協(xié)同中發(fā)揮著信息溝通、共同決策以及監(jiān)督實(shí)施的功能。但是，政策為依據(jù)的制度運(yùn)作也存在部分問題。首先，聯(lián)席會(huì)議制度缺乏法律依據(jù)。會(huì)議的職權(quán)和程序都需要法律規(guī)定，否則，聯(lián)席會(huì)議作為權(quán)宜之計(jì)就缺乏合法性。其次，聯(lián)席會(huì)議制度缺乏常態(tài)化。一年開一次會(huì)議難以及時(shí)、充分處理公共文化服務(wù)協(xié)同的復(fù)雜事項(xiàng)。最后，聯(lián)席會(huì)議制度安排沒有對(duì)公共文化服務(wù)做系統(tǒng)且專門的規(guī)定，會(huì)議安排只是協(xié)同會(huì)議內(nèi)容的一項(xiàng)，決策的周密性和效力層次容易受影響。京津冀公共文化服務(wù)建設(shè)被看作是地方協(xié)商處理事務(wù)，而非國家重大戰(zhàn)略，影響了協(xié)同決策的效力和執(zhí)行效果。

京津冀地區(qū)的市場協(xié)同度還需要提升。區(qū)域性公共文化服務(wù)資源交易平臺(tái)沒有形成。以河北省為例，三地平臺(tái)尚未聯(lián)網(wǎng)，采購評(píng)審專家?guī)煲矝]有統(tǒng)一，市場主體信用體系沒有對(duì)接，[3]沒有京津冀區(qū)域的公共文化服務(wù)供需信息平臺(tái)。公共文化服務(wù)采購的相互支持需要加強(qiáng)。京津冀公共文化服務(wù)項(xiàng)目的采購信息沒有專門的發(fā)布渠道，文化協(xié)同的采購項(xiàng)目確定以及采購標(biāo)準(zhǔn)和要求沒有形成協(xié)同機(jī)制。三地公共文化服務(wù)采購合同基本上都是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)中標(biāo)本地項(xiàng)目，跨區(qū)域中標(biāo)的比例很少。這一定程度上表明三地政府采購協(xié)同的力度還比較弱。

社會(huì)協(xié)同方面，京津冀文化志愿者群體的管理沒有引起立法者的重視。三地文化志愿者總量不少于十萬人，但京津冀文化志愿者區(qū)域協(xié)作的制度框架還沒有建立，也沒有專門的地方法規(guī)。文化部專門就志愿者以及社會(huì)組織出臺(tái)《文化志愿服務(wù)管理辦法》，對(duì)志愿者的權(quán)利、義務(wù)、招募、服務(wù)范圍進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。雖然有《天津市志愿者條例》，但是沒有針對(duì)文化志愿者的管理細(xì)則。

5.區(qū)域公共文化服務(wù)均等化制度保障偏弱

從人均擁有公共圖書館藏量來看，2019年，北京是1.4冊(cè)，天津是1.34冊(cè)，河北是0.40冊(cè)。(4)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。從每萬人擁有公共圖書館建筑面積來看，北京是138.4平方米，天津是278.7平方米，河北是75平方米，河北明顯落后。

第一，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)水平失衡。京津冀三地的農(nóng)村人口數(shù)量不同。截至2019年，北京市有農(nóng)村人口290萬，天津市有農(nóng)村人口200萬，河北省有農(nóng)村人口3883萬人。與北京、天津相比，河北省人口基數(shù)大，地域廣闊，在政府定量提供公共文化服務(wù)的情況下，河北省農(nóng)村地區(qū)的人均公共文化服務(wù)投入偏低。河北省農(nóng)村地區(qū)受到資金缺乏、人才短缺、貧困地區(qū)多等因素的影響，難以達(dá)到北京市和天津市的農(nóng)村公共文化服務(wù)水準(zhǔn)。[4]

第二，北京市和天津市的財(cái)政保障能力和政策執(zhí)行能力能夠?yàn)槔夏耆颂峁┹^好的公共文化服務(wù)。河北省由于管轄范圍較大，老年人整體基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，老年人公共文化服務(wù)建設(shè)相對(duì)滯后。三地缺少針對(duì)老年人群體的公共文化服務(wù)體系共建共享項(xiàng)目，不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的共建共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，三地老年人之間也缺少應(yīng)有的文化交流和合作。[5]

三地公共文化服務(wù)制度上的差異導(dǎo)致實(shí)施效果不同。一方面，天津市在2017年出臺(tái)了《天津市村(社區(qū))綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)與服務(wù)規(guī)范》，主要針對(duì)的是綜合性文化服務(wù)中心。北京市也有針對(duì)基層的規(guī)范。河北省沒有就農(nóng)村和社區(qū)等基層的公共文化服務(wù)進(jìn)行專門立法。另一方面，河北省頒布《河北省基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》(2016-2020)，天津市頒布《天津市基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》(2015年)，北京市頒布《北京市基層公共文化設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(2015年)和《北京市基層公共文化設(shè)施服務(wù)規(guī)范》(2015年)。三地標(biāo)準(zhǔn)的不一致妨礙了文化服務(wù)區(qū)域間的平等，并且標(biāo)準(zhǔn)的有效期都是到2020年，有必要根據(jù)新情況重新修訂標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)未來的服務(wù)建設(shè)。

6.區(qū)域公共文化服務(wù)信息化協(xié)同程度偏低

京津冀三地公共文化服務(wù)的數(shù)字化、信息化建設(shè)成效顯著，但也有不足。第一，河北省信息化發(fā)展滯后。北京市不斷加大財(cái)政投入和政策引導(dǎo)力度，推進(jìn)數(shù)字文化服務(wù)建設(shè)。首都圖書館以APP、微博、官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等形式，線上開展數(shù)字公共文化服務(wù)。天津市公共文化服務(wù)平臺(tái)開放圖書館數(shù)字資源。河北省人口基數(shù)大,數(shù)字公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入總體不足,公共文化產(chǎn)品在數(shù)量及質(zhì)量方面水平偏低，省內(nèi)公共數(shù)字文化服務(wù)體系滿意度較低。第二，三地之間的數(shù)字文化服務(wù)互聯(lián)互通程度還比較低。服務(wù)平臺(tái)彼此之間各自獨(dú)立，相互分割，缺乏統(tǒng)一的讀者認(rèn)證服務(wù)、集成檢索服務(wù)等。[6]

京津冀地區(qū)缺少專門支撐區(qū)域公共文化服務(wù)數(shù)字化建設(shè)的法律。當(dāng)前，京津冀注重對(duì)公共文化服務(wù)數(shù)字化的政策引導(dǎo)，已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定?！短旖蚴泄参幕?wù)保障和促進(jìn)條例》第三十條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將公共數(shù)字文化建設(shè)納入本級(jí)信息化建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)數(shù)字文化資源建設(shè)，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)公共文化信息資源的共建共享。

三、提升京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的立法協(xié)同

依照規(guī)劃，未來的京津冀區(qū)域公共文化服務(wù)將走向新的協(xié)同階段。對(duì)照協(xié)同目標(biāo)，完善法律保障是推進(jìn)協(xié)同繼續(xù)深入發(fā)展的必要準(zhǔn)備，是一個(gè)系統(tǒng)工程。建議根據(jù)區(qū)域立法現(xiàn)狀，提升協(xié)同發(fā)展的法律保障質(zhì)量，確定明確的立法事項(xiàng)、立法主體、立法形式、立法內(nèi)容。

1.協(xié)同立法，完善法律體系

京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展的法律保障框架應(yīng)當(dāng)以京津冀基本公共文化服務(wù)建設(shè)相關(guān)的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，以區(qū)域公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，形成以法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章、其他規(guī)范性文件為一體，上位法和下位法有機(jī)銜接、層次分明，制度有機(jī)統(tǒng)一、全面實(shí)用的法律體系。根據(jù)《立法法》的規(guī)定和區(qū)域協(xié)同建設(shè)事項(xiàng)的特點(diǎn)，構(gòu)思不同的立法內(nèi)容，采取適當(dāng)?shù)牧⒎ㄐ问?，明確立法主體和立法程序。

京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同是國家的重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以憲法作為依據(jù)?！稇椃ā返诙l規(guī)定，國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)。

《公共文化服務(wù)保障法》可以作為直接依據(jù)，但是該法缺乏區(qū)域性文化服務(wù)建設(shè)的法律條文。《京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》作為政策文件，具有靈活性和原則性，但是缺乏可操作性和權(quán)威性，可以由國務(wù)院制定《京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展條例》(以下簡稱“條例”)。首先，規(guī)劃的事項(xiàng)符合《立法法》第十一條的規(guī)定，屬于特定區(qū)域的特定事務(wù)，必須由全國人大及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。其次，根據(jù)《立法法》第九條的規(guī)定，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院就部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。最后，京津冀公共文化服務(wù)發(fā)展具有特殊性。京津冀區(qū)域歷史淵源長久，文化資源豐富。但是由于三地的發(fā)展差距和政治經(jīng)濟(jì)上的不對(duì)等，協(xié)同發(fā)展需要的合作機(jī)制難以充分實(shí)現(xiàn)，需要中央的介入，有必要由國務(wù)院立法統(tǒng)籌。[7]也可以嘗試制定《京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)》等部門規(guī)章，立法機(jī)構(gòu)可以是文化和旅游部與三地文化和旅游部門行政管理人員、公共文化服務(wù)專家?guī)斐蓡T組成。

配合《條例》的實(shí)施，三地人大及其常委會(huì)可以通過協(xié)同立法機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)。具體來說，為了實(shí)施《京津冀協(xié)同發(fā)展條例》，三地人大及其常委會(huì)可以制定地方性的《協(xié)同發(fā)展促進(jìn)辦法》。比如，天津市人大出臺(tái)《天津市促進(jìn)京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展辦法》，北京市人大和河北省人大抓緊制定《公共文化服務(wù)保障條例》。

結(jié)合地方實(shí)際情況，各地文化行政部門進(jìn)一步制定行政規(guī)章。三地政府部門可以制定地方性部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。內(nèi)容方面要注重公共文化服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化、數(shù)字化等薄弱環(huán)節(jié)的制度支持，完善標(biāo)準(zhǔn)化、資金投入、人才培養(yǎng)等配套制度。[8]主要包括：《圖書館條例》《博物館條例》《藝術(shù)館條例》等地方文化設(shè)施管理的部門規(guī)章，地方公共文化服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，文化志愿者、文化人才管理方面的辦法；協(xié)同專項(xiàng)資金的管理辦法。

三地設(shè)區(qū)的市可以再結(jié)合自身情況制定地方性的規(guī)范性文件。具備立法資格的河北省設(shè)區(qū)的市可以根據(jù)地方情況制定地方性的法律法規(guī)，完善基層文化建設(shè)的法律保障。

總而言之，公共文化服務(wù)法律體系建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)、民主、效益的原則, 在實(shí)踐中探索規(guī)范化、程序化的路線、方針, 并通過制度化的手段固定下來，[9]形成以區(qū)域公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展為調(diào)整對(duì)象，以三地協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)、措施為發(fā)展途徑的法律體系。

2.立足區(qū)域，完善協(xié)同制度：制定《京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展條例》

有必要專門制定《京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展條例》(以下簡稱《發(fā)展條例》)，作為一部綱領(lǐng)性、基礎(chǔ)性的行政法規(guī)，直接調(diào)整區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展。立足于既有的政策、協(xié)議和實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定協(xié)同發(fā)展相關(guān)的主要制度，制度主要包括區(qū)域文化發(fā)展的指導(dǎo)思想、法律原則、主管機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、財(cái)政支持、人才隊(duì)伍、考核追責(zé)。

(1)明確區(qū)域協(xié)同立法的目的和原則。立法目的是整部法律文本的靈魂。在《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》設(shè)定的“2030年，京津冀區(qū)域公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡”、《京津冀文化協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》規(guī)定的協(xié)同發(fā)展目標(biāo)以及《憲法》和《公共文化服務(wù)保障法》的基礎(chǔ)上，通過總括性的條文，明確條例的立法目的是“為了規(guī)范京津冀區(qū)域公共文化服務(wù)的協(xié)同建設(shè)，健全公共文化服務(wù)制度，提高協(xié)同質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)京津冀公共文化服務(wù)建設(shè)的均衡發(fā)展”。均衡發(fā)展就是實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等，使京津冀的每一位公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共文化服務(wù)，沒有區(qū)域歧視。[10]協(xié)同發(fā)展是指“目標(biāo)相同，手段一致，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共建共享。”綜合而言，協(xié)同發(fā)展是區(qū)域本位，央地聯(lián)動(dòng)，多方參與，協(xié)作共贏，提質(zhì)提量。

根據(jù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的特點(diǎn)，《發(fā)展條例》可以規(guī)定區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，堅(jiān)持京津冀區(qū)域文化的特色發(fā)展，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、統(tǒng)一開放、共建共享、促進(jìn)均等。

(2)政府、市場、社會(huì)區(qū)域協(xié)同機(jī)制。建立以京津冀政府協(xié)同為主導(dǎo)，市場和社會(huì)協(xié)同為輔助的京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域協(xié)同機(jī)制。

其一是政府協(xié)同機(jī)制。京津冀三地的政府在彼此之間做好橫向協(xié)同。具體要做到：第一，規(guī)定區(qū)域協(xié)同的主管機(jī)關(guān)及其職責(zé)。規(guī)定實(shí)施協(xié)同建設(shè)的主體是國務(wù)院文化部和京津冀的文化行政主管部門，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督條例的實(shí)施。國務(wù)院根據(jù)區(qū)域公民基本文化需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定并且調(diào)整區(qū)域基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。第二，規(guī)定協(xié)同的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。規(guī)定區(qū)域發(fā)展的聯(lián)席會(huì)議和部門間會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議的組成人員由文化部領(lǐng)導(dǎo)、地方文化部門和專家委員會(huì)組成，會(huì)議應(yīng)當(dāng)定期召開，主要決議事項(xiàng)是協(xié)同發(fā)展的財(cái)政資金問題以及年度協(xié)同發(fā)展的重要項(xiàng)目等。部門間會(huì)議由文化部指導(dǎo)，地方文化部門自行組成，會(huì)議決定具有約束力，報(bào)三地地方人大備案。第三，規(guī)定信息互通和情況通報(bào)制度。文化部公共文化司專設(shè)京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域協(xié)同辦公室，負(fù)責(zé)條例實(shí)施信息的收集、上報(bào)和發(fā)布。地方文化廳專設(shè)區(qū)域協(xié)同辦公室，負(fù)責(zé)合作協(xié)調(diào)工作小組的工作，對(duì)接文化部辦公室。

其二是市場協(xié)同機(jī)制。政府采購是公共文化服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制的主要方式，能夠降低成本，提高公共文化服務(wù)的質(zhì)量。建立文化資源聯(lián)合采購制度，規(guī)定三地政府采購的文化服務(wù)項(xiàng)目信息必須通告三地。建立統(tǒng)一的公共文化服務(wù)采購信息發(fā)布平臺(tái)，建立統(tǒng)一的區(qū)域政府采購清單。區(qū)域文化項(xiàng)目采購時(shí)，同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇區(qū)域內(nèi)競標(biāo)單位。建立政府購買公共文化服務(wù)的績效評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，完善競爭擇優(yōu)的程序與流程，擴(kuò)大競爭性招投標(biāo)的范圍，鼓勵(lì)向社會(huì)組織采購公共文化資源，發(fā)揮社會(huì)組織的市場和公益的雙重屬性。

其三是社會(huì)協(xié)同參與機(jī)制。第一，制定促進(jìn)文化類非國有企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人協(xié)同參與制度。支持由非國有企業(yè)或社會(huì)組織組織承辦的公益性文藝演出、藝術(shù)展覽等。第二，規(guī)定文化服務(wù)相關(guān)的社會(huì)組織區(qū)域協(xié)同聯(lián)盟，規(guī)定聯(lián)盟的申請(qǐng)組成方式、審批備案過程、活動(dòng)監(jiān)督考核制度。第三，規(guī)定三地文化服務(wù)志愿者建立區(qū)域聯(lián)盟，鼓勵(lì)三地志愿者跨地區(qū)開展志愿活動(dòng)，促進(jìn)三地志愿者的交流和溝通，提升文化服務(wù)志愿者的志愿服務(wù)能力。第四，規(guī)定學(xué)校、社區(qū)開放文化資源，建立京津冀公共文化資源統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)文化資源共享。

(3)服務(wù)供需區(qū)域協(xié)同機(jī)制。在構(gòu)建京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展的過程中，給予區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的最小受惠者更多的關(guān)注和政策支持，縮小公共文化服務(wù)差距。在公共文化服務(wù)的供應(yīng)上要因地制宜進(jìn)行公共文化服務(wù)分配，滿足不同地域、層次、類別人群的文化需求。

一是規(guī)定區(qū)域服務(wù)需求清單制度。清單內(nèi)容需要結(jié)合三地群眾實(shí)際需求和基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在公共文化資源分配相對(duì)公平的前提下，傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，盡可能縮小京津冀地域間、城鄉(xiāng)間及群體間的公共文化服務(wù)差距，側(cè)重老人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的文化需求，保障每位公民的公共文化權(quán)益。

二是規(guī)定區(qū)域供給協(xié)同。區(qū)域供給協(xié)同是指以公共文化服務(wù)水平共同提升為目的和內(nèi)容的政府間協(xié)同，包括文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)、文化基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)之間的協(xié)同。在京津冀公共文化服務(wù)區(qū)域供給協(xié)同中，具體制度設(shè)計(jì)可以包括：第一，規(guī)定產(chǎn)品供給協(xié)同。規(guī)定區(qū)域聯(lián)合開發(fā)區(qū)域特色的文化產(chǎn)品，增加區(qū)域特色文化產(chǎn)品的供給。第二，規(guī)定活動(dòng)供給協(xié)同。鼓勵(lì)三地共同舉辦區(qū)域文化活動(dòng)，鼓勵(lì)三地利用大運(yùn)河、文化帶、國家公共文化服務(wù)示范基地等舉辦區(qū)域文化活動(dòng)，鼓勵(lì)三地跨區(qū)域聯(lián)合舉辦文化活動(dòng)。第三，規(guī)定文化基礎(chǔ)設(shè)施供給協(xié)同。鼓勵(lì)三地共建共享文化設(shè)施，鼓勵(lì)三地跨地共建文化設(shè)施。第四，規(guī)定利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同供給。推動(dòng)產(chǎn)品、活動(dòng)、設(shè)施數(shù)字化共建共享，運(yùn)用5G和云計(jì)算技術(shù)，建立京津冀公共文化服務(wù)云平臺(tái)。

三是規(guī)定區(qū)域公共文化服務(wù)資金保障制度。規(guī)定區(qū)域公共文化服務(wù)人均文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建立公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)企業(yè)或者個(gè)人采取捐贈(zèng)或者其他方式資助發(fā)展，享有中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資格。規(guī)定京津冀文化協(xié)同橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行公共文化服務(wù)資金對(duì)口支援。此外，規(guī)定建立公共文化服務(wù)資金績效考核制度, 制定基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目績效考核辦法，會(huì)同主管部門對(duì)區(qū)域公共文化服務(wù)建設(shè)的資金使用開展績效考核，建立獎(jiǎng)懲結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。

(4)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、專業(yè)化方面區(qū)域協(xié)同制度。由于京津冀區(qū)域人文環(huán)境、認(rèn)同度的差異、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，利益協(xié)調(diào)比較困難，地方配合也缺乏清楚的目標(biāo)和充足的動(dòng)力。為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享，區(qū)域協(xié)同的落實(shí)需要借助區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和專業(yè)化制度。

其一，促進(jìn)三地標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同制定。通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止地方利益逾越區(qū)域利益，保證區(qū)域共同文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。《發(fā)展條例》中可以設(shè)計(jì)如下內(nèi)容：第一，根據(jù)京津冀的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定區(qū)域公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。第二，區(qū)域公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由文化部頒布實(shí)施。第三，建立區(qū)域公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估制度，由文化部負(fù)責(zé)評(píng)估。

其二，三地促進(jìn)區(qū)域均等化。第一，規(guī)定一體化規(guī)劃區(qū)域文化設(shè)施、產(chǎn)品和活動(dòng)的數(shù)量和布局，結(jié)合區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)和交通等情況合理規(guī)劃。第二，規(guī)定區(qū)域基本公共文化服務(wù)不足地區(qū)對(duì)口支援制度。第三，規(guī)定區(qū)域特殊人群服務(wù)專門供給制度，對(duì)區(qū)域內(nèi)老人、未成年、殘疾人等特殊人群開展區(qū)域性專門文化服務(wù)。

其三，提升區(qū)域?qū)I(yè)化。第一，規(guī)定區(qū)域文化人才集中培訓(xùn)。第二，規(guī)定三地公共文化服務(wù)人才輪訓(xùn)、交流、掛職、職稱互認(rèn)。

(5)協(xié)同建設(shè)區(qū)域考核和問責(zé)制度。將京津冀區(qū)域作為整體，依據(jù)區(qū)域建設(shè)的績效指標(biāo)衡量工作成效。第一，建立區(qū)域績效評(píng)估考核制度，設(shè)立專門績效評(píng)估部門，協(xié)調(diào)三地的績效評(píng)估。第二，建立區(qū)域服務(wù)第三方評(píng)估制度。第三，將區(qū)域服務(wù)考核指標(biāo)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)考核的重要指標(biāo)，作為職務(wù)升遷獎(jiǎng)懲的依據(jù)。第四，規(guī)定區(qū)域公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)定期或不定期檢查制度。第五，規(guī)定區(qū)域建設(shè)情況公開制度，將區(qū)域建設(shè)情況納入統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)，由文化部負(fù)責(zé)公開，地方政府向地方人大提供協(xié)同專項(xiàng)報(bào)告。第六，規(guī)定社會(huì)監(jiān)督制度，開通區(qū)域公共文化服務(wù)建設(shè)反饋渠道。

結(jié)語

京津冀公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展需要法律的保障。目前的保障還沒有達(dá)到法律上下銜接，內(nèi)部統(tǒng)一，制度完備的狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域文化法治的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證區(qū)域協(xié)同建設(shè)的合法性和穩(wěn)定性，需要繼續(xù)深入分析區(qū)域建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和問題，制定相應(yīng)的制度，補(bǔ)充相關(guān)的立法。