喬天霞，張 琦

（國網(wǎng)新源控股有限公司技術(shù)中心，北京市 100161）

0 引言

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月頒布實(shí)施以來，對(duì)規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域的招投標(biāo)行為，保護(hù)招投標(biāo)雙方的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益起到了積極的作用，其實(shí)施也極大促進(jìn)了工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程，為建設(shè)單位擇優(yōu)選擇承包單位，縮短項(xiàng)目工期、降低工程成本、保證施工質(zhì)量，最大限度發(fā)揮投資效益起到了巨大作用[1]。但隨著建設(shè)工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，滋生出了新的問題，諸如招標(biāo)人標(biāo)底泄漏及暗箱操作、投標(biāo)人惡性競(jìng)爭(zhēng)低價(jià)中標(biāo)以及圍標(biāo)、串標(biāo)等不正?，F(xiàn)象。

為解決招投標(biāo)實(shí)踐過程中標(biāo)底招標(biāo)和無標(biāo)底招標(biāo)存在的問題，《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB 50500—2008）提出了“招標(biāo)控制價(jià)”的概念，招標(biāo)控制價(jià)在本規(guī)范中的含義是“招標(biāo)人根據(jù)國家或省級(jí)、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法，按設(shè)計(jì)施工圖紙計(jì)算的，對(duì)招標(biāo)工程限定的最高工程造價(jià)”[2]。水電行業(yè)在2010年頒布了《水電工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》，也提規(guī)定了招標(biāo)控制價(jià)的含義：“招標(biāo)人或受其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法、按招標(biāo)文件并結(jié)合招標(biāo)工程的具體情況編制，對(duì)招標(biāo)工程限定的最高工程造價(jià)”[3]。

根據(jù)調(diào)研，自此之后由國有資金投資的大中型水電工程建筑安裝工程都有編制招標(biāo)控制價(jià)，只是招標(biāo)控制價(jià)的確定方法有所差異?；诖耍疚膹乃娦袠I(yè)角度，對(duì)水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)建議。

1 水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制的現(xiàn)狀

1.1 招標(biāo)控制價(jià)的編、審組織

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的編制，由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位完成。招標(biāo)人委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位大部分情況為原設(shè)計(jì)概算編制單位，原因?yàn)槠鋵I(yè)人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況和設(shè)計(jì)方案比較熟悉，各專業(yè)間配合較為全面，在保證質(zhì)量的前提下，所需時(shí)間相對(duì)較少。

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的審核由招標(biāo)人組織，一般由其上級(jí)主管部門組織對(duì)項(xiàng)目建設(shè)公司提交的成果進(jìn)行審查，項(xiàng)目規(guī)模不同，評(píng)審的重點(diǎn)和深度亦有區(qū)分。規(guī)模較大的項(xiàng)目會(huì)聘請(qǐng)外部專家，根據(jù)工程項(xiàng)目特性、施工重點(diǎn)及難點(diǎn)、市場(chǎng)情況進(jìn)行評(píng)審，對(duì)控制造價(jià)影響較大的分部分項(xiàng)工程綜合單價(jià)進(jìn)行重點(diǎn)的校核與審查，以免出現(xiàn)重大的偏差或失誤。

1.2 招標(biāo)控制價(jià)成果分析

水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制完成后，招標(biāo)人組織編制單位對(duì)成果與相應(yīng)標(biāo)段概算（預(yù)算）進(jìn)行對(duì)比，以分組工程為單位對(duì)投資增減進(jìn)行原因分析，主要包括項(xiàng)目及工程量變化、施工方案變化、材料價(jià)格變化、定額差異及取費(fèi)費(fèi)率等。

1.3 招標(biāo)控制價(jià)的發(fā)布

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的發(fā)布時(shí)間按照招標(biāo)文件的約定進(jìn)行，一般通過招標(biāo)文件澄清、補(bǔ)遺發(fā)布招標(biāo)控制價(jià)的金額，如果發(fā)布的時(shí)間不能夠滿足編制和投標(biāo)要求，則推遲開標(biāo)時(shí)間。招標(biāo)控制價(jià)的發(fā)布一般僅發(fā)布總價(jià)，不發(fā)布編制方法和分項(xiàng)投資。

1.4 招標(biāo)控制價(jià)的管理及備案

水電行業(yè)目前無相關(guān)招標(biāo)控制價(jià)編制的強(qiáng)制性文件、規(guī)定，因此，絕大部分項(xiàng)目?jī)H在招標(biāo)人內(nèi)部隨招標(biāo)文件一同對(duì)招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行歸檔，而未向相關(guān)工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)備案。

2 水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制過程中存在的問題

招標(biāo)控制價(jià)政策發(fā)布以來，招投標(biāo)各方對(duì)招標(biāo)控制價(jià)編制過程中發(fā)現(xiàn)的問題及其科學(xué)合理性產(chǎn)生的爭(zhēng)議越來越多，主要總結(jié)為以下幾方面問題。

2.1 編制依據(jù)及方法不統(tǒng)一

水電工程招標(biāo)控制價(jià)的編制方法目前無行業(yè)規(guī)范性文件，各招標(biāo)人在編制過程中遵守的原則、依據(jù)和方法并未統(tǒng)一[4]。有的招標(biāo)人是按照清單計(jì)價(jià)規(guī)范的要求，依據(jù)現(xiàn)行的計(jì)價(jià)定額和計(jì)價(jià)辦法，參考工程設(shè)計(jì)相關(guān)資料文件、招標(biāo)文件中的工程量清單、合同條款、技術(shù)條款和市場(chǎng)價(jià)格來編制招標(biāo)控制價(jià)；有的招標(biāo)人是在概算或預(yù)算的基礎(chǔ)上按照下浮一定的百分比來確定招標(biāo)控制；還有的招標(biāo)人則參照類似項(xiàng)目中標(biāo)合同價(jià)來確定招標(biāo)控制價(jià)。

其中，按照工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范要求進(jìn)行編制的過程中，各招標(biāo)人在費(fèi)率的選取、主要材料價(jià)格的計(jì)算、施工措施項(xiàng)目費(fèi)用的計(jì)算、與概算的對(duì)比分析等各方面亦不相同。

2.2 工程量清單項(xiàng)目特征描述不嚴(yán)謹(jǐn)

招標(biāo)工程量清單應(yīng)該是嚴(yán)格按照國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和設(shè)計(jì)文件對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的全部工作內(nèi)容進(jìn)行精準(zhǔn)的描述和量化的體現(xiàn)，必須全面地反映設(shè)計(jì)圖紙和招標(biāo)技術(shù)規(guī)范要求的內(nèi)容[5]。如果招標(biāo)人提供的工程量清單對(duì)項(xiàng)目特征描述不具體、特征不清、界限不明，會(huì)使造價(jià)編制人員無法準(zhǔn)確理解工程量清單項(xiàng)目的構(gòu)成要素和確定綜合單價(jià)[6]。如水電工程中常見的鋼筋石籠防護(hù)，由于在招標(biāo)階段圖紙深度有限，工程量清單中并未明確描述鋼筋石籠所需的鋼筋型號(hào)及尺寸等具體項(xiàng)目特征，造價(jià)人員將無法組價(jià)；再如碎石回填，項(xiàng)目特征中經(jīng)常不標(biāo)明粒徑及料源，同樣為造價(jià)人員組價(jià)帶來困擾，等等。

2.3 招標(biāo)控制價(jià)對(duì)合同條款和社會(huì)環(huán)境影響考慮不足

招標(biāo)人在編制招標(biāo)控制價(jià)編制時(shí)，通常在綜合單價(jià)中只單純地考慮了施工成本和合理利潤(rùn)，對(duì)合同條款中的質(zhì)量要求、付款條件、進(jìn)度要求等影響因素考慮不足，而忽略了因工期提前、工程質(zhì)量、進(jìn)度款的支付而增加的成本。由于招標(biāo)控制價(jià)是投標(biāo)報(bào)價(jià)的上限，如果考慮不全面，導(dǎo)致投標(biāo)人壓低報(bào)價(jià)，將造成項(xiàng)目在實(shí)施階段的糾紛不斷。

另一方面，水電工程現(xiàn)場(chǎng)條件復(fù)雜，施工現(xiàn)場(chǎng)的地形、地貌、水文地質(zhì)、氣候環(huán)境，以及交通運(yùn)輸條件、資源供應(yīng)情況等外部社會(huì)環(huán)境也對(duì)工程施工成本有重要的影響。而招標(biāo)控制價(jià)編制時(shí)，過多的是依賴計(jì)價(jià)辦法和預(yù)算定額進(jìn)行編制，并未充分考慮對(duì)不同難度、不同標(biāo)準(zhǔn)的工程應(yīng)進(jìn)行綜合單價(jià)或措施項(xiàng)目費(fèi)用的彈性調(diào)整。如位于旅游景區(qū)附近的某項(xiàng)目在招標(biāo)文件中規(guī)定，在夜間、每年的7月至8月及國家重要會(huì)議期間禁止進(jìn)行爆破作業(yè)。這種特殊情況如招標(biāo)控制價(jià)中不考慮一定的措施費(fèi)用，承包人投標(biāo)報(bào)價(jià)中也將無法考慮，中標(biāo)后投標(biāo)人可能由此提出各種變更或索賠要求。因此，只有充分考慮環(huán)境等各項(xiàng)因素對(duì)成本的影響，才能編出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)。

2.4 招標(biāo)控制價(jià)編制依舊依賴定額

水電行業(yè)計(jì)價(jià)辦法目前只有設(shè)計(jì)概算編制規(guī)定及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)價(jià)定額分為概算定額和預(yù)算定額。招標(biāo)控制價(jià)及投標(biāo)報(bào)價(jià)均是參照此標(biāo)準(zhǔn)和定額進(jìn)行編制，不同之處在于編制投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，各投標(biāo)人可根據(jù)自身施工能力對(duì)人工單價(jià)，費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)及定額消耗量進(jìn)行調(diào)整，而招標(biāo)控制價(jià)則是完全按照計(jì)價(jià)辦法和定額進(jìn)行編制，使招標(biāo)控制價(jià)不能充分體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征。同時(shí)，隨著工程建設(shè)中新技術(shù)、新材料的不斷涌現(xiàn)，定額存在嚴(yán)重的滯后性，根據(jù)定額計(jì)算的招標(biāo)控制價(jià)也存在一定的滯后性[7]，招標(biāo)人的個(gè)性化要求與定額的滯后性矛盾日益突出，如果依舊依賴定額將編制不出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)。

而依賴定額的另一方面則是忽視施工方案、技術(shù)措施對(duì)造價(jià)的影響，不同的施工方案和施工組織設(shè)計(jì)之間所需的工程成本又存在較大的差別，因此要求編制人員對(duì)施工方案及技術(shù)措施有一定的了解，否則容易造成招標(biāo)控制價(jià)與實(shí)際造價(jià)水平脫節(jié)。

因此，只有充分考慮環(huán)境變化、結(jié)合科學(xué)的施工方案，才能編出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)，而不是依賴定額來完成。

2.5 人為調(diào)整招標(biāo)控制價(jià)

設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)的目的是將工程造價(jià)控制在一個(gè)比較合理的范圍內(nèi)，但在工程項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過程中，存在招標(biāo)人人為調(diào)整招標(biāo)控制價(jià)的現(xiàn)象[8]。標(biāo)控制價(jià)編制完成后，某些項(xiàng)目招標(biāo)人首先關(guān)注項(xiàng)目總價(jià)，若總價(jià)超過了招標(biāo)人的預(yù)期，則要求對(duì)總價(jià)進(jìn)行下調(diào)。而當(dāng)控制價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均價(jià)，就會(huì)影響招標(biāo)效率，可能出現(xiàn)無人投標(biāo)情況，或者投標(biāo)人中標(biāo)后會(huì)以招標(biāo)控制價(jià)太低為由進(jìn)行設(shè)計(jì)變更或提出索賠，給招標(biāo)人在項(xiàng)目管理過程中增加了負(fù)擔(dān)。

而若總價(jià)低于招標(biāo)人的預(yù)期，招標(biāo)人亦或根據(jù)其他項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在未考慮項(xiàng)目之間差異的情況下，人為調(diào)高招標(biāo)控制價(jià)，這樣投標(biāo)人就有可能圍繞這個(gè)控制價(jià)串標(biāo)、圍標(biāo)，而給招標(biāo)人對(duì)整個(gè)項(xiàng)目造價(jià)管理埋下隱患。

2.6 缺乏招標(biāo)控制價(jià)審查、備案機(jī)構(gòu)

目前，水電行業(yè)并無統(tǒng)一招標(biāo)控制價(jià)審查、備案機(jī)構(gòu)，招標(biāo)控制價(jià)編制完成后，由招標(biāo)人自行組織審查，成果自行歸檔。造成招標(biāo)人對(duì)當(dāng)前行業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格水平互不相通，而對(duì)整個(gè)行業(yè)而言，也不利于行業(yè)內(nèi)對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、生產(chǎn)力水平的跟蹤和掌握。同時(shí)，行業(yè)造價(jià)管理機(jī)構(gòu)也因缺乏數(shù)據(jù)資料的積累，無法進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格水平的分析和總結(jié)，進(jìn)而無法在行業(yè)造價(jià)糾紛發(fā)生時(shí)給出合理準(zhǔn)確的判斷。

3 措施及建議

盡管招標(biāo)控制價(jià)在編制和應(yīng)用過程中還亟待進(jìn)一步的提升和改進(jìn)，但是我們?nèi)匀徊荒芎鲆暺湓谡袠?biāo)投標(biāo)過程中的重要作用?？茖W(xué)合理的招標(biāo)控制價(jià)能夠反映當(dāng)時(shí)行業(yè)技術(shù)及市場(chǎng)價(jià)格水平、保障招投標(biāo)雙方的利益，還可作為限制不平衡報(bào)價(jià)，評(píng)價(jià)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)的重要參考。

故結(jié)合以上分析，對(duì)完善和提高水電行業(yè)招標(biāo)控制價(jià)的編制水平提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 建立行業(yè)招標(biāo)控制價(jià)編制管理辦法或標(biāo)準(zhǔn)

水電行業(yè)缺乏針對(duì)有關(guān)招標(biāo)控制價(jià)編制的規(guī)范或辦法，因此盡快在行業(yè)內(nèi)形成相關(guān)規(guī)范性文件[9]，通過建立和完善招標(biāo)控制價(jià)的編制方法，能夠規(guī)范水電行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，加強(qiáng)水電工程招標(biāo)控制價(jià)計(jì)價(jià)管理，保障水電建設(shè)項(xiàng)目各方利益，填補(bǔ)行業(yè)領(lǐng)域的空白。統(tǒng)一和規(guī)范水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制原則、編制方法，對(duì)提高招標(biāo)控制價(jià)的編制質(zhì)量，完善水電工程全過程造價(jià)管理體系具有重要意義。

3.2 加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件和設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量的監(jiān)督和管理

提前對(duì)設(shè)計(jì)圖紙和招標(biāo)文件進(jìn)行會(huì)審，使設(shè)計(jì)圖紙中存在的問題在編制工程量清單前得以解決，能夠有效提高招標(biāo)工程量清單的質(zhì)量，為合理地編制招標(biāo)控制價(jià)打好基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著新工藝、新方法和新材料的出現(xiàn)及應(yīng)用，及時(shí)對(duì)《工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》進(jìn)行補(bǔ)充和完善，以提高招標(biāo)工程量清單編制水平。

3.3 形成招標(biāo)控制價(jià)的預(yù)判及反饋機(jī)制

經(jīng)審查通過并發(fā)布的招標(biāo)控制價(jià)不應(yīng)在完成招投標(biāo)活動(dòng)就結(jié)束它的使命，而是應(yīng)在項(xiàng)目簽訂合同后，通過對(duì)招標(biāo)控制價(jià)和中標(biāo)合同價(jià)進(jìn)行詳細(xì)地對(duì)比分析，對(duì)招標(biāo)控制價(jià)與合同價(jià)相差較大的項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施工程中進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，并提前制定應(yīng)對(duì)措施。對(duì)招標(biāo)控制價(jià)中編制不合理或不準(zhǔn)確的項(xiàng)目單價(jià)進(jìn)行分析和反饋，便于為以后的項(xiàng)目提供參考依據(jù)。同時(shí)，造價(jià)人員應(yīng)跟蹤掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)際采用的施工方案，充分了解工藝與定額的匹配性，收集成本數(shù)據(jù)，測(cè)算實(shí)際造價(jià)水平，為以后的項(xiàng)目積累數(shù)據(jù)資料。

3.4 完善招標(biāo)控制價(jià)的備案和監(jiān)督機(jī)制

招標(biāo)控制價(jià)是確定合同價(jià)格的第一步，強(qiáng)化監(jiān)督是開展工作的“先手棋”。招標(biāo)控制價(jià)的監(jiān)督和備案是為了保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)“公開、公平、公正”的原則所必需的法律和行政保障，是水電行業(yè)工程造價(jià)建設(shè)管理的重要環(huán)節(jié)。

盡快建立招標(biāo)控制價(jià)的備案和監(jiān)督機(jī)制，關(guān)系到招標(biāo)人能否公正、科學(xué)地確定招標(biāo)控制價(jià)，對(duì)提高水電工程建設(shè)造價(jià)管理水平、充分發(fā)揮國有資本效益具有重要意義。

4 結(jié)束語

通過以上對(duì)招標(biāo)控制價(jià)編制現(xiàn)狀的分析，當(dāng)前水電工程招標(biāo)控制價(jià)編制的過程中仍存在編制方法不統(tǒng)一、清單編制不規(guī)范、過分依賴定額、缺乏審查備案機(jī)制等諸多問題。針對(duì)以上問題，本文建議應(yīng)盡快建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理、形成預(yù)判和反饋的閉環(huán)機(jī)制、完善備案監(jiān)督機(jī)制。