周鐵壯

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

《上海市生活垃圾管理條例》已經(jīng)實施了一年多，國家試點任務(wù)完美收官，為垃圾分類的政策推廣提供了寶貴經(jīng)驗。在社區(qū)垃圾分類取得豐碩成果的同時，高校成為政策執(zhí)行的“飛地”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高校垃圾分類實質(zhì)性進展緩慢，應(yīng)對方式簡單化、形式化。學(xué)生缺乏參與垃圾分類的外部驅(qū)動和內(nèi)在約束，未與高校形成合力。新冠疫情給社會帶來了諸多不確定性。作為學(xué)生聚集的場域，高校更易受到細菌病毒和恐慌情緒的侵襲，信息傳播與疾病傳染可能以幾何形式倍增，而生活垃圾恰恰是細菌病毒的溫床。垃圾分類不僅有利于完成生活垃圾的處理循環(huán)，還可以降低病菌滋生的程度，提高公共衛(wèi)生水平。推進高校垃圾分類的緊迫性和重要性不言而喻，然而，后疫情時代高校垃圾分類為何難以推進？現(xiàn)實出路是什么？上述問題如今都值得我們深入思考。

1 文獻綜述

1.1 現(xiàn)有研究的不足之處

關(guān)于垃圾分類的研究主要聚焦于城市社區(qū)和農(nóng)村，將高校作為研究對象的文獻較少。在城市社區(qū)中，單一的政府主導(dǎo)模式已不符合當下的發(fā)展趨勢，只有納入市場等多元主體才能實現(xiàn)垃圾分類的有效治理。[1]農(nóng)村垃圾分類同樣無法從單一層面進行規(guī)制，需要從志愿、規(guī)則和資金等方面整體推進[2]。相較于社區(qū)和農(nóng)村，高校垃圾分類更具復(fù)雜性。學(xué)界對高校垃圾分類的研究主要以調(diào)研分析為主，例如對學(xué)生垃圾分類意識的調(diào)研[3]或者教育對學(xué)生行為的影響[4]?，F(xiàn)有文獻已指出學(xué)生參與的必要性，但是未能深入分析學(xué)生與高校之間的互動機制，也未在疫情防控背景下對其進行分析。本文基于共同生產(chǎn)的研究視角，嘗試回應(yīng)學(xué)界研究盲點。

1.2 共同生產(chǎn)的研究視角

共同生產(chǎn)理論提供了后疫情時代高校垃圾分類的分析框架。共同生產(chǎn)是指公共部門與公民共同供給公共服務(wù)的活動總和，是個人或群體提高公共服務(wù)質(zhì)量或數(shù)量的志愿過程[5]。奧斯特羅姆認為，共同生產(chǎn)意味著在公共服務(wù)供給中公民可以扮演一個積極角色[6]。這一角色從公共服務(wù)的消耗者、評判者拓展到責(zé)任者[7]。共同生產(chǎn)并不是供給者和使用者之間的簡單管理關(guān)系，而是包括設(shè)計、評估在內(nèi)的互動決策平臺[8]。共同生產(chǎn)概念未有定論，學(xué)者們傾向從多個方面對其進行定義[9]。例如趙挺認為，在新冠肺炎期間，中國政府和公民聯(lián)合抗疫就是共同生產(chǎn)的一種形式[10]。

本文將高校與學(xué)生共同推進垃圾分類的聯(lián)合行動視為共同生產(chǎn)的一種特殊類型，有序推進垃圾分類是高校與學(xué)生共同生產(chǎn)的公共服務(wù)(如圖1所示)。這不僅需要高校配備基本的硬件設(shè)施，更需要與學(xué)生在規(guī)則設(shè)計、績效評價和責(zé)任共擔(dān)三個方面進行必要的互動。

2 供給缺位與志愿遞減

本文采用案例調(diào)研的研究方法，結(jié)合訪談法與問卷調(diào)查法，全方位收集案例信息。2019年7月至2020年9月，筆者多次在上海市X大學(xué)城進行調(diào)研，將研究重點放到上海市垃圾分類初始階段(2019年7月至11月)及 “全國文明城區(qū)”申報之際(2020年6月至10月)。通過對案例信息的分析，對高校垃圾分類的現(xiàn)狀及問題作出如下研判。

2.1 高校層面的供給缺位

在垃圾分類方面，高校是主要的公共服務(wù)供給者。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高校作為垃圾分類服務(wù)供給者處于缺位狀態(tài)。首先是硬件提供不足，宣傳引導(dǎo)不力。2019年上海市全方位開展垃圾分類后，高校僅在宿舍樓和教學(xué)樓配備了貼有垃圾分類標識的垃圾桶，實際的裝容量不足以容納學(xué)生的生活垃圾產(chǎn)出，經(jīng)常出現(xiàn)垃圾溢出的情況。垃圾分類宣傳時斷時續(xù)，以“海報+橫幅”的老舊方式為主，未能引起學(xué)生的重視。2020年下半年，X大學(xué)城所在市轄區(qū)開始“全國文明城區(qū)”申報工作。轄區(qū)高校為了配合相關(guān)工作，建立垃圾分類點并開始多方面宣傳，重新將垃圾分類提上日程。但隨著轄區(qū)申報工作的結(jié)束，高校垃圾分類工作再次陷入沉寂。

其次是規(guī)則設(shè)計缺乏針對性與互動性。規(guī)則是政策執(zhí)行的硬性基礎(chǔ)和績效保障，推行垃圾分類必然離不開系統(tǒng)性的規(guī)則體系。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高校垃圾分類的規(guī)則設(shè)計過于單一，僅限定了垃圾分類的投放位置，沒有對投放時間等事項作出說明。另外，在施行垃圾分類的早期階段，監(jiān)管舉措十分必要。相較于社區(qū)的志愿者上崗監(jiān)督和智能監(jiān)管，高校垃圾分類以學(xué)生自愿為主。一旦出現(xiàn)不按規(guī)則投放的個例，很可能引起“公共草地”危機，針對X大學(xué)城的持續(xù)性觀察也證明了上述判斷。X大學(xué)城某高校共設(shè)置了三個垃圾分類投放點，其中一個位于宿舍區(qū)門口。許多學(xué)生早上急于上課，其中一些人隨手把早餐包裝袋扔到垃圾桶，沒有進行分類。由于缺乏監(jiān)管，越來越多的學(xué)生開始放棄垃圾分類，導(dǎo)致該分類點功能喪失。面對上述情況，學(xué)生會等志愿團體有意向?qū)W校反饋意見，但是高校往往關(guān)起門來做決定，忽略了學(xué)生的參與和互動。

再次是缺乏垃圾分類的績效評價。績效評價有利于發(fā)揮主體的潛能和積極性，及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題所在。但是高校并未將垃圾分類納入到績效體系中，各個院系在推行垃圾分類時往往各自為政。有的院系積極推進垃圾分類，開展了一系列主題活動；有的院系僅限于表面執(zhí)行校級層面的相關(guān)政策，沒有將其落實到具體的工作中。根據(jù)上文的論述，一旦出現(xiàn)消極參與垃圾分類的個例，就會出現(xiàn)整體的不作為，最終每個院系都無心參與垃圾分類。正如X大學(xué)城某高校的一位院系領(lǐng)導(dǎo)所言：“學(xué)校并沒有將垃圾分類作為考核指標，教學(xué)科研等工作已經(jīng)夠忙了，只要學(xué)校不說，我們就不弄?！比欢聦嵣?，垃圾分類不屬于復(fù)雜的操作工作，績效評價在技術(shù)上并不存在較大的困難，推行垃圾分類的人力物力成本將會隨著行為習(xí)慣的形成出現(xiàn)邊際遞減。

最后，高校垃圾分類工作的主體責(zé)任不明確。根據(jù)調(diào)研，高校推行垃圾分類以后勤部門為主要負責(zé)單位，最后責(zé)任落實到保潔人員的身上。在實際的運行中，保潔人員既要負責(zé)垃圾分類的監(jiān)管，又要進行二次分類。由于學(xué)生數(shù)量龐大，監(jiān)管的職能形同虛設(shè)，保潔人員工作量大大增加。垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，需要高校與學(xué)生相互配合，將垃圾分類的任務(wù)全部置于單一主體必然導(dǎo)致較低的治理效能。學(xué)生等其他主體不應(yīng)成為 “看客”，垃圾分類的主體責(zé)任亟待明確。

2.2 學(xué)生層面的志愿遞減

學(xué)生參與垃圾分類的志愿性呈現(xiàn)出遞減趨勢。2019年《上海市生活垃圾管理條例》實施伊始，恰逢高校開學(xué)之際。學(xué)生在暑假已收到學(xué)校關(guān)于垃圾分類的通知，在網(wǎng)絡(luò)上也有所關(guān)注。有的高校在新生錄取通知書中夾放有關(guān)于垃圾分類的宣傳手冊，極大地激發(fā)了學(xué)生的參與心理。在開學(xué)之前，學(xué)生形成了良好的心理預(yù)期，并認為垃圾分類就是新時尚，然而學(xué)生的心理預(yù)期在開學(xué)后受挫。高校實際上并沒有準備好垃圾分類的硬件設(shè)施以及規(guī)則體系等軟性約束，依舊采取干濕垃圾“混裝”的收集運輸方式，也未對垃圾分類工作的具體開展作有效說明。學(xué)生參與垃圾分類受到“硬件”和“軟件”條件不足的限制，干脆順理成章地不進行分類。在調(diào)研中，一名受訪者表示：“我們學(xué)生到上海讀書，覺得垃圾分類是很新奇、很文明的行為，但是實際上學(xué)校并沒有認真開展垃圾分類，現(xiàn)在學(xué)生們也不再關(guān)心這個了，高校和學(xué)生都存在問題。”在最具可塑性的初始階段，高校未能建立及時的互動機制，學(xué)生的參與熱情逐步喪失。

志愿參與再次受挫，垃圾分類面臨困境。2020年下半年，在“全國文明城區(qū)”名單即將公布之際，高校要求學(xué)生熟記垃圾分類的種類，以應(yīng)對考核，形式化的工作導(dǎo)致學(xué)生產(chǎn)生反感情緒。即使學(xué)生志愿者開始監(jiān)督垃圾分類行為，但是投放點容量較小，垃圾外溢情況嚴重，志愿者也無能為力，隨后不再上崗。在疫情防控背景下，高校垃圾分類面臨新的困境。一方面，學(xué)生的志愿精神培育具有一定的長期性。面對學(xué)生志愿遞減的趨勢，志愿精神培育成為推行垃圾分類不可或缺的內(nèi)容，但志愿行為并非在短時間內(nèi)即可成功塑造。正如帕特南所言，信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)往往具有自我增強性，但是若朝著相反的方向，也會自我增強并前景暗淡。[11]另一方面，高校缺乏推行垃圾分類的外部驅(qū)動力。從科層制的角度分析，大多數(shù)本科高校的行政級別屬于正廳級，有的高校甚至屬于副部級；加之高校的自主性較強，政府部門與高校的溝通渠道較少，無權(quán)以行政命令的方式要求高校推進垃圾分類。上述問題導(dǎo)致高校內(nèi)無動力、外無壓力。

3 共同生產(chǎn)：高校垃圾分類的現(xiàn)實出路

共同生產(chǎn)強調(diào)高校與學(xué)生在規(guī)則設(shè)計、績效評價和責(zé)任共擔(dān)三個方面進行必要的互動。垃圾分類是個體與整體的結(jié)合，必然離不開學(xué)生的志愿參與?？箵粜鹿谝咔樯形慈〉猛耆珓倮?，高校不得不實質(zhì)性或者形式性地采取封閉式管理的措施。在這樣的背景下，高校和學(xué)生仍是垃圾分類的“唯一”主體。

3.1 高校需主動共同生產(chǎn)，重建學(xué)生志愿精神

在政府部門與高校溝通渠道弱化的情況下，符合現(xiàn)實的出路只能是高校內(nèi)部的主動變革。經(jīng)過新冠疫情的沖擊，學(xué)生的注意力和熱情已經(jīng)不再聚焦于垃圾分類。高校應(yīng)發(fā)揮學(xué)生會等志愿團體的自治功能，以自上而下和自下而上相結(jié)合的方式挖掘、恢復(fù)學(xué)生的志愿精神。例如通過開展垃圾分類知識競賽、意見調(diào)查等方式，鼓勵學(xué)生參與到垃圾分類的規(guī)則設(shè)計和績效評價中，提高學(xué)生的主人翁意識，使其明確自身的責(zé)任所在。在志愿培育的同時，還可以加入一些強制性因素，例如定時定點投放、專人監(jiān)督等。但是強制性措施必須有一個漸進式的過程，要給予學(xué)生一定的適應(yīng)期，避免引起學(xué)生心理的過度反應(yīng)。當強制性的措施逐步發(fā)揮作用、學(xué)生的分類投放行為成為習(xí)慣時，可以逐步撤回監(jiān)管措施。

3.2 規(guī)則設(shè)計與績效評價相契合，完善責(zé)任共擔(dān)體系

規(guī)則設(shè)計是為了規(guī)范垃圾分類行為，績效評價可以檢驗規(guī)則設(shè)計的質(zhì)量，反饋問題并及時改進。高校垃圾分類的規(guī)則設(shè)計需要注重系統(tǒng)性和互動性。戴維·奧斯本曾指出，通過分權(quán)促進公共部門與公眾的參與協(xié)作，將會產(chǎn)生更高的責(zé)任感和生產(chǎn)率[12]。高校垃圾分類的規(guī)則設(shè)計不能忽視學(xué)生的參與，因為所設(shè)計的規(guī)則就是針對學(xué)生的?；有缘囊?guī)則設(shè)計應(yīng)該包括三個方面：一是意見征詢。高校應(yīng)充分聽取學(xué)生的意見，促使規(guī)則設(shè)計更加民主合理，減少規(guī)則執(zhí)行的阻力。二是硬性推動。規(guī)則設(shè)計的目的是為了執(zhí)行，學(xué)生志愿參與的自發(fā)性較弱，高校可以在初始階段利用行政力量推動規(guī)則的有效執(zhí)行。三是考慮少數(shù)。高校是多民族、多國家的學(xué)生匯聚地，由于語言或文化的差別，不恰當?shù)臏贤ń涣魅菀滓l(fā)誤會。因此高校在進行規(guī)則設(shè)計時應(yīng)該充分考慮到這一點，進行必要的溝通教育。績效評價圍繞著規(guī)則設(shè)計展開，同樣也包括三點：一是指標體系的設(shè)計需充分考慮學(xué)生意見。二是拓寬績效評價的主體范圍，包括高校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生以及后勤職工等。三是績效評價的結(jié)果需要反饋到規(guī)則設(shè)計，及時做出修正。一旦規(guī)則設(shè)計和績效評價在學(xué)生志愿參與這一點達到契合，垃圾分類責(zé)任共擔(dān)體系也將明晰。

3.3 “軟件”與“硬件”相結(jié)合，整體推進垃圾分類

規(guī)則設(shè)計、績效評價和責(zé)任共擔(dān)體系建立健全后，硬件設(shè)備也應(yīng)及時到位。追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X大學(xué)城某高校在后續(xù)改進中，加強了垃圾分類的宣傳，并重新調(diào)整了相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計等“軟件”。但是垃圾分類的硬件設(shè)施沒有布置到位，無法滿足學(xué)生生活垃圾的產(chǎn)出，學(xué)生抱怨情緒滋生，導(dǎo)致該校的垃圾分類工作再次擱置。也有高校在硬件設(shè)備上頗費心思，購置了新的垃圾分類房，重新布局垃圾分類點。但是忽略了“軟件”的設(shè)計，宣傳、監(jiān)督等措施流于形式，學(xué)生實際上并未參與到垃圾分類中?？梢姼咝＠诸惣入x不開“硬件”，也離不開“軟件”。“軟件”的設(shè)計需要高校與學(xué)生進行互動式的協(xié)作，“硬件”的配置需要高校分配必要的資金和注意力，只有二者有效結(jié)合才能實現(xiàn)垃圾分類工作的整體推進。

4 結(jié)語

后疫情時代更需垃圾分類，公共服務(wù)亟待共同生產(chǎn)。新冠疫情加劇了公眾對病毒的恐懼，生活垃圾的處理不當極易引發(fā)傳染性疾病。我國是有多種傳染病流行的國家，許多傳染病正是由于私人衛(wèi)生或者公共衛(wèi)生狀況惡劣引發(fā)傳播的。隨著人口數(shù)量的增多，我國生活垃圾產(chǎn)生量也逐年增長。高校是人口的聚集地，垃圾分類點常常溢出未吃完的食物和餐具，成為病菌滋生的最佳場地。高校對生活垃圾和傳染性疾病的處理不當可能引發(fā)學(xué)生的心理或生理危機，進而通過社交網(wǎng)絡(luò)由高校傳入社會，產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)。共同生產(chǎn)提供了垃圾分類等公共服務(wù)的供給路徑和理想狀態(tài)。后疫情時代公眾參與公共服務(wù)供給的必要性更為凸顯。高校有責(zé)任積極推進垃圾分類工作，成為公共服務(wù)共同生產(chǎn)的實驗室和示范點。