馬小華 中國人民銀行蘭州中心支行

自1994年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行相繼成立以來，我國政策性金融機構(gòu)為我國的經(jīng)濟發(fā)展，特別是推動基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和解除社會瓶頸制約，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，建立開放型國家經(jīng)濟做出了巨大的貢獻(xiàn)。但面對急劇變化的內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境，相關(guān)問題逐漸凸顯，制約著政策性金融機構(gòu)的持續(xù)良性高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國政策性金融機構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀和必要性

1.政策性金融機構(gòu)仍發(fā)揮著重要作用。中國目前的政策性銀行主要包括中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行。《國務(wù)院關(guān)于同意中國進(jìn)出口銀行改革實施總體方案的批復(fù)》明確，進(jìn)出口銀行改革要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，合理界定業(yè)務(wù)范圍。《國務(wù)院關(guān)于同意中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實施總體方案的批復(fù)》明確，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革要通過對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實施分賬管理、分類核算，把中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建設(shè)成為具可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行。2015年3月國家開發(fā)銀行股份有限公司于被國務(wù)院明確定位為開發(fā)性金融機構(gòu)，從政策銀行序列中剝離，但目前，銀保監(jiān)會在統(tǒng)計口徑中仍將國家開發(fā)銀行與政策性銀行并列統(tǒng)計，所以我們提到三大政策性銀行時，其中仍包括國開行。

2.政策性金融機構(gòu)是應(yīng)對市場失靈的有效手段。在市場經(jīng)濟體系中，金融資源的配置具有明顯的市場失靈問題。通過發(fā)展政策性金融，有效克服因市場經(jīng)濟原則致使金融資源流向具有較高發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域[1]。適當(dāng)集中有限的信貸資金重點支持社會發(fā)展的農(nóng)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、“走出去”產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域開發(fā)建設(shè)等，以彌補應(yīng)對市場失靈，進(jìn)而更好的發(fā)展短板領(lǐng)域和弱勢項目。

3.政策性金融機構(gòu)是國民經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。作為一個發(fā)展中大國，我國在全球供應(yīng)鏈中大多產(chǎn)業(yè)仍處于中低端，基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)仍有諸多“空白”領(lǐng)域，仍需要國家引導(dǎo)、集中資金支持部分戰(zhàn)略領(lǐng)域。一方面，重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急需大量資金；另一方面，由于我國資本市場發(fā)達(dá)程度還不夠，目前仍需要更多的信貸資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時，國家的“走出去”戰(zhàn)略，也是我國積極參與國際產(chǎn)業(yè)分工、推進(jìn)工業(yè)化過程的重要手段，也需要信貸資金的引導(dǎo)支持；再則，為穩(wěn)定“三農(nóng)”，保持國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，國家需要從信貸政策上支持。以上等等，均需要政策性信貸資金的有效投入和支持，也體現(xiàn)出國民經(jīng)濟發(fā)展對政策性金融機構(gòu)的現(xiàn)實需求。

4.政策性金融機構(gòu)是全面深化改革的重要職能安排。黨的十八屆三中全會、國務(wù)院辦公廳2014 年印發(fā)的推進(jìn)金融服務(wù)小微、“三農(nóng)”發(fā)展的若干政策文件，先后提出加快推行政策性金融機構(gòu)改革，建立住宅政策性金融機制，發(fā)揮好政策性金融機構(gòu)在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用，強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性職能定位等內(nèi)容，反映出當(dāng)前發(fā)展政策性金融也是國家深化改革的重要職能安排，雖然政策性金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、機構(gòu)改革及經(jīng)營規(guī)范等方面仍存在很多問題，但其在我國金融體系中的重要性不言而喻[2]。

二、我國政策性金融機構(gòu)發(fā)展面臨的困難和問題

1.政策性金融機構(gòu)立法滯后。目前我國有關(guān)金融機構(gòu)法律主要有《中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《貸款通則》等。政策性銀行從成立之初就參照商業(yè)銀行按照上述法律法規(guī)進(jìn)行管理，并無獨立的立法規(guī)范。作為政策性金融機構(gòu)，既具有一般意義上的銀行屬性，同時也具有特殊性，現(xiàn)行金融法律法規(guī)中都沒有準(zhǔn)確界定政策性金融機構(gòu)的定位及性質(zhì)[3]，使其長期處于功能定位模糊、監(jiān)管弱化、業(yè)務(wù)范圍不清晰的局面，甚至由此引發(fā)一系列問題，如監(jiān)管套利、過度商業(yè)化、內(nèi)部治理機制混亂等問題。

2.缺乏專門的監(jiān)管制度?，F(xiàn)行的金融機構(gòu)監(jiān)管法律體系并不完善，無法反映政策性金融機構(gòu)在某些方面的特殊要求。如前所述，我國在《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中，未區(qū)分政策性銀行監(jiān)管與一般銀行監(jiān)管，未像國際上有些銀行一樣設(shè)立專門的監(jiān)管機關(guān)，也未建立健全政策性金融監(jiān)管制度，明確監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任。使得政策性金融機構(gòu)在經(jīng)營范圍、運行規(guī)則、違法違規(guī)處罰等方面缺乏針對性的約束和指引，不利于監(jiān)管部門對政策性金融機構(gòu)實施有效監(jiān)管，同時影響其機構(gòu)職能的充分發(fā)揮。

3.調(diào)整職能和服務(wù)范圍滯后。我國政策性金融機構(gòu)發(fā)展已有20余年，在此期間我國綜合國力和經(jīng)濟金融水平有了質(zhì)的提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，政府戰(zhàn)略部署、扶持和關(guān)注的重點領(lǐng)域均發(fā)生轉(zhuǎn)移。同時，金融行業(yè)在市場建設(shè)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新、機構(gòu)規(guī)模與組織架構(gòu)、制度安排和運營效率、投融資 能力方面都有巨大改變。隨著我國市場化程度的提高，外資金融機構(gòu)的投融資活動明顯活躍，政府在經(jīng)濟金融宏觀調(diào)控方面的認(rèn)知越來越豐富，監(jiān)管與調(diào)控手段理應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。但現(xiàn)實中，在內(nèi)外部環(huán)境均已發(fā)生深刻變化的大背景下，政策性金融機構(gòu)的職能定位、經(jīng)營范圍和運營方式的調(diào)整和改革均滯后于市場發(fā)展。

4.政策性金融機構(gòu)“政策性”不足。目前我國政策性金融機構(gòu)主要是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行，而國家開發(fā)銀行雖能稱之為政策性銀行，但目前改制后的定位是開發(fā)性金融機構(gòu)，總體來講存在“政策性”不足的問題。一方面，中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行分支機構(gòu)較少，基本僅在省一級才設(shè)有分支機構(gòu)，一定程度上制約了其“政策性”；另一方面，我國政策性銀行機構(gòu)細(xì)分化發(fā)展不足，目前我國還缺乏專門的政策性住宅銀行、政策性小微企業(yè)發(fā)展銀行等。

三、對我國政策性金融機構(gòu)改革發(fā)展的建議

1.構(gòu)建相應(yīng)的法律體系和監(jiān)管制度以明確法律保障并完善監(jiān)管框架。充分吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗，針對我國政策性金融機構(gòu)在金融體系中的功能定位、機構(gòu)資金來源、國家信用背書、監(jiān)管弱化等一系列問題，完善細(xì)化相關(guān)制度，進(jìn)一步發(fā)揮政策性投融資優(yōu)勢。同時，建議加快政策性銀行立法，針對以上三個銀行的不同職能、經(jīng)營業(yè)務(wù)分類、資本約束、風(fēng)險控制等內(nèi)容，進(jìn)行立法，明確各類政策性銀行的法律地位，規(guī)范其經(jīng)營行為，解決政策性金融機構(gòu)無法可依的局面，促進(jìn)機構(gòu)完善公司治理、合規(guī)經(jīng)營、自我約束、長效發(fā)展。

2.建立政府強有力的支持機制并進(jìn)行適度干預(yù)。政策性金融機構(gòu)根據(jù)國家政策需要開展業(yè)務(wù)經(jīng)營，背靠國家信用及支持，不強調(diào)盈利性，虧損也由國家對其進(jìn)行補貼，明顯區(qū)別于商業(yè)性金融機構(gòu)，在金融市場具有不可比擬的競爭優(yōu)勢，甚至可以說具有壟斷性。作為實現(xiàn)國家意圖的有效“工具”，政策性銀行受傳統(tǒng)金融市場的影響較小，更多是受政府支持力度和政策導(dǎo)向的影響。政府強有力的支持及其背后隱性的財政擔(dān)保有效降低了政策性金融機構(gòu)的籌資成本，中央銀行也可直接對政策性銀行提供流動性支持。雖說國家有必要根據(jù)政策需求對政策性金融機構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，但這種干預(yù)應(yīng)體現(xiàn)對設(shè)計政策和實現(xiàn)政策目標(biāo)的監(jiān)督，而不是參與到具體項目和貸款業(yè)務(wù)的選擇上。

3.支持有條件的政策性金融機構(gòu)適時進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。建議加快對政策性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)化為商業(yè)金融機構(gòu)的研究，對現(xiàn)有的政策性金融機構(gòu)區(qū)別對待，分類管理。條件成熟的，在特定的限制下，可允許在某些領(lǐng)域進(jìn)行商業(yè)化試點，嚴(yán)格按照商業(yè)金融的運行模式管理，加強制度建設(shè)，鼓勵制度創(chuàng)新，實現(xiàn)政策業(yè)務(wù)和商業(yè)業(yè)務(wù)的制度性分離，防范借助政府支持從事不公平競爭。條件不成熟的，可以繼續(xù)按照政策性模式運營，但應(yīng)將政策性業(yè)務(wù)不斷推向?qū)I(yè)化，提高規(guī)范程度和政策透明度。