王友云， 陳秀珍

（懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南懷化418008）

合約作為一種柔和與彈性的新機(jī)制，正改變著傳統(tǒng)以命令、控制為核心的政府管理方式，塑造出一種以平等、協(xié)商、互動(dòng)、柔性為特征的新型國家治理機(jī)制。美國學(xué)者菲利普·庫珀指出，社會(huì)公共事務(wù)的基礎(chǔ)發(fā)生的唯一重要轉(zhuǎn)變就是通過政府機(jī)構(gòu)來行使政府權(quán)力的行動(dòng)轉(zhuǎn)向了通過合同來治理[1]。隨著水資源跨界治理與利用、跨域環(huán)境污染、區(qū)域公共衛(wèi)生危機(jī)等跨域公共問題不斷增多，區(qū)域共同事務(wù)所激發(fā)的矛盾如何解決，一直困擾著區(qū)域協(xié)同發(fā)展，如“九龍治水”、地方保護(hù)主義、貿(mào)易壁壘等區(qū)域問題。如何解決跨行政區(qū)重大區(qū)域性公共問題，亟待探尋一種新的治理模式適應(yīng)跨域公共問題“跨域性”和“外向型” 的治理要求[2]?？v觀實(shí)踐發(fā)展，以區(qū)域合作協(xié)議為核心的區(qū)域公共事務(wù)合約治理正在發(fā)展為區(qū)域治理新方式，有必要對(duì)區(qū)域合約治理進(jìn)行從理論基礎(chǔ)到實(shí)踐操作的論綱梳理。

一、合約的應(yīng)用領(lǐng)域及區(qū)域治理中的應(yīng)用實(shí)踐

（一）合約的主要應(yīng)用領(lǐng)域

從理論研究和實(shí)踐進(jìn)展來看，合約的應(yīng)用可以歸納為四個(gè)領(lǐng)域：

一是公司治理中的合約應(yīng)用。1937年，科斯發(fā)表《企業(yè)的性質(zhì)》，將企業(yè)界定為 “一系列合約關(guān)系”，此后，“企業(yè)合約制” 研究在經(jīng)濟(jì)學(xué)中逐步成為重要主題。阿爾欽和德姆塞茨（Alchian，Demset）、威廉姆森（Williamson）、張五常（Cheung）、楊小凱等國內(nèi)外學(xué)者從交易費(fèi)用、代理問題等方面對(duì)合約展開了大量研究。合約在現(xiàn)代公司制度、委托- 代理關(guān)系、技術(shù)與資本市場等方面發(fā)揮了重要作用。

二是法律領(lǐng)域的合約應(yīng)用。得益于社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，契約在公法領(lǐng)域獲得了很大發(fā)展，并且將私法的契約理念運(yùn)用到國家治理領(lǐng)域，成為解決公共問題的一種重要法律機(jī)制。英國公法學(xué)者伊安·哈登（Ian Harden）指出，現(xiàn)代國家已經(jīng)成為“合約制國家”。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為合約治理突破了傳統(tǒng)法律規(guī)制手段的僵化特征，滿足了現(xiàn)代公共行政的彈性需求。

三是作為公共服務(wù)提供方式的合約應(yīng)用。合約被認(rèn)為是一種能有力提升效率、減少成本的公共服務(wù)生產(chǎn)方式，它提供了內(nèi)在的激勵(lì)（Moore，2003），為政府提供了更多的機(jī)會(huì)選擇。威廉姆森運(yùn)用交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來解釋公共服務(wù)生產(chǎn)還是購買的選擇，分析了合約提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)與不足，奠定了公共服務(wù)領(lǐng)域合約應(yīng)用的理論基礎(chǔ)。

四是合約在國家治理機(jī)制設(shè)計(jì)中的應(yīng)用。合約處理公共事務(wù)具有較大的調(diào)適空間，適應(yīng)了國家治理走向現(xiàn)代化的需求。合約制的廣泛應(yīng)用已成為全球政府改革的一種基本趨勢(shì)，“一種合同制國家，在這個(gè)國家里，人事和其他資源都通過一系列的合同來管理”[3]。政府采購、土地流轉(zhuǎn)、排污權(quán)交易、公共工程招標(biāo)、區(qū)域合作協(xié)議等不斷涌現(xiàn)，凸顯了合約治理的生命力。

（二）合約在區(qū)域治理領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐

國外區(qū)域治理中合約的應(yīng)用，以西班牙、德國與美國居多。西班牙的應(yīng)用主要集中在《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》 里對(duì)行政機(jī)關(guān)合作協(xié)議的專門規(guī)定。 《聯(lián)邦德國行政程序法》 賦予了各州成立共同的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，為區(qū)域公共事務(wù)合約治理提供了依據(jù)。美國的州際協(xié)議制度是美國建國伊始就為之奮斗的事業(yè)，現(xiàn)已發(fā)展成為一項(xiàng)享譽(yù)世界的制度，為世界各國發(fā)展橫向地方間關(guān)系提供了一定借鑒。美國的州際協(xié)議制度積極推進(jìn)了美國的區(qū)域一體化進(jìn)程，為美國從傳統(tǒng)城市化向現(xiàn)代大都市化轉(zhuǎn)型以及美國地方政府間關(guān)系的發(fā)展都做出了重大貢獻(xiàn)，成為美國一項(xiàng)成熟的重要制度[4]。

改革開放后，隨著區(qū)域公共問題增多，區(qū)域合作方興未艾，區(qū)域一體化不斷向縱深發(fā)展，簽署合約成為推進(jìn)我國區(qū)域治理的重要方式。2001年，我國首份政府間協(xié)議《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》 簽訂，之后，珠三角、泛珠三角、長三角、京津冀、成渝地區(qū)以及其他區(qū)域共同體之間簽訂的區(qū)域合作協(xié)議不斷增多。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，長三角共簽署協(xié)議文本100 份左右，京津冀150 份左右，泛珠三角350 份左右，11 個(gè)主要省際邊界區(qū)域簽署政府間合作協(xié)議200 份左右。內(nèi)容涵蓋旅游合作、環(huán)境保護(hù)、流域治理等各個(gè)方面，區(qū)域合作協(xié)議的大量簽署為區(qū)域公共事務(wù)合約治理理論研究提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、區(qū)域公共事務(wù)合約治理的理論基礎(chǔ)：契約理論

（一）契約理論基本內(nèi)涵及區(qū)域公共事務(wù)合約治理的產(chǎn)生

人類利用契約規(guī)范經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活等領(lǐng)域的諸多方面，契約成為人類規(guī)范自身和社會(huì)關(guān)系的一個(gè)偉大發(fā)明，契約理論成為長盛不衰的經(jīng)典理論。契約成為規(guī)范社會(huì)諸多關(guān)系的一種主要方式，權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力關(guān)系都可以借助契約加以規(guī)范，通過契約界定各自的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等，契約在法律意義上體現(xiàn)為合同、社會(huì)生活領(lǐng)域里的諸多協(xié)議、各方之間的合意等[5]。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，應(yīng)積極挖掘這一古典理論新的生命力，契約精神與治理理論、市場經(jīng)濟(jì)理論、當(dāng)代文化價(jià)值理念都不謀而合。

面對(duì)日益增多的區(qū)域公共問題，區(qū)域內(nèi)任何一個(gè)地方政府都無法憑借自身力量加以解決，因?yàn)楹芏鄥^(qū)域公共問題具有突破邊界發(fā)展的自然屬性。如流域治理、區(qū)域大氣污染、公共危機(jī)等問題，都因水、大氣、危機(jī)的外溢性而發(fā)展成為跨域公共問題。當(dāng)下，政府與政府間通過簽訂合作協(xié)議處理區(qū)域公共問題日益增多，凸顯了達(dá)成區(qū)域集體行動(dòng)和解決“公地悲劇” 的力量[6]。合約已經(jīng)成為區(qū)域公共事務(wù)治理中各地方政府、政府各部門之間以及政府與個(gè)人、社會(huì)組織之間等關(guān)系的處理方式，并已發(fā)展成為區(qū)域治理的一種新方式。區(qū)域公共事務(wù)合約治理實(shí)踐的發(fā)展要求尋找其理論基礎(chǔ)，契約理論因其內(nèi)涵的契約精神和在治理中煥發(fā)出的強(qiáng)大生命力，應(yīng)成為其重要的理論淵源與依據(jù)。

（二）區(qū)域公共事務(wù)合約治理的契約理論依據(jù)

首先，區(qū)域內(nèi)各主體平等伙伴型關(guān)系的發(fā)展成為實(shí)踐契約理論的主體基礎(chǔ)。人類社會(huì)正在走向一個(gè)治理時(shí)代，區(qū)域公共治理要求退出以行政強(qiáng)制維系地方政府間利益協(xié)調(diào)的機(jī)制，淡化以等級(jí)為基礎(chǔ)的行政隸屬關(guān)系，積極發(fā)展區(qū)域內(nèi)各地橫向合作關(guān)系，突出地方政府作為平等的權(quán)力主體的行政地位，實(shí)現(xiàn)“以域代屬”[7]，發(fā)展伙伴型與協(xié)作性主體關(guān)系，這是行政權(quán)力在民主化時(shí)代發(fā)生的巨大變遷和重大轉(zhuǎn)型。這一變遷和轉(zhuǎn)型為各地方政府平等合作提供了主體保障，發(fā)展契約需要有獨(dú)立主體地位的雙方或多方，才能保證簽約各方的獨(dú)立性、平等性和自由自愿原則。區(qū)域內(nèi)各政府及其部門既有區(qū)域公共利益實(shí)現(xiàn)的訴求，又有管轄區(qū)劃的自身利益要求，這使其成為一個(gè)相對(duì)的利益體，成為一定意義的“經(jīng)濟(jì)人”。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方的積極性和主動(dòng)性得到了較大發(fā)展，在保證中央權(quán)威的前提下，賦予了地方較大的自主權(quán)，這使得地方合作得以全面展開，合約治理有了充分的主體自由保證。凡此等等，構(gòu)成了合約治理充分的主體要件，為區(qū)域合作中發(fā)展多元共治伙伴型關(guān)系奠定了主體基礎(chǔ)。

再有，區(qū)域公共事務(wù)合約治理賡續(xù)了契約理論的內(nèi)在精神。契約最根本的特質(zhì)是合意，契約的這種本質(zhì)同治理具有相通之處。治理是一個(gè)過程，注重多主體協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)持續(xù)的互動(dòng)與合作。多元平等主體之間的信任與合作是共同治理的基礎(chǔ)，而信任、平等與合作是契約的本質(zhì)特征，這也是契約能作為一種公共治理方式發(fā)展的內(nèi)在原因。治理方式走向契約化，形成國家重要治理新方式的契約治理。契約精神對(duì)區(qū)域公共治理是一種重要的資源，契約的內(nèi)在特質(zhì)與區(qū)域公共治理的內(nèi)在精神相一致。區(qū)域合作協(xié)議的目標(biāo)、權(quán)利與義務(wù)、履約方式與違約責(zé)任都在逐步完善，具備了契約的基本框架，體現(xiàn)了契約的理論品質(zhì)和精神內(nèi)核。我國締結(jié)的大量區(qū)域合作協(xié)議，是獨(dú)立主體之間為處理公共問題而達(dá)成的協(xié)議，都內(nèi)含了契約的根本特質(zhì)，貫徹了平等、自由、自愿、公開、公正、公平、誠實(shí)信用等契約的基本精神，保證了區(qū)域合作協(xié)議作為 “契約” 的一種存在。

三、區(qū)域公共事務(wù)合約治理的應(yīng)用過程

（一）區(qū)域公共事務(wù)治理合約的締結(jié)

從博弈的視角看，區(qū)域公共事務(wù)合約治理是各地方政府重復(fù)的動(dòng)態(tài)博弈實(shí)現(xiàn)博弈均衡的過程，區(qū)域治理合約是各方締約主體博弈均衡的結(jié)果。從法律分析來看，在締約原則方面，基于區(qū)域治理合約的法律屬性考慮，區(qū)域治理合約締約原則應(yīng)主要指：平等原則、自愿原則、互利互惠原則、協(xié)商一致原則、合作共贏原則，這些原則在理論依據(jù)、法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)方面都符合區(qū)域治理合約簽署的內(nèi)涵；在締約主體方面，區(qū)域內(nèi)各地方政府及其職能部門都可成為締約主體；在締結(jié)程序方面，區(qū)域治理合約締結(jié)程序平臺(tái)主要有行政首長聯(lián)席會(huì)議制度、行政代表會(huì)議制度和非會(huì)議的要約與承諾制度三種，其中尤以行政首長聯(lián)席會(huì)議制度為主要形式。一般需經(jīng)過要約邀請(qǐng)、要約和承諾三個(gè)基本步驟和談判、合約的草擬、通過、簽署、批準(zhǔn)五個(gè)基本程序。談判有設(shè)置專門性的談判委員會(huì)和臨時(shí)成立非正式的談判小組兩種形式。從我國實(shí)踐來看，區(qū)域治理合約一般是簽署后立即生效，但有一些重要的合約通過約定以附加條款形式主動(dòng)尋求上級(jí)或中央機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這主要是為了增加區(qū)域治理合約執(zhí)行的權(quán)威性。為提高區(qū)域合作實(shí)效和解決區(qū)域問題，降低行政成本，只有那些重要的、影響中央和地方政治平衡的省際間合約才需中央的同意和批準(zhǔn)。

（二）區(qū)域公共事務(wù)治理合約的實(shí)施

合約作為一種具有一定約束力的法律性文本，其生命在于實(shí)施。這里主要探討區(qū)域治理合約實(shí)施中的效力和實(shí)施模式問題。效力主要是指合約簽訂以后所產(chǎn)生的約束力，即對(duì)哪些主體有約束力的問題。合約對(duì)誰具有效力的問題，即效力范圍問題，主要包括對(duì)締約機(jī)關(guān)的約束力和對(duì)相對(duì)人的約束力。合約必須得到締約機(jī)關(guān)的善意履行，具有對(duì)各締約主體完全的約束力。區(qū)域治理合約具有相對(duì)性，即合約關(guān)系只發(fā)生在特定的締約機(jī)關(guān)之間，合約內(nèi)容和責(zé)任只發(fā)生在各締約主體之間，對(duì)第三方或相對(duì)人不產(chǎn)生效力。但基于誠實(shí)信用原則和保護(hù)第三人利益原則，合約的相對(duì)性得到了擴(kuò)張，基于公共利益而簽訂的合約卻無時(shí)無刻不在影響個(gè)人利益，與區(qū)域內(nèi)個(gè)人利益息息相關(guān)。區(qū)域治理合約對(duì)相對(duì)人的效力設(shè)定往往是間接的，締約各方在合約簽訂后為落實(shí)合約內(nèi)容往往會(huì)在自己管轄范圍內(nèi)創(chuàng)立行政規(guī)范性文件，而這些規(guī)范性文件會(huì)對(duì)私人利益產(chǎn)生實(shí)際影響。關(guān)于合約的效力等級(jí)問題，主要是指合約與締約主體轄區(qū)的規(guī)章及行政規(guī)范性文件的關(guān)系。所有的區(qū)域治理合約的效力都低于憲法、法律和行政法規(guī)，這是確定無疑的。區(qū)域治理合約同締約主體轄區(qū)規(guī)范和行政規(guī)范性文件的關(guān)系，應(yīng)從有利于區(qū)域整體利益實(shí)現(xiàn)的高度，做出區(qū)域治理合約優(yōu)先的選擇標(biāo)準(zhǔn)，使其得到優(yōu)先實(shí)施。

區(qū)域治理合約實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持全面履行、誠實(shí)信用、情勢(shì)變更、公益優(yōu)先的實(shí)施原則。按照是否設(shè)立專門的區(qū)域治理合約實(shí)施機(jī)構(gòu)這一標(biāo)準(zhǔn)，可以將區(qū)域治理合約的實(shí)施分為自行實(shí)施模式、機(jī)構(gòu)實(shí)施模式以及兩者混合模式等三種。我國大部分區(qū)域治理合約或者約定機(jī)構(gòu)實(shí)施，或者采用機(jī)構(gòu)實(shí)施和自行實(shí)施同時(shí)進(jìn)行的混合模式。機(jī)構(gòu)實(shí)施主要有三種類型：一是日常工作小組；二是由一方締約機(jī)關(guān)已存在的機(jī)構(gòu)加以實(shí)施；三是獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。對(duì)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)通過區(qū)域內(nèi)各地方政府協(xié)商在合約中明確規(guī)定，協(xié)議性、權(quán)威性、獨(dú)立性和常設(shè)性應(yīng)成為區(qū)域治理合約管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要特征。

（三）區(qū)域公共事務(wù)治理合約的糾紛解決

主要探討區(qū)域治理合約糾紛解決機(jī)制的多層化問題，區(qū)域治理合約的糾紛解決機(jī)制應(yīng)從四個(gè)方面的途徑去完善：

首先是責(zé)任條款解決機(jī)制。這是一種雙方約定的責(zé)任，一旦某一方發(fā)生違約行為，另一方可以就事前訂立的合約規(guī)定的違約責(zé)任條款進(jìn)行責(zé)任追究。這是一種違約責(zé)任，而不是侵權(quán)責(zé)任；是一種約定責(zé)任，而不是法定責(zé)任；是一種補(bǔ)償責(zé)任，而不是懲罰責(zé)任；是一種強(qiáng)制責(zé)任，而不是任意責(zé)任。

其次是行政解決機(jī)制。就區(qū)域治理合約在實(shí)踐中產(chǎn)生的沖突性質(zhì)來看，是橫向平等的行政主體之間因區(qū)域公共問題產(chǎn)生的糾紛，可以適用行政權(quán)限沖突解決機(jī)制，行政解決機(jī)制是在行政權(quán)力自身范圍內(nèi)解決區(qū)域沖突。具體說，可以通過締約各方共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式解決彼此之間的糾紛；也可以通過締約各方自行解決的模式解決彼此糾紛，這種自行解決糾紛模式其組織形式主要通過行政首長聯(lián)席會(huì)議或者臨時(shí)協(xié)調(diào)委員會(huì)這樣的程序平臺(tái)解決共同的爭議。合約糾紛行政解決機(jī)制應(yīng)主要設(shè)計(jì)好行政程序的啟動(dòng)機(jī)制問題，糾紛發(fā)生以后，可以通過利益受損的行政相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)、一方締約機(jī)關(guān)向締約雙方共同的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)啟動(dòng)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)解決合約產(chǎn)生的糾紛等方式啟動(dòng)行政程序。行政解決可以嘗試按 “采用條款約定模式→締約各方自行解決模式→上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決模式→司法解決或立法解決” 這樣的順序開展[8]。

再次是司法解決機(jī)制。區(qū)域治理合約司法解決機(jī)制的具體制度設(shè)計(jì)主要涉及主管法院、受理?xiàng)l件和起訴主體三個(gè)方面。就主管法院來看，可通過憲法的修改，賦予人民法院審理區(qū)域治理合約糾紛的初始管轄權(quán)，或者通過修改行政訴訟法或者制定單行法對(duì)專門的區(qū)域治理合約訴訟做出規(guī)定，從而解決管轄權(quán)問題，使之具有真正的可訴性。就受理?xiàng)l件來看，可由法律法規(guī)對(duì)區(qū)域治理合約的訴訟條件直接做出規(guī)定，按規(guī)定進(jìn)行訴訟，或者在窮盡行政內(nèi)部的解決途徑仍然沒有解決問題的情況下才能提起訴訟，或者人民法院應(yīng)直接受理重要的區(qū)域治理合約產(chǎn)生的糾紛，為區(qū)域重大糾紛“定紛止?fàn)帯?。關(guān)于起訴主體問題，締約各方主體應(yīng)是主要的起訴主體，與區(qū)域利益相關(guān)的組織和公眾，因?yàn)槭艿搅藚^(qū)域合約糾紛的影響，應(yīng)該可以作為訴訟主體起訴違約方違約行為。

最后是仲裁解決機(jī)制。主要指區(qū)域內(nèi)各締約方通過簽訂仲裁協(xié)議約定解決爭端。西方發(fā)達(dá)國家契約救濟(jì)制度的發(fā)展，通過積極尋求協(xié)商、仲裁和內(nèi)部裁決等司法外途徑，揭示了政府間合約本身的特性與司法外救濟(jì)制度具有更大程度上的契合。仲裁解決機(jī)制正是一種司法外很好的救濟(jì)制度，具有一裁終局、速度快、比較專業(yè)、程序靈活、權(quán)利得到充分保護(hù)等優(yōu)點(diǎn)。區(qū)域治理合約締約機(jī)關(guān)為進(jìn)行仲裁而簽訂的 “仲裁協(xié)議” 是進(jìn)行仲裁的主要法律依據(jù)，也可以在區(qū)域治理合約中約定仲裁條款以及訂立臨時(shí)仲裁協(xié)定作為仲裁的法律依據(jù)。

四、區(qū)域公共事務(wù)合約治理的約束因素

（一）區(qū)域公共事務(wù)治理合約本身的不完全性

不完全契約理論是締約各方難以預(yù)見契約執(zhí)行期間發(fā)生的重要事情，這種重要事件一旦發(fā)生而導(dǎo)致爭議時(shí)，第三方也無法強(qiáng)制執(zhí)行，為此而必須進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，去盡量規(guī)避這種不完全性帶來的損失。區(qū)域治理合約也存在不完全性，主要原因在于有限理性及機(jī)會(huì)主義行為、信息不對(duì)稱和環(huán)境不確定性三個(gè)方面。

首先，締約主體存在有限理性以及地方政府存在機(jī)會(huì)主義行為。地方政府官員在簽訂區(qū)域治理合約互相博弈時(shí)，其各方?jīng)Q策總是基于政府作為“行政人” 的有限理性。由于有限理性，人們既不能把全部信息寫入合約中，也無法預(yù)測(cè)將來發(fā)生的偶然事件。地方政府的政績考核機(jī)制缺陷和地方官員事實(shí)上的較短任期制度，可能誘發(fā)地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，在區(qū)域治理合約簽訂和實(shí)施過程中會(huì)誘發(fā)“逆向選擇” 和 “道德風(fēng)險(xiǎn)”[9]。其次，地方政府間在締約履約各個(gè)階段存在信息不對(duì)稱。在區(qū)域公共事務(wù)的治理中，地方利益與區(qū)域公共利益不免發(fā)生矛盾，基于地方利益區(qū)域各地方政府間難以形成有效的信息溝通機(jī)制，信息的不對(duì)稱成為區(qū)域合約治理的一個(gè)重要難題。再次，區(qū)域公共事務(wù)治理的環(huán)境具有不確定性?，F(xiàn)代契約理論認(rèn)為，環(huán)境與未來具有復(fù)雜性與不確定性，契約主體的行為會(huì)隨環(huán)境的變化而變化， 任何一方難以形成“ 穩(wěn)定的偏好秩序”[10]。締約階段約定的利益結(jié)構(gòu)隨著環(huán)境的變化在執(zhí)行階段可能會(huì)發(fā)生改變，這就有可能造成利益得不到滿足的地方政府利用信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行逆向選擇。合約不可避免地用語模糊給合約執(zhí)行過程中的解釋帶來不確定性。地方政府官員較短的任期，增加了合約治理這種長期性合作方式的不確定性。我國區(qū)域治理合約沒有統(tǒng)一的相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和制度規(guī)范，也會(huì)誘發(fā)投機(jī)行為。

（二）區(qū)域公共事務(wù)治理合約應(yīng)用的環(huán)境約束

區(qū)域治理合約的實(shí)施必然受到環(huán)境的影響，包括區(qū)域的自然地理環(huán)境和社會(huì)人文環(huán)境兩個(gè)方面。區(qū)域的自然地理環(huán)境又稱為地學(xué)因素，主要包括自然條件、資源稟賦、區(qū)位因素、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等。自然條件和資源稟賦差、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、生態(tài)環(huán)境不好、交通和通信為主的基礎(chǔ)設(shè)施不完善都會(huì)對(duì)區(qū)域合約治理產(chǎn)生負(fù)作用。這種負(fù)作用既體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域合作物質(zhì)基礎(chǔ)完善的阻力，又體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域合作人文基礎(chǔ)的合作觀念和契約精神形成制約。地理環(huán)境的約束作用會(huì)隨著地理環(huán)境的改善而降低，而且地理環(huán)境更多通過人文環(huán)境起作用。

埃通加·曼格爾曾說，“文化是制度之母”[11]。區(qū)域人文環(huán)境的約束主要體現(xiàn)在契約精神、區(qū)域共同文化和社會(huì)資本都還比較缺乏，對(duì)合約治理形成了一定的人文約束。區(qū)域內(nèi)各主體就重大公共問題解決實(shí)施合約治理，締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議并使協(xié)議有效實(shí)施，必須有契約精神作為重要的人文動(dòng)力，需要挖掘契約所內(nèi)含的自由、平等、共贏、誠信等精神元素。我國區(qū)域治理的契約精神還不是很充分，區(qū)域內(nèi)自由、平等、誠信等理念發(fā)展不足。這根源于區(qū)域合作協(xié)議具有一定的行政性特征，難免使協(xié)議的締結(jié)和實(shí)施帶有一定的 “身份” 與權(quán)力色彩，放大了行政區(qū)劃分割性的一面；再就是在 “碎片化治理”“行政區(qū)行政” 和 “行政區(qū)經(jīng)濟(jì)” 模式和思維在區(qū)域治理尤其是省際交界地帶治理中還存在，生成契約精神的區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)和民主行政基礎(chǔ)還有待進(jìn)一步成熟[12]。在區(qū)域共同文化方面，主要體現(xiàn)在有些區(qū)域尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的區(qū)域，封閉保守、故步自封、夜郎自大等思維觀念和思想意識(shí)還存在，制約契約精神生成的非正式制度還有一定的路徑依賴，如一些不合時(shí)宜的具有地域特征的風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約和觀念體系等，在一定程度上構(gòu)成了區(qū)域合約治理的文化障礙。在社會(huì)資本方面，帕特南提出社會(huì)資本是 “社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)效率”[13]。在區(qū)域治理中，促進(jìn)區(qū)域合作意識(shí)生成的府際信任還匱乏，合作規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)還需進(jìn)一步完善，社會(huì)資本在區(qū)域治理中的催化劑作用還沒有充分發(fā)揮。

（三）區(qū)域公共事務(wù)治理合約執(zhí)行力不足

合約管理是一個(gè)從形成、運(yùn)作、終止和變更的全部過程管理。我國區(qū)域合作協(xié)議普遍存在的問題是執(zhí)行受阻，效力沒有得到有效發(fā)揮。一是協(xié)議的簽訂缺乏法律依據(jù)。沒有憲法條款和地方政府組織法的依據(jù)和規(guī)定，更沒有統(tǒng)一的《政府間關(guān)系法》規(guī)范，外部法律效果沒有凸顯。二是協(xié)議的很多內(nèi)容比較空乏。條款不完備，官話多，套話多，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，協(xié)議更具原則性和宣言性指導(dǎo)意義，法律文本意義偏弱，政策文件意義更濃，為后續(xù)執(zhí)行帶來難題。三是缺乏推進(jìn)協(xié)議執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)以及保障執(zhí)行的機(jī)制，使很多內(nèi)容難以進(jìn)入實(shí)質(zhì)執(zhí)行層面，成為擺設(shè)。四是協(xié)議的軟法性特征使其效力發(fā)揮主要靠信任維系。區(qū)域治理合約軟法特征主要表現(xiàn)在平等協(xié)商的成立方式，籠統(tǒng)而無明確權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)的條款，以勸誡、說服、讓渡等軟制度為主的保障機(jī)制，不具完全約束性和無明確的違約責(zé)任條款等特性[14]，尤其是責(zé)任和糾紛解決要件存在法律瑕疵，沒有明確的責(zé)任主體、內(nèi)容和問責(zé)程序，糾紛解決要件不清晰。

五、區(qū)域公共事務(wù)合約治理的完善策略

（一）創(chuàng)新區(qū)域公共事務(wù)治理合約應(yīng)用的方式

區(qū)域治理合約作為一種治理工具，同嚴(yán)格法律意義上的合同運(yùn)作是不同的，更多是從宏觀上將合約作為一種推進(jìn)區(qū)域集體行動(dòng)和解決公共問題的工具?；趨^(qū)域治理合約的特殊性，合約的應(yīng)用方式要注重創(chuàng)新，發(fā)展有別于私法合約實(shí)現(xiàn)的新方式，以順應(yīng)區(qū)域治理發(fā)展的新趨勢(shì)。首先，區(qū)域治理合約應(yīng)用應(yīng)更多使用協(xié)商共治的方式，而不是強(qiáng)制的行政命令方式。在合約締結(jié)、實(shí)施和解決爭端治理的各個(gè)階段，區(qū)域內(nèi)各主體應(yīng)通過互相協(xié)商、來回談判、討價(jià)還價(jià)、互相協(xié)助的方式推進(jìn)合約的應(yīng)用，達(dá)成共識(shí)。其次，區(qū)域治理合約應(yīng)用應(yīng)更多通過柔性行政的方式解決爭端。在區(qū)域各主體達(dá)成的協(xié)議中，對(duì)違背協(xié)議內(nèi)容的懲罰可通過諸如取消成員資格、取消優(yōu)惠、終止合作甚至孤立等方式，這是區(qū)域治理合約的軟法性質(zhì)決定的。再次，區(qū)域治理合約應(yīng)注重非正式應(yīng)用方式的構(gòu)建，形成彈性治理方式。如締約過程中的談判、協(xié)商、對(duì)話、論壇、讓渡權(quán)力等方式；實(shí)施過程中的正和博弈、互利共贏、互相妥協(xié)、讓步等方式；糾紛解決過程中的談判、自愿和解、第三方調(diào)解等方式。

（二）優(yōu)化區(qū)域公共事務(wù)治理合約應(yīng)用的環(huán)境

從優(yōu)化自然地理環(huán)境來看，應(yīng)通過改善以交通和通信為主的基礎(chǔ)設(shè)施，為區(qū)域合作創(chuàng)造自然地理?xiàng)l件，并通過地理環(huán)境的改善降低地學(xué)因素對(duì)人的觀念產(chǎn)生的負(fù)作用，使合約應(yīng)用的契約精神、區(qū)域文化和社會(huì)資本等人文因素得到強(qiáng)化。從優(yōu)化社會(huì)人文環(huán)境來看，主要應(yīng)通過社會(huì)資本和區(qū)域文化建設(shè)兩個(gè)方面消除區(qū)域合約治理的人文環(huán)境約束。一方面要建設(shè)社會(huì)資本，為合約治理累積互信。社會(huì)資本 “就是一個(gè)群體的成員共同遵守的、例示的一套非正式價(jià)值觀和行為規(guī)范，按照這一套價(jià)值觀和規(guī)范，他們便得以彼此合作”[15]。非正式規(guī)范的社會(huì)資本對(duì)于正式制度的運(yùn)行有重要意義，可以降低交易成本。我國是一個(gè)契約精神相對(duì)欠缺的國家，政府間的合約更依賴于政府之間的信任，府際信任應(yīng)成為區(qū)域治理合約執(zhí)行的重要?jiǎng)恿?。因此，必須大力發(fā)展和培育府際信任，形成以信任為基礎(chǔ)的社會(huì)資本，這是合約實(shí)施的重要內(nèi)生因素。另一方面要建設(shè)區(qū)域共同文化，形成合約治理的文化認(rèn)同。文化向度是認(rèn)識(shí)和推進(jìn)區(qū)域治理方式變革的精神維度，應(yīng)從文化向度去解碼區(qū)域合約治理的正當(dāng)性和有效性，探討區(qū)域合約治理的區(qū)域共同文化建設(shè)路徑。區(qū)域文化是在歷史發(fā)展中形成的具有自身特色的價(jià)值觀念、人文歷史、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教儀式等，具有明顯的地域與民族特色，文化因素滲入心靈深處，猶如一定的人文土壤滋潤著區(qū)域治理。區(qū)域內(nèi)山同脈、水同源、民同俗、文化同根，要積極發(fā)展合作理念、利他思想和互惠規(guī)范，產(chǎn)生區(qū)域合作文化，促使合作產(chǎn)生。要深入挖掘本區(qū)域的制度文化、契約文化、法治文化等有用的文化元素，培育契約精神和區(qū)域共同體意識(shí)，為區(qū)域合約治理注入文化內(nèi)涵。

（三）構(gòu)建消除區(qū)域治理合約不完全性的有效機(jī)制

首先，要樹立重復(fù)博弈思想，創(chuàng)設(shè)區(qū)域治理合約自我實(shí)施機(jī)制。主要應(yīng)在締約主體之間形成維系合約運(yùn)行的穩(wěn)定信任和聲譽(yù)，信任和聲譽(yù)能降低不完全合約運(yùn)行的交易成本。以信任與聲譽(yù)為主要內(nèi)容的社會(huì)資本有賴于區(qū)域內(nèi)各地方政府長期合作和重復(fù)博弈形成，重復(fù)博弈能給雙方帶來穩(wěn)定的預(yù)期，久而久之，將形成持久的府際信任資本。同時(shí)，應(yīng)深入挖掘有益信任建構(gòu)和契約精神成長的地域文化，形成區(qū)域內(nèi)廣泛的社會(huì)凝聚力，促進(jìn)合約的自我實(shí)施。

其次，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)公共能量場，構(gòu)建區(qū)域合約治理協(xié)商機(jī)制。引入公共行政后現(xiàn)代話語理論，創(chuàng)設(shè)公共能量場，這將為降低區(qū)域治理合約不完全性提供一個(gè)新的視角。主要通過為區(qū)域治理合約的達(dá)成和推進(jìn)搭建一個(gè)協(xié)商治理的平臺(tái)和機(jī)制，形成一個(gè)多方的話語交談結(jié)構(gòu)，圍繞區(qū)域公共問題的討論創(chuàng)設(shè)一個(gè)“公共能量場”[16]。這個(gè) “公共能量場” 的建設(shè)在于兩點(diǎn)：一是需要尋找 “公共能量場” 的現(xiàn)實(shí)依托——話語場所，如政府間委員會(huì)、理事會(huì)、協(xié)會(huì)、咨詢委員會(huì)以及專家學(xué)者論壇等，通過話語場所形成多渠道表達(dá)機(jī)制和民主決策機(jī)制；二是形成 “公共能量場” 的話語規(guī)則，即平等與真誠的協(xié)商方式，通過真實(shí)坦誠的“對(duì)話”，形成共享的價(jià)值、信任和解決區(qū)域問題的能力。

再次，搭建區(qū)域信息平臺(tái)，構(gòu)建區(qū)域合約治理的信息利用機(jī)制。區(qū)域合約治理必須打破信息壟斷和信息不對(duì)稱，使合約各方能共享信息，使合約成為各方平等意志的體現(xiàn)。應(yīng)在信息平臺(tái)、信息共享與公開機(jī)制建設(shè)等方面做好應(yīng)對(duì)工作：健全區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、NGO、民眾、媒體的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成區(qū)域公共治理的無障礙信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；建立區(qū)域公共治理的新聞發(fā)言人制度和信息通報(bào)制度，發(fā)布合作動(dòng)態(tài)，進(jìn)行有效的信息溝通，實(shí)現(xiàn)信息公開、透明和共享；積極發(fā)展電子政務(wù)，充分借助電子政務(wù)提供的技術(shù)路徑和平臺(tái)，成立專門的區(qū)域公共治理信息化建設(shè)小組，建立專門的區(qū)域信息公開透明機(jī)制和區(qū)域信息交互機(jī)制。

最后，完善內(nèi)容條款，建立區(qū)域治理合約完備性審查機(jī)制。區(qū)域治理合約的權(quán)利與義務(wù)必須清晰明確，可以讓締約各方明確知道該做什么和不能做什么，以及要求其他成員做什么和不做什么。應(yīng)就合作主要內(nèi)容事項(xiàng)做出規(guī)定，做到內(nèi)容詳細(xì)、具體、明確、完備，主要條款比較清晰，盡量完善權(quán)利義務(wù)條款規(guī)范和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，盡量降低合約的不完全性，以便于后期執(zhí)行。通過建立區(qū)域治理合約完備性審查機(jī)制對(duì)合約內(nèi)容的主要條款進(jìn)行審查，尤其要防止諸如主要的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和糾紛解決機(jī)制這些必備性條款發(fā)生缺失。

（四）建立提升區(qū)域治理合約執(zhí)行力的有效制度

首先，建立區(qū)域治理合約追蹤落實(shí)制度、監(jiān)督制度和問責(zé)制度。區(qū)域各地方政府達(dá)成合約以后，一定要就合約的執(zhí)行進(jìn)行追蹤落實(shí)，讓合約達(dá)成的事項(xiàng)得到真正執(zhí)行，并通過有效的監(jiān)督制度使落實(shí)得到有力保障。建立違約責(zé)任追究制度，對(duì)不落實(shí)者實(shí)施責(zé)任追究，問責(zé)制度可以有效降低合約監(jiān)督成本，通過激勵(lì)積極履約者和懲罰違約者這種選擇性激勵(lì)為合約治理這種集體行動(dòng)提供足夠的動(dòng)力。

其次，創(chuàng)制“政府間關(guān)系法”，建立區(qū)域治理合約第三方約束制度。我國區(qū)域合作協(xié)議主要依靠道德、習(xí)俗、慣例等形成基于聲譽(yù)的府際資本來執(zhí)行，但地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，完全靠基于聲譽(yù)的自我實(shí)施機(jī)制不可靠，應(yīng)借助第三方約束制度，夯實(shí)政府間合約運(yùn)行的法制基礎(chǔ)。主要通過完善區(qū)域治理合約的憲法和其他法律基礎(chǔ)，賦予其明確的法律效力，使其成為第三方可以約束的合約。具體來說，應(yīng)在憲法中增加省際協(xié)議或者地方政府間協(xié)議條款，通過立法授權(quán)地方政府締結(jié)合作協(xié)議權(quán)；制定政府間關(guān)系法作為規(guī)范地方政府間關(guān)系的法律，對(duì)區(qū)域合作的實(shí)體、程序、考核體系、權(quán)利與義務(wù)、中央政府在區(qū)域合作中的定位、協(xié)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職權(quán)與職責(zé)等做出明確規(guī)定。

最后，建立跨行政區(qū)劃大區(qū)法院，完善區(qū)域治理合約爭端解決機(jī)制與制度。我國區(qū)域治理合約的軟法特征，大都沒有規(guī)定硬性的違約責(zé)任和爭端解決機(jī)制。在合約爭端解決方面，應(yīng)致力構(gòu)建多元化的區(qū)域治理合約糾紛解決機(jī)制，主要通過完善行政裁決機(jī)制、構(gòu)建行政性的ADR、建立府際合約政府訴訟機(jī)制等方式。在構(gòu)建行政性的ADR 方面，可以積極發(fā)展區(qū)域內(nèi)各地方政府間的協(xié)商、締約政府間的自行和解、地區(qū)事務(wù)管理委員會(huì)協(xié)調(diào)、斡旋、調(diào)解、調(diào)停等方式尋求問題的解決。對(duì)于區(qū)域公共問題產(chǎn)生的重大爭議可通過訴訟方式解決，并創(chuàng)新府際合約訴訟制度：提升初審法院的級(jí)別，將合約糾紛訴訟的初審法院設(shè)定為最高人民法院和高級(jí)人民法院；積極研究在區(qū)域合約治理中設(shè)立區(qū)域性法制協(xié)調(diào)委員會(huì)這類咨詢與初步裁決機(jī)構(gòu)以及最高法院巡回法庭的可能性[17]；積極探索在區(qū)域中心城市設(shè)立跨行政區(qū)劃的管轄整個(gè)區(qū)域的大區(qū)法院，審理因區(qū)域治理合約產(chǎn)生的重大糾紛案件。