曹均學(xué)， 代文姣

(西華師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 四川 南充 637002)

黨的十八大指出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”[1]。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要把制度建設(shè)貫穿于五大建設(shè)之中。黨的十八大以來(lái)，學(xué)者從不同視角對(duì)黨的制度建設(shè)進(jìn)行了廣泛深入的研究，梳理這些研究成果，對(duì)完善黨的制度體系建設(shè)、提高黨的制度建設(shè)能力具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)研究概述

黨的十八大以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)黨的制度建設(shè)的研究較為深入，成果頗豐，主要涉及黨的制度建設(shè)的重要性、內(nèi)容以及路徑等方面。

(一)關(guān)于黨的制度建設(shè)重要性的研究

黨的制度建設(shè)有著重要地位和極大作用，不斷加強(qiáng)黨的制度建設(shè)意味著黨和國(guó)家制度體系愈加完善，不僅有利于加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，還有利于推進(jìn)全面依法治國(guó)，增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信。

1.關(guān)于黨的制度建設(shè)地位和作用的研究

作為執(zhí)政黨建設(shè)的重要內(nèi)容，制度建設(shè)具有根本性地位和決定性作用。1980年8月，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中談到，制度問(wèn)題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[2]。這一論述奠定了黨的制度建設(shè)的根本性地位，自此，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始從制度層面反思問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。十八大以來(lái)，習(xí)近平傳承并發(fā)展了鄧小平關(guān)于“制度根本地位”的思想。習(xí)近平在中央政治局第5次集體學(xué)習(xí)、第24次集體學(xué)習(xí)，以及在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班等講話中，多次強(qiáng)調(diào)了制度的決定性作用。[3]許耀桐將習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大作用概括為六點(diǎn)，即根本性作用、全局性作用、穩(wěn)定性作用、長(zhǎng)期性作用、完備性作用和管用性作用。[4]

學(xué)者多從原因角度分析制度建設(shè)的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。張榮臣認(rèn)為“黨的制度是黨的根本行動(dòng)準(zhǔn)則和依據(jù)，是全黨共同意志和共同利益的體現(xiàn)”，制度好可以有效遏制不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，制度不好則會(huì)妨礙實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)和保持黨的性質(zhì)。[5]侯晉雄認(rèn)為，黨的制度建設(shè)帶有全局性是因其關(guān)系到黨的各方面建設(shè)的鞏固和發(fā)展，制度建設(shè)是否完善關(guān)系到黨的建設(shè)全局能否得到保障。[6]關(guān)于制度建設(shè)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，潘立魁認(rèn)為，黨的各項(xiàng)制度的制定、修改和終止都必須按照規(guī)定的程序進(jìn)行，這樣，“黨的制度建設(shè)與發(fā)展在制度化、法制化和程序化的進(jìn)程中，被賦予了政治和體制的雙向穩(wěn)定性”，因而具有穩(wěn)定性。黨的制度規(guī)定了黨組織的結(jié)構(gòu)、職能、權(quán)限以及黨員的行為方式和活動(dòng)范圍等基本問(wèn)題，成為黨員干部共同遵守的辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則，這些一旦形成就不易改變，因而具有長(zhǎng)期性。[7]

2.關(guān)于黨的制度建設(shè)與黨的長(zhǎng)期執(zhí)政關(guān)系的研究

在制度建設(shè)與黨的關(guān)系方面，多位學(xué)者分析了制度建設(shè)對(duì)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的重要性。一是制度建設(shè)有利于全面從嚴(yán)治黨。在宮玉濤看來(lái)，“制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本”，“關(guān)系到黨的長(zhǎng)期執(zhí)政”，作為全面從嚴(yán)治黨的根本對(duì)策，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)關(guān)系到全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效，只有打造好制度防線，才能真正做到“全面”和“從嚴(yán)”，有效約束黨員干部的行為，保證黨的規(guī)定得到遵循、黨的政策得以落實(shí)。[8]二是制度建設(shè)有利于推進(jìn)黨的各方面建設(shè)。劉先春、王光明認(rèn)為，“制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要保證”[9]。制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個(gè)方面，加強(qiáng)制度建設(shè)能使黨的政治建設(shè)更加清明順暢，使廣大黨員干部增強(qiáng)黨性修養(yǎng)、堅(jiān)定理想信念，增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，同時(shí)有助于解決“四風(fēng)”問(wèn)題，重塑黨的良好形象，持續(xù)保持鐵的紀(jì)律，鞏固反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)。三是制度建設(shè)有利于黨更好地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。魏振英認(rèn)為，全面加強(qiáng)制度建設(shè)既是黨應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要，也是黨行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保證。[10]面對(duì)“四大考驗(yàn)”和“四種危險(xiǎn)”，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)可以有效助力反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，進(jìn)而營(yíng)造更加良好的政治生態(tài)，以應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，保證黨能長(zhǎng)期執(zhí)政且不變質(zhì)。

此外，制度建設(shè)對(duì)黨還有諸多益處。在易開(kāi)發(fā)和肖建東看來(lái)，黨的制度建設(shè)能夠增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，提升黨的執(zhí)政效能，加強(qiáng)制度建設(shè)并發(fā)揮制度性執(zhí)政能力，有助于黨更好地履行執(zhí)政興國(guó)的歷史使命，同時(shí)也是“提升黨的執(zhí)政能力、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政的重要保障”[11]。王壽林認(rèn)為，科學(xué)的制度建設(shè)是黨的先進(jìn)性的重要體現(xiàn)和可靠保證，從制度上推動(dòng)“黨的組織結(jié)構(gòu)、管理體制、工作機(jī)制的民主化科學(xué)化規(guī)范化”和全面從嚴(yán)治黨，有利于實(shí)現(xiàn)“黨的先進(jìn)性建設(shè)的經(jīng)常化制度化規(guī)范化”[12]。

3.關(guān)于黨的制度建設(shè)與國(guó)家長(zhǎng)治久安關(guān)系的研究

在制度建設(shè)與國(guó)家穩(wěn)定關(guān)系方面，多位學(xué)者分析了制度建設(shè)對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要性。一是制度建設(shè)有利于全面依法治國(guó)。易開(kāi)發(fā)、肖建東認(rèn)為，“加強(qiáng)新時(shí)代黨的制度建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的內(nèi)在需要”，一方面，制度治黨是全面依法治國(guó)的一部分，因此要推進(jìn)全面依法治國(guó)，就必須推進(jìn)黨的制度建設(shè)；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證，通過(guò)黨內(nèi)治理制度化加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更順利地推進(jìn)全面依法治國(guó)。[11]二是制度建設(shè)有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在鄭益和師吉金看來(lái)，黨的制度建設(shè)能夠有效促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升，由于“黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”，因此黨在制度建設(shè)過(guò)程中取得的經(jīng)驗(yàn)和成果可推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化。[13]三是黨的制度建設(shè)有利于推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)。楊萬(wàn)山認(rèn)為，黨的制度建設(shè)可以為中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)和引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)與中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，他還認(rèn)為“黨的制度建設(shè)引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)具有內(nèi)在邏輯”，其理論邏輯是馬克思主義關(guān)于黨的建設(shè)與國(guó)家制度建設(shè)的理論，歷史邏輯是建黨以來(lái)黨在革命、建設(shè)和改革時(shí)期對(duì)國(guó)家制度建設(shè)的探索與發(fā)展，實(shí)踐邏輯是中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐。[14]

(二)關(guān)于黨的制度建設(shè)內(nèi)容的研究

黨的十八大以來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、反腐倡廉制度建設(shè)等內(nèi)容進(jìn)行了較為深入地研究，取得了一定成果。

1.關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的研究

2017年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨的必然要求。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的研究多集中于問(wèn)題和對(duì)策兩方面。

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在的問(wèn)題，學(xué)者們大多從以下四個(gè)角度進(jìn)行論述。一是黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量問(wèn)題。蒙慧、王雅菲認(rèn)為個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)存在質(zhì)量問(wèn)題，具體體現(xiàn)在一些黨內(nèi)法規(guī)仍落后于黨的建設(shè)的發(fā)展，且仍存在規(guī)范性不足和科學(xué)性不強(qiáng)的問(wèn)題。[15]王金柱則認(rèn)為目前的黨內(nèi)法規(guī)制度尚不能有效解決黨內(nèi)的糾紛和矛盾。[16]二是黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行問(wèn)題。邵從清指出，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不足的問(wèn)題具體體現(xiàn)為：執(zhí)行者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度消極執(zhí)行的虛置問(wèn)題，斷章取義、趨利避害、選擇性執(zhí)行的剪切問(wèn)題，內(nèi)松外緊、欺上瞞下、象征性執(zhí)行的敷衍問(wèn)題，以及自創(chuàng)附加條例、過(guò)度執(zhí)行的附加問(wèn)題。[17]三是黨內(nèi)法規(guī)制度的監(jiān)督問(wèn)題。徐雅芬和樊東光認(rèn)為黨內(nèi)監(jiān)督的主要問(wèn)題在于，監(jiān)督意識(shí)比較薄弱、黨內(nèi)監(jiān)督制度的內(nèi)容較空泛、黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行不到位，以及制度監(jiān)督比較乏力。[18]在鐘龍彪、張曉飛看來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)上也存在寬松軟、力度不足的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了有違不查、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)的現(xiàn)象。[19]四是黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)銜接問(wèn)題。就制度的制定而言，制定主體之間協(xié)調(diào)力度不夠。吳桂韓認(rèn)為，“黨內(nèi)有些法規(guī)制度部門(mén)化傾向比較明顯、‘碎片化’比較突出”，缺乏合作。[20]就制度本身而言，一方面，黨內(nèi)法規(guī)相互之間欠缺協(xié)調(diào)。蒙慧和王雅菲闡述了當(dāng)前黨內(nèi)實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)比重失衡、偏重實(shí)體性法規(guī)而忽視程序性法規(guī)的問(wèn)題，同時(shí)舉例說(shuō)明了各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)不協(xié)調(diào)性欠缺的問(wèn)題。[15]另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間銜接不暢。羅許生認(rèn)為，二者銜接不暢的表征主要有：黨規(guī)與國(guó)法邊界模糊、黨規(guī)制定權(quán)限不清、黨內(nèi)立法工作部門(mén)與國(guó)家立法工作部門(mén)缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及法規(guī)競(jìng)合處理不協(xié)調(diào)。[21]

關(guān)于完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的對(duì)策，學(xué)者們的建議集中在以下三方面：第一，科學(xué)立規(guī)，將提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量與建立科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系相結(jié)合。對(duì)于提升法規(guī)質(zhì)量，謝忠平從加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的理論研究、堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法、把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)同黨的其他建設(shè)相結(jié)合，以及“健全黨內(nèi)法規(guī)制度的備案審查機(jī)制、落實(shí)評(píng)估機(jī)制和動(dòng)態(tài)清理機(jī)制”等方面提出了具體措施。[22]對(duì)于建立科學(xué)體系，蒯正明和任秀娟認(rèn)為，既要抓緊制定實(shí)踐需要和群眾期待的新法規(guī)，又要加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的細(xì)化和完善，提高法規(guī)制度的可操作性；[23]陳家剛認(rèn)為，要深化黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論探索。[24]第二，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)。陳松友、盧亮亮認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在根本上具有一致性，二者的銜接協(xié)調(diào)是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)。[25]劉長(zhǎng)秋從堅(jiān)持邊界意識(shí)的角度分析了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的辯證統(tǒng)一關(guān)系：一方面，在管黨治黨范圍內(nèi)，要明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別，堅(jiān)守黨內(nèi)法規(guī)的邊界，既要保持其自身的獨(dú)立性，又不能越界于黨外事務(wù)；另一方面，在國(guó)家治理領(lǐng)域，“黨應(yīng)當(dāng)通過(guò)將其主張上升為國(guó)家法律或政策的方式，借助國(guó)家法律或政策等其他社會(huì)規(guī)范來(lái)加以調(diào)整”[26]。第三，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，鼓勵(lì)其發(fā)揮模范帶頭作用。鐘龍彪和張曉飛認(rèn)為，要通過(guò)正面宣傳與反面警示兩種方式加強(qiáng)黨性教育和黨規(guī)黨紀(jì)教育。[19]楊云成也強(qiáng)調(diào)要抓“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)堅(jiān)持自律與律他并重，以上率下，發(fā)揮示范表率作用。[27]此外，還有學(xué)者從文化角度提出對(duì)策。陳柯提出要堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與文化培養(yǎng)相統(tǒng)一，夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的思想基礎(chǔ)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳解釋工作，從而形成良好的黨內(nèi)法規(guī)制度文化，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度由硬約束轉(zhuǎn)變?yōu)辄h員的自覺(jué)行為。[28]楊云成認(rèn)為應(yīng)重視黨內(nèi)政治文化建設(shè)，著重培育“尊重法規(guī)制度的觀念、法規(guī)制度面前人人平等的觀念和運(yùn)用法規(guī)制度維護(hù)自身利益的觀念”，將黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)化為黨內(nèi)政治文化。[27]

2.關(guān)于反腐倡廉制度建設(shè)的研究

習(xí)近平在中共中央政治局第24次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“加大反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)力度”，“努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系”[29]。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)反腐倡廉制度建設(shè)的研究集中在現(xiàn)存問(wèn)題與解決對(duì)策兩方面，部分學(xué)者還歸納了目前我國(guó)腐敗問(wèn)題的特點(diǎn)。

關(guān)于反腐倡廉制度建設(shè)存在的問(wèn)題，學(xué)者從不同角度進(jìn)行了探析。鄒燕秋從環(huán)節(jié)上入手，指出當(dāng)前反腐敗制度建設(shè)存在的缺陷：反腐敗制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性，制定環(huán)節(jié)缺乏針對(duì)性、可操作性、創(chuàng)新性和前瞻性，執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏權(quán)威性、震懾性，同時(shí)，執(zhí)行主體還缺乏自覺(jué)性、堅(jiān)定性。[30]丁寰翔從制度機(jī)制角度指出反腐倡廉現(xiàn)存的制度怪圈：一是集體決策制度并未有效防止一把手專(zhuān)權(quán)；二是會(huì)議公開(kāi)制度沒(méi)能真正加強(qiáng)監(jiān)督；三是官員個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度流于形式；四是“三公開(kāi)”制度未能真正使權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化。[31]此外，劉曉玲和陳銳還從反腐倡廉制度建設(shè)大眾化的角度進(jìn)行了分析，她們認(rèn)為，理論層面的問(wèn)題在于，制度設(shè)計(jì)本身需要體現(xiàn)大眾化，但目前反腐倡廉的一些法規(guī)和條例理論性、宏觀性過(guò)強(qiáng)，條目冗繁，難以操作，且僅面向黨員干部群體，與人民群眾聯(lián)系甚微；實(shí)踐層面的問(wèn)題在于，制度運(yùn)行過(guò)程需要貫徹大眾化，但目前一些法規(guī)制度執(zhí)行不力，未能落實(shí)到群眾中，因此沒(méi)能有效發(fā)揮人民群眾對(duì)懲治和預(yù)防腐敗的監(jiān)督作用。[32]

關(guān)于目前我國(guó)反腐問(wèn)題的特點(diǎn)，季建林認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：縣處級(jí)和基層干部違紀(jì)違法嚴(yán)重；高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗嚴(yán)重?fù)p害黨和政府形象；領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女伙同犯罪現(xiàn)象突出；“班子案”、串案明顯增多；腐敗現(xiàn)象向多領(lǐng)域蔓延；腐敗行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化和智能化；腐敗分子外逃和向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)數(shù)額巨大；多種腐敗行為集于一身。[33]在房寧看來(lái)，我國(guó)腐敗問(wèn)題的特點(diǎn)主要有兩點(diǎn)：一是“官商利益共同體”現(xiàn)象泛濫；二是以“行政性腐敗”為主，“政治性腐敗”也有苗頭出現(xiàn)。[34]

關(guān)于改進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)的對(duì)策，學(xué)者們主要從以下三方面提出建議。首先，完善制度體系。在廉政制度建設(shè)方面，田祚雄、楊瑜嫻認(rèn)為，應(yīng)更加重視和彰顯廉政制度建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值，構(gòu)建一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，同時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)關(guān)鍵廉政制度的建立和完善，更加堅(jiān)決而有力地落實(shí)各項(xiàng)廉政制度規(guī)定。[35]在其他具體制度上，丁寰翔指出，要嚴(yán)密懲治腐敗犯罪的刑事法律規(guī)制，深化行政法治改革，完善選舉法律制度、公務(wù)員制度和法律各項(xiàng)配套制度，還要完善黨內(nèi)法規(guī)。[31]此外，鄒燕秋從把握客觀規(guī)律、體現(xiàn)程序性要求、緊密結(jié)合實(shí)際、貫徹黨的群眾路線，以及做到標(biāo)本兼治五個(gè)角度，具體闡釋了制定科學(xué)、嚴(yán)密、完備、管用的制度的方法。[36]其次，強(qiáng)化監(jiān)督效力。在陳坦、駱廣東看來(lái)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督可從兩方面著手：就反腐敗監(jiān)督的內(nèi)容而言，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)干部使用權(quán)力和干部家庭財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)腐敗案件的辦案監(jiān)督；就監(jiān)督主體而言，人大、紀(jì)委、審計(jì)、審批機(jī)關(guān)等的“剛性監(jiān)督”要與媒體、民眾的“柔性監(jiān)督”相互呼應(yīng)，和諧互動(dòng)。[37]王勝利和李方磊也提到，要拓寬群眾監(jiān)督渠道，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段強(qiáng)化輿論和社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)保障群眾監(jiān)督體制的正常運(yùn)行。[38]最后，加強(qiáng)文化建設(shè)。廖沖緒、戴劍飛認(rèn)為，可確立正確的人文價(jià)值取向，創(chuàng)建良法，同時(shí)發(fā)揮反腐倡廉制度的“文治教化”功能，以此來(lái)加強(qiáng)反腐倡廉制度文化建設(shè)。[39]在房寧看來(lái)，治理我國(guó)腐敗問(wèn)題要積極推進(jìn)廉潔文化建設(shè)，尤其是要培養(yǎng)廣大干部和公務(wù)人員高尚健康的格調(diào)、品位。[35]蒯正明還指出，要在全社會(huì)推進(jìn)廉政文化建設(shè)，形成拒絕腐敗的思想意識(shí)，營(yíng)造風(fēng)清氣正的社會(huì)文化環(huán)境。[40]

(三)關(guān)于黨的制度建設(shè)路徑的研究

關(guān)于加強(qiáng)黨的制度建設(shè)路徑，大多數(shù)學(xué)者從以黨章為根本和以民主集中制為核心、構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的制度體系、強(qiáng)化制度執(zhí)行力三個(gè)方面提出了相應(yīng)的強(qiáng)化措施。

1.關(guān)于以黨章為根本、以民主集中制為核心的研究

部分學(xué)者提出以黨章為根本和以民主集中制為核心來(lái)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，主要通過(guò)分析重要性和提出具體舉措來(lái)加以闡述。

重要性方面。在張瑞看來(lái)，黨章具有鮮明的政治性、全面性、歷史性和科學(xué)性，在黨內(nèi)有著最高的權(quán)威性和最大的約束力，因此要把黨章作為基礎(chǔ)和依據(jù)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)黨的制度建設(shè)。[41]郭亞丁認(rèn)為，民主集中制關(guān)系到黨的制度建設(shè)的原則、方向和目標(biāo)等問(wèn)題，意義重大，因此，黨的制度建設(shè)必須以民主集中制為指導(dǎo)。[42]陳世潤(rùn)、胡喜如認(rèn)為，黨章是全黨必須遵循的總規(guī)矩，民主集中制是黨的根本組織原則和根本組織制度，因此，必須以黨章為主線和以民主集中制為重點(diǎn)來(lái)開(kāi)展制度建設(shè)。[43]

具體舉措方面，關(guān)于以黨章為根本，郭亞丁從全面掌握黨章基本內(nèi)容、牢固樹(shù)立黨章意識(shí)、維護(hù)黨章的權(quán)威性和嚴(yán)肅性三個(gè)角度，闡明了黨的制度建設(shè)要充分彰顯黨章精神。[42]張榮臣提出，可通過(guò)堅(jiān)持黨的性質(zhì)和宗旨，貫徹黨的理論、主張和路線方針政策，維護(hù)中央權(quán)威，增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，并與時(shí)俱進(jìn)地“制定和完善黨章、學(xué)習(xí)和貫徹黨章、遵守和維護(hù)黨章”，以此來(lái)發(fā)揮黨章根本性的規(guī)范作用，進(jìn)而加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。[5]關(guān)于以民主集中制為核心，在韓強(qiáng)看來(lái)，可從確立黨的全國(guó)代表大會(huì)的地位并改革其召開(kāi)模式、明確民主和集中的范圍、完善民主集中制的程序制度、健全黨員民主權(quán)利保障制度、完善黨內(nèi)選舉制度，以及強(qiáng)化監(jiān)督這六方面入手，改革完善民主集中制的相關(guān)制度體制。[44]朱文華認(rèn)為，構(gòu)建黨的制度建設(shè)系統(tǒng)必須樹(shù)立核心思維，以民主集中制原則為核心，這就要“完善民主集中制原則，發(fā)揮民主集中制在制度體系中的核心功能”[45]。

2.關(guān)于構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的制度體系的研究

學(xué)者大多從內(nèi)容、程序、主體這三個(gè)角度闡述了構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的制度體系這一黨的制度建設(shè)的路徑，尤其強(qiáng)調(diào)了要使黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律制度相互銜接協(xié)調(diào)。

從內(nèi)容來(lái)看，王光華認(rèn)為要構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)和配套完備的黨內(nèi)制度體系。構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)的黨內(nèi)制度體系需要使各單項(xiàng)制度的各條文內(nèi)容協(xié)調(diào)，不同制度的內(nèi)容協(xié)調(diào)，以及黨的制度與國(guó)家法律的內(nèi)容協(xié)調(diào)。[46]從程序來(lái)看，朱文華認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持整體思維，構(gòu)建程序嚴(yán)密、配套完備的黨建制度系統(tǒng)，做到各項(xiàng)制度的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與懲罰環(huán)環(huán)相扣，彼此統(tǒng)一。[45]從主體上看，韓強(qiáng)提到，不同主體制定的制度也要注意相互銜接，不能各自為政，以此確保黨的制度協(xié)調(diào)一致，更好地保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。[44]

關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律制度的銜接與協(xié)調(diào)，宮玉濤認(rèn)為，應(yīng)該在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、理順黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度關(guān)系的同時(shí)，在黨規(guī)和國(guó)法的制定部門(mén)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)之間建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，借此更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度的銜接和協(xié)調(diào)。[47]儲(chǔ)新宇認(rèn)為，一方面，要確保黨的制度和活動(dòng)符合國(guó)家法律法規(guī)的要求；另一方面，又要善于把黨的意志通過(guò)合法程序上升為國(guó)家法律法規(guī)，以此加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)章制度和國(guó)家法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。[48]

3.關(guān)于強(qiáng)化制度執(zhí)行力的研究

眾多學(xué)者提出通過(guò)強(qiáng)化制度執(zhí)行力來(lái)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，具體舉措集中在三個(gè)方面。

第一，牢固樹(shù)立制度意識(shí)。肖俊和周仲秋認(rèn)為，牢固樹(shù)立制度意識(shí)是強(qiáng)化制度執(zhí)行力的前提，廣大黨員干部只有真正增強(qiáng)制度意識(shí)，才能從內(nèi)心自覺(jué)遵從和敬畏制度。[49]宮玉濤提到，狠抓制度執(zhí)行力建設(shè)，要加強(qiáng)全黨的制度意識(shí)教育和制度文化建設(shè)，抓好制度的執(zhí)行和落實(shí)。[47]第二，完善制度執(zhí)行評(píng)估機(jī)制。周義程、段哲哲、周忠麗認(rèn)為，要完善制度執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制，就要綜合運(yùn)用行為觀察量表法、目標(biāo)管理法等多種評(píng)估方法，科學(xué)制定制度執(zhí)行的評(píng)估指標(biāo)體系，增強(qiáng)制度執(zhí)行評(píng)估的信度和效度。[50]在魏振英看來(lái)，要建立健全三大機(jī)制，即制度執(zhí)行評(píng)估機(jī)制、制度激勵(lì)機(jī)制及問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)三大機(jī)制科學(xué)反饋制度執(zhí)行情況，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整策略，有效提升制度的執(zhí)行力。[10]第三，加大監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度。單寧珍和宮玉濤從督查和問(wèn)責(zé)兩方面提出了提升制度的執(zhí)行力的具體舉措：一方面，要建立健全制度執(zhí)行的督查機(jī)制，將制度執(zhí)行情況列為定期督查的重要內(nèi)容，以此強(qiáng)化制度執(zhí)行的督查工作；另一方面，對(duì)于違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為，不僅要及時(shí)給予適度的懲戒問(wèn)責(zé)，還要加大責(zé)任追究和懲處力度。[51]鄭益和師吉金也表明，加強(qiáng)對(duì)違紀(jì)行為的問(wèn)責(zé)是提高黨的制度執(zhí)行力的關(guān)鍵，因此要加強(qiáng)對(duì)違反黨紀(jì)黨規(guī)的問(wèn)責(zé)，做到執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違法必究。[13]

此外，王淑榮、趙佳寅認(rèn)為，制度的“執(zhí)行效力是完善黨內(nèi)制度建設(shè)有效性的最終落實(shí)”，因此，執(zhí)紀(jì)部門(mén)要將責(zé)任落到實(shí)處，綜合全面考慮，不折不扣、堅(jiān)持原則地執(zhí)行和落實(shí)黨的各項(xiàng)制度；監(jiān)察部門(mén)要狠抓執(zhí)行效力，及時(shí)遏制執(zhí)行不力行為，從嚴(yán)處理違紀(jì)違法案件；廣大黨員要遵守黨紀(jì)，嚴(yán)格要求自己，保持廉潔的黨風(fēng)，切實(shí)維護(hù)規(guī)章制度的權(quán)威和尊嚴(yán)?？傊?，不同主體要相互協(xié)作、緊密配合、形成合力，共同強(qiáng)化制度的執(zhí)行力。[52]

二、十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)研究中存在的主要問(wèn)題

十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)研究中還存在諸多問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，主要問(wèn)題有：

(一)研究思路缺乏問(wèn)題意識(shí)，路徑與問(wèn)題脫節(jié)

就研究對(duì)象而言，對(duì)十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)研究可大致分兩類(lèi)：一類(lèi)從微觀上研究黨的某項(xiàng)具體制度建設(shè)，另一類(lèi)從宏觀上研究黨的制度建設(shè)本身。相較于微觀角度的研究，宏觀角度的研究更缺乏問(wèn)題意識(shí)。從宏觀上研究黨的制度建設(shè)的學(xué)者中，只有少數(shù)人分析了當(dāng)前黨的制度建設(shè)存在的問(wèn)題及其原因，且提出的路徑和建議是基于現(xiàn)存問(wèn)題。習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出，要“立足當(dāng)前、直面問(wèn)題，在解決人民群眾最不滿(mǎn)意的問(wèn)題上下功夫”[53]。只有抓住黨的制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，從問(wèn)題出發(fā)，找準(zhǔn)原因，才能對(duì)癥下藥，提出更有針對(duì)性的措施，補(bǔ)齊最需要補(bǔ)齊的制度短板，填補(bǔ)制度漏洞，完善制度缺陷，從根本上解決問(wèn)題，真正加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。也只有帶著問(wèn)題意識(shí)著手研究，直面當(dāng)前黨的制度建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)情況和突出問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出恰當(dāng)?shù)膶?duì)策，才能使措施可行且有效。

(二)研究?jī)?nèi)容缺乏創(chuàng)新性，內(nèi)容分布兩極分化

十八大以來(lái)，關(guān)于黨的制度建設(shè)的理論研究成果頗豐，研究?jī)?nèi)容不斷豐富，除制度建設(shè)的內(nèi)涵、意義、經(jīng)驗(yàn)、路徑等常規(guī)內(nèi)容外，還有黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、反腐倡廉制度建設(shè)、生態(tài)文明制度建設(shè)等內(nèi)容。然而，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)、制度建設(shè)評(píng)估、馬克思主義經(jīng)典作家制度建設(shè)思想的研究卻少之又少。在僅有的研究中，或未提出切實(shí)可行的具體措施，或未立足于剖析經(jīng)典理論對(duì)當(dāng)前制度建設(shè)的啟示，因此不能很好地指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。由此可見(jiàn)，十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)研究存在研究?jī)?nèi)容分布不均衡的情況：對(duì)于熱點(diǎn)問(wèn)題、易出成果的問(wèn)題扎堆研究，主要觀點(diǎn)大同小異，缺乏理論和實(shí)踐創(chuàng)新；對(duì)于同樣有研究?jī)r(jià)值的、相對(duì)而言不易出成果的問(wèn)題則鮮有人問(wèn)津，在一定程度上還存在很大的研究空間。同時(shí)，多數(shù)研究者既缺乏對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題的創(chuàng)新性思考，也缺乏對(duì)偏門(mén)和冷門(mén)內(nèi)容的創(chuàng)新，很難推陳出新。

(三)研究過(guò)程較為孤立，與五大建設(shè)聯(lián)系不夠緊密

制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)全過(guò)程，黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)這五大建設(shè)都涉及制度建設(shè)，都需要制度建設(shè)的保障，關(guān)系到黨的建設(shè)全局。因此，對(duì)黨的制度建設(shè)的研究不能只孤立片面地縱向探索制度建設(shè)問(wèn)題，而要緊密結(jié)合五大建設(shè)開(kāi)展研究。目前對(duì)制度建設(shè)的研究中，多數(shù)學(xué)者單就制度建設(shè)本身展開(kāi)，并未聯(lián)系五大建設(shè)。只有少數(shù)學(xué)者在闡述制度建設(shè)的重要性時(shí)結(jié)合了制度建設(shè)與五大建設(shè)的關(guān)系；在提出建議時(shí)提及要把政治建設(shè)擺在首位，將思想建黨與制度治黨相結(jié)合。但在探究制度建設(shè)的具體內(nèi)容時(shí)，仍缺乏與五大建設(shè)的全方位深度聯(lián)系，探究其強(qiáng)化路徑時(shí)也并未從五大建設(shè)中尋找制度建設(shè)的有力突破口。

(四)研究成果缺乏可操作性，措施籠統(tǒng)不夠具體

就目前的研究成果來(lái)看，部分學(xué)者提出的措施存在以下幾點(diǎn)不足：一是缺乏可操作性。一些學(xué)者給出的措施表面看來(lái)頗有道理，實(shí)則缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)，過(guò)于理想化，忽視了在現(xiàn)實(shí)中的可操作性。二是過(guò)度追求多和廣。在現(xiàn)有研究成果中，從不同角度提出多條措施的偏多。例如，在一篇文章中同時(shí)提到科學(xué)立規(guī)、完善體系、強(qiáng)化執(zhí)行、嚴(yán)格監(jiān)督等多方面，每一方面的措施如若深挖都有廣闊的探索空間，把它們濃縮在一篇文章中，雖涉及的領(lǐng)域廣、數(shù)量多，但幾乎每條措施都只是泛泛而談，廣度有余而深度不足。三是較為宏觀籠統(tǒng)。學(xué)者們給出的諸如要做到持之以恒、深化監(jiān)察體制改革、營(yíng)造遵守制度的良好氛圍等措施，只是從宏觀上提出了概括性的舉措，雖然確實(shí)有助于加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，但缺乏細(xì)致和深入的闡述。

三、對(duì)十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)研究的幾點(diǎn)建議

黨的制度建設(shè)是黨面臨的一項(xiàng)重大課題，要改進(jìn)對(duì)十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)的研究，可從以下四方面著手。

(一)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新研究?jī)?nèi)容

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境都發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)許多新情況和新問(wèn)題，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)方法和措施無(wú)法有效解決發(fā)展過(guò)程中遇到的新挑戰(zhàn)。黨的制度建設(shè)或多或少會(huì)出現(xiàn)短板和漏洞，不可能完美無(wú)瑕，也并非短期的、靜態(tài)的，這就要求黨從制度層面做出調(diào)整，在動(dòng)態(tài)中不斷改進(jìn)和加強(qiáng)制度建設(shè)。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，更新研究思路，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，抓住重要問(wèn)題，立足現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行研究，在“出現(xiàn)問(wèn)題——發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——研究問(wèn)題——解決問(wèn)題——出現(xiàn)新問(wèn)題”這一螺旋式上升的進(jìn)程中，提出改進(jìn)制度建設(shè)的良策，完善黨的各項(xiàng)制度。

十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)的研究?jī)?nèi)容雖然已不再囿于內(nèi)涵、意義、經(jīng)驗(yàn)、路徑等方面，但仍缺乏對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)、制度建設(shè)評(píng)估、馬克思主義經(jīng)典作家制度建設(shè)思想等內(nèi)容的研究。因此，學(xué)者們今后應(yīng)創(chuàng)新研究?jī)?nèi)容，以探索精神和鉆研情懷拓寬研究領(lǐng)域，避免盲目扎堆選擇研究?jī)?nèi)容，不僅要關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題，也要關(guān)注到有研究?jī)r(jià)值的偏門(mén)內(nèi)容，克服畏難情緒，迎難而上，勇于創(chuàng)新，切實(shí)填補(bǔ)目前研究上的不足。只有隨社會(huì)實(shí)踐發(fā)展而不斷創(chuàng)新研究?jī)?nèi)容，才能及時(shí)解決實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題，黨的制度建設(shè)才能更加完善，黨的事業(yè)也才能更加興旺發(fā)達(dá)。

(二)優(yōu)化研究方法，樹(shù)立制度權(quán)威

由于對(duì)黨的制度建設(shè)的研究最終要落腳到解決實(shí)際問(wèn)題之上，涉及實(shí)踐中的方方面面，因此不僅要筑牢理論研究的陣地，還要善于將理論與實(shí)際相結(jié)合；不僅要開(kāi)展定性研究，還要進(jìn)行定量分析，綜合運(yùn)用觀察法、訪談法、問(wèn)卷調(diào)查法、跨學(xué)科研究法、比較研究法等多種研究方法。科學(xué)選取研究方法，對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行全面分析，形成更加科學(xué)準(zhǔn)確的判斷，進(jìn)而提出更具體和可操作性的措施和建議。只有這樣，研究結(jié)果才能更符合實(shí)際情況，才能更好地解決問(wèn)題，為黨的制度建設(shè)服務(wù)。

學(xué)術(shù)界目前對(duì)樹(shù)立制度權(quán)威的研究還不完善。制度根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的性質(zhì)決定了黨的制度具有與生俱來(lái)的權(quán)威性。無(wú)論是從構(gòu)建角度加快建立協(xié)調(diào)配套的制度體系，還是從執(zhí)行角度強(qiáng)化制度的剛性執(zhí)行，歸根結(jié)底都是為了樹(shù)立制度權(quán)威。樹(shù)立制度權(quán)威還可與反對(duì)特權(quán)、反腐倡廉、加強(qiáng)黨員的思想政治教育相聯(lián)系，這些都有待于進(jìn)一步探究。只有真正樹(shù)立和維護(hù)制度的權(quán)威性，才能更好地嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩，增強(qiáng)黨的制度約束力，才能使廣大黨員干部從思想根源上尊崇制度、敬畏制度、遵守制度，嚴(yán)格要求和規(guī)范自己的言行。

(三)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)與黨內(nèi)五大建設(shè)關(guān)系研究

黨的制度建設(shè)是黨內(nèi)五大建設(shè)順利進(jìn)行的重要保障，與五大建設(shè)聯(lián)系緊密，不可分割，共同構(gòu)成新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局。但當(dāng)前對(duì)制度建設(shè)的研究大都撇開(kāi)五大建設(shè)，單論制度建設(shè)，缺乏與五大建設(shè)的聯(lián)系。要加強(qiáng)制度建設(shè)與五大建設(shè)的關(guān)聯(lián)性研究，就要明確雙方的關(guān)系，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)與黨內(nèi)五大建設(shè)關(guān)系的研究。政治建設(shè)排除干擾、思想建設(shè)有力統(tǒng)一、組織建設(shè)抓牢抓實(shí)、作風(fēng)建設(shè)清明廉潔、紀(jì)律建設(shè)嚴(yán)明公正，都離不開(kāi)制度建設(shè)的完善和有效。制度建設(shè)涉及五大建設(shè)的方方面面，直接關(guān)系到黨的整體建設(shè)的成效，這就要求學(xué)者在研究制度建設(shè)時(shí)要有黨的建設(shè)全局的整體觀念，兼顧黨內(nèi)五大建設(shè)，注重研究的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和整體性。只有厘清黨的制度建設(shè)與黨內(nèi)五大建設(shè)的關(guān)系，結(jié)合五大建設(shè)完善制度建設(shè)，依托制度建設(shè)保障五大建設(shè)，才能更好地推進(jìn)黨的建設(shè)全局順暢進(jìn)行。

(四)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)與法制建設(shè)關(guān)系研究

當(dāng)前，鮮有提及黨的制度建設(shè)與法制建設(shè)關(guān)系的研究，但厘清二者的關(guān)系又對(duì)科學(xué)劃分黨的制度建設(shè)范疇、明晰黨規(guī)與國(guó)法的邊界至關(guān)重要。我國(guó)的法制建設(shè)可以按黨內(nèi)、黨外大致分為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和國(guó)家法律制度建設(shè)。就黨的制度建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)而言，如何判斷黨的某項(xiàng)制度是否應(yīng)該成為黨內(nèi)法規(guī)、依照何種程序成為黨內(nèi)法規(guī)，以及黨的制度建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系等問(wèn)題都有待于進(jìn)一步探索。就黨的制度建設(shè)與國(guó)家法律制度建設(shè)而言，怎樣更科學(xué)地將黨的制度上升為國(guó)家法律，如何界定黨的制度建設(shè)與國(guó)家法律制度建設(shè)的邊界與關(guān)系等問(wèn)題也亟需深入研究。只有加強(qiáng)黨的制度建設(shè)與法制建設(shè)關(guān)系的研究，才能更好地統(tǒng)籌推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨與依法治國(guó)。