王 晗

(蘇州大學社會學院歷史系，江蘇蘇州 215123)

民國初年的“陜綏劃界糾紛”，始自民國二年(1913年)由國務總理熊希齡、內(nèi)務總長朱啟鈐(1)熊希齡內(nèi)閣于1913年9月11日成立后，始終在圍繞“變改省制”的主張而展開工作。他們希冀借此來實現(xiàn)國家統(tǒng)一和中央集權，并從根本上解決財政支絀問題，綏遠特別區(qū)案便是熊氏內(nèi)閣為實現(xiàn)政治目的而推行的重要舉措之一。但由于總統(tǒng)府和國務院之間、國務院內(nèi)部、國務院和各省都督之間皆存有意見分歧，尤其是1913年12月15日，政治會議開議后，熊希齡內(nèi)閣的影響力逐漸下降。從而出現(xiàn)“上有總統(tǒng)之果斷辦事，擔任一切；中有政治會議之輔弼，討論重要政事而決定之，經(jīng)由總統(tǒng)施行；內(nèi)閣所司僅理循例之事，國務會議將為政治會議之提議機關，內(nèi)閣權力已較以前日微，更難舉責任之實”(《現(xiàn)內(nèi)閣之權勢觀》，《順天時報》1913年12月17日，第9版)。提出的綏遠特別區(qū)案(2)《國務總理熊希齡內(nèi)務總長朱啟鈐呈大總統(tǒng)陳明國務會議議決將口外十二縣并烏昭兩盟歸綏遠將軍管轄等情請批示遵行文并批》，《政府公報》第574號，1913年12月5日。。該議案針對“綏遠地居沖要，邊事日見艱危”的時局，認為應當“仿照熱河先例，先就歸綏十二縣及烏、伊兩盟劃成一行政區(qū)域”。民國八年(1919年)一月，綏遠都統(tǒng)蔡成勛以此項決議為契機，向國務院提交條陳，希望北京政府依據(jù)清代陜西省與伊克昭盟以明代長城為界的標準，將長城外側(cè)地區(qū)劃歸綏遠管轄。(3)高誦先： 《陜綏劃界紀要敘》，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，靜修齋民國二十一年印刷，榆林市星元圖書館藏，第1—2頁。這一行為迅速引發(fā)陜綏雙方的爭議，陜北地方士紳成立“公民爭存會”“陜西榆林五邑旅京學會”，發(fā)起請愿活動。幾經(jīng)波折，民國九年(1920年)十月，北京政府內(nèi)務部責令綏遠“停止收界”，“從緩辦理”(4)民國《綏遠通志稿》卷二《省縣旗疆域現(xiàn)狀》，內(nèi)蒙古人民出版社2007年版，第227—229頁；閆天靈： 《漢族移民與近代內(nèi)蒙古社會變遷研究》，民族出版社2004年版，第155—157頁。。這次糾紛，前后持續(xù)了近8年的時間。在此期間，上自北京政府內(nèi)閣、國務議會議員、陜綏雙方政府，下至伊克昭盟王公、地方士紳、民眾都紛紛介入其中。由于各階層所持有的立場不同，以至于整個事件呈現(xiàn)出“亂花漸欲迷人眼”的狀況。表面上看來，這起事件是由于國家政令的變更而引發(fā)的省界爭議問題，但實際上反映了在原本利益訴求相對穩(wěn)定的地區(qū)，北京政府、地方政府以及地方各派系力量因政權更迭而出現(xiàn)利益重組的過程。

目前學界針對歷史政治地理中的行政區(qū)域界線變遷問題及由此出現(xiàn)的“政治過程對地理區(qū)域變遷的影響”研究(5)周振鶴： 《建構(gòu)中國歷史政治地理學的設想》，《歷史地理》第15輯，上海人民出版社1999年版，第1—19頁；周振鶴： 《范式的轉(zhuǎn)換——沿革地理—政區(qū)地理—政治地理的進程》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2013年第1期。，已有一定的研究成果，并在一些專著中也有總體性的把握(6)靳爾剛、蘇華： 《職方邊地——中國勘界報告書》上冊，商務印書館2000年版；周振鶴主編： 《中國行政區(qū)劃通史》(第二版)，復旦大學出版社2017年版。，但關注力度尚顯薄弱，而且多數(shù)研究著力于依據(jù)各級方志、調(diào)查報告中的模糊性官方記錄，配合以報紙、筆記、個人著述中的文字，來復原行政區(qū)域的具體范圍、判定不同級別行政區(qū)域之間的界線等，以此來復原疆域政區(qū)歷史變遷的全過程。因此，鮮明的個案研究尚須積累(7)譚其驤： 《浙江各地區(qū)的開發(fā)過程與省界、地區(qū)界的形成》，復旦大學中國歷史地理研究所編： 《歷史地理研究》第1輯，復旦大學出版社1986年版，第1—11頁；譚其驤： 《自漢至唐海南島歷史政治地理——附論梁隋間高涼洗夫人功業(yè)及隋唐高涼馮氏地方勢力》，《歷史研究》1988年第5期；周振鶴： 《中國地方行政制度史》，上海人民出版社2019年版，第242—267頁；韓光輝： 《清雍正年間的政區(qū)勘界》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》1997年第4期；胡英澤： 《河道變動與界的表達——以清代至民國的山、陜?yōu)┌笧橹行摹?，《中國社會歷史評論》第7輯，天津古籍出版社2006年版，第199—219頁；張偉然： 《歸屬、表達、調(diào)整： 小尺度區(qū)域的政治命運——以“南灣事件”為例》，《歷史地理》第21輯，上海人民出版社2006年版，第172—193頁。郝志誠： 《也論清代鄂爾多斯七旗的劃界問題》，《內(nèi)蒙古師范大學學報(哲學社會科學版)》2006年第3期；周振鶴主編，周振鶴、李曉杰著： 《中國行政區(qū)劃通史·總論 先秦卷》(第二版)，復旦大學出版社2017年版，第1—215頁；張萍： 《誰主沉浮： 農(nóng)牧交錯帶城址與環(huán)境的解讀——基于明代延綏長城諸邊堡的考察》，《中國社會科學》2009年第5期；徐建平： 《政治地理視角下的省界變遷——以民國時期的安徽省為例》，上海人民出版社2009年版；李大海： 《政區(qū)變動與地方社會構(gòu)建關系研究——以明清民國時期陜西地區(qū)為中心》，陜西師范大學博士學位論文，2010年；王晗： 《“界”的動與靜： 清至民國時期蒙陜邊界的形成過程研究》，《歷史地理》第25輯，上海人民出版社2011年版，第149—163頁；閆天靈： 《民國時期的甘青省界糾紛與勘界》，《歷史研究》2012年第3期；郝文軍： 《清代伊克昭盟行政制度內(nèi)地化的起始時間與標志研究》，《中國邊疆史地研究》2015年第2期；華林甫等： 《中國省制的演進與未來》，東南大學出版社2016年版；郭聲波： 《從圈層結(jié)構(gòu)理論看歷代政治實體的性質(zhì)》，《云南大學學報(社會科學版)》2018年第2期；徐建平： 《清中期以來阿爾泰山地區(qū)分界研究》，《復旦學報(社會科學版)》2018年第3期；徐碩遙： 《民國時期陜綏劃界糾紛的初步研究》，陜西師范大學碩士學位論文，2015年；張力仁： 《民國時期陜綏劃界糾紛研究中的幾個基本問題》，《內(nèi)蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2016年第5期等。，研究者在研究時段、研究區(qū)域上，尚需精益求精的系統(tǒng)性考究。本研究基于對陜綏劃界糾紛的考察，梳理出這一時期省界變動的具體過程以及在這一過程中北京政府與地方政府、地方政府與地方政府(陜、綏雙方)、地方各系勢力與兩級政府之間的互動關系。繼而重點探討政局變革之際，在西部民族交融地區(qū)，北京政府、地方政府以及地方各系力量扮演著怎樣的角色： 北京政府是否存在“力有不逮”的情況；地方政府的“地方屬性”是如何表達和強化的；不同階層在時局的影響下，又是如何爭取和獲得自身利益訴求的。有鑒于此，筆者嘗試對上述問題展開探究，最終討論整個政治過程對地理區(qū)域變遷的影響，希冀推動同類研究的深入。

一、 北京政府的地方利益訴求

自清代咸同以降，地方督撫兼轄軍、民兩政的情況逐漸成為大勢所趨，中央和地方的利益訴求差異愈發(fā)明顯，中央集權和地方分權的矛盾成為晚清時期政治發(fā)展過程中的焦點問題。不過，在此期間，清政府仍可以通過掌握對地方官員的任命權來頻繁調(diào)動督撫的任職區(qū)域，并借此來限制督撫在任職區(qū)的管控能力。在邊疆地區(qū)，尤其是蒙陜邊界地帶，中央政府對于地方的管控能力始終處于主導地位，甚至在某些特定階段，還完全受制于統(tǒng)治者的個人意志。伊盟王公則是通過建立、維系與清統(tǒng)治者的良好關系，來對蒙陜邊界帶施加作用。這種作用的存在與否、強弱與否都隨著中央政府利益的變化而發(fā)生改變。陜北沿邊各府縣等基層政府則直接聽命于中央，他們所扮演的角色更多可以定位為中央政令的執(zhí)行者。因此，清代蒙陜邊界的形成過程更可以視作中央政府對該區(qū)域的地方管控過程。相應地，這一區(qū)域土地權屬問題的變遷過程，與租稅的分配、行政的管理、民人的戶籍歸屬等各種權益之間息息相關。筆者在拙文《清代毛烏素沙地南緣伙盤地土地權屬問題研究》(8)王晗： 《清代毛烏素沙地南緣伙盤地土地權屬問題研究》，《清史研究》2013年第3期。中多有涉及，此處限于篇幅，不再贅述。

至清代晚期，俄國勢力對我國蒙古地區(qū)不斷施加影響，清政府希冀采取開放蒙禁、推行墾務來鞏固邊疆、減少財政赤字。(9)〔清〕 貽谷： 《墾務奏議》，沈云龍編： 《近代中國史料叢刊續(xù)編》第11輯第102冊，文海出版社1974年版，第17、18、51頁。蒙旗墾務大臣貽谷于光緒二十八年(1902年)設立墾務總局和烏蘭察布墾務局、伊克昭盟墾務局，著手內(nèi)蒙古西部的墾務事宜。貽谷將放墾的重點放在了鄂爾多斯牧地，并在鄂托克、準格爾、郡王三旗內(nèi)設置墾務分局，將札薩克和烏審旗合設分局。貽谷要求各墾務分局組織和管理相應的拓荒事務，執(zhí)行和順利完成放墾的相關任務。(10)《貽谷為辦理蒙旗墾務之示諭》，光緒二十八年三月十九日；《貽谷等為會籌勘辦蒙旗墾務情形之折稿》，光緒二十八年三月二十□日，寶玉編： 《蒙旗墾務檔案史料選編(上)》，《歷史檔案》1985年第4期。蒙陜交界地帶自然也包括在內(nèi)，這些土地“由私墾轉(zhuǎn)為官墾，長期依賴租種蒙地而維持生活的漢族民眾因失去土地的使用權而需要按照墾務公司的章程重新認購土地。此次放墾行為從根本上改變了蒙陜邊界帶的土地權屬關系”(11)王晗： 《清代毛烏素沙地南緣伙盤地土地權屬問題研究》，《清史研究》2013年第3期。，以前“內(nèi)地人民以口外種地為恒產(chǎn)，蒙古亦資地租為生活，并照舊界給租”的土地權屬模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)地人民出境認墾，率以重價買得，久已成為主業(yè)，故世居不移”(12)《查界委員榆林縣知事會呈文》，民國九年三月四日，樊士杰等編： 民國《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第4—6頁。。這促使清末民初內(nèi)地民眾大規(guī)模涌入陜北長城外謀生，同時也讓“幾于五旗肥腴之田，全數(shù)為沿邊六縣殖民地矣”(13)《查界委員榆林縣知事會呈文》，民國九年三月四日，樊士杰等編： 民國《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第4—6頁。。

在貽谷放墾之初，清政府責令當?shù)毓賳T配合墾務委員進行踏勘實測，以作為這一區(qū)域放墾的參考意見。當時的靖邊縣知縣丁錫奎奉令對當?shù)氐淖匀粭l件、土地類型及移民開發(fā)情況等進行調(diào)查。丁氏認為“陜北蒙地，遠遜晉邊”，自然條件相對較差，靖邊縣邊外城川口一帶“周圍千里大約明沙、巴拉、堿灘、柳勃居十之七、八，有草之地僅十之二、三，此外并無森林茂樹、草軟肥沃之地，惟硬沙梁、草地灘，可耕者絕少。往西一帶又苦無水，不能居住”(14)《詳報查勘蒙地并繪圖貼說由》，光緒《靖邊縣志稿》卷四《藝文志》，《中國地方志集成·陜西府縣志輯》第37冊，鳳凰出版社2007年版，第351—352頁。。土地狀況的相對不良，一旦加大開發(fā)力度，很可能既不利于蒙漢民眾維持生計，也會引發(fā)政府開放蒙邊事宜難以維持。針對丁錫奎的呈文，督墾局仍然堅持放墾，并于光緒二十三年(1898年)委派督墾局官員朱鍾?！坝H赴四鄉(xiāng)，履畝挨查，某里某甲實有未墾民屯、更荒地各若干畝，并傳籍鄉(xiāng)保、里書人等，嚴訊有無隱匿及以熟作荒、耕多報少情弊”(15)《偕同委員大挑知縣朱鍾浚查辦墾荒內(nèi)》，光緒《靖邊縣志稿》卷四《藝文志》，《中國地方志集成·陜西府縣志輯》第37冊，第352—354頁。。由此可見，盡管地方政府試圖確保地方利益，但中央政府出于擴大墾務實施效果的目的，嚴令地方政府與其保持一致，甚至繞過地方政府，和當?shù)氐泥l(xiāng)保、里長直接聯(lián)系，以確保政令的實施力度。

辛亥革命后，獨立各省自相為政，所謂“中央政權”的權威很難得到各方的一致認同，“中央行政，不及于各省，各部亦備員而已”，地方政府逐漸成為北洋各系勢力互相傾軋的政治資源。(16)胡春惠： 《民初的地方主義與聯(lián)省自治》(增訂版)，中國社會科學出版社2011年版，第102頁。在北京政府和地方政府之外，由地方士紳組建的地方利益集團在固有的地方分權基礎上，對地方公共事務逐漸擁有了一定的話語權和影響力。此外，西方政治理念的不斷傳入促使北京政府在行政管理上試圖走法治化、科學化和規(guī)范化的道路。(17)孫中山： 《國民政府建國大綱》，《民國日報》1924年4月12日；馬長壽： 《十年來邊疆研究的回顧與展望》，《邊疆通訊》1947年第4期。因此，本著“欲謀行政之統(tǒng)一，先以整理區(qū)域為根本”(18)內(nèi)政部： 《臨時政府內(nèi)務行政紀要》，沈云龍主編： 《近代中國史料叢刊三編》第23輯第222冊，文海出版社1987年版，第39頁。的理念，北京政府先后發(fā)布法令(19)1913年2月，北京政府先后頒布了《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》和《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》等系列法令。，在全國廢府州，存道縣，普遍推行省、道、縣三級制管理，以期達到“析疆增吏，增長中央權勢”的政治目的。為了加大對蒙藏地區(qū)的管控力度，北京政府采取了與清政府不同的邊疆治理方式： 縮小邊疆省份的空間面積，提高應對邊疆問題的政府力量和密度，杜絕被境外勢力利用的可能。民國二年至民國三年(1913—1914年)，熱河、察哈爾、綏遠和川邊四個特別區(qū)先后得以設置(20)劉壽林等編： 《民國職官年表》，中華書局1995年版，第361、364、367頁。，以提高應對邊疆問題的政府力度和密度，確保邊疆安全。針對綏遠地區(qū)，北京政府于民國二年(1913年)十一月批準“以山西歸綏道所屬十二縣暨內(nèi)蒙古烏蘭察布盟、伊克昭盟區(qū)域”設置綏遠特別區(qū)，以綏遠都統(tǒng)“統(tǒng)轄各縣暨蒙旗事務”(21)內(nèi)務部職方司第一科： 《全國行政區(qū)劃表》，1914年8月，第137頁。。民國三年(1914年)一月十三日，北京政府援照“熱河國稅分廳成例”在綏遠設立國稅廳籌備分處，“管理該區(qū)域內(nèi)一切國稅事務，并指揮監(jiān)督各征收機關”(22)《擬在綏遠設立國稅廳籌備分處呈袁世凱文》，《政府公報》第599號，1914年1月13日。。同年七月六日，北京政府再次出臺《熱河道、綏遠道、興和道區(qū)域表》，以法律形式將綏遠等三個特別區(qū)域的行政制度和行政區(qū)劃予以界定。(23)《熱河道、綏遠道、興和道區(qū)域表》，《時事匯報》1914年第7期，第80頁。由于此次界定更多地側(cè)重晉綏分治，因此，對于伊克昭盟七旗的歸屬，則是遵循慣例將之納入新成立的綏遠特別區(qū)，而對于蒙陜邊界帶這一可能存在爭議的地區(qū)沒有多加考慮。

這一舉措對于陜綏雙方而言，存有較大分歧。從傳統(tǒng)上講，陜北長城外的鄂爾多斯地區(qū)無疑是蒙古族牧民的傳統(tǒng)游牧地，所以綏遠建立特別區(qū)，必然會以傳統(tǒng)的分界線為其南部邊界線，綏遠地方政府勢必會堅守這一點。而陜西省又不肯放棄既成事實的塞外土地。因此，在陜綏劃界糾紛出現(xiàn)后，陜綏雙方就蒙陜邊界帶的歸屬問題爭執(zhí)不下，他們相繼向北京政府提交條陳，同時以不同的形式向北京政府施加壓力，希冀能夠借助中央的“權威”來謀求有利于己方的裁決。(24)如陜北六縣士紳代表張立仁、高普煦等發(fā)起請愿活動，并向內(nèi)務部、陜西省府和國務會議提交請愿書。陜西省長劉鎮(zhèn)華聯(lián)合陜西督軍陳樹藩向國務院提出“擬懇鈞院俯念西北邊防重要，準將原案提交國務會議，準予停止劃界以順輿情而固邊圉，不勝屏營待命之至”的要求。同時，陜北沿邊各縣公民代表公推鎮(zhèn)守使署朱維勤為全權代表赴京請愿，并請在京的陜西籍參眾兩院議員宋伯魯、高增爵等從中斡旋。而此時的北京政府受直、皖、奉各派系力量的影響，在蒙陜邊界帶事務上的決策制定和管控能力頗有“力不從心”之感，以至于在糾紛的過程中成為陜綏雙方借力相互傾軋的對象。

在綏遠特別區(qū)的行政區(qū)劃界定之初，北京政府的著眼點有二： 第一是應對日益嚴重的邊疆危機；第二是改變“財政日絀”現(xiàn)狀，以建立務實、穩(wěn)健的中央財政。(25)章啟輝、付志宇： 《北京政府時期稅收政策的演變及借鑒》，《湖南大學學報(社會科學版)》2009年第2期。北京政府希冀將這樣的考慮在陜綏劃界糾紛的過程中予以貫徹和表達。(26)《陜西省長公署訓令第七三二號》，民國八年二月二十四日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，不分頁。但是，隨著糾紛的愈演愈烈，北京政府逐步喪失了對整起事件的主導能力，尤其是陜西地方士紳民眾先后發(fā)起“停止劃界請愿”“維持舊界請愿”和“請將鄂爾多斯各旗仍歸陜轄請愿”三次請愿活動，對北京政府造成了一定的社會輿論壓力。而在此之時，綏遠都統(tǒng)蔡成勛先后奉命參與“八省援陜”和徐樹錚收復庫倫等軍事活動，無暇東顧。(27)《專電》，《申報》1919年2月10日，第3版；《唐總代表關于陜事之要電》，《申報》1919年2月21日，第6版；《陜西同鄉(xiāng)會致各和平會書》，《申報》1919年3月7日，第10版；《時評》，《申報》1919年4月17日，第3版；《日本通信社電》，《申報》1919年5月5日，第3版；《專電》，《申報》1919年6月25日，第3版。因此，民國八年(1919年)六月五日，北京政府將上述三次“請愿案”并案提交國務會議(28)《咨國務院咨行本院請愿委員會提出陜西榆林六縣公民停止劃界請愿案又陜北榆林六縣公民維持舊界請愿案又陜北榆綏延鄜公民請將鄂爾多斯各旗仍歸陜轄請愿案并案討論業(yè)經(jīng)院議可決請查照辦理文》，民國八年七月七日，《參議院公報》第2期第3冊《公文一五》，第184—185頁。，并于同年六月二十四日議決，“仍應照原議辦理，惟現(xiàn)值蒙邊不靖，暫緩施行”(29)《國務院咨行陜西榆林六縣公民停止劃界等請愿案業(yè)經(jīng)分電陜西山西甘肅各省長及綏遠都統(tǒng)請查照文》，民國八年七月十一日，《參議院公報》第2期第3冊《公文三四》，第303—304頁。。從議決的具體內(nèi)容來看，北京政府在陜綏劃界一事上的意見是有所保留的，即國務會議認為，原來的方案是可行的(30)《國務總理熊希齡內(nèi)務總長朱啟鈐呈大總統(tǒng)陳明國務會議議決將口外十二縣并烏昭兩盟歸綏遠將軍管轄等情請批示遵行文并批》，《政府公報》第574號，1913年12月5日。，但實際上是在宋伯魯、高增爵等參、眾兩院議員和陜西方面的影響下，而做出維持現(xiàn)狀的舉措。

由上述情況不難看出，北京政府建立特別行政區(qū)的目的在于應對日益嚴重的邊疆危機和改變“財政日絀”現(xiàn)狀。因此，盡管由于各系軍閥和地方諸多勢力的影響，北京政府對于地方的管控能力大打折扣，許多亟須解決的地方事務糾紛不斷，長期懸而未決，但是北京政府仍然試圖從國家角度對地方事務做出評判和裁決。

二、 從“地方政府”到“地方的政府”

(一) 綏遠特別區(qū)的成立及其邊界訴求

民國元年(1912年)十月，原北洋陸軍第20鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾出任綏遠城將軍，他以北京政府提倡的“現(xiàn)在五族共和，自不能如帝政時代，再有藩屬名稱，此后蒙藏回疆等處，自應統(tǒng)籌規(guī)劃，以謀內(nèi)政之統(tǒng)一，而冀民族之大同”(31)《中國大事記》，《東方雜志》1912年第8卷第12期，第1—6頁。為契機，召集歸綏觀察使公署所屬縣、烏伊兩盟及土默特總管旗相關人員，于民國二年組成“烏伊歸綏聯(lián)合會”。張氏希望得到北京政府的認可，對綏遠地區(qū)推行獨立的行政建制，甚而希冀通過此次努力直接達到建省的訴求。(32)蘇德畢力格： 《準格爾旗扎薩克衙門檔案》第37冊，內(nèi)蒙古科學技術出版社2011年版，第44—45頁。民國二年，北京政府裁撤歸化城副都統(tǒng)及觀察使，將綏遠城將軍作為行政長官，實現(xiàn)與山西省的分縣而治，同時設置軍政、民政兩廳分理軍、民事務。(33)民國《綏遠通志稿》卷二《省縣旗疆域現(xiàn)狀》，內(nèi)蒙古人民出版社2007年版，第227—229頁。民國三年，北京政府出于“以行政貴乎敏活，地勢廣漠，遠掉不靈，故縮小范圍，便于治理，以為發(fā)達邊圉，鞏固國防之計，而其手段，則在減芟將軍之勢力”的目的，設置綏遠特別區(qū)(34)劉仲仁： 《蒙古建省議》，《地學雜志》第83號，1917年第5期。，下轄歸綏道十二縣，歸化城土默特左、右二旗，伊克昭盟和烏蘭察布盟。變革綏遠行政管理體制不僅是北京政府和綏遠地方政府的愿望，也是蒙古各盟旗的愿望，只不過兩方的目標有著極大的差異。對于地方大員和北京政府來說，其目標是理順和劃一對這一地區(qū)的行政管理；對于各盟旗王公貴族來說，則是期望通過變革使自己的固有權利得到更多的保障，并希望進一步提高自己的政治地位。綏遠特別區(qū)共存在了14年，地方行政首腦因政局多變而更迭頻繁。據(jù)統(tǒng)計，在蔡成勛就任綏遠都統(tǒng)之前，綏遠地區(qū)在各系軍閥操控下，有7位行政長官先后主政，如表1所示。

表1 民國二年至民國十年綏遠特別區(qū)行政長官情況(1912—1921年)

續(xù)表

從表1中可以看出，上述7位行政長官在綏遠任職時間短，多數(shù)精力都陷于各系軍閥勢力的紛爭，對于地方事務多有不暇之處。民國六年(1917年)七月，蔡成勛以北洋軍閥安福系為依托，率中央陸軍第一師西進綏遠，成功驅(qū)逐綏遠口北司令王丕煥，并于同年八月六日繼任綏遠都統(tǒng)。伴隨著蔡氏對綏遠地區(qū)的管控能力逐步穩(wěn)固，特別區(qū)行政邊界的勘定工作便擺上了日程。蔡成勛于民國八年一月援照民國二年國務會議議決的綏遠特別區(qū)案(35)《國務總理熊希齡內(nèi)務總長朱啟鈐呈大總統(tǒng)陳明國務會議議決將口外十二縣并烏昭兩盟歸綏遠將軍管轄等情請批示遵行文并批》，《政府公報》第574號，1913年12月5日。，經(jīng)大總統(tǒng)批準向國務院提請條陳，希望將伊克昭盟全境劃歸綏遠管轄。(36)《二十一日之閣議》，《申報》1919年1月25日，第6版。

蔡氏希冀通過此次劃界達成三點意圖： 其一，綏遠特別區(qū)既然在民國三年已經(jīng)成立，按照綏遠特別區(qū)案，應該將“歸綏十二縣及烏、伊兩盟”全部劃歸綏遠特別區(qū)，并將歷年存有爭議的地方全部清理。其二，綏遠特別區(qū)成立后，綏遠都統(tǒng)除了統(tǒng)轄所部軍隊外，還需要“管理該管區(qū)域內(nèi)軍政、民政事務”(37)《熱河道、綏遠道、興和道區(qū)域表》，《時事匯報》1914年第7期。，因此，確保特別區(qū)疆界的整齊劃一是行政主官的職責所系。其三，為解決前清遺留給北京政府的“一旗之地有歸兩省兩縣管理者，又有一省四縣管理者，甚有歸三省四縣管理者”和“一旗地內(nèi)居住漢蒙人民應納之租稅并呈控之訴訟，趨赴縣署或一二百里者，或數(shù)百里者，奔馳之苦，久稱不便”等問題，蔡成勛提出請求，要在原本由陜、晉、甘三省代為管理的伊克昭盟各蒙地收歸綏遠，并采取設縣治理。(38)民國《綏遠通志稿》卷二《省縣旗疆域現(xiàn)狀》，內(nèi)蒙古人民出版社2007年版，第227—229頁。由此可見，蔡成勛以遵循北京政府籌設特別區(qū)的政治意圖為依托，推動綏遠地區(qū)行政管理體制的構(gòu)建和地方社會經(jīng)濟的建設，盡可能地掌握人口較為稠密、經(jīng)濟相對發(fā)展的區(qū)域。蔡氏這樣的政治意圖在于完成“拓田為民、拓地建省”的政績，獲取綏遠地區(qū)蒙漢各階層的支持，繼而提升自身在國家軍、政建設和西北地區(qū)地方事務上的政治地位和影響力。

然而，從陜綏劃界糾紛的發(fā)展過程來看，蔡成勛的前后態(tài)度并不一致，尤其是在陜西一方先后發(fā)起數(shù)次請愿活動之時，綏遠一方并未出現(xiàn)向北京政府施加影響的明顯行為。經(jīng)過史料梳理發(fā)現(xiàn)，由于“綏遠地當沖要，村堡相望，西為陜甘之輔車，北為烏、科之后路，南則屏藩直、晉，東則翼衛(wèi)京畿……誠為扼要之區(qū)”(39)〔清〕 貽谷： 《綏遠奏議》，《近代中國史料叢刊續(xù)編》第11輯第103冊，文海出版社1975年版，第330頁。，因此，蔡成勛在就任綏遠都統(tǒng)期間，除了需要整頓地方行政事務外，還需要配合北京政府的政治、軍事活動。在第一次歸屬地爭議期間(民國八年一月至六月)，蔡成勛的精力主要忙于“八省援陜”(40)由于皖系軍閥的陜西省督軍陳樹藩和北京政府的八省援陜軍對抗，蔡氏命令綏遠第一師沈廣聚旅和李際春的“第四支隊”于民國八年二月由包頭過黃河，到達榆林駐扎，前鋒抵達鄜縣、洛川一帶，以完成北京政府要求的“八省援陜”任務?！秾ｋ姟?，《申報》1919年2月10日，第3版；《唐總代表關于陜事之要電》，《申報》1919年2月21日，第6版；《陜西同鄉(xiāng)會致各和平會書》，《申報》1919年3月7日，第10版；《時評》，《申報》1919年4月17日，第3版。和徐樹錚收復庫倫等軍事行動。在陜西地方政府忙于勘劃蒙陜邊界時(民國八年六月至民國九年十二月)，蔡成勛主要在應對北京政府提出的“裁減軍額、整頓賦稅”、協(xié)助徐樹錚籌措外蒙防務、會剿盧占魁和謀任陜西督軍等事。(41)《十一月二十二日大總統(tǒng)令》，《申報》1919年11月25日，第3版；《京華短簡》，《申報》1919年12月9日，第6版；《各通信社電》，《申報》1919年12月21日，第6版；《專電一》，《申報》1920年4月27日，第3版；《北京通信》，《申報》1920年8月23日，第6版；《天津通信》，《申報》1920年9月28日，第7版；《專電二》，《申報》1920年12月3日，第6版。在第二次歸屬地爭議期間(民國九年十二月至民國十年四月)，蔡成勛則陷入“謀劃陜西督軍而未成，出任甘肅督軍而不能赴任”的困境，最終成為北京政府靳云鵬內(nèi)閣的陸軍總長。(42)《專電》，《申報》1920年12月10日，第3版；《命令》，《申報》1921年1月4日，第6版；《京聞拾零》，《申報》1921年3月5日，第7版；《專電》，《申報》1921年5月15日，第6版；《新內(nèi)閣之外息》，《申報》1921年5月16日，第6版。因此，蔡氏在應付頻繁的政治、軍事活動和謀求個人利益的過程中，思想上存有較大的變化，以至于影響到他在陜綏劃界糾紛中的態(tài)度和相關舉措。不過，在上述軍事行動結(jié)束和謀求陜西督軍而未成后，蔡氏轉(zhuǎn)而投入精力于陜綏事務上，并于民國九年(1920年)十一月命令綏遠墾務總局“賡續(xù)前案，丈放已經(jīng)勘收各地，委曾廣潤為籌辦勘放郡、札兩旗草牌界地畝墾務分局局長，設局于陜西神木縣”(43)《府谷縣知事呈文》，民國十年三月五日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第54—55頁。。為了勘放舉措的行之有效，綏遠墾務總局制定“勘放郡、札兩旗報墾地畝暫行辦法十三條”作為對“郡、札兩旗報墾地畝”(含貽谷放墾時期已然由晉陜民眾購買的蒙陜邊界帶土地)進行勘放的依據(jù)。(44)該條例由府谷縣知事從郡、札兩旗草牌界地墾務分局局長曾廣潤處抄錄所得(《府谷縣知事呈文》，民國十年三月五日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第54—55頁)。而原文應在民國九年十二月十六日便由綏遠墾務總局轉(zhuǎn)呈陜西省府(《綏遠墾務總局咨文》，民國九年十二月十六日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第20頁)。最終，綏遠都統(tǒng)蔡成勛在內(nèi)務部的調(diào)停下，“已飭督墾局，將各委酌量調(diào)回”(45)《陜西省長指令第二六二八號》，民國十年三月二十三日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第61—62頁。，“至是而綏區(qū)與陜、晉、甘劃界事遂中止”(46)民國《綏遠通志稿》卷二《省縣旗疆域現(xiàn)狀》，內(nèi)蒙古人民出版社2007年版，第227—229頁。。

(二) 陜西地方政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)與應對舉措

陜西地方政府在應對綏遠特別區(qū)提出的“劃界”要求時，并未達成內(nèi)部意見的統(tǒng)一，甚至一度出現(xiàn)了較大的爭議和緊張局勢。其中，有兩股力量舉足輕重，一方為以王健、宋伯魯、井岳秀等為首的陜北沿邊地方集團，另一方則是以劉鎮(zhèn)華、陳樹藩為首的省府集團。

民國五年(1916年)，原陜西民政廳廳長王健赴榆林就任道尹職，王氏上任伊始，“即廣諮博訪，備悉漢蒙錯處”(47)高誦先： 《陜綏劃界紀要敘》，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第1—2頁。，并支持當?shù)厥考澊戆缣m、高照初等，聯(lián)合榆林、綏德、延安、鄜州等地士紳對綏遠特別區(qū)案提出異議。而陜西督軍兼省長陳樹藩因忙于在關中三原、高陵一帶和靖國軍楊虎城所部鏖戰(zhàn)，對陜北士紳民眾的呈文無暇顧及。故而，陳氏以“應從緩議”為由不作處置，民國七年三月，新任陜西省長劉鎮(zhèn)華(48)民國六年冬，陜西革命黨人郭堅等響應孫中山護法號召，率靖國軍圍攻西安。陜西督軍兼省長陳樹藩電邀劉鎮(zhèn)華求援。劉氏率軍擊退靖國軍，解西安之圍。民國七年三月，劉鎮(zhèn)華由北京政府正式任命為陜西省省長(《職官任免令》，《東方雜志》1918年第15卷第5期，第211—212頁)。亦以“窒礙甚多，徒滋紛擾，無裨實事”為由加以拒絕。(49)《陜西省長公署指令第二八九九號》，民國七年十月二十一日；《陜西督軍署指令第五八三四號》，民國七年十月二十八日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第4—5頁。

民國八年一月，國務會議議決案通過后，陜西省長劉鎮(zhèn)華于同年二月至五月間先后向榆林道尹王健下達了5次命令。劉氏嚴令王健“即便遵照，妥擬辦法，呈候核奪，期清疆界而重邊務”，“迅速遴派妥員前往，定期會勘繪圖貼說，呈候核奪以憑轉(zhuǎn)咨”。隨后，在王健拖延緩辦的情況下，劉鎮(zhèn)華直接越過榆林道及所屬各縣官員，委任“許敬藻、塔斯哈先行馳赴準噶爾、郡王、烏審、札薩克各旗會同詣勘，應俟勘明呈報后規(guī)定妥協(xié)，再行派員收管”(50)《陜西省公署訓令第五零二號》，民國八年二月六日；《陜西省長公署訓令第七三二號》，民國八年二月二十四日；《陜西省長公署訓令第二零一號》，民國八年三月三日；《陜西省長公署訓令第一五六二號》，民國八年四月二十八日；《西安省長覆電》，日期不詳(應在民國八年四月底五月初)，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第5—6、8—9、10—11頁。。這一系列命令的下達反映出劉鎮(zhèn)華在陜綏劃界問題上的明確立場。(51)王成斌等主編： 《民國高級將領列傳》第2集，解放軍出版社1988年版，第77—78頁。

面對劉鎮(zhèn)華的多次嚴令，王健并未改變初衷，而是一面遵奉省府命令，“委員會勘事宜，已分令沿邊各縣知事，俟綏遠委員到境，隨時妥為接洽”，同時向省府提出更為具體而翔實的意見。(52)《榆林道道尹呈省長文》，民國八年四月三日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第11—14頁。王氏的意見大致有三點： 其一，清代民眾出口墾殖并非政府組織，多是自發(fā)性的行為，因此，在村落分布和人口分布上呈現(xiàn)“漢蒙雜處”的態(tài)勢。如要劃界，可以參考的依據(jù)只有清代康熙、乾隆年間所勘定的界線。(53)王晗： 《“界”的動與靜： 清至民國時期蒙陜邊界的形成過程研究》，《歷史地理》第25輯，上海人民出版社2011年版，第149—163頁。其二，按照清代劃界的規(guī)定，陜北長城外五十里為蒙漢分界處所，這應當作為陜綏劃界所憑借的劃界原則，而不是所言“沿邊各縣所轄蒙地應劃歸綏區(qū)自行治理”的劃界依據(jù)。其三，漢族民眾長期“以領墾為恒產(chǎn)”，且人口眾多，一旦按照劃界原則，將長城外五十里全都劃歸綏遠特別區(qū)，那么陜北沿邊各縣的經(jīng)濟狀況便會一落千丈，地方社會必然陷入困頓之中，這勢必會對陜西省府的行政管理和財政撥款造成切膚之痛。屆時無論如何籌措補救，只會讓省府多有掣肘之感?；谝陨先c理由，王健認為，陜綏劃界應該以雍正八年(1730年)理藩院奏案為依據(jù)(54)雍正八年，理藩院尚書特古忒奏稱，邊墻外“五十里禁留之地，何得蒙古收租？”于是經(jīng)過議處，決定讓地方官吏征收糧草歸地方官倉儲備(道光《增修懷遠縣志》卷四下《邊外》，《中國地方志集成·陜西府縣志輯》第36冊，鳳凰出版社2007年版，第698頁)。，提出有利于陜西的議案，否認綏遠特別區(qū)對蒙陜邊界帶的管轄權。

王健在回復陜西省府意見的同時，向榆林、橫山等六縣知事發(fā)布榆林道公署訓令，該訓令改變了原有陜西省政府“將原屬伊克昭盟各旗地劃歸綏區(qū)管理，以正疆界”的意見，而是按照有利于陜北地方的思路將勘界的內(nèi)容加以改變，即“查該縣邊墻外直北五十里原系清初建置時禁留之地，此后漢蒙疆域既以此為定點，則此次劃界辦法自仍當以此為依據(jù)。惟歷年已久，故址就湮，究竟從前舊界現(xiàn)在何處，其中村落系何名稱，均非詳加考察，不可合行。令仰該知事遵照，一俟綏區(qū)派員至日，妥為接洽，會同履勘，查照圖志，征以故老傳聞，指明舊日界牌確點，繪圖貼說”(55)《陜西榆林道公署訓令第五一六號》，民國八年四月十四日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第14—15頁。。這實際上是在否定北京政府、陜西省政府的命令而自行其是。

面對國務院、綏遠特別區(qū)、榆林道縣紛至沓來的公函、呈文，劉鎮(zhèn)華在陜綏劃界問題上的態(tài)度逐漸發(fā)生著變化。這種變化一方面來自外界的壓力，但更多的是劉氏在陜西關中地區(qū)已然站穩(wěn)腳跟，并將視野投放到陜北地區(qū)所致。一旦如王健所言，“邊墻以外所有已墾膏腴之田盡歸綏區(qū)”，“陜北沿邊六縣陡蹙，百余里之地減少，數(shù)十萬之民已失設治資格，況捐稅各款收數(shù)銳減，省庫難免影響，而各縣行政經(jīng)費不敷留支，又需赴省請領，當此財政奇窘，追加預算，似所難能”(56)《榆林道道尹呈省長文》，民國八年五月七日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第16—17頁。，那勢必會對劉氏在陜西的長久盤踞不利。平衡得失之下，劉鎮(zhèn)華逐漸有了“邊墻以外所有已墾膏腴之田”應歸屬陜西的意向。因此，劉氏聯(lián)合督軍陳樹藩向國務院提出“擬懇鈞院俯念西北邊防重要，準將原案提交國務會議，準予停止劃界以順輿情而固邊圉，不勝屏營待命之至”(57)《陜西督軍署訓令第二八九號·附抄件一紙》，民國八年七月五日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第32—33頁；《咨國務院咨行本院請愿委員會提出陜西榆林六縣公民停止劃界請愿案又陜北榆林六縣公民維持舊界請愿案又陜北榆綏延鄜公民請將鄂爾多斯各旗仍歸陜轄請愿案并案討論業(yè)經(jīng)院議可決請查照辦理文》，民國八年七月七日，《參議院公報》第2期第3冊《公文一五》，第184—185頁。的要求。

此外，國務院頒布“蒙邊不靖，暫緩施行”的決議不久，劉鎮(zhèn)華窺其端倪，于民國八年九月三日向王健指出北京政府的決議存有明顯漏洞，并要求王氏“轉(zhuǎn)飭榆林等縣知照”，讓沿邊各縣派遣合適人員對“陜綏交界之處關于地址、物產(chǎn)、交通、風俗以及漢蒙人民相處情形”實地調(diào)查，以找到有利于陜西方面的依據(jù)。同時，劉鎮(zhèn)華“委任巫嵐峰、賈永德二員前往榆林、神木、府谷、橫山、靖邊、定邊等六縣會同詳查”(58)《陜西省長公署訓令第二八五六號》，民國八年九月三日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第36—37頁。。由于劉鎮(zhèn)華的態(tài)度和陜綏劃界最初時相比可謂大相徑庭，因此，王健在難以猜度省府真實用意的情況下，以沉默的方式予以應對。劉鎮(zhèn)華深諳其意，遂于九月二十日轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)務部部長朱瑗九月三日關于要求調(diào)勘蒙陜邊界帶詳細情況的命令，并在行文中著意提出“此案關系邊民生計”，且“事關達部要政，毋稍率忽遲延，是為至要”(59)《陜西省長公署訓令第二八五六號》，民國八年九月三日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第36—37頁。。

通過陜西省府和榆林地方政府之間的溝通，王健對陜西省府的意圖有所了解，并很快與之在陜綏劃界問題上達成共識。民國八年十一月四日，王健向陜北沿邊六縣知事發(fā)出指令，要求按照內(nèi)務部命令，“務須查勘明確，分析繪造詳細圖冊各三份，克日呈赍本署”(60)《陜西省榆林道公署訓令第九一二號》，民國八年十一月四日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第12—13頁。。隨著巫嵐峰奉令抵達榆林和王健等人會晤，加之劉鎮(zhèn)華向王健指示“仍須統(tǒng)籌全局，機軸在握，察詳慮周，措置咸宜，勿使事后少留余憾，致遺口實”，因此，由陜西省府和榆林道縣主持的勘界事宜得以順利進行。(61)《陜西省長公署指令第一一九五號》，民國九年二月十一日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第38—39頁。此次勘界起于民國八年十一月七日，止于民國九年三月六日，前后共計五個月的時間，在此期間，勘界委員和所屬縣知事對沿邊六縣進行細致踏勘，其內(nèi)容如表2所示。

表2 民國八年至民國九年(1919—1920年)陜綏勘界情況

正當陜北沿邊各縣忙于查勘蒙陜邊界帶邊民墾殖情況之時，蔡成勛于民國九年(1920年)十一月責令綏遠墾務總局對“郡、札兩旗報墾地畝”進行勘放。(64)該條例由府谷縣知事從郡、札兩旗草牌界地墾務分局局長曾廣潤處抄錄所得，而原文應在民國九年十二月十六日便由綏遠墾務總局轉(zhuǎn)呈陜西省府?！陡瓤h知事呈文》，民國十年三月五日；《綏遠墾務總局咨文》，民國九年十二月十六日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第55、31—32頁。蔡成勛認為，“陜省亦以破壞府谷、神木六縣為詞，請求中央意在取消院議原案，或要求劃留陜邊五十里地為調(diào)停地步。綏省以陜邊五十里如劃出，則所留盡屬荒漠。況劃留之地，作為蒙地，政治仍難統(tǒng)一，作為民地，蒙旗必不認可。此次劃界，經(jīng)院定東以旗界為限，如此辦理，蒙旗將因失地而反抗也”(65)民國《綏遠通志稿》卷二《省縣旗疆域現(xiàn)狀》，內(nèi)蒙古人民出版社2007年版，第227—229頁。。

蔡氏的呈文促成陜西省府、陜北鎮(zhèn)守使署、榆林道公署的連鎖反應。劉鎮(zhèn)華在批復王健的回文中，針對“勘放郡、札兩旗報墾地畝暫行辦法十三條”內(nèi)容逐條反駁，并認為“蒙旗墾案沿前清、民國繼續(xù)進行，已逾二十載，陜邊各縣前清有無已收、已放之地，民國有無繼收、繼放之地？收放完竣之后，陜省是否仍有主權，究系如何辦法？此次若竟聽勘放，恐現(xiàn)在所放之界，即將來所劃之界。且恐四旗之地，愈勸愈報，愈報愈收，愈收愈多，愈放愈遠，則橫山、榆林各縣沿邊之地將玉斧踵至”。有鑒于事態(tài)有可能惡化，劉鎮(zhèn)華希望王健能夠提前做出應對預案，以備不時之需。(66)《西安省長來電》，日期不詳(應在民國九年十二月十六日之后)，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第37頁。陜北鎮(zhèn)守使井岳秀應王健所請，派遣部隊前往事發(fā)區(qū)域待命。(67)《陜北鎮(zhèn)守使、榆林道道尹會呈督軍、省長文》，民國十年一月三日；《榆林道道尹咨鎮(zhèn)守使文》，民國十年一月二十四日；《陜北鎮(zhèn)守使咨文》，民國十年二月二日(樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第32—34、29、38頁)。在陜西軍、政各界的努力下，蔡成勛被迫做出回應，“目前該項工作尚處于調(diào)查期內(nèi)，并未實行，且此事純系放墾，與上年陜綏劃界本為兩事”(68)《陜西督軍、省長指令第二七三三號·照抄綏遠來電》，民國十年三月二十五日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第64—65頁。。

最終，內(nèi)務部令綏遠墾務總局勘放郡、札兩旗事宜“暫從緩辦”(69)《內(nèi)務部為咨復事前準貴省長電請迅電綏遠都統(tǒng)停止收界》，日期不詳，陜西省檔案館藏，文獻編號： 008 /562。。綏遠方面也奉令“撤回委員”。由此，陜綏劃界糾紛就此告一段落。此后，蔡成勛在民國十年(1921年)五月出任靳云鵬內(nèi)閣的陸軍總長(70)《專電》，《申報》1920年12月10日，第3版；《命令》，《申報》1921年1月4日，第6版；《京聞拾零》，《申報》1921年3月5日，第7版；《專電》，《申報》1921年5月15日，第6版；《新內(nèi)閣之外息》，《申報》1921年5月16日，第6版。，加之綏遠政局多變，陜西省和綏遠特別區(qū)(民國十七年九月二十五日綏遠建省(71)《命令》，《申報》1921年9月7日，第10版。)之間除局部出現(xiàn)劃界調(diào)整外，未出現(xiàn)過較大的劃界糾紛。(72)民國十七年，綏遠建省，陜西與綏遠的邊界仍維持原來狀態(tài)，“伊盟各旗，除杭、達兩旗悉歸綏西各縣管理，其他準、札、郡、烏、鄂五旗之偏南部，有陜西之府谷、神木、榆林、橫山、靖邊，晉之偏關、河曲等縣轄地。人民租稅詞訟，仍歸陜、晉管理如故，綏以旗界為省界，名實猶未能符也”(民國《綏遠通志稿》卷二《省縣旗疆域現(xiàn)狀》)。民國二十六年九月，經(jīng)蔣介石指定和國民政府行政院三三三次會議通過，將延安、延長、延川、綏德、米脂、佳縣、清澗、吳堡、神木、府谷、安定、安塞、靖邊、定邊……二十六縣，劃為八路軍募補區(qū)，歸陜甘寧邊區(qū)政府轄治。參見西北五省區(qū)編纂領導小組、中央檔案館編： 《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷》上冊，中共黨史資料出版社1990年版，第2頁。

三、伊盟王公和地方士紳： 地方社會事務參與權的角色轉(zhuǎn)換

蒙陜邊界帶的長城外側(cè)區(qū)域在清代隸屬于伊克昭盟的準格爾旗、郡王旗、烏審旗和鄂托克旗，是游牧民族的傳統(tǒng)游牧地。伊盟蒙古族王公通過協(xié)從征戰(zhàn)、政治聯(lián)姻、會盟等方式建立、維系與清統(tǒng)治者的良好關系，進而對蒙陜邊界帶施加影響。由于漢族移民的大量涌入，區(qū)域內(nèi)的土地權屬關系、移民社會營建過程和農(nóng)牧民生產(chǎn)環(huán)節(jié)都發(fā)生了顯著變化。蒙陜邊界帶逐漸成為陜西既成事實的塞外土地，而伊盟蒙古族王公伴隨著對地方影響力的減弱，逐漸喪失對地方社會事務的話語權。

(一) 伊盟王公話語權的漸行消亡

伊盟王公話語權的削弱始于光緒年間的貽谷放墾，這一政策從根本上改變了蒙陜邊界帶的土地權屬關系。(73)王晗： 《清代毛烏素沙地南緣伙盤地土地權屬問題研究》，《清史研究》2013年第3期。漢族民眾通過向墾務公司繳納押荒銀的方式重新認購后，成為這些土地的擁有者。伊盟王公因此失去了對蒙陜邊界帶的土地掌控，以至于在民國初年的陜綏劃界糾紛中，伊盟王公并不具有地方事務的話語權。

蔡成勛在“清理疆界”的過程中，曾經(jīng)以“各旗以前經(jīng)都統(tǒng)署借撥款項，購置軍械，款尚未還，遂商定會報斯地，以為籌還借款之計”為由，同時許以“共收租稅”(74)《陜北榆、橫、府、神、靖、定沿邊六縣爭存會呈文》，民國十年二月二十二日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第44—49頁。，來獲取札薩克、郡王、烏審及準格爾等旗王公的支持。而伊盟王公“因受著移住民農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)生的侵蝕，牧場日漸縮小，使游牧經(jīng)濟的基礎，加速崩潰；再以內(nèi)地農(nóng)村經(jīng)濟的破產(chǎn)，國際經(jīng)濟恐慌的加劇，而皮毛的銷路亦受影響，他們?yōu)榈挚惯@種崩潰的命運，只有減低自己的生活需要而至于極度的惡化”(75)賀揚靈： 《察綏蒙民經(jīng)濟的剖析》，上海商務印書館1935年版，第227頁。。正因如此，札薩克、郡王、烏審及準格爾等旗蒙古王公在陜綏劃界糾紛中多采取支持綏遠都統(tǒng)蔡成勛的立場。(76)《查界委員府谷縣知事會呈文》，民國八年十二月三十日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第43—46頁。但從整起事件的過程來看，伊盟各旗王公在爭議區(qū)地方事務的參與度并不高，也缺乏對糾紛事件的話語權。

在伊盟王公逐步喪失蒙陜邊界帶話語權的同時，普通的蒙古族民眾自然更無個人利益可言。那些依靠蒙地放牧來維持生計的蒙古牧民在貽谷放墾后，由于失去牧場，被迫在蒙陜邊界帶“屯住，代牧漢民牛羊”(77)《擬請試辦鹽店通稟由》，光緒《靖邊縣志稿》卷四《藝文志》，《中國地方志集成·陜西府縣志輯》第37冊，鳳凰出版社2007年版，第347頁。，以謀求生計。但也有蒙古牧民迄今尚盤踞不去，居牧如故，以致領地之戶不能執(zhí)業(yè)。

(二) 地方精英影響力的判讀： 士紳民眾的利益訴求

縱觀整個陜綏劃界糾紛過程，地方士紳在整起事件的三個重要階段起到關鍵性的作用。第一次是民國七年(1918年)。是年五月，士紳代表艾如蘭、高照初等在王健的支持下，聯(lián)合榆林、綏德、延安、鄜州等地士紳對民國二年國務會議議決的綏遠特別區(qū)案提出異議，并“呈請榆林王道尹轉(zhuǎn)請省府督軍、省長擬情陳請國務會建議收回成案，改正疆界，仍以沿邊諸蒙旗照舊歸陜兼轄”(78)高誦先： 《陜綏劃界紀要敘》，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第1—2頁。。其理由為“惟查我陜北邊民大部田產(chǎn)全在蒙疆，一旦割棄，則絕我邊民養(yǎng)生之路。且榆、橫、府、神、靖、定沿邊六縣，其治城高附邊墻，并于神木、安邊專設兩同知。考其緣由，原為便為統(tǒng)馭中外。倘邊外之地，悉數(shù)劃歸綏遠，則沿邊眾縣即失設治樞處，而綏遠官吏又鞭長莫及”(79)《陜綏爭執(zhí)邊界》，時間不詳，陜西省檔案館藏，文獻編號： 005 /185。。這一舉措雖然沒有得到陳樹藩和劉鎮(zhèn)華的支持(80)《陜西省長公署指令第二八九九號》，民國七年十月二十一日；《陜西督軍署指令第五八三四號》，民國七年十月二十八日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第4、5頁。，但已經(jīng)促成地方士紳初步達成對蒙陜邊界帶歸屬問題的基本共識，并為后期糾紛爭端過程中有效組織相關的輿論奠定了基礎。

黃河沿岸的防務工作不僅關系到沿岸居民的生存狀況，對于穩(wěn)固清朝的統(tǒng)治也有一定的影響，因此清政府對于黃河的防務工作十分重視。清政府和沿河每年都會撥出巨額資金來支持黃河的防務工作。而這些用以黃河治理的大量資金，黃河防務工程的財務管理上卻并沒有明確的資金賬目數(shù)據(jù)顯示，且部分河道官員偷工減料，克扣餉銀，貪污腐敗，肥己營私等等，這些都給黃河的防務工作帶來了很大的弊端。

第二次關鍵時期是在陜西省府和榆林道縣上下逐步達成一致之時。在此期間，陜北沿邊六縣士紳代表張立仁、高普煦等發(fā)起請愿活動，并上呈請愿書。(81)《陜北沿邊六縣人民代表呈文》，民國八年五月十二日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷一，榆林市星元圖書館藏，第20—23頁。他們以久居陜綏劃界爭議區(qū)民眾代表的切身感受為切入點，從陜邊方面不能劃分、綏遠方面不必劃分和蒙古方面未可劃分三個方面陳述了反對理由。從具體的表述中，張立仁、高普煦等公民代表認為，在陜西方面，爭議區(qū)一旦劃歸綏遠，陜北沿邊各縣的經(jīng)濟、社會、行政諸方面都會受到影響，這樣一來就會和國家統(tǒng)籌全局之道背向而馳。在綏遠方面，由于爭議區(qū)內(nèi)“居民皆零星小村，相距又遠，絕無設治之資格”，如果仿效東勝縣的案例進行設置，極可能出現(xiàn)勞民傷財和有名無實的城邑出現(xiàn)，更不利于對當?shù)孛癖姷男姓芾?。在國家層面，爭議區(qū)如果劃歸陜西，則有利于確保國家北部邊疆的安全和領土的完整，避免國外勢力的覬覦。整篇請愿呈文的措辭多和王健向陜西省府呈文內(nèi)容一致，可見此次陜北士紳民眾在撰寫請愿意見時，頗得王氏的大力支持。

在該請愿呈文提交國務會議的同時，陜北沿邊各縣公民代表公推鎮(zhèn)守使署朱勵生為全權代表赴京請愿，并請在京的陜西籍參眾兩院議員宋伯魯、高增爵等從中斡旋。(82)《陜綏爭執(zhí)邊界》，時間不詳，陜西省檔案館藏，文獻編號： 005 /185。在陜西各界人士的努力下，參議院于民國八年六月五日將陜北榆林六縣公民張立仁等“停止劃界請愿事件案”、陜北榆林等六縣公民代表李棠等“維持舊界請愿事件案”以及陜北榆綏延鄜公民艾如蘭等“請將鄂爾多斯各旗仍歸陜轄請愿案”并案提交國務會議(83)《咨國務院咨行本院請愿委員會提出陜西榆林六縣公民停止劃界請愿案又陜北榆林六縣公民維持舊界請愿案又陜北榆綏延鄜公民請將鄂爾多斯各旗仍歸陜轄請愿案并案討論業(yè)經(jīng)院議可決請查照辦理文》，民國八年七月七日，《參議院公報》第2期第3冊《公文一五》，第184—185頁。，并于同年六月二十四日議決，“仍應照原議辦理，惟現(xiàn)值蒙邊不靖，暫緩施行等因，業(yè)經(jīng)分電陜西、山西、甘肅各省長暨綏遠都統(tǒng)在案”(84)《國務院咨行陜西榆林六縣公民停止劃界等請愿案業(yè)經(jīng)分電陜西山西甘肅各省長及綏遠都統(tǒng)請查照文》，民國八年七月十一日，《參議院公報》第2期第3冊《公文三四》，第303—304頁。。

第三次關鍵時期則在綏遠墾務總局于民國九年十一月計劃對“郡、札兩旗報墾地畝”進行勘放時期。此次勘放行為遭到當?shù)厥考澝癖姷牡种?85)《府谷縣知事呈文》，民國十年一月二十五日；《準噶爾旗公署公函》，民國十年一月二十六日；《神木縣知事呈文》，民國十年二月六日(樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第52—54、37、39—43頁)。，繼而引發(fā)陜西方面更大規(guī)模的反對。(86)《旅京陜西學生會議之兩事》，《申報》1920年12月25日，第6版。為了有效地從中斡旋，陜北沿邊六縣士紳以高誦先、張立德為正、副會長，組建“陜北榆、橫、府、神、靖、定沿邊六縣爭存會”(以下稱“爭存會”)(87)《陜北榆橫、府、神請定沿邊六縣爭存會規(guī)則》載，“竊綏遠以劃界未遂，變?yōu)槭战绶艍ǎ剡吘用窕炭謶]失恒業(yè)，爰集六縣士紳在榆林城內(nèi)設立爭存會，以期聯(lián)合籌議，并刊木質(zhì)圖記一顆，文曰陜北榆橫府神靖定沿邊六縣爭存會之圖記。已于民國九年十一月二十五日成立，除分別呈咨外，既有成立日期，即啟用圖記，緣由理合具文呈請鑒核，俯準立案查考示遵，謹呈陜西省長劉”(陜西省檔案館藏，檔號： 008 /562)。。民國十年(1921年)二月間，爭存會根據(jù)神木、府谷二縣與綏遠郡、札兩旗草牌界地墾務分局局長曾廣潤接洽的結(jié)果(88)《府谷縣知事呈文》，民國十年一月二十五日；《準噶爾旗公署公函》，民國十年一月二十六日(二月五日到)；《神木縣知事呈文》，民國十年二月六日(樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第52—54、37、39—43頁)。，進一步認為“綏遠以劃界不成，勾結(jié)蒙旗將邊地重行報墾，得利平分，遂其報復之私”，重演“餌蒙報墾，誣熟為荒，重買雙租，特開苛例”的舊例。(89)《陜北榆、橫、府、神、靖、定沿邊六縣爭存會呈文》，民國十年二月二十二日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第44—49頁。這一看法已經(jīng)從根本上觸動了北京政府設置綏遠特別區(qū)的初衷，最終促成北京政府做出有利于陜西一方的裁決。(90)《內(nèi)務部為咨復事前準貴省長電請迅電綏遠都統(tǒng)停止收界》，時間不詳，陜西省檔案館藏，文獻編號： 008 /562。

從上述內(nèi)容中，能夠看到不同階層出于各自利益的需要，都紛紛介入其中。但是起到?jīng)Q定作用的，當是爭議區(qū)內(nèi)民眾的人心向背。因此，無論北京政府，還是陜綏地方政府，誰能把握住爭議區(qū)民眾的心態(tài)，誰便能夠更好地對民眾行為加以引導和推動，那么，誰就能夠在整個事件過程中占有主導地位。

蒙陜邊界帶的士紳民眾早期多為暫時脫離了原籍，“春出冬歸，暫時伙聚盤居”的“雁行人”。當這些“雁行人”對新的生活和生產(chǎn)方式逐步適應后，便會選擇定居于此，并為原籍人口的遷入起到“踩路效應”(91)張永江： 《試論清代的流人社會》，《中國社會科學院研究生院學報》2002年第6期。。伴隨著移民規(guī)模逐步加大，特別是由此而產(chǎn)生的同一宗族、同一地域的人口涌入，蒙陜邊界帶出現(xiàn)大量村莊，他們擁有自己的文化理念和風俗習慣，進而建立熟悉的社會秩序。清末貽谷放墾后，土地所有權的轉(zhuǎn)化推動著蒙陜邊界帶移民社會的構(gòu)建過程，繼而固化了當?shù)孛癖姷膮^(qū)域認同。

晉陜北部惡劣的自然環(huán)境、籍貫認同的人際環(huán)境也促使這些移民邊外的民眾時刻和親朋故舊保持良好的關系，以確保天災人禍之年可以投親靠友。正是由于邊外移民社會在自我認同的過程中，密切保持和家鄉(xiāng)的關系認同，陜北沿邊六縣士紳民眾才可能在民國初年的陜綏劃界糾紛中以較短的時間團結(jié)自身力量積極斡旋。同時，陜北沿邊六縣士紳還能夠聯(lián)合陜北榆、綏、延、鄜等地士紳民眾以及全陜各界人士的力量，最終在陜綏劃界糾紛中贏得主動。

四、 結(jié)論： 邊界糾紛中的地方治理與地方訴求

就行政區(qū)域界線的歷史變遷及由此出現(xiàn)的政治過程對地理區(qū)域變遷的影響而言，不同層級的政治權力之間的相互博弈和較量，是導致行政區(qū)域界線變遷、區(qū)域地理環(huán)境變遷的主導性因素。蒙陜邊界帶內(nèi)，由于晚清以來地方士紳、圣母圣心會、基層民眾等新晉社會力量強而有力的介入，舊有的北京政府、地方政府、蒙旗貴族等傳統(tǒng)政治力量長期的、相對穩(wěn)定均衡的共存與互動關系被打破，不同政治力量之間發(fā)生角逐與變革。因此，處理好蒙陜邊界帶內(nèi)北京政府與地方各級政治力量之間的關系以確保長期穩(wěn)定，進而有效推動行政治理以減少政府赤字、確保財政收入、完善地方民生，遂成為民國時期研究區(qū)內(nèi)的第一要義。

清代咸同以降，由于西方列強等外來因素和國內(nèi)民族矛盾、階級矛盾等內(nèi)部因素的影響，國家的整合性受到削弱，“大一統(tǒng)”的政治秩序出現(xiàn)一定程度的衰退。相應地，地方自成一體的情況得以強化，原本被視為北京政府在各地分支機構(gòu)的地方政府，逐漸擁有了謀求地方利益訴求的意識。因協(xié)助清政府鎮(zhèn)壓太平軍、捻軍、回民軍等抗清力量而出現(xiàn)的地方各系勢力，也在逐漸參與到地方社會事務的管理中，并發(fā)揮了日益重要的作用。辛亥革命后，獨立各省紛紛設官分職，“儼然具一獨立國家之形象，以軍事而論，則參謀部、軍務部，無所不備；以行政機關而論，則外交司、會計檢查院，無所不有”(92)《裁汰冗員論》，《亞細亞報》，轉(zhuǎn)引自《民國匯報》1913年1月23日。。與此同時，外國加強干涉中國內(nèi)政，使得國人達成一種共識，即組建強而有力的北京政府來“御外侮而齊內(nèi)政”。這一理念曾經(jīng)對袁世凱在二次革命中完成武力統(tǒng)一起到推動作用，但繼之而起的北洋各系勢力彼此互相攻伐、紛爭不斷，以至于民國建立的最初十余年間，國家政權多處于無政府狀態(tài)之中。在此情勢下，新的國家形態(tài)正處于一種摸索的過程，原有的大一統(tǒng)國家的中央集權制在新的時期正在發(fā)生某種改變和重新表達、界定。

清代末年，貽谷墾務政策的推行，從根本上改變了蒙陜邊界帶的土地權屬關系，土地的擁有者——伊盟王公被迫將所屬土地報墾，來減輕政治高壓，并換取清政府的信任。(93)西蒙墾務開始之初，烏蘭察布盟和伊克昭盟拒絕報墾，“或稱該盟旗各理各地，未暇會商；或稱世世牧放，難允開墾”(〔清〕 貽谷： 《墾務奏議》，沈云龍編： 《近代中國史料叢刊續(xù)編》第11輯第102冊，文海出版社1974年版，第41頁)。其中，伊盟盟長杭錦旗札薩克貝子阿拉賓巴雅爾在清政府的高壓之下，被迫報墾杭錦旗東、中兩段巴噶地和王文善渠以西至黃河拉蓋沙的西巴噶地部分。由此，伊盟其他各旗或迫于政府壓力，或為表忠心，于光緒三十年至光緒三十一年陸續(xù)報墾。漢族士紳民眾通過認購土地，擁有了自己的田產(chǎn)。蒙陜邊界帶的地方資源得以重新分配，各階層的利益訴求在某種程度上達到了相對穩(wěn)定的狀態(tài)。民國設立綏遠特別區(qū)后，在陜綏劃界糾紛過程中，北京政府迫切關注的地方訴求是“謀內(nèi)政之統(tǒng)一”和確保邊疆安全，綏遠當局的地方訴求是“行‘拓田為民、拓地建省’之實”(94)《內(nèi)外時評》之《移民屯墾》，《東方雜志》1925年第22卷第5期。，陜西當局的地方訴求是避免沿邊行政機構(gòu)陷入喪失“設治樞要、議及裁并”的困境，爭議區(qū)士紳民眾的地方訴求是確保自身的田產(chǎn)不受損失。因此，各階層的利益訴求打破了那種相對利益均衡，陜綏劃界糾紛也由此被激化起來。

在劃界糾紛過程中，北京政府采取的政治舉措是要求陜西省長劉鎮(zhèn)華負責調(diào)查蒙陜邊界帶的土地墾殖情況和歷史歸屬關系，并最終同意了陜西省地方政府和爭議區(qū)士紳民眾的請求，由內(nèi)務部著令綏遠墾務總局勘放郡、札兩旗事宜“暫從緩辦”。但是，無論是北京政府、地方政府，還是地方各系勢力，利益各方努力試圖加強管治的過程恰恰反映了自身管控能力的缺乏。正是在這種情況下，地方士紳民眾所代表的利益集團表現(xiàn)出的利益訴求顯得格外強勢。

這種“強勢”的根本在于地方士紳民眾在蒙陜邊界帶所擁有的土地權屬是否會因為政權更替而發(fā)生變化。按照他們的思維慣性，這些土地自然還是屬于自己的。(95)《神木縣知事呈文》，民國十年二月六日，樊士杰等編： 《陜綏劃界紀要》卷二，榆林市星元圖書館藏，第39—43頁。地方士紳民眾的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、生活方式將地域色彩融入了區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展之中，使得蒙陜邊界帶成為獨具特色的移民社會，從而拉大了該區(qū)域和周邊其他區(qū)域，尤其是和綏遠地區(qū)之間的差異。這種區(qū)域性社會經(jīng)濟利益觀念形成之后，很自然就會反射到政治上的地域意識。從某種意義上來看，蒙陜邊界帶地方士紳的抗爭行為更可以表述為是中央權勢弱化下地方利益的訴求呼聲。

陜綏劃界糾紛發(fā)生在民國初年中央權勢弱化、地方利益集團力量強化和邊疆危機四伏的大背景下。面對如此困局，北京政府試圖通過“析疆增吏、增長中央權勢”來強化中央權威，謀求“行政之統(tǒng)一”。陜綏雙方最高行政主官多從自身利益出發(fā)，爭取最大程度上鞏固既有的政治、經(jīng)濟利益。而新興的蒙陜邊界帶士紳利益集團逐漸成為地方政治的干預力量，繼而在陜綏劃界問題上挑戰(zhàn)地方政府，甚至是北京政府的權威性。他們多出于愛鄉(xiāng)自治思想，組建相應的利益共同體，來爭取自身存在的價值和維護其“正當性”?！罢斝浴钡木S護是對于民國初年國家大局無可奈何情況下的一種應激反應。這種應激反應更可以理解為一種社會心理的認同，而且這種認同不僅體現(xiàn)在陜西、綏遠等地方公共事務中，也體現(xiàn)在全國其他地區(qū)地方士紳爭取民意、強化在地方自治事務話語權的諸多努力上。也正是在全國地方自治運動此起彼伏的呼聲中，地方士紳民眾最終在陜綏劃界糾紛中確保蒙陜邊界帶的土地所有權。

致 謝本文得到魯西奇教授、侯甬堅教授、鄧輝教授、余同元教授、成一農(nóng)教授等專家的悉心指導，并在投稿過程中，獲得《歷史地理研究》匿名審稿專家的寶貴意見，特此謹表感謝。