董 婕

（揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225000）

1 文獻檢索結(jié)果分析

1.1 年度發(fā)文量統(tǒng)計分析

筆者于2019年12月22日在中國知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫中利用高級檢索，用“檔案”同時包含“機構(gòu)改革”為主題詞進行檢索，不對日期進行限制，期刊限制在“核心期刊”之中。共檢索出文獻228篇。但剔除掉一些會議文獻與不準確的檢索結(jié)果之后，最早的研究文獻是1993年5月31日，傅華發(fā)表的《檔案機構(gòu)的牌子哪兒去了?》。最新的核心期刊研究文獻為2019年9月18日，徐擁軍發(fā)表的《機構(gòu)改革后檔案工作面臨的問題與對策》。

從“檔案機構(gòu)改革”主題的總體年度發(fā)文趨勢來看，在1992年至1994年是研究開始的階段，也是發(fā)文量的一個高峰。1994年之后，發(fā)文量逐漸下降并呈現(xiàn)一個較為平穩(wěn)的趨勢。2018年至今，發(fā)文量又出現(xiàn)大量增長的趨勢并出現(xiàn)最高峰。筆者認為可能是由于我國在建國初期并無國家檔案管理機構(gòu)，1985至1993年國家各級檔案行政管理機構(gòu)逐漸列入政府序列，檔案工作開始漸漸走上正軌，因此關(guān)于檔案機構(gòu)的研究也逐漸增加。1993年之后，我國開始實行局館合一的模式，機構(gòu)設(shè)置趨于穩(wěn)定，相關(guān)的研究也漸漸呈現(xiàn)穩(wěn)定的趨勢。2018年以后，我國原本的檔案機構(gòu)設(shè)置不再適應(yīng)新形勢的要求，出現(xiàn)許多不足之處，檔案機構(gòu)又開始了各項改革事務(wù)。因此，在2018年之后相關(guān)研究也出現(xiàn)了一個高峰，加之各種會議和政策文件，2018年至今，相關(guān)文獻發(fā)文量呈現(xiàn)快速的增長。

筆者又于同日期，在知網(wǎng)的期刊文獻全文數(shù)據(jù)庫中使用高級檢索，不對日期進行限制，選取核心期刊，對“檔案”同時包含“管理機制”或者“檔案”同時包含“管理體制”為主題詞進行檢索。共檢索出文獻677篇。剔除不準確的檢索結(jié)果之后，最早的核心期刊研究文獻為1992年7月1日王光越的《淺析我國檔案目錄工作管理體制的改革》，最新的研究文獻為戴艷清，陳朵的《機關(guān)檔案工作的創(chuàng)新性發(fā)展——基于兩個政策文本的比較分析》。

該主題的核心期刊文獻的研究開始時間與“機構(gòu)”相關(guān)主題的研究時間大致相同。主要是由于機構(gòu)與機制雖然是兩個方面，但在檔案管理的開展中卻也是無法完全分割的兩部分，管理機制的建立必定也會涉及機構(gòu)的設(shè)立。該主題的年度發(fā)文量大致上呈上升的狀態(tài)，2012年至2014年出現(xiàn)一個峰值。筆者大致瀏覽了2012年至2014年的相關(guān)文獻，發(fā)現(xiàn)許多文獻的關(guān)注點都在電子文件的管理機制上。因此，可能是由于在該時期電子文件的發(fā)展加快，關(guān)于數(shù)字化的檔案如何進行管理的問題開始成為研究的熱點。

1.2 文獻被引用情況分析

關(guān)于核心期刊中“檔案機構(gòu)改革”的文獻被引總數(shù)為342次，平均被引次數(shù)為1.9次/篇。被引次數(shù)最高的是2009年4月15日，賀凱，鍋艷玲的《論新中國檔案行政管理機構(gòu)的設(shè)置與改革》。

核心期刊中“檔案管理機制體制”主題的文獻被引總數(shù)為1155次，平均被引次數(shù)約為4.81次/篇。被引次數(shù)最高的是2008年5月18日，劉智勇，張學(xué)文發(fā)表的《對我國現(xiàn)行檔案行政管理體制的反思與完善》，被引次數(shù)為49次。

從文獻被引用情況分析，該主題的研究數(shù)量還是比較多的。相對于“檔案機構(gòu)”的研究來說，“檔案體制機制”發(fā)表在核心期刊的數(shù)量更加多一些，文獻被引用的平均次數(shù)也更多。說明關(guān)于“檔案體制機制”的相關(guān)研究中，內(nèi)容質(zhì)量較高的研究較多。

2 研究起點

2.1 檔案機構(gòu)的研究起點

檔案機構(gòu)改革的研究起點大致上始于1993年檔案機構(gòu)實行“局館合一”的改革之后，加之當時國家經(jīng)濟建設(shè)進入了一個新的發(fā)展時期，為了適應(yīng)新時期的要求，政府許多機構(gòu)都在討論精簡機構(gòu)的問題，檔案機構(gòu)的問題也成為討論的一個熱點問題。對于此次改革大致呈兩種意見。一種是較為肯定的意見，例如，計嘯認為檔案管理機構(gòu)的撤并，檔案工作人員的精簡是深化企業(yè)改革的大勢所趁，人心所向，并不一定就是對檔案工作的削弱，相反卻對檔案工作起到了一定的促進作用。企業(yè)檔案和企業(yè)檔案工作是一種客觀存在，是一種客觀事實，它不會因為形勢的變化而改變，更不會因為機構(gòu)人員的變化而消失。（計嘯，1993）；王宸安，孔繁芝提出由于各主管機關(guān)與本行業(yè)企事業(yè)單位的信息、情報處于經(jīng)常的交融、匯集和流動之中，其負責行業(yè)檔案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的處，與管理本機關(guān)檔案信息實體的檔案室，似可維持現(xiàn)在一個機構(gòu)、兩種職能的形式。（王宸安，孔繁芝，1993）；檔案機構(gòu)改革實行局館合一，強化行政管理和保管利用兩種職能，不僅在理論上足可能的，而且在實踐中是可行的，關(guān)健是要堅持兩種職能，使兩種職能得到加強。（鮑平原，1996）；另一種是認為存在負面的影響，例如，王勤、羅建軍、蘇清順認為，檔案的社會意識較薄弱的單位，機構(gòu)改革時，大都采用了撤銷檔案行政機構(gòu)，把檔案館(室)掛靠其它機構(gòu)的形式。這可能與檔案工作者的日常工作方法有關(guān)。平常就應(yīng)該注意開發(fā)檔案信息資源為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。（王勤、羅建軍、蘇清順，1993）任曉毛認為檔案的機構(gòu)減少了，業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)反而繁重了。（任曉毛，1994）

筆者認為，在檔案機構(gòu)改革研究開始的初期，機構(gòu)的改革必定會受到時代大背景的影響，由于1993年左右政府面對經(jīng)濟發(fā)展的新階段，需要對政府機構(gòu)進行精簡，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，因此檔案機構(gòu)的撤并改革在當時的時代背景中是有積極的作用的，關(guān)鍵是怎樣使檔案機構(gòu)的行政與保存兩種職能都不被削弱。當時的研究中，大多數(shù)作者也都對此持肯定的態(tài)度。

2.2 檔案管理體制機制的研究起點

檔案管理體制機制的研究在開始初期主要有，關(guān)于發(fā)展過程的研究，潘玉民、李云波將體制改革分為了50年代、80年代、90年代三個時期。同時也提出實行局館合并，這不是原來兩個機構(gòu)的簡單相加，也不是把原來一個機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)歸給另一個機構(gòu)，而是形成一種新型的組織形式，是一次具有深刻意義的改革。轉(zhuǎn)變職能是這次機構(gòu)改革的核心。（潘玉民，李云波，1996）；關(guān)于機制建立的研究，鄒偉農(nóng)提出建立依法治檔新機制是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，通過建立檔案行政管理系統(tǒng)和檔案實體管理系統(tǒng)建立依法治檔新機制。（鄒偉農(nóng)，1994）劉東斌針對“條塊分割”的不足，提出建立文件中心和建立“分級統(tǒng)一管理”的管理體制來建立“統(tǒng)一管理體制”。（劉東斌，1996）；也有學(xué)者提出要建立激勵機制，例如李正寧認為，必須建立激勵機制，通過目標管理，建立激勵制度等激勵檔案人員竭盡才能做好檔案管理工作，以充分實現(xiàn)檔案的社會價值。（李正寧，1994）

對于此階段的體制研究中也涉及了關(guān)于機構(gòu)建立的探討，因為機制的建立和機構(gòu)是相輔相成的關(guān)系，共同構(gòu)成完整的檔案管理系統(tǒng)。研究初期針對當時的改革提出了一些建議，能夠立足市場經(jīng)濟的大背景，但還相對保守。

3 研究進展

3.1 檔案機構(gòu)改革的研究進展

大致在1996年之后，關(guān)于“檔案機構(gòu)改革”的研究逐漸呈現(xiàn)一個平穩(wěn)發(fā)展的趨勢。其中，有關(guān)于檔案機構(gòu)歷史發(fā)展的研究，例如，賀凱，鍋艷玲大致將新中國檔案行政管理機構(gòu)的設(shè)置分為了七個階段。并認為我國各級檔案行政管理機構(gòu)一直保持的局館合一模式有利有弊。近期，可以繼續(xù)保持局館合一模式，利用各級檔案局（館）普遍建設(shè)新館這一時機，漸漸地把館突出甚至獨立出來。關(guān)于檔案一個機構(gòu)兩種職能的演化，張帆認為，60多年來，多數(shù)市縣檔案局館在隸屬關(guān)系上時有變化，局與館時有合分，但檔案局館所擔負的職能并沒有根本性改變。（張帆，2012）現(xiàn)行“局館合一”的檔案行政管理模式至少有4種不同版本，在實際運行中存在著諸多問題與弊端，張曉培分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并從實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)定隸屬關(guān)系；行政管理與業(yè)務(wù)管理分開，局館分立；效能第一，省市縣各級檔案管理機構(gòu)不強求統(tǒng)一；管理體制多樣化等方面提出了問題的解決之道。（張曉培，2016）；對于檔案機構(gòu)的人員，局館關(guān)系明晰后，作為事業(yè)單位的檔案館，其內(nèi)部人員應(yīng)為事業(yè)編制，有專業(yè)技術(shù)職稱，無行政級別，以淡化官僚思想、強化服務(wù)意識（賀凱，鍋艷玲，2009）；關(guān)于檔案中介機構(gòu)的研究，吳玲、鄭金月認為檔案中介機構(gòu)是社會主義市場經(jīng)濟條件下檔案事業(yè)管理體制的一種改革和完善，是檔案管理部門職能轉(zhuǎn)變的土壤和承接者，是社會檔案服務(wù)需求日益增長的一個必然結(jié)果。（吳玲、鄭金月，2004）。

1996年之后，關(guān)于核心期刊中檔案機構(gòu)改革的相關(guān)研究數(shù)量并不多，但出現(xiàn)了一些發(fā)展歷程的相關(guān)研究。在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的環(huán)境下，檔案中介機構(gòu)的研究也開始出現(xiàn)。在許多研究文獻中都對當時局館合一的機構(gòu)設(shè)置進行了反思，提出了其責任不明、職責弱化等問題，但沒有進行深入的思考，沒有提出一個體系化、具體化的改進 意見。

3.2 檔案體制機制的研究進展

在1996年之后，關(guān)于檔案管理體制的研究數(shù)量漸漸下降但年度數(shù)量較為平穩(wěn)。主要有關(guān)于我國檔案成就的研究，丁華東，竇曉光從形成國家檔案管理體制，具有中國特色的集中制領(lǐng)導(dǎo)體制，初步推行了宏觀管理、分類指導(dǎo)、依法治檔的檔案管理運行機制，萌發(fā)和催生了一批新型檔案業(yè)務(wù)和服務(wù)機構(gòu)四個角度論述了相關(guān)成就的意義。（丁華東，竇曉光，2003）；對當時檔案管理體制不足的分析研究，孟曉華提出檔案管理體制條塊分割問題，集中統(tǒng)一原則與條條之間的沖突，檔案館各自為政現(xiàn)象提出相應(yīng)對策，穩(wěn)定檔案最高行政機構(gòu)隸屬關(guān)系，統(tǒng)一全國檔案機構(gòu)的隸屬關(guān)系、編制序列，科學(xué)設(shè)置檔案局(館)序列，加強對私人檔案管理，由直接、命令、靜態(tài)向間接、服務(wù)、動態(tài)管理方式改變等。（孟曉華，2003）；朱玉媛提出，市場經(jīng)濟中人事檔案管理體制改革改分散多頭管理為集中統(tǒng)一管理，改管理分級過細為管理適度分級或不分級，改單一管理為分類管理。（朱玉媛，1999）；中外檔案事業(yè)管理體制比較與研究，劉洋通過對我國與俄羅斯、法國的集中式，英國的分散式體制進行比較不同國家的優(yōu)勢和不足，取長補短，完善我國的檔案管理體制。（劉洋，2011）

筆者認為檔案管理體制機制的研究在發(fā)展中漸漸成熟，目光也開始關(guān)注國外，能夠用更加開放的視角去看待檔案管理體制，也提出了相對更加具體的體制建立對策。

4 最新研究進展

4.1 檔案機構(gòu)改革的最新研究進展

檔案機構(gòu)改革的最新研究進展是基于2018年國家機構(gòu)的改革進行的，但在檢索結(jié)果中，有很大一部分是在機構(gòu)改革的背景下研究檔案工作怎樣開展。關(guān)于檔案機構(gòu)的最新改革的研究中，錢毅的觀點是，檔案機構(gòu)改革對檔案機構(gòu)專業(yè)能力建設(shè)提出的新要求檔案機構(gòu)專業(yè)能力是指檔案機構(gòu)對檔案資源對象實施全面管控的綜合素質(zhì)，具體表現(xiàn)為檔案管理設(shè)施設(shè)備、檔案管理系統(tǒng)、人員、資金等形式。（錢毅，2019）胡鴻杰的觀點是，梳理檔案機構(gòu)發(fā)展及相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，分析歷次機構(gòu)改革的背景及實質(zhì)，探討2018年黨和國家機構(gòu)改革對檔案機構(gòu)、檔案職業(yè)發(fā)展的職能優(yōu)化、良性發(fā)展等積極作用和深遠影響。（胡鴻杰，2019）

由于2018年國家機構(gòu)進行了最新的改革，因此近兩年的相關(guān)文獻出現(xiàn)了增長，但針對檔案機構(gòu)的研究比較少，大都是關(guān)注檔案工作怎樣輔助其他機構(gòu)改革。但權(quán)威學(xué)者的觀點中還是較為認可此次改革的。筆者認為曾經(jīng)的檔案機構(gòu)設(shè)置是在特定的時代背景下形成的，因此在新的時代環(huán)境下已經(jīng)不適合新形勢的發(fā)展，因此此次改革還是十分有必要的。檔案機構(gòu)在設(shè)置上應(yīng)職責分明，同時強化檔案館的文化公益性質(zhì)的職能。相關(guān)研究還比較宏觀，應(yīng)當更具體的對檔案機構(gòu)如何建設(shè)一個責任體系，如何強化兩種職能，以適應(yīng)時代的發(fā)展，不被邊緣化等問題進行研究。

4.2 檔案體制機制的最新研究進展

近兩年該主題的核心期刊文獻數(shù)量相對于前兩年一定程度上減少了，有對管理體制演變的研究，徐擁軍，張臻，任瓊輝將管理體制的演變劃分為四個階段，并提出在堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則下，推進局館分離，統(tǒng)籌優(yōu)化檔案部門與相關(guān)部門的職責關(guān)系，推進政社分開，發(fā)揮社會組織作用等改進方向。（徐擁軍，張臻，任瓊輝，2019）；對體制現(xiàn)存問題的研究，例如我國科技檔案管理思想意識落后，法規(guī)標準缺失；科技檔案工作監(jiān)督管理力度小，納入與驗收制度未健全；科技檔案收集歸檔難度大，開發(fā)利用程度低，資源整合共享困難；科技檔案組織機構(gòu)不健全，人才隊伍無保障等觀點（徐擁軍、張斌，2016）；對國外管理機制的研究，張靜、范冠艷對比中外兩國政府語境下電子文件和電子文件管理定義的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了聯(lián)邦政府電子文件管理機制中的相關(guān)單位及其職責，并總結(jié)歸納了該機制法律護航、管控有力、基礎(chǔ)扎實的特點，為我國電子文件管理機制的完善提供借鑒。（張靜、范冠艷，2018）丁子涵、張斌通過對國外企業(yè)文件和檔案管理法律法規(guī)及其參與主體和職責的梳理，揭示出國外企業(yè)文件和檔案管理運作機制。并認為在檔案主管部門主導(dǎo)的框架下，我國企業(yè)文件和檔案治理模式可以采納國外模式中剛?cè)岵氖址?。一方面，運用法律手段，加強監(jiān)管，促使企業(yè)自覺將外在法律遵從要求納入企業(yè)內(nèi)部治理中。另一方面，積極推行企業(yè)文件和檔案網(wǎng)絡(luò)化、社會化的柔性治理機制。（丁子涵、張斌，2016）。

雖然文章數(shù)量上有所下降，但在研究深度上較之前的階段更加深入，研究范圍也更廣泛，許多學(xué)者都借鑒了國外體制的一些優(yōu)勢。但相關(guān)研究仍比較少，研究方法也大多是定性研究，比較保守，沒有大的突破和創(chuàng)新。

5 研究評述

綜上所述，以上兩個主題的研究整體上數(shù)量較少，但在研究發(fā)展過程中不斷深入，越來越開放化和具體化。在研究歷史發(fā)展過程上，更加關(guān)注國家對機構(gòu)劃分的變遷來劃分階段，對歷史的發(fā)展的梳理較為清晰。在現(xiàn)狀及問題的研究上，大都用比較宏觀的角度去看待問題，從具體的管理方式上入手的還比較少。筆者認為體制的研究雖然是宏觀的，但如果要建立具體的管理體制，還應(yīng)當更加具體地去分析當下存在的問題，建立更加分工細化的管理體系，在這一方面，制度、法律、機構(gòu)、人才等都是不可忽視的部分。在對國外相關(guān)領(lǐng)域的研究中，較為客觀地看待我國與國外的差異與共性，指出了我國的機構(gòu)設(shè)置和體制是在我國的特色社會主義環(huán)境中形成的，具有其特性。

筆者認為，我國的檔案機構(gòu)和體制都是在我國特定的社會環(huán)境中形成和發(fā)展的，存在其值得肯定的地方，也取得了很多成就。但在當下我國社會時代新環(huán)境，對其進行調(diào)整和改革是必要的。局館分離的機構(gòu)設(shè)置更加能促進檔案事業(yè)的發(fā)展。但應(yīng)當堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則不變。同時，機構(gòu)的變化只是外在條件，其核心還是職能。應(yīng)當更加關(guān)注檔案機構(gòu)的行政職能與保管、“社會記憶”構(gòu)建的職能如何加強，并且合理平衡。