王瑩

從2011年在上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)，到2013年提出房地產(chǎn)稅的改革方向是“立法先行”，再到2021年的“積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作”，在房地產(chǎn)市場(chǎng)高歌猛進(jìn)的十年里，房地產(chǎn)稅也在時(shí)代的潮流中起起伏伏。十年磨一劍，2021年10月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），標(biāo)志著討論多年的房地產(chǎn)稅正式落地。與此同時(shí)，房地產(chǎn)行業(yè)在狂飆了近20年后，或?qū)⒂瓉硪粋€(gè)分水嶺。加速：從立法先行到試點(diǎn)先行

隨著樓市“金九銀十”的冷卻，多年來“常聞樓梯響，不見人下來”的房地產(chǎn)稅終于有了定論。進(jìn)入10月以后，先是習(xí)近平總書記在《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！芬晃闹忻鞔_指出“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作”，緊接著10月23日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過相關(guān)決定，并根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作，將授權(quán)期限確定為5年。至此，爭(zhēng)論多年的房地產(chǎn)稅改革在近二十年的探索中邁出了意義重大的一步。

房地產(chǎn)稅是對(duì)房地產(chǎn)征收的一種稅費(fèi)，是政府向地產(chǎn)物業(yè)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，通常向房產(chǎn)的業(yè)主或租戶等使用者征收，它是一個(gè)綜合性的概念，包括跟取得土地使用權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)、交易、持有等一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過程有直接關(guān)系的稅收。而一直以來，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)稅收都存在重增量、輕存量，重開發(fā)和交易環(huán)節(jié)、輕保有環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，房地產(chǎn)行業(yè)稅種種類也較多，這都需要結(jié)合房地產(chǎn)稅進(jìn)行相應(yīng)整合和改革。

從2010年起，房地產(chǎn)稅就多次被提及。2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，明確提及要加快財(cái)稅體制改革，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制，并研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。2011年1月，國(guó)常會(huì)同意在部分城市開展對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。隨后，重慶、上海先行，率先啟動(dòng)對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，這也成為我國(guó)對(duì)個(gè)人住房在保有環(huán)節(jié)征稅邁出的第一步。

2013年起，擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍的呼聲四起，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次將個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)的稅種明確為“房地產(chǎn)稅”，并提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，確立“立法先行、充分授權(quán)、分步推行”的原則，這也將房地產(chǎn)稅推向了高潮。

在隨后七年多的時(shí)間里，關(guān)于開征房地產(chǎn)稅的聲音從未間斷，多次會(huì)議與文件都提出要積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，但囿于種種原因，房地產(chǎn)稅的立法工作均未到達(dá)實(shí)施層面。

近年來，一二線城市房?jī)r(jià)飛速上漲，2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”之后，與房地產(chǎn)相關(guān)的部門陸續(xù)出臺(tái)了與之相配套的政策，涉及到房企融資、購(gòu)房者信貸等方面，但與之相關(guān)的政策仍舊趕不上房地產(chǎn)野蠻生長(zhǎng)的速度。尤其是2020年下半年以來，盡管各地多次出臺(tái)清查經(jīng)營(yíng)貸進(jìn)入樓市、加強(qiáng)“學(xué)區(qū)房”管控、縮緊住房貸款等一系列措施，但房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭仍然強(qiáng)勁，沖擊著健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。征收房地產(chǎn)稅能夠增加持有房產(chǎn)的成本，打擊投資炒房的熱情，緩解一二線城市住房壓力。中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，現(xiàn)在一些城市有房?jī)r(jià)上漲壓力，中央需要房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的手段，而房地產(chǎn)稅兼?zhèn)浞珊徒?jīng)濟(jì)手段，是很好的長(zhǎng)效工具。從共同富裕的角度來看，房地產(chǎn)稅制度或?qū)⒈Ｕ蟿傂栀?gòu)房，有利于促進(jìn)共同富裕。

不過，穩(wěn)定瘋漲的房?jī)r(jià)只是短期因素之一。長(zhǎng)期以來，許多基層地方政府的稅收主要來源于依賴土地出讓的“土地財(cái)政”，而土地財(cái)政經(jīng)過多年盛宴后，不僅面臨無地可賣的困境，也由此產(chǎn)生了種種弊端。此外，在“營(yíng)改增”試點(diǎn)全面推開后的疊加制度性減稅降費(fèi)和2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后備地為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇推出的各項(xiàng)免稅政策下，基層地方政府稅收日漸萎縮，地方財(cái)政收支壓力與日俱增，急需擴(kuò)大稅源來緩解，此時(shí)，能作為穩(wěn)定稅收的房地產(chǎn)稅自然被寄予厚望。

因此，無論是從建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，還是健全地方稅制體系、調(diào)節(jié)收入分配等考慮，房地產(chǎn)稅改革都需要加速推進(jìn)。

2021年以來，關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論開始駛?cè)搿翱燔嚨馈?。先是?月份，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要表示要“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。真正的轉(zhuǎn)折在兩個(gè)月后。5月11日，在財(cái)政部、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)上，提出“聽取部分城市人民政府負(fù)責(zé)同志及部分專家學(xué)者對(duì)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的意見”。與此前多次提及的“房地產(chǎn)稅立法和改革”不同，此次座談會(huì)首次將“試點(diǎn)”二字與房地產(chǎn)稅聯(lián)系在一起，釋放了房地產(chǎn)稅可以先試點(diǎn)再立法的信號(hào)，這也意味著長(zhǎng)期堅(jiān)持的房地產(chǎn)稅“立法先行”將更為靈活，為房地產(chǎn)稅從“紙面”走向“地面”提供了更大的可能性。

“從當(dāng)前情況看，房地產(chǎn)稅‘立法先行’恐怕來不及，雖然預(yù)算工委起草了多年了，但草案要征求意見，人大還要審議，新法一般審三次，至少也得一兩年時(shí)間?！笔┱谋硎荆绻恢遍_征的話，可以先立法，但根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，房地產(chǎn)稅現(xiàn)在有必要加快進(jìn)度，通過改革試點(diǎn)的路徑來推動(dòng)是比較合適的。

多位專家表示，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)與立法并不矛盾。施正文強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)能為立法更好地創(chuàng)造條件，通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)稅在將來開征后可能遇到的問題，明確房地產(chǎn)稅的準(zhǔn)確定位、政策要點(diǎn)、實(shí)施難題、保障條件和社會(huì)各方意見，有了這些實(shí)踐基礎(chǔ)，可以使立法更完善、更合理，實(shí)際上可以加快立法。民建中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任馬光遠(yuǎn)也表示，“在立法短期內(nèi)難以出臺(tái)的情況下，通過試點(diǎn)為房地產(chǎn)稅的立法積累經(jīng)驗(yàn)，成為最好的選擇?！?/p>

02推進(jìn)：做好試點(diǎn)工作

10月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議正式授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。至此，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)工作正式被推上日程。

《決定》第一條明確規(guī)范了本次試點(diǎn)的范圍：“試點(diǎn)地區(qū)的房地產(chǎn)稅征稅對(duì)象為居住用和非居住用等各類房地產(chǎn)，不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人”。這意味著此次對(duì)居住用房地產(chǎn)征稅試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

在上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)時(shí)，主要針對(duì)新增住房，存量房產(chǎn)并不在征收范圍內(nèi)，并未觸及根本?？梢哉f.從2011年開始的上海、重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅，雖然改變了原來不對(duì)個(gè)人住房征稅的慣例，但沒有從根本上突破房產(chǎn)稅的定位。而此次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)最大的調(diào)整和突破便在于對(duì)個(gè)人住房征收不僅限于增量房，還要對(duì)存量房征收，這也將成為此輪房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵。

房地產(chǎn)稅試點(diǎn)改革重拳出擊，更讓普通人關(guān)心的是怎么征收的問題。根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)《決定》顯示：國(guó)務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。由國(guó)務(wù)院制定具體辦法可以保證此次改革的有效性，以探索未來推行全國(guó)的有效辦法。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定細(xì)則，確保了地方政府在具體實(shí)施過程中的靈活性。雖然納入試點(diǎn)的地區(qū)房地產(chǎn)稅稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等方面可能會(huì)根據(jù)地區(qū)差異有所不同，但整體的稅制框架應(yīng)該統(tǒng)一。

從房地產(chǎn)稅加速推進(jìn)的大背景來看，“低稅率、窄稅基、低稅負(fù)”很有可能成為此次征收房地產(chǎn)稅所遵循的原則。房地產(chǎn)稅的稅率可能由國(guó)務(wù)院劃定稅率范圍、各地因城施策確定差異化稅率，且整體稅率不會(huì)太高。根據(jù)當(dāng)前國(guó)際上的房地產(chǎn)稅稅率來看，高的在3%或4%左右，低的在0.2%左右。由于此次房地產(chǎn)稅開征以試點(diǎn)為主，征稅力度一開始可能不會(huì)太大，應(yīng)該會(huì)循序漸進(jìn)。“我們的地方政府一開始會(huì)從低設(shè)計(jì)稅率，可能在0.2%到2%之間?！蔽髂县?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)李建軍指出，應(yīng)對(duì)房屋性質(zhì)加以區(qū)別，商業(yè)房產(chǎn)的稅率可以稍高于居民自住房產(chǎn)的稅率?！翱偟膩碚f，這些因素都使得應(yīng)繳稅額不會(huì)太高?！笔┱谋硎尽?/p>

在征收方面，房地產(chǎn)稅大概率是按照評(píng)估值來征收，在制度安排上可能會(huì)考慮到居民的基本住房需求有一些稅收優(yōu)惠，比如可能采取首套免征和免征面積相結(jié)合的方式，但具體免征方式大概率會(huì)由不同試點(diǎn)城市進(jìn)行劃分。同時(shí)，在共同富裕的目標(biāo)下，可能會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體及優(yōu)撫對(duì)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。

從此輪房地產(chǎn)稅改革一系列的表現(xiàn)來看，上層釋放出的信號(hào)是“做好試點(diǎn)工作”，但哪些城市會(huì)成為試點(diǎn)目前仍沒有明確。

多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，樓市活躍、房?jī)r(jià)上漲壓力大的一二線城市大概率會(huì)被納入第一批試點(diǎn)。“一方面這些城市普遍面臨居民住房難題，房?jī)r(jià)相對(duì)較高，亟待推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，而房地產(chǎn)稅有助于增加二手房和租賃房市場(chǎng)流動(dòng)性，促進(jìn)資源合理配置;另一方面，這些城市目前處于或逐步進(jìn)入房地產(chǎn)存量市場(chǎng)，房地產(chǎn)稅可以作為地方稅收的重要補(bǔ)充。”施正文表示。

從社會(huì)備方的討論來看，深圳、浙江、海南的呼聲最高。10月17日，在《決定》出臺(tái)之前，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康就表示“深圳、海南、浙江等地可以不必等待房地產(chǎn)稅立法這一漫長(zhǎng)過程，可先加入試點(diǎn)范圍”。這一看法源于目前這三個(gè)地區(qū)是比較高級(jí)別的位于創(chuàng)新前沿的示范區(qū)：深圳要?jiǎng)?chuàng)構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先行示范區(qū);海南要在全島建設(shè)全球最大體量的自由貿(mào)易港區(qū);浙江要率先建設(shè)共同富裕示范區(qū)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策推動(dòng)的層面來看，這些地區(qū)都有成為房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和迫切需要。

同時(shí)，中城委四川秘書長(zhǎng)姚科認(rèn)為，上海、重慶或?qū)⒊蔀槭着圏c(diǎn)大概率城市，因?yàn)樯虾：椭貞c之前就有，此次很大可能會(huì)在原有基礎(chǔ)上優(yōu)化調(diào)整。此外，南京、蘇州等長(zhǎng)三角熱點(diǎn)核心城市也有可能成為首批試點(diǎn)城市。

總體來看，不依賴土地財(cái)政的地區(qū)、有共同富裕試點(diǎn)的示范區(qū)、試點(diǎn)阻力最小成本最低的、有政策重大利好的地區(qū)、人口斷崖式下跌的城市等都有可能成為此次試點(diǎn)的考慮對(duì)象，三四線城市大概率不會(huì)成為房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的“先行者”。不過，房地產(chǎn)稅最終要面向全國(guó)，三四線城市是有可能作為補(bǔ)充樣板的?！叭绻麖姆e累經(jīng)驗(yàn)的角度，試點(diǎn)需要兼顧不同的地方，也可能選擇部分三四線城市，但不會(huì)是首批試點(diǎn)的重點(diǎn)?！笔┱难a(bǔ)充道。

03震蕩：是否會(huì)對(duì)樓市造成沖擊？

房地產(chǎn)稅試點(diǎn)還未明確，樓市先“冷”了起來。

據(jù)深圳市住建局統(tǒng)計(jì)，2021年9月份深圳二手房?jī)H成交1765套，同比去年同期的8820套，跌幅超過了八成。國(guó)慶期間，整個(gè)深圳二手房?jī)H成交4套。深圳二手房成交連續(xù)6個(gè)月下滑。杭州也面臨著同樣的局面。機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，杭州9月二手房?jī)H成交3784套，創(chuàng)下2020年2月以來歷史新低?！笆弧秉S金周杭州市區(qū)僅成交53套二手房，創(chuàng)近六年來新低。

還未從“金九銀十”的“頹勢(shì)”中走出，樓市就迎來了房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的加速推進(jìn)，許多人開始觀望樓市是否會(huì)“一跌再跌”。從市場(chǎng)角度來看，作為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，房地產(chǎn)稅能夠降低房地產(chǎn)投資、投機(jī)的獲利空間，從而降低投資和投機(jī)需求，減少房屋空置率，具有一定的調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的功能。但房地產(chǎn)稅與房?jī)r(jià)的下跌之間，并不能簡(jiǎn)單地劃上等號(hào)。

短期來看，房地產(chǎn)稅的出臺(tái)可能的確能夠樓市“降溫”?；涢_證券認(rèn)為，房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)影響的理論渠道是房地產(chǎn)稅開征增加了持有成本，故降低了投資需求，同時(shí)一部分人拋售多余房產(chǎn)增加供給，引發(fā)房?jī)r(jià)下降。但是如果持有成本低于房地產(chǎn)預(yù)期漲幅，則不改變房?jī)r(jià)大勢(shì)，即如果持有成本1%，預(yù)期上漲5%，一定是選擇繼續(xù)持有。

而且從上層釋放出來的信號(hào)來看，此輪房地產(chǎn)改革是為“引導(dǎo)住房合理消費(fèi)和土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”，同時(shí)行業(yè)從業(yè)者表示“房?jī)r(jià)暴跌有可能影響整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定”。因此，從多方面來看，該政策的出臺(tái)并不會(huì)讓樓市“跌跌不休”，房?jī)r(jià)仍是會(huì)在合理的區(qū)間內(nèi)進(jìn)行波動(dòng)。

房地產(chǎn)稅主要是在短期內(nèi)影響產(chǎn)權(quán)人的心理預(yù)期，但從長(zhǎng)期來看，房產(chǎn)的價(jià)格是受人口、土地、供給、金融、貨幣政策等多種因素影響的，房地產(chǎn)稅只能作為一種調(diào)節(jié)機(jī)制，并不能改變房?jī)r(jià)的趨勢(shì)。施正文也表示，房地產(chǎn)稅開征后，持有房產(chǎn)需要額外的成本，短期內(nèi)會(huì)對(duì)調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)有效果，但長(zhǎng)期來說有待觀察。

不管怎么說，房地產(chǎn)稅會(huì)增加擁有房產(chǎn)的成本是板上釘釘?shù)氖聦?shí)，那么，擁有多套房產(chǎn)的人是否會(huì)轉(zhuǎn)嫁成本自然成為生活在一二線的大多數(shù)租房人群關(guān)注的焦點(diǎn)。

事實(shí)上，確實(shí)會(huì)出現(xiàn)壓力下行的現(xiàn)象。一二線城市的核心區(qū)域，房地產(chǎn)稅可能會(huì)轉(zhuǎn)移到租客身上。施正文表示，該情況有可能發(fā)生在租賃市場(chǎng)活躍的城市的局部區(qū)域，但整體上不會(huì)出現(xiàn)普遍的租金上漲。“一方面，輕稅原則下，房東的經(jīng)濟(jì)成本不會(huì)過多增加。另一方面，房地產(chǎn)稅開征后降低了持有收益，房東把原本空置的房產(chǎn)租出去有利于覆蓋一部分稅收成本——租賃市場(chǎng)用于出租的房子多了，租金也會(huì)相應(yīng)穩(wěn)定乃至降低?！?/p>

隨著房地產(chǎn)稅改革的逐漸明朗，整體來看，“穩(wěn)定”仍是各方對(duì)于樓市最好的期望。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大繁榮大發(fā)展下，“房住不炒”與房地產(chǎn)的野蠻生長(zhǎng)并行五年，此次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的加速落地?zé)o疑表明了上層對(duì)于“房住不炒”的決心。住房作為民生大事，與之相關(guān)的每一項(xiàng)政策都會(huì)引起市場(chǎng)震蕩，房地產(chǎn)稅亦不例外。此次房地產(chǎn)稅改革給了五年的試點(diǎn)期限，正是考慮到房地產(chǎn)稅改革的復(fù)雜性和艱巨性，給了市場(chǎng)一個(gè)緩沖期。