楊思琪

摘 要：隨著時(shí)代的發(fā)展，行政倫理不論是在理論上還是在實(shí)踐上得到日益廣泛的重視，公務(wù)員作為掌握公共權(quán)力的主體，由于自身與外在原因，容易發(fā)生行政倫理失范行為，本文對(duì)公務(wù)員行政倫理失范行為的成因從公務(wù)員自身、行政管理體制、文化環(huán)境以及法律體系四個(gè)維度進(jìn)行探討，并針對(duì)其成因提出了一些建議，以其使公務(wù)員樹立正確的行政價(jià)值觀，糾正其行政倫理失范行為，以保障公務(wù)員行政倫理建設(shè)的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;行政倫理;失范行為;對(duì)策研究

我國公務(wù)員行政倫理失范問題一直是提高我國行政管理水平促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)道路上的一大阻礙。2020年5月25日，在十三屆全國人大三次會(huì)議第二次全體會(huì)議中，最高法匯報(bào)了2019年“審結(jié)貪污賄賂、瀆職等案件2.5萬件2.9萬人，其中被告人原為中管干部的27人”。這一組數(shù)據(jù)揭露了我國公務(wù)員倫理失范問題的嚴(yán)重性：案件數(shù)量大、涉案人員多、公務(wù)員級(jí)別偏高等，這直接造成了政府公共管理能力下降和政府公信力下降等問題。那么，在公務(wù)員素質(zhì)不斷提高、政治制度不斷完善、法制化程度不斷提高的今天，為什么我國公務(wù)員倫理失范問題卻屢見不鮮甚至常態(tài)化呢？由此可見，對(duì)其成因和對(duì)策的研究具有緊迫性必要性和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、定義

（一）行政倫理

行政倫理又稱為“公共行政倫理”，是指調(diào)控政府組織及其行政人員行政行為的倫理意識(shí)和倫理規(guī)范的總稱。通常，行政倫理具有強(qiáng)烈的政治性、高度的自律性、較強(qiáng)的他律性、廣泛的示范性等特征。行政倫理這一概念起源于西方，近些年，中國學(xué)者在學(xué)習(xí)借鑒西方理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際問題不斷深入研究，在不同階段對(duì)其做出了具有中國特色的定義：

第一階段：中國自古以來就有“為政以德”“仁政”“天下為公”等對(duì)行政人員應(yīng)有的職業(yè)道德的標(biāo)準(zhǔn)?！暗赖隆北揪蛯儆凇皞惱怼钡囊环N體現(xiàn)，而行政作為一種職能，其中所應(yīng)具備的道德準(zhǔn)則也可以簡(jiǎn)單的看作是一種職業(yè)道德，所以有些學(xué)者將行政倫理簡(jiǎn)化為職業(yè)道德。

第二階段：隨著研究的不斷深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)行政的主體不再局限于行政人員這一個(gè)體，國家行政機(jī)關(guān)也屬于行政主體之一。所以，行政倫理應(yīng)有兩個(gè)層次的定義。第一，從行政人員個(gè)體層面來說，行政倫理指行政人員在行政過程中的意識(shí)、行為以及規(guī)范等的總和;第二，從國家行政機(jī)關(guān)層面來說，行政倫理指行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)以及黨政機(jī)關(guān)在從事各種行政領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)等事務(wù)中所遵循的政治道德與行政道德的總和。

第三階段：結(jié)合中國的國情，學(xué)者們對(duì)行政倫理做出了更為系統(tǒng)全面的定義。本質(zhì)上，行政倫理是政治倫理的一種;內(nèi)容上，在中國特色社會(huì)主義社會(huì)的大背景下，其不僅具有社會(huì)主義道德，更在向共產(chǎn)主義道德發(fā)展;根本準(zhǔn)則上，國家行政機(jī)關(guān)和行政人員的根本出發(fā)點(diǎn)都是全心全意為人民服務(wù)，堅(jiān)持權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一;體系上，“行政倫理涵蓋了行政理想、行政態(tài)度、行政義務(wù)、行政技能、行政紀(jì)律、行政良心、行政榮譽(yù)、行政作風(fēng)等八個(gè)主要范疇” 。

（二）行政倫理失范

行政倫理失范是與行政倫理規(guī)范相對(duì)的概念，這一觀點(diǎn)涉及了行政權(quán)力主體的角色定位、行政權(quán)力的公共性、公共利益三個(gè)重要概念，對(duì)此三個(gè)概念的綜合解讀有利于行政倫理失范這一概念的界定。

行政權(quán)力主體即公務(wù)員，其角色定位應(yīng)是在黨的方針政策領(lǐng)導(dǎo)下依法行使權(quán)力，對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

行政權(quán)力的公共性，此公共性首先體現(xiàn)在權(quán)力的持有者不是屬于公務(wù)員個(gè)人，而是此職位，其次體現(xiàn)在此權(quán)力的服務(wù)對(duì)象為社會(huì)公眾，最后體現(xiàn)在此權(quán)力的維護(hù)對(duì)象為公共利益。

公共利益，這一概念是與私人利益、行政組織利益相對(duì)應(yīng)的，指社會(huì)不同利益主體間的共同利益，這一利益不是個(gè)人利益的總和，也不是少數(shù)服從多數(shù)的利益妥協(xié)，公共利益具有共享性和非排他性。

綜合上述三個(gè)概念的解讀，將行政倫理失范定義為：行政權(quán)力主體在行政權(quán)力運(yùn)行的過程中，置行政倫理的規(guī)范與原則于不顧，放棄或者違背行政權(quán)力的公共性，從事非公共的活動(dòng)，以滿足其私利，從而損害公共利益的情況或現(xiàn)實(shí)，其本質(zhì)是公共權(quán)力的異化。

二、行政倫理失范表現(xiàn)

行政倫理失范大致可分為政治經(jīng)濟(jì)類失范、行政類失范、社會(huì)公德類失范三大類。

（一）政治經(jīng)濟(jì)類失范

1. 角色錯(cuò)位

一方面，公務(wù)員作為一名公共人，是公共利益的維護(hù)者，應(yīng)運(yùn)用公共權(quán)力為公眾謀求福利，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。另一方面，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，公務(wù)員的個(gè)人角色決定了其對(duì)私人利益的追求。在權(quán)力的運(yùn)行過程中，公務(wù)員的雙重角色常常發(fā)生錯(cuò)位與沖突，不少公務(wù)員為了追求私人利益，忽視公共利益，陷入倫理道德困境。

2. 貪污腐敗

腐敗問題是影響世界行政產(chǎn)出的毒瘤，其表現(xiàn)形式為權(quán)力的濫用、權(quán)錢交易、公權(quán)私用等。近些年，隨著我國反腐力度的不斷加強(qiáng)，這一現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，但始終未能根治，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：第一，對(duì)物質(zhì)誘惑缺乏抵抗力;第二，失去了為人民服務(wù)的本心;第三，在權(quán)與責(zé)中放大了權(quán)卻忘記了為人民謀福祉的 責(zé)，在公心與私欲中迷失了自我;第四，無視法律與道德的雙重底線。

（二）行政類失范

1. 濫用行政權(quán)力

這是指行政權(quán)力主體在行使行政權(quán)力過程中，超越權(quán)力邊界對(duì)他人利益、國家或社會(huì)利益造成損害，以滿足自身的越權(quán)目的行為。一是行使權(quán)力的范圍過大，在法律制度規(guī)定的范圍外，過度行使權(quán)力;二是行使權(quán)力的目的、手段不當(dāng)，運(yùn)用公共權(quán)力謀求自身利益最大化的實(shí)現(xiàn)，在權(quán)力行使的過程中不遵循規(guī)定的程序;三是行政不作為，一些公務(wù)員對(duì)于涉及民生的重要問題視而不見，不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，消極怠慢，互相推諉，公務(wù)員作為公共權(quán)力的擁有者必須在其位、謀其職，這種玩忽職守的行為也是對(duì)行政權(quán)力的濫用。

2. 不良行政作風(fēng)

第一，形式主義作風(fēng)，公務(wù)員在履行職責(zé)時(shí)脫離所處的實(shí)際情況，片面追求表面形式，從而使得實(shí)際問題得不到解決，如文山會(huì)海、大搞“面子工程”、“明星工程”等;第二，官僚主義作風(fēng)，傳統(tǒng)官本位思想使得一些公務(wù)員將自己視為人民的主人，將人民賦予的權(quán)力看作自己向人民發(fā)號(hào)施令的手段，嚴(yán)重顛倒了與人民之間的主仆關(guān)系;第三，享樂主義作風(fēng)，表現(xiàn)為行政工作人員在行政工作中以追求物質(zhì)金錢上的享受作為最高目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，貪圖享樂，鋪張浪費(fèi)，大肆揮霍公款經(jīng)費(fèi)。

（三）社會(huì)公德類

1. 服務(wù)意識(shí)淡薄

公務(wù)員應(yīng)以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以人民的利益作為最高追求，公務(wù)員的個(gè)人利益應(yīng)服從和服務(wù)于人民利益，做到發(fā)展為了人民。而在實(shí)際行政活動(dòng)中，有的公務(wù)員因其綜合素質(zhì)不高、成為公務(wù)員的出發(fā)點(diǎn)不單純、對(duì)自身責(zé)任義務(wù)的認(rèn)識(shí)不全面等原因?qū)е路?wù)意識(shí)淡薄，在處理行政事務(wù)時(shí)拉官腔、擺官架子、熱衷于官職與權(quán)力，導(dǎo)致行政效率低下，降低了人民群眾對(duì)于政府的滿意度。

2. 責(zé)任意識(shí)缺失

有權(quán)必有責(zé)，公務(wù)員擁有公共權(quán)力，必然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)人民負(fù)責(zé)。然而，不少公務(wù)員在行使手中的權(quán)力時(shí)，忘記了權(quán)力是人民賦予的，人民對(duì)其委以重任，是為了實(shí)現(xiàn)人民的最大利益而非其個(gè)人利益，責(zé)任意識(shí)缺失，職責(zé)履行不到位。同時(shí)，有些公務(wù)員因個(gè)人素質(zhì)或辦事能力等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)工作失誤等問題時(shí)，不敢主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，選擇互相推諉或者蒙混過關(guān)等愚蠢行為，嚴(yán)重?fù)p害了人民利益與人民公仆形象。

三、成因

（一）公務(wù)員自身因素

1. 角色的多重性與復(fù)雜性

公務(wù)員集“自然人”“社會(huì)人”“經(jīng)濟(jì)人”“公共人”等多種角色于一身，這些不同角色代表著不同的責(zé)任、權(quán)利義務(wù)與倫理道德取向，相互之間容易發(fā)生沖突，例如“經(jīng)濟(jì)人”角色要求公務(wù)員實(shí)現(xiàn)個(gè)人欲望和需求的滿足，“公共人”角色又意味著公務(wù)員應(yīng)追求公共利益的最大化。當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生交叉與沖突時(shí)，就會(huì)難以避免地出現(xiàn)利益的選擇問題，此時(shí)，公務(wù)員是否能擺正自己的角色就顯得至關(guān)重要了。

2. 綜合素質(zhì)參差不齊

我國公務(wù)員的選拔考試主要是通過行政職業(yè)能力測(cè)試和申論兩個(gè)板塊的理論知識(shí)考核，有利于黨和政府選拔出具有較高的文化素養(yǎng)、邏輯思維能力、語言表達(dá)能力的人才，但是，在此選拔過程中，因其考核方式的局限性以及人選有針對(duì)性的“偽裝”等很難判斷人選的道德素質(zhì)、政治覺悟、服務(wù)意識(shí)等，從而導(dǎo)致一些入選的公務(wù)員缺乏責(zé)任感與服務(wù)意識(shí)，個(gè)人素質(zhì)偏低，沒有樹立正確的職業(yè)道德觀與價(jià)值觀，個(gè)人私欲戰(zhàn)勝了政治意識(shí)與公共利益。因而在行政權(quán)力的運(yùn)行過程之中，容易受到金錢和權(quán)力驅(qū)使，出現(xiàn)倫理失范行為。

（二）體制因素

1. 行政體制改革滯后

目前我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，而行政體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)度，在實(shí)踐中仍存在諸多弊端：權(quán)力過于集中;職責(zé)劃分不明;機(jī)構(gòu)臃腫龐大;行政效率低下等。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制”的新命題，把中國特色社會(huì)主義行政體制列為一個(gè)新的制度體系，充分證明了黨和政府對(duì)行政體制改革的深度重視，同時(shí)也反映了我國行政體制改革過程中存在著眾多問題，具有進(jìn)一步改革的必要性和緊迫性。

2. 監(jiān)督機(jī)制缺位

首先，監(jiān)督主客體關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)督執(zhí)行不到位。一方面，很多黨政干部既是行政倫理監(jiān)督的主要對(duì)象，同時(shí)又承擔(dān)著具體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)工作，同時(shí)，下級(jí)人員不敢對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，因而容易使對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督處于空白。另一方面，上級(jí)監(jiān)督對(duì)象多、工作量大，受到人、財(cái)、物方面限制，對(duì)下級(jí)人員的監(jiān)督也難以落到位。缺乏專門、獨(dú)立的倫理道德監(jiān)督部門對(duì)公務(wù)員倫理進(jìn)行監(jiān)督，喪失了獨(dú)立性。最后，目前提倡監(jiān)督主體多元化，行政人員接受來自行政系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督，但是這些監(jiān)督主體之間缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，權(quán)責(zé)劃分不夠明確，使得監(jiān)督缺乏合力。

3. 行政倫理評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

這包括：一是片面化的行政倫理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)主體往往依據(jù)自己的主觀色彩、親疏關(guān)系做出評(píng)價(jià);二是簡(jiǎn)單化的評(píng)價(jià)依據(jù)，目前對(duì)我國公務(wù)員進(jìn)行評(píng)價(jià)缺乏全面性，常常只依據(jù)效果或動(dòng)機(jī)做出單一的評(píng)價(jià);三是單一的評(píng)價(jià)形式，行政倫理評(píng)價(jià)通常依靠傳統(tǒng)習(xí)慣、社會(huì)輿論與內(nèi)心信念來進(jìn)行，然而這三方面又各自存在弱點(diǎn)，難以做出公正客觀的評(píng)價(jià)。

4. 激勵(lì)機(jī)制缺乏

過于強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的“公共人”角色、公仆意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，過于拔高公務(wù)員的思想高度，提倡犧牲個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)公眾利益，忽視了公務(wù)員正當(dāng)利益與要求的滿足，對(duì)一些表現(xiàn)良好的公務(wù)員的激勵(lì)不足，使其容易造成心理上的失衡，進(jìn)而通過其他不當(dāng)手段獲取利益。

（三）文化價(jià)值觀念

1. 傳統(tǒng)封建思想

目前，“官本位”、等級(jí)制度等落后思想仍廣泛存在于公務(wù)員之中，在其履職過程中對(duì)其角色定位發(fā)揮著不容忽視的消極作用，導(dǎo)致部分公務(wù)員官僚主義作風(fēng)盛行、公仆意識(shí)淡薄。

2. 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的多元價(jià)值取向

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家占有和按計(jì)劃分配社會(huì)資源，個(gè)人利益嚴(yán)格服從集體利益和國家利益，且沒有明顯的利益差距，從而沒有明顯的利益沖突。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們?cè)谙硎芫裎幕l(fā)展的同時(shí)，更加注重高物質(zhì)文化生活，“人民公仆”“全局利益至上”“個(gè)人利益第一”“以‘我為核心”“經(jīng)濟(jì)利益大于社會(huì)效益”等多元價(jià)值觀充斥，傳統(tǒng)較為單一的集體利益至上價(jià)值觀念受到強(qiáng)烈沖擊，人們?cè)絹碓綇?qiáng)調(diào)個(gè)人利益的滿足。這使得一些公務(wù)員把追求金錢和權(quán)力作為人生目標(biāo)，導(dǎo)致個(gè)人利益侵害了公共利益。

3. 西方不良思想的影響

全球化帶來經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也使得世界各國文化、價(jià)值觀念發(fā)生碰撞。近年來，西方資本主義世界中的拜金、享樂、個(gè)人主義、機(jī)會(huì)主義等不良思想日益沖擊著我國人民群眾尤其是公務(wù)員的思想，導(dǎo)致公務(wù)員在履職過程中將最大限度的追求個(gè)人利益作為出發(fā)點(diǎn)，將實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化作為終極目標(biāo)。這些不良思想已經(jīng)在無形中滲入了我國公務(wù)員的思想中，從而為其日后失范埋下了伏筆，甚至起到了麻痹和“洗腦”作用。

（四）法律法規(guī)

1. 行政倫理法律體系不健全

至今我國還沒有一部比較成熟的行政倫理方面的法律，尚未形成一個(gè)專門的、完整的、權(quán)威的法律體系，對(duì)一些行政倫理失范行為的懲罰力度不夠，同時(shí)，缺乏必要的配套措施。

2. 相關(guān)法律規(guī)定泛化與籠統(tǒng)化

一方面，行政倫理的相關(guān)法律法規(guī)不夠細(xì)化、僅從較為宏觀的層次進(jìn)行了規(guī)定，導(dǎo)致了行政倫理“真空地帶”的存在，產(chǎn)生行政倫理空缺問題。另一方面，公務(wù)員行政倫理的相關(guān)法律法規(guī)未針對(duì)道德越線與違法行為作出明確的劃分，難以適用于動(dòng)態(tài)的行政組織。

四、對(duì)策

（一）注重對(duì)公務(wù)員的行政倫理培訓(xùn)

我國可設(shè)立專門的倫理辦公室，由倫理辦公室組織與負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員的行政倫理培訓(xùn)，強(qiáng)大師資力量、成立專門的資金投入，保證政府部門在公務(wù)員倫理培訓(xùn)上人、財(cái)、物的供給。在培訓(xùn)形式上要經(jīng)常化，將其作為公務(wù)員日常管理的一項(xiàng)內(nèi)容固定下來;在培訓(xùn)方法上要多樣化，將理論教育與案例分析、觀看錄像資料、現(xiàn)場(chǎng)教育等結(jié)合起來;在培訓(xùn)內(nèi)容上，以強(qiáng)化公務(wù)員的公共服務(wù)價(jià)值觀為重點(diǎn)，并結(jié)合轉(zhuǎn)型期公務(wù)員的思想觀念與心理狀況進(jìn)行疏導(dǎo)等，從而引導(dǎo)公務(wù)員樹立與其公共角色相符的行政倫理價(jià)值觀，提高公務(wù)員個(gè)人倫理的自主性。

（二）完善行政管理各項(xiàng)機(jī)制

1. 健全監(jiān)督機(jī)制

首先，成立專門的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國設(shè)立了倫理辦公室，日本也有國家公務(wù)員倫理審查會(huì)，這些機(jī)構(gòu)都是作為一個(gè)專門的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)前，我國應(yīng)設(shè)立專門的行政倫理管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職能一是監(jiān)督或參與監(jiān)督公務(wù)員倫理法的實(shí)施，二是負(fù)責(zé)全國人大和政協(xié)自身的倫理道德建設(shè)。在各級(jí)政府的人事部門也應(yīng)成立倫理辦公室，具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府及轄區(qū)范圍以內(nèi)的日常倫理管理和教育培訓(xùn)工作。同時(shí)，為充分發(fā)揮監(jiān)督部門的作用，有必要建立健全公務(wù)員倫理失范舉辦制度，在此過程中要注意保護(hù)舉報(bào)人的隱私。其次，強(qiáng)化司法監(jiān)督，加大司法審查的力度。最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮公民、大眾媒體、非政府組織等群體的監(jiān)督作用，從而使公務(wù)員外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮巨大的合力作用。

2. 引入公務(wù)員行政倫理考核與道德獎(jiǎng)懲機(jī)制

這要求對(duì)公務(wù)員在行政活動(dòng)過程中的倫理道德表現(xiàn)、履行職責(zé)情況、工作成績(jī)是否符合“公共人”角色進(jìn)行全面客觀公正的考核與評(píng)價(jià)，并以此作為對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)，因此，第一，要確立全面詳細(xì)的考核指標(biāo);第二，合理利用考核結(jié)果，將其與公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展掛鉤。對(duì)于工作成績(jī)突出且遵守行政倫理規(guī)范的公務(wù)員給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，相反，加大對(duì)違反倫理道德的公務(wù)員的懲戒力度。

（三）營造健康的行政倫理文化環(huán)境

塑造和培養(yǎng)以公民期待為價(jià)值歸屬的行政文化是當(dāng)代中國行政倫理發(fā)展的本質(zhì)要求，這要求極力弘揚(yáng)“以民為本”“公”字當(dāng)先的行政文化氛圍，構(gòu)建公共利益之上、追求公共精神、表達(dá)公共意志、為人民服務(wù)的行政倫理文化。第一，繼承傳統(tǒng)行政文化精髓，汲取其中的“民本”思想、“仁政”思想、“和為貴”思想;第二，重視當(dāng)代行政文化建設(shè)，清除“官本位”思想、“等級(jí)制”觀念等，尤其是要加強(qiáng)倫理法制建設(shè);第三，推動(dòng)現(xiàn)代行政文化改革，立足于構(gòu)建和諧社會(huì)，努力建設(shè)新型行政文化，深化行政倫理道德建設(shè)。

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