何青洲 王婧賢 劉珊

為準確把握地方立法透明度狀況，不斷推進立法公開、提升立法質(zhì)量、實現(xiàn)科學立法，本文對G省人大常委會及G省各市（州）14個人大常委會門戶網(wǎng)站進行測評，評估了2018年度G省地方立法公開平臺建設(shè)、立法工作信息、立法準備信息、立法過程信息和立法優(yōu)化信息的公開情況。評估發(fā)現(xiàn)，G省地方立法公開仍有較大進步空間，平臺建設(shè)較為完善，立法工作信息公開、立法準備信息公開和立法過程信息公開情況較好，但立法優(yōu)化信息公開程度有待提高。G省地方立法公開存在著整體發(fā)展不均衡、立法計劃公開程度較低、公眾參與渠道有待暢通、立法優(yōu)化信息公開較少等問題，提出加強立法計劃相關(guān)信息公開、推進立法過程信息公開和增強立法優(yōu)化信息公開力度等具有針對性的對策建議。

1986年12月《地方組織法》修改后，G省的L市作為省會市被賦予地方性法規(guī)制定權(quán)。2015年《立法法》修改后，G省新賦予除L市以外其余13個市（州）地方性法規(guī)制定權(quán)。《立法法》第五條明確規(guī)定“堅持立法公開”，人大及其常務(wù)委員會網(wǎng)站是立法機關(guān)進行立法信息公開、與外界溝通的重要平臺，是對外宣傳的窗口。本次測評依托人大常委會門戶網(wǎng)站，參照《中國立法透明度指數(shù)報告（2018）》中“立法公開指標體系”，結(jié)合G省地方立法實踐，制定“G省地方立法公開指標體系”，試評估G省地方立法公開情況，為地方立法公開工作提供一定的參考。

一 ?測評指標與方法

（一）測評對象

門戶網(wǎng)站是公眾了解和參與立法的重要平臺，對人大常委會門戶網(wǎng)站進行測評能夠有效展示立法公開的情況。故本次測評選取門戶網(wǎng)站公開的信息為測評對象。

本次2018年G省地方立法透明度的測評對象涵蓋G省15個人大常委會門戶網(wǎng)站。其中，包括1個省級人大常委會網(wǎng)站和14個市（州）人大常委會網(wǎng)站，即G省人大常委會網(wǎng)站、L市人大常委會網(wǎng)站、J市人大常委會網(wǎng)站、C市人大常委會網(wǎng)站、B市人大常委會網(wǎng)站、T市人大常委會網(wǎng)站、P市人大常委會網(wǎng)站、Q市人大常委會網(wǎng)站、D市人大常委會網(wǎng)站、N市人大常委會網(wǎng)站、W市人大常委會網(wǎng)站、Z市人大常委會網(wǎng)站、Q市人大常委會網(wǎng)站、H自治州人大常委會網(wǎng)站和Z自治州人大常委會網(wǎng)站。由于省級立法工作和設(shè)區(qū)市立法工作的天然差異，本次測評主要對G省各市、州人大常委會網(wǎng)站的立法公開工作進行測評統(tǒng)計，G省人大常委會網(wǎng)站測評結(jié)果將單獨展示。

（二）測評指標體系

本次測評體系共設(shè)置五項一級指標（滿分100分），分別是第一板塊“平臺建設(shè)”（權(quán)重15%、滿分15分）、第二板塊“立法工作信息”（權(quán)重20%、滿分20分）、第三板塊“立法準備信息”（權(quán)重20%、滿分20分）、第四板塊“立法過程信息”（權(quán)重25%、滿分25分）和第五板塊“立法優(yōu)化信息”（權(quán)重20%、滿分20分）。根據(jù)實際測評情況，在每個一級指標下分設(shè)二級指標、三級指標。測評時間為2018年1月1日至2018年12月31日。

（三）測評方法

本次測評采取瀏覽測評對象門戶網(wǎng)站的方法，依據(jù)“G省地方立法公開指標體系”，對其網(wǎng)站頁面的欄目設(shè)置進行點擊、查找2018年立法公開的信息。

通過對各項測評指標的統(tǒng)計和分析，綜合計算各測評對象分數(shù)（評分標準見表1），展示2018年G省地方立法公開透明度情況。

二、測評結(jié)果

（一）總體情況

根據(jù)5個板塊的測評結(jié)果和權(quán)重分配，綜合計算并形成了除省級人大常委會之外的14家人大常委會網(wǎng)站測評結(jié)果。因無法查找到W市人大常委會、Z市人大常委會、Q市人大常委會這3家人大常委會的門戶網(wǎng)站;Z自治州人大常委會網(wǎng)站穩(wěn)定性差，多次無法進入網(wǎng)站首頁，未將其列為測評對象。故本次測評中實際有效測評對象為10家人大常委會網(wǎng)站，分別是T市人大常委會網(wǎng)站（80.5分）、H自治州人大常委會網(wǎng)站（57分）、C市人大常委會網(wǎng)站（54.2分）、L市人大常委會網(wǎng)站（48.6分）、N市人大常委會網(wǎng)站（46.5分）、P市人大常委會網(wǎng)站（41.5分）、D市人大常委會網(wǎng)站（38.8分）、B市人大常委會網(wǎng)站（38.7分）、Q市人大常委會網(wǎng)站（37.3分）、J市人大常委會網(wǎng)站（29.5分）。

經(jīng)過測評發(fā)現(xiàn)，在滿分100分的測評中，10家人大常委會網(wǎng)站平均得分為47.26分，得分多集中在30～40分數(shù)段。其中，得分最高的是T市人大常委會網(wǎng)站（80.5分），得分最低的是J市人大常委會網(wǎng)站（29.5分），低于平均分的有6家。

綜上，2018年度G省地方立法工作公開總體不均衡，存在著各市（州）之間差距較大、立法過程中各環(huán)節(jié)信息公開度差距較大等問題。G省地方立法公開工作仍有較大的進步空間。

（二）立法公開工作的亮點

測評發(fā)現(xiàn)，G省地方人大常委會立法公開工作取得較好進展，部分地方的人大常委會立法公開做法值得借鑒。

第一，地方立法工作信息公開程度較高，公開形式有創(chuàng)新。G省各地方人大常委會普遍在官方網(wǎng)站上公布了人大常委會領(lǐng)導名單、常委會機構(gòu)信息和本級人大代表名單。在常委會機構(gòu)信息公開方面，T市人大常委會網(wǎng)站和H自治州人大常委會網(wǎng)站并未采用傳統(tǒng)文字敘述方式展現(xiàn)機構(gòu)職能，而是創(chuàng)新采用直觀、有條理的組織結(jié)構(gòu)圖方式展示。

第二，地方立法程序性規(guī)定公開情況較好。G省人大常委會網(wǎng)站和有效測評的10家G省地方人大常委會網(wǎng)站均已公開本地方立法程序性規(guī)定，為規(guī)范本地方立法工作提供指導和依據(jù)。地方立法工作機制和程序先行，能夠為各地方順利開展地方立法工作提供科學統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范標準，有效提高G省地方立法質(zhì)量。

第三，本地方法律法規(guī)普遍公示。已經(jīng)進行地方立法的人大常委會在官網(wǎng)對本地方法律法規(guī)普遍進行了公示公開。有些網(wǎng)站設(shè)置法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫欄目集中公示，通過法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫可以查找到全國性法律法規(guī)、省級地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)。

（三）立法公開工作存在的問題

經(jīng)過測評發(fā)現(xiàn)，G省地方立法公開工作也存在著一些問題。第一，門戶網(wǎng)站建設(shè)未實現(xiàn)全覆蓋。截至測評結(jié)束，G省14個市（州）可能仍有4個市（州）未建設(shè)有效的門戶網(wǎng)站，分別是Z市、W市、Q市、Z自治州。第二，地方立法公開地區(qū)間差距較大，立法公開工作發(fā)展不均衡。本次測評中情況最好的是T市人大常委會網(wǎng)站（80.5分），第二名H自治州人大常委會網(wǎng)站（57分）與其相差23.5分，位列最后的J市人大常委會網(wǎng)站（29.5分）與其相差51分。第三，地方立法各階段信息公開程度參差不齊。經(jīng)過測評發(fā)現(xiàn)，在立法環(huán)節(jié)中信息公開程度相對較好的是立法準備信息;公開情況最不足的是立法優(yōu)化信息，有3家人大常委會網(wǎng)站在立法優(yōu)化信息板塊沒有得分。

三、平臺建設(shè)

第一板塊“平臺建設(shè)”主要測評14家人大常委會門戶網(wǎng)站及其門戶網(wǎng)站內(nèi)立法工作欄目建設(shè)情況。測評發(fā)現(xiàn)，14家人大常委會中有3家未建門戶網(wǎng)站，分別是W市人大常委會、Z市人大常委會、Q市人大常委會，另有Z自治州人大常委會網(wǎng)站穩(wěn)定性差，導致無法進行有效測評，門戶網(wǎng)站建網(wǎng)率約為71%;已建門戶網(wǎng)站的10家人大常委會中，僅Q市人大常委會網(wǎng)站未設(shè)置立法工作欄目，其余9家人大常委會均設(shè)置有公布立法工作信息的專欄，方便訪問者直接查看相關(guān)立法信息。因此在第一板塊得分中，除Q市因未設(shè)置立法工作欄目得分為7.5分外，其余9家人大常委會網(wǎng)站均為滿分15分。

（一）建網(wǎng)率較高，G省人大常委會網(wǎng)站提供跳轉(zhuǎn)鏈接

全省三分之二以上的市（州）人大常委會已經(jīng)建設(shè)自有門戶網(wǎng)站，通過百度搜索引擎檢索均能準確查找并進入各市（州）人大常委會網(wǎng)站首頁。在G省人大常委會網(wǎng)站頁面底部，以地圖形式提供各市（州）人大常委會鏈接，點擊相應(yīng)地圖板塊可以快速跳轉(zhuǎn)至其人大常委會網(wǎng)站主頁。其中，Z市、W市、Q市和Z自治州的地圖板塊點擊無效，與上述門戶網(wǎng)站建設(shè)的測評結(jié)果一致。

（二）立法工作信息公開欄目設(shè)置缺乏規(guī)范性

為便捷瀏覽者查詢地方立法工作信息，有關(guān)立法工作的信息應(yīng)當統(tǒng)一歸置于一個欄目，并對此欄目及子欄目進行規(guī)范設(shè)置。目前，除Q市人大常委會網(wǎng)站未設(shè)置立法工作信息公開欄目以外，其他9家網(wǎng)站已設(shè)置立法工作信息公開欄目，但欄目名稱不統(tǒng)一?！傲⒎üぷ鳌北惠^普遍地用作欄目名稱，而C市和J市分別采用“地方立法”和“法治園地”名稱。其中，J市人大常委會網(wǎng)站未在導航欄設(shè)置立法信息工作相關(guān)入口，其立法工作信息需要在網(wǎng)站頁面較為靠下的“法治園地”窗口才能找到。

四、立法工作信息

第二板塊“立法工作信息”主要測評與立法工作相關(guān)的機構(gòu)組織、責任人員信息等公開情況，下設(shè)“常委會信息”“常委會機構(gòu)信息”“本級人大代表信息”和“立法工作總結(jié)”共四個二級指標。常委會信息中設(shè)置了“常委會領(lǐng)導信息”及“聯(lián)系方式”兩個三級指標，其中領(lǐng)導信息主要查找的是領(lǐng)導名單及其個人簡歷，聯(lián)系方式的查找項包括人大常委會的地址、郵箱和電話;常委會機構(gòu)信息包括“常委會機構(gòu)處室名單”“機構(gòu)職能”“機構(gòu)負責人”共三項三級指標;關(guān)于“本級人大代表信息”，主要測評的是有無公開本級人大代表名單;立法工作總結(jié)方面主要是查找有無公開本年度立法工作總結(jié)報告。

經(jīng)過測評，T市人大常委會在第二板塊中得分最高（14.5分），分數(shù)最低的是J市人大常委會網(wǎng)站，僅得2.5分;其余得分為C市人大常委會網(wǎng)站（11.7分）、N市人大常委會網(wǎng)站（10分）、H自治州人大常委會網(wǎng)站（8.5分）、D市人大常委會網(wǎng)站（7.8分）、B市人大常委會網(wǎng)站（7.7分）、L市人大常委會網(wǎng)站（6.1分）、P市人大常委會網(wǎng)站（5分）、Q市人大常委會網(wǎng)站（4.3分）。整體平均分為7.81分，測評對象之間分差較大。

（一）常委會信息公開內(nèi)容完整性有待提高

10家被測評的人大常委會均公開了常委會領(lǐng)導名單，但只有其中3家公開了領(lǐng)導個人簡歷，分別是P市人大常委會、D市人大常委會和N市人大常委會;在以地址、郵箱、電話為測評項的統(tǒng)計中，多數(shù)人大常委會網(wǎng)站僅公開了其中一種聯(lián)系方式，公開郵箱的占比最低。僅有2家人大常委會網(wǎng)站（T市人大常委會、D市人大常委會）將三種聯(lián)系方式全部公開。

（二）常委會機構(gòu)信息公開較好，但職能信息有待完善

除J市人大常委會網(wǎng)站和P市人大常委會網(wǎng)站未設(shè)置常委會機構(gòu)信息欄目以外，其余9家人大常委會網(wǎng)站均設(shè)置了常委會機構(gòu)信息欄目并公開了機構(gòu)處室名單。其中有5家公開展示機構(gòu)職能，分別是C市人大常委會、B市人大常委會、T市人大常委會、N市人大常委會和H自治州人大常委會。關(guān)于人大常委會機構(gòu)負責人信息，僅有4家人大常委會網(wǎng)站進行了公開。

值得注意的是T市人大常委會網(wǎng)站、N市人大常委會網(wǎng)站、Q市人大常委會網(wǎng)站和H自治州人大常委會網(wǎng)站采用組織結(jié)構(gòu)圖的方式公開常委會機構(gòu)職能。相較于羅列各機構(gòu)處室名稱及職能的公開方式，制作組織結(jié)構(gòu)圖顯得更加直觀，較好地體現(xiàn)出信息公開的開放性和有效性。

T市人大常委會公開的組織機構(gòu)信息最為完整（見圖1），其次是H自治州人大常委會，N市人大常委會和Q市人大常委會機構(gòu)處室名單公布完整，但部分機構(gòu)點擊進去發(fā)現(xiàn)缺少機構(gòu)負責人信息，機構(gòu)職能信息部分欠缺。例如，N市人大常委會“辦公室”欄目內(nèi)只公開了機構(gòu)職能信息，未顯示機構(gòu)負責人信息;Q市人大常委會公開的所有處室機構(gòu)都缺失機構(gòu)負責人信息。

（三）本級人大代表信息公開程度整體較低

僅T市人大常委會和C市人大常委會2家網(wǎng)站公開了本級人大代表名單。G省人大常委會網(wǎng)站公開了歷屆省人大常委會組成人員名單及變動情況，以及省內(nèi)各代表團的人大代表信息，并以照片形式滾動展示。點擊照片可查看到代表的個人簡歷，簡歷以表格形式呈現(xiàn)，清晰直觀地展示包括了代表姓名、民族、出生年月、學歷、所屬代表團、性別、機關(guān)、黨派、學位以及現(xiàn)任職務(wù)信息。T市人大常委會公開的人大代表信息包括全國人大駐T市代表名單、省人大代表名單、市人大代表名單三部分，未公開代表簡歷。C市人大常委會網(wǎng)站公開的是1縣和1區(qū)人大代表團信息，信息發(fā)布時間為2016年，以表格形式呈現(xiàn)代表簡要介紹。

（四）立法工作總結(jié)信息公開相對欠缺

有關(guān)年度立法工作總結(jié)的信息最少，僅在G省人大常委會網(wǎng)站“地方立法動態(tài)”欄目查找到立法工作總結(jié)相關(guān)信息。G省人大常委會曾于2015年發(fā)布過類似立法工作總結(jié)的“G省人大常委會2011年立法成果盤點”“G省立法這五年”（2018年）、“改革開放40年G省地方立法的歷程及成就（上、下）”（2018年），但2018年沒有專門的立法總結(jié)報告。單一年度的立法總結(jié)信息少，未以工作報告的形式公布公開。

五、立法準備信息

第三板塊“立法準備信息”主要測評立法前的“立法程序”“立法計劃”及“立法前評估”共三項二級指標。關(guān)于立法程序主要查找的是網(wǎng)站有無公開地方立法程序性規(guī)定;立法計劃方面包括立法計劃的公布和立法決策的公開;立法前評估包括立法調(diào)研和立法推進工作，其中立法推進工作的測評主要查找其在立法工作中有無召開立法座談會、記者會或者法制講座。

經(jīng)過測評，得分最高的是T市人大常委會網(wǎng)站（20分），得分最低的有2家人大常委會網(wǎng)站，分別是B市人大常委會網(wǎng)站和P市人大常委會網(wǎng)站，這2家得分均為6分。10家測評網(wǎng)站平均分為11.7分，T市（20分）、L市（14分）、C市（14分）、D市（14分）、Q市（13分）均在平均分之上，平均分以下的有H自治州（10分）、N市（10分）、J市（10分）、B市（6分）、P市（6分）。

（一）立法程序公開情況較好，但公開位置較為混亂

立法程序公開測評主要以地方立法條例或立法程序規(guī)則的公開為主。經(jīng)查找，雖然所有被測評網(wǎng)站均公開了地方立法程序規(guī)定的具體內(nèi)容，但公開位置并不統(tǒng)一，查找起來較為不便，通過頁面搜索框搜索關(guān)鍵詞也難以查找。多數(shù)公開在立法工作信息欄目中，L市地方立法條例公布在“法規(guī)查詢”板塊，立法工作欄目內(nèi)則查找不到。

（二）立法計劃有待進一步公開

立法計劃公開主要查找2019年度立法計劃。經(jīng)查找發(fā)現(xiàn)，整體公開程度較低，10家人大常委會網(wǎng)站中僅有2家公開年度立法計劃，分別是T市人大常委會和Q市人大常委會。其中，僅T市人大常委會1家公開了立法決策相關(guān)信息。

Q市人大常委會網(wǎng)站由于未設(shè)置立法工作欄目，其立法計劃相關(guān)信息公開在“通知公告”欄目中，但未公開2019年度立法計劃的具體內(nèi)容，僅有“Q市人大常委會關(guān)于公開征集2019年度立法計劃建議項目的公告”，公告顯示征集立法建議項目的截止時間為2018年9月30日。G省人大常委會網(wǎng)站公開的2019年度立法計劃最為詳細，分為審議項目、預(yù)備項目、調(diào)研項目三個類目，并且標明各類目下立法計劃項目數(shù)及項目具體名稱。

（三）立法前評估信息公開程度較低

立法前評估工作測評包括立法調(diào)研和立法推進工作。4家人大常委會進行了立法調(diào)研工作公開，分別是L市人大常委會、C市人大常委會、T市人大常委會和D市人大常委會。公開的形式大多是有關(guān)立法前調(diào)研的資訊報道。值得關(guān)注的是，T市人大常委會還公開了專門的立法調(diào)研報告（“T市古樹名木保護立法調(diào)研報告”），報告中提到立法的對策建議，包括立法的必要性和可行性、立法的重點和難點、起草的意見和建議。

立法推進工作主要指的是在立法調(diào)研后推進法律法規(guī)起草制定的相關(guān)工作，主要形式包括記者會、專家論證會、立法工作座談會等形式。8家人大常委會公開了立法推進工作相關(guān)信息，僅B市人大常委會和P市人大常委會未公開。其中，L市人大常委會公開了立法座談會信息，H自治州人大常委會公開了立法論證會相關(guān)信息，J市人大常委會在網(wǎng)站“監(jiān)督縱橫”板塊發(fā)布了關(guān)于推進巖畫保護立法工作方面的報道。B市人大常委會在2018年沒有立法工作推進會議的公開，但在2019年公布了關(guān)于轄區(qū)內(nèi)古城保護立法工作推進會議的報道。P市人大常委會“立法工作”欄目下公開的2018年信息只有1條，故并未查詢到有關(guān)開展立法推進工作的信息。

六、立法過程信息

第四板塊“立法過程信息”主要包括“立法草案”和“公布實施”兩個二級指標。立法草案的測評包括“草案征求意見稿”“公眾參與”以及“草案審議結(jié)果”這三項三級指標。其中公眾參與情況主要查找是否有聽證會或線上征求公眾意見平臺;公布實施的測評內(nèi)容主要是查找有無人大常委會的批準決定和有無在本網(wǎng)站法律數(shù)據(jù)庫中公布地方立法文本。

經(jīng)過測評，T市人大常委會在本板塊得分最高（23分），J市人大常委會和D市人大常委會得分最低（2分）。第四板塊平均分為10.2分，有4家網(wǎng)站得分高于平均分，分別是T市（23分）、H自治州（20.5分）、P市（12.5分）、Q市（12.5分）。低于平均分的有6家，分別是L市（8.5分）、N市（8.5分）、C市（6.5分）、B市（6分）、J市（2分）、D市（2分）。

（一）立法草案信息公開情況較好

立法草案信息包括公開立法草案征求意見稿、公眾參與、草案審議結(jié)果公布這三項內(nèi)容。其中，共有5家人大常委會對草案征求意見稿進行了公開;公眾參與和草案審議結(jié)果都只有3家人大常委會進行公開。H自治州人大常委會和T市人大常委會做到了立法草案環(huán)節(jié)全公開。以《H自治州物業(yè)管理條例》為例，起草階段公開的信息有草案起草說明、草案征求意見稿、立法論證會、會議審議、立法聽證會以及草案修改情況報告。

草案征求意見稿的查找同時包括公開征求意見公告，有5家人大常委會網(wǎng)站公開草案征求意見相關(guān)信息。例如，L市人大常委會公開“關(guān)于《L市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》公開征求意見的公告”，H自治州人大常委會網(wǎng)站公開“《G省H自治州物業(yè)管理條例（草案）》征求意見稿”。

公眾參與方面，B市人大常委會召開立法顧問會議，討論修改《B市城市管理綜合執(zhí)法條例（草案）》，很好地發(fā)揮了立法咨詢顧問的智庫作用。P市人大常委會法工委就《P市物業(yè)服務(wù)管理條例（草案）（征求意見稿）》起草情況召開征求意見座談會，參加人員還包括農(nóng)業(yè)城建環(huán)保工委相關(guān)工作人員。

草案審議結(jié)果公開信息最少，僅3家人大常委會網(wǎng)站進行公開，分別是T市人大常委會、P市人大常委會和H自治州人大常委會網(wǎng)站。

（二）立法公布實施信息公開有待完善

公布實施環(huán)節(jié)的測評包括人大常委會的批準決定和法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫。僅有3家人大常委會在網(wǎng)站公布了2018年地方立法的常委會決定，分別是G省人大常委會、T市人大常委會和H自治州人大常委會。對法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的測評包含兩個方面，其一，本級人大常委會網(wǎng)站是否有法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫查詢?nèi)肟?其二，法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中是否及時公布本級地方立法文件。

經(jīng)統(tǒng)計，僅B市人大常委會網(wǎng)站未設(shè)置法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫查詢?nèi)肟?，其?家被測評網(wǎng)站均已設(shè)置法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫;在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中及時公布地方立法的網(wǎng)站有4家，分別是L市人大常委會、J市人大常委會、N市人大常委會和H自治州人大常委會網(wǎng)站。

L市人大設(shè)置“法規(guī)查詢”板塊，可查詢到40部L市地方性法規(guī)。J市人大常委會網(wǎng)站“法治園地”可查找法律法規(guī)，分為全國性法律法規(guī)、G省法律法規(guī)和J市法律法規(guī)。N市人大常委會網(wǎng)站在“立法工作”欄目下設(shè)國家、本省、本市的立法欄目，本市立法欄目中僅公開《N市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則》一部地方性法規(guī);N市人大常委會網(wǎng)站另專門設(shè)置法律法規(guī)板塊，點擊后跳轉(zhuǎn)至司法部法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫搜索欄頁面。H自治州人大常委會網(wǎng)站設(shè)置“H自治州法規(guī)”欄目，點擊進入可查詢到10部H自治州地方性法規(guī);在“立法動態(tài)”欄目內(nèi)還收錄有部分省級地方性法規(guī)。

七、立法優(yōu)化信息

第五板塊“立法優(yōu)化信息”包括四項二級指標，分別是“規(guī)范性文件審查程序”“立法后評估”“執(zhí)法檢查”和“備案審查”。其中，規(guī)范性文件審查程序主要測評有無相關(guān)規(guī)定的公示公開;立法后評估、執(zhí)法檢查和備案審查均測評有無開展相關(guān)工作的報道和工作報告的公開。

經(jīng)過測評，第五板塊整體得分偏低，最高得分是T市，僅為8分（滿分20分）;有3家人大常委會網(wǎng)站得分為0，分別是J市、Q市和D市。第五板塊平均得分僅為3.3分，T市8分、C市7分、L市5分、B市4分、N市3分、H自治州3分、J市0分、Q市0分、D市0分。立法后評估和備案審查工作報告的信息公開幾乎沒有。

（一）規(guī)范性文件審查程序公開有待規(guī)范

僅G省人大常委會、C市人大常委會網(wǎng)站公開了規(guī)范性文件審查程序規(guī)定。值得一提的是，C市人大常委會網(wǎng)站在“監(jiān)督工作”板塊下的“規(guī)范性文件”中公開“C市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作制度匯編”;在“自身建設(shè)”板塊下的“制度建設(shè)”中將“C市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查辦法”單列公開?！肮ぷ髦贫葏R編”內(nèi)容包括規(guī)章制度、工作流程和文書樣式。其中，規(guī)章制度涵蓋C市人大常委會規(guī)范性文件備案審查辦法、報送備案制度、被動審查制度、備案審查征求意見制度、備案審查督查通報制度、備案審查室工作職責，以及G省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定。此外，網(wǎng)站提供了14種規(guī)范性文件備案審查文書樣式，并注明各文書樣式的適用條件。工作流程也是“工作制度匯編”的項目之一，但未展示詳細的規(guī)范性文件備案審查流程圖。

（二）立法后評估信息公開需重視

立法后評估包括開展評估工作的相關(guān)報道和專門的評估報告。經(jīng)查找，立法后評估信息公開程度較低，在被測評的10家人大常委會網(wǎng)站中，無一家網(wǎng)站公布立法后評估的相關(guān)信息。

（三）執(zhí)法檢查信息公開程度還需提高

執(zhí)法檢查包括執(zhí)法檢查工作的開展和專門的執(zhí)法檢查報告公開。由于地方立法工作開展時間較短，部分市（州）地方立法成果較少，例如Q市人大常委審議通過的本市第一部地方性法規(guī)《Q市飲用水水源地保護條例》，2019年1月1日起才正式實施;J市首部地方實體法規(guī)仍在待報請省人大常委會批準階段?？紤]到若將執(zhí)法檢查的對象限定于本級地方性法規(guī)會出現(xiàn)無法可執(zhí)、無法可監(jiān)督的情況，故本指標下測評的主要是地方對于貫徹全國性法律和省級地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。

經(jīng)查找，公開關(guān)于執(zhí)法檢查工作報道的有L市人大常委會、C市人大常委會、T市人大常委會、P市人大常委會共4家網(wǎng)站。其中，C市人大常委會于2018年7月2日在網(wǎng)站上發(fā)布關(guān)于市人大常委會開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法檢查的報道，而D市人大常委會網(wǎng)站關(guān)于執(zhí)法檢查工作的報道僅有三條，最近的發(fā)布于2017年4月17日。

公開專門執(zhí)法檢查報告的共有3家人大常委會網(wǎng)站，分別是T市人大常委會、N市人大常委會和H自治州人大常委會網(wǎng)站。由此可見執(zhí)法檢查工作和執(zhí)法檢查報告的公開并不對稱，僅G省人大常委會和T市人大常委會網(wǎng)站對二者的公開兼而有之，其他3家人大常委會網(wǎng)站僅公開其中一項。

（四）備案審查信息公開情況欠佳

對備案審查工作的測評主要查找有無相關(guān)報道和專門工作報告，經(jīng)查找，備案審查信息公開程度整體較低。

G省人大常委會網(wǎng)站專門設(shè)置了地方性法規(guī)備案審查窗口，但點擊后仍跳轉(zhuǎn)至本網(wǎng)頁，并未進入備案審查的專題網(wǎng)頁，也沒有備案審查工作相關(guān)內(nèi)容。T市人大常委會公開有備案審查工作的相關(guān)報道，例如2018年8月17日公布有關(guān)調(diào)研市轄縣規(guī)范性文件備案審查工作的報道。

工作報告公開方面，T市人大常委會在2016年1月5日公開過“T市人大常委會2015年規(guī)范性文件備案審查工作總結(jié)”，但并未查找到后續(xù)年度的工作總結(jié)報告。H自治州人大常委會僅在2017年和2015年各公開一篇“關(guān)于對全州規(guī)范性文件備案審查工作開展情況的調(diào)研報告”。

八、提出建議

（一）建議可以在有條件的情況下建立專門的立法網(wǎng)站

在這次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有個別市無法在網(wǎng)絡(luò)中找到有關(guān)地方立法的板塊，大部分G省有關(guān)地方立法的信息都被歸入各級人民代表大會常委會的門戶網(wǎng)站，被稱為立法動態(tài)。雖然人大常委的主要工作包含法律法規(guī)的制定，但在各級人大常委會的門戶網(wǎng)站中還包含其他許多內(nèi)容，不僅僅是地方立法，所以難免有關(guān)地方立法的信息公開無法做到盡善盡美。這樣依托于其他門戶網(wǎng)站的方式造成有關(guān)部門對地方立法的重視度不夠，信息量無法與專門網(wǎng)站相比，且版面有限，使得查找歷史信息或者搜索目標內(nèi)容變得不容易，專門網(wǎng)站才是最為高效直接的媒介，是非常便捷和經(jīng)濟的方式。專門的網(wǎng)能夠更好的分門別類的將需要公開的信息科學地進行劃分和管理，儲存大量內(nèi)容。

加大對網(wǎng)站建設(shè)的人、財、物投入。無論是完善現(xiàn)有的立法動態(tài)欄目，還是打造專門的立法網(wǎng)頁，少不了大量的資金支持。G省可以對該項目建設(shè)劃撥專項資金，購置必要的基礎(chǔ)設(shè)備，以確保有充足的資金建設(shè)和維護網(wǎng)站運營。最好能夠吸納一批專業(yè)的綜合性人才，比如既要精通網(wǎng)絡(luò)技術(shù)又要具備一定的司法知識的人才，并且部分人才能夠以網(wǎng)站的建設(shè)維護為專職工作。再一方面就是人大需要重視這方面的工作，及時上傳資料，定期進行維護，并設(shè)立意見箱，以便于更合理的完善線上公開。

（二）建立健全本級法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，將本級人大立法入庫

加快建設(shè)省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，除全國通行法律外，重視本級人大的地方性法規(guī)，達成本級人大立法全面入庫。規(guī)范各級人大的立法動態(tài)中法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的設(shè)置，數(shù)據(jù)庫的設(shè)立不僅僅是目前G省的這種隨意將一些法律條款放置在法規(guī)數(shù)據(jù)庫板塊的方式，而是系統(tǒng)地將法律分為一個部分，將該地的地方法規(guī)也劃分為一個部分，法律這一部分將全國人民代表大會制定的法律和上級立法機關(guān)制定的法律進行收集整理，地方法規(guī)這一部分主要是以本級人民代表大會的立法為內(nèi)容。這樣有利于方便快捷地對所需法律法規(guī)進行檢索查閱，體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)時代的高效與便捷。當然，也可以建立一個完備的省級法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫中包含有已經(jīng)備案審查后的各級人大的地方立法，分地區(qū)進行歸納整理，再將各個市縣級與該數(shù)據(jù)庫進行鏈接，然后可以在獨立的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中尋找所需法律法規(guī)。這種獨立的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)有利于保持各級立法動態(tài)欄目不過于繁瑣，也很好地保持了相對獨立性，相比較而言，更為適宜于目前G省的人大常委會網(wǎng)站的設(shè)置，在不過多改動人大常委會門戶網(wǎng)站的前提下，解決本級人大立法入庫這一問題。

（三）加快推進公眾參與立法的信息公開

公眾參與立法才能夠更好的監(jiān)督立法，所以線上公開應(yīng)當更多的關(guān)注公眾關(guān)心的問題，對于公眾對立法過程中提出的有關(guān)意見建議，需要及時公開并給予回復(fù)。有關(guān)公眾參與的方面要責任到人，做到及時、精準、專業(yè)，及時更新相關(guān)信息，避免目前某些網(wǎng)站集中幾個月公布信息，而后又幾個月無任何更新的現(xiàn)象，保證社會公眾可以在第一時間了解所需信息，這樣才能使公眾更好地參與立法。G省人大的立法動態(tài)中，關(guān)于草案的信息常常是有征求意見稿，但卻缺少對公眾意見的反饋，也沒有公眾意見的采納或不采納的有關(guān)信息，無法更直觀地感受到公眾的參與程度，不利于激發(fā)公眾參與政治的積極性。

有關(guān)公眾參與的公開應(yīng)當設(shè)有兩個方面，一方面?zhèn)戎赜趯＜乙庖姡硪环矫嬉毣妳⑴c活動的公開。有關(guān)專家意見這一塊，需要公示專家針對某一地方性立法所提出的意見，以及意見的采納結(jié)果，以便于公眾更為直觀的監(jiān)督立法過程。有關(guān)公眾參與方面，首先需要及時詳細的公開征求意見的時間、方式以及回復(fù)時間。其次，將公眾意見進行篩選后，在網(wǎng)站進行公開，并對參與公眾進行及時回復(fù)。參照以上意見對法規(guī)進行修改后，及時公布最新修訂稿，以便于公眾再次提出建議，在最終定稿時，需進行網(wǎng)上公示。這種化被動為主動的公眾參與方式，能夠使G省各級人民代表大會更好地規(guī)范地方立法。

（四）完善備案審查制度，公開有關(guān)工作流程

備案審查制度是對規(guī)范性文件備案審查，是憲法法律賦予人民代表大會的一項重要職權(quán)。黨的十八大以來，黨中央高度重視憲法法律實施和監(jiān)督，一直強調(diào)加強規(guī)范性文件備案審查工作，要求地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，做到“有件必備，有備必審，有錯必究”，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在地方立法這一方面，備案審查顯得尤為重要，G省有關(guān)地方立法方面的備案審查制度在網(wǎng)上公開并不全面規(guī)范。而事實上，人大常委會監(jiān)督工作主要有工作監(jiān)督、法律監(jiān)督這兩個方面，網(wǎng)上也應(yīng)當對這些方面進行線上公開。可以在立法專欄中設(shè)置有關(guān)備案審查的專欄，以法律法規(guī)送審為起點，直至備案審查全過程結(jié)束都進行在線公開，將每一部地方法規(guī)的備案及送審?fù)陚涞毓驹趥浒笇彶閷?，讓公眾全方位了解地方性法?guī)備案審查的工作流程。這種備案審查公開透明為規(guī)范權(quán)力運行、保障群眾利益發(fā)揮積極作用。

在省級人大常委會的層面，可以建設(shè)使用備案審查信息平臺。可以建立一個全省統(tǒng)一的備案信息平臺，由省人大常委授權(quán)所有的市縣級人大常委會使用信息平臺，按照“一體建設(shè)”模式建設(shè)全省統(tǒng)一信息平臺目標，構(gòu)建上下聯(lián)動、信息互通的備案審查工作格局， 不斷加大審查力度、完善審查機制、提高審查質(zhì)量、拓展審查渠道，扎實推動備案審查工作有序開展;并且可以將平臺鏈接到各人大常委會的門戶網(wǎng)站，爭取做到規(guī)范性文件在哪里，信息平臺就延伸到哪里，在線備案審查就在哪里，實現(xiàn)備案審查全覆蓋，以方便人們的查閱，也有利于檢索。這種統(tǒng)一的平臺可以參照法律文書公開網(wǎng)、案件信息公開網(wǎng)等統(tǒng)一平臺的模式，可以直接由省一級鏈接至市縣級，達成全方位的線上監(jiān)督。

（作者何青洲系甘肅政法大學甘肅省哲學社會科學重大研究基地“甘肅省依法推進社會治理研究中心”主任、甘肅省地方立法研究創(chuàng)新團隊研究員，王婧賢、劉珊系甘肅政法大學甘肅省地方立法研究創(chuàng)新團隊助理研究員）