姜秀敏，陳 堅(jiān)

(海南大學(xué) 公共管理學(xué)院，?？?570228；大連海事大學(xué) 公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116026)

隨著氣候變化和人類對(duì)海洋的逐步開發(fā)，約占海洋總表面積64%的國家管轄范圍以外海域(Area Beyond National Jurisdiction，以下簡稱ABNJ)成為海洋治理中重要的目標(biāo)對(duì)象。ABNJ囊括了全球最具價(jià)值的海洋生態(tài)系統(tǒng)。為了有效養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用這些ABNJ生態(tài)資源，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction，以下簡稱BBNJ)談判成為國家間進(jìn)行秩序調(diào)整和利益博弈的主要工具。目前，BBNJ協(xié)定特設(shè)工作組和籌備委員會(huì)的任務(wù)已基本完成，多數(shù)國家希望在協(xié)商的基礎(chǔ)上出臺(tái)具有普遍效益的國際協(xié)定，從而進(jìn)一步明確各國的海洋發(fā)展機(jī)制(1)鄭苗壯：《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國際協(xié)定談判與中國參與》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第Z2期。。為了更合理地保護(hù)我國海洋權(quán)益和海洋活動(dòng)空間，中國已經(jīng)參與了前期預(yù)委會(huì)的談判，并將其列為國際海洋法領(lǐng)域的兩項(xiàng)重要進(jìn)程之一(2)劉惠榮、胡小明：《主權(quán)要素在BBNJ環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形成中的作用》，《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第10期。。以公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)為研究對(duì)象，從公海漁業(yè)資源治理的新挑戰(zhàn)為著眼點(diǎn)，分析我國在BBNJ框架下參與全球海洋環(huán)境治理具有重要意義。

一、BBNJ協(xié)定中關(guān)于公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的爭論

隨著人類活動(dòng)的增加，國家管轄范圍以外海域中的生物多樣性受到日益嚴(yán)重的威脅。目前，聯(lián)合國正在以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)，就如何保護(hù)和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性(BBNJ)制定具有法律約束力的國際文書(以下簡稱ILBI)。盡管BBNJ協(xié)定符合各主權(quán)國家的長遠(yuǎn)利益，但不可避免地會(huì)限制相關(guān)國家進(jìn)行海底勘探、漁業(yè)資源捕撈等短期自由(3)張艾妮：《區(qū)域性海洋漁業(yè)秩序價(jià)值追求及中國話語權(quán)研究》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。，因此，主權(quán)讓渡是BBNJ的關(guān)鍵問題(4)王勇、孟令浩：《論BBNJ協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第5期。。各國在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的爭論集中于以下四點(diǎn)：海洋遺傳資源、海洋保護(hù)區(qū)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、海洋治理能力提升與技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

(一)海洋遺傳資源

海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources，簡稱MGRs)主要包括深海動(dòng)物、微生物或含有遺傳價(jià)值生物的海洋單位。目前有關(guān)MGRs的概念主要是列舉式，本研究認(rèn)為還應(yīng)該對(duì)MGRs進(jìn)行擴(kuò)大解釋，即其可被認(rèn)為是所有具備遺傳價(jià)值的海洋生物，不僅包括有形的動(dòng)植物、微生物等，還包含諸多無形的、具有科研價(jià)值的遺傳信息(5)Jane Eva Collins，Harriet Harden-Davies，Marcel Jaspars，Torsten Thiele，Thomas Vanagt，Isabelle Huys，“Inclusive innovation：Enhancing global participation in and benefit sharin linked to the utilization of marine genetic resources from areas beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 109，2019，103696.。MGRs在醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和能源等多方面具有較高的價(jià)值，但MGRs開發(fā)卻被看作是一項(xiàng)漫長且不確定的工程，其原因在于深?？茖W(xué)研究需要先進(jìn)的科技和大量資金支持，MGRs的大多數(shù)收益被看作非貨幣收益，收益和投資的不對(duì)等使諸多國家在制度制定、資金籌措等各方面存在分歧，這也導(dǎo)致其成為BBNJ協(xié)定談判的焦點(diǎn)問題。公海漁業(yè)資源也包含在MGRs中，但兩者存在不同的側(cè)重點(diǎn)：MGRs強(qiáng)調(diào)的是海洋的非貨幣價(jià)值和長遠(yuǎn)利益，人類共同遺產(chǎn)原則是治理MGRs的主要標(biāo)準(zhǔn)；而漁業(yè)資源往往指能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源，廣義的漁業(yè)資源甚至還包括水產(chǎn)行業(yè)。

(二)公海保護(hù)區(qū)制度

BBNJ協(xié)定的籌備委員會(huì)根據(jù)公海保護(hù)區(qū)制度，提出了適當(dāng)考慮、鄰接、兼容和尊重沿海國主權(quán)等四個(gè)概念，以指導(dǎo)沿海國和其他國家在ABNJ中的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。然而，到目前為止，這些概念均存在爭議。因?yàn)榇嬖诘貐^(qū)和職能上的雙重缺陷，現(xiàn)有的公海保護(hù)并不能直接指導(dǎo)BBNJ協(xié)定中的公海保護(hù)區(qū)制度。在管理模式上，主要分為三種觀點(diǎn)：以美國、俄羅斯等為代表的國家建議采用區(qū)域管轄模式，即維持現(xiàn)有狀態(tài)，這些國家希望繼續(xù)鞏固它們在全球海洋治理中的優(yōu)勢地位。歐盟、七十七國集團(tuán)和非洲國家則認(rèn)為全球模式能有效推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，能保持全球海洋治理的一致性，符合國際社會(huì)對(duì)海洋共同監(jiān)管的趨勢。日本、澳大利亞等國則提議采取區(qū)域模式和全球模式相混合的機(jī)制，即區(qū)域和全球機(jī)構(gòu)共同建立海洋保護(hù)區(qū)，實(shí)際上是依賴現(xiàn)有的管理體制，最終還是會(huì)發(fā)展為全球模式或者區(qū)域模式(6)曹祖鶴：《中國參與國家管轄之外區(qū)域海洋生物多樣性談判的立場和應(yīng)對(duì)》，河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2019年。。目前來看，混合方式和區(qū)域方式已逐步成為新協(xié)定的共識(shí)。除此之外，BBNJ協(xié)定在海洋保護(hù)區(qū)制度中存在缺乏管理計(jì)劃等缺陷，直接導(dǎo)致現(xiàn)行公海保護(hù)區(qū)管理方式多為事后管理。為此，利益相關(guān)者的參與、信息公開等建議將是ILBI未來關(guān)注的重點(diǎn)。

(三)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

對(duì)BBNJ制定海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是BBNJ協(xié)定參與國最為贊同的觀念之一。但因?yàn)榄h(huán)境評(píng)估制度涉及“主權(quán)讓渡”等問題，因此在細(xì)節(jié)問題上仍存在爭議。目前，BBNJ協(xié)定中的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要包括兩方面：評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)觀念。評(píng)價(jià)主體即管理主體，盡管美國等國認(rèn)為沿海國在靠近本國的ABNJ區(qū)域有著優(yōu)先管轄權(quán)，但更多的國家都贊同一個(gè)能夠進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)管、能因地制宜的全球機(jī)構(gòu)。評(píng)價(jià)觀念代表國家的立場和利益所在。以歐盟為代表的環(huán)保派是BBNJ協(xié)定的主要推動(dòng)者，但其實(shí)際目的是利用綠色壁壘來限制后發(fā)國家對(duì)于海洋資源的利用，并借助自身的技術(shù)優(yōu)勢來維護(hù)國家利益。以美國、俄羅斯為代表的利用派則主張公海自由，希望維持現(xiàn)有的海洋秩序，并以開放的姿態(tài)歡迎相關(guān)國家參與到環(huán)境評(píng)價(jià)中來，此類國家多是實(shí)力雄厚的海洋強(qiáng)國，主要希望通過劃分海洋勢力來確定自身的優(yōu)勢地位。與以上兩派不同的是，中國和七十七國集團(tuán)主張惠益共享，即需要考慮不同國家的特殊性，同時(shí)，也需要一份公開、可更新的正負(fù)面清單。

(四)海洋治理能力提升與技術(shù)轉(zhuǎn)讓

海洋治理能力提升與技術(shù)轉(zhuǎn)讓在公海漁業(yè)資源治理中愈發(fā)重要，其決定著是否能在海洋溫度、鹽度等多種條件下改善漁業(yè)的生產(chǎn)力和可持續(xù)發(fā)展能力。最高可持續(xù)產(chǎn)量(MSY原則)向最佳可持續(xù)產(chǎn)量(OSY原則)的逐步轉(zhuǎn)變，不僅有利于劃定海洋保護(hù)區(qū)域，也能推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展，打擊非法捕撈。技術(shù)轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)是彌補(bǔ)國家之間在海洋開發(fā)上的不平等地位，從而有效增強(qiáng)各個(gè)參與者的實(shí)力，這也因此觸犯到諸多發(fā)達(dá)國家的利益。這些國家抵制惠益共享，希望將BBNJ協(xié)定重心集中在海洋遺傳資源開發(fā)等問題上，并通過信息交換等條件來轉(zhuǎn)讓技術(shù)；而發(fā)展中國家則要求BBNJ協(xié)定能以《聯(lián)合國海洋法公約》中的能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓相關(guān)條文為基礎(chǔ)，建立強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)定。由此可見，在該問題上，爭議的核心主要是自愿和強(qiáng)制兩個(gè)方面。

二、中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的可行性分析

2019年，習(xí)近平總書記在青島提出海洋命運(yùn)共同體的倡議，秉持廣泛協(xié)商、共同貢獻(xiàn)、共享利益的原則，是中國推行海洋治理的基本方針。為建立能被廣泛接受、公平和有序發(fā)展“海洋命運(yùn)共同體”的國際秩序(7)Weibin Zhang，Yen-Chiang Chang，Liangfu Zhang，“An ocean community with a shared future：Conference report”，Marine Policy，Vol 116，2020，103888.，中國有必要以自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論為基礎(chǔ)，參與到BBNJ協(xié)定的規(guī)則制定中，從而有效推動(dòng)構(gòu)建新型的國際海洋新秩序。

(一)中國漁業(yè)資源利用與治理現(xiàn)狀

中國是世界最大的魚類產(chǎn)品生產(chǎn)國和消費(fèi)國，中國海域擁有六十余種價(jià)值較高的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)魚類。隨著漁業(yè)產(chǎn)量的逐步增大，漁業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)過剩，漁業(yè)資源保護(hù)將是未來治理的主要難題。從深度參與并引領(lǐng)全球海洋治理的視角看，中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)是時(shí)代賦予的重要使命，有必要深入研究現(xiàn)行漁業(yè)政策及其可行性，以利于在實(shí)踐中更好地發(fā)揮中國在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中的重要作用。目前，我國已經(jīng)初步形成了較為完善的漁業(yè)治理體系，出臺(tái)了近千種與漁業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，制度體系比較健全。我國在漁業(yè)治理政策上，已經(jīng)向以下三個(gè)方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變：第一，重視海洋養(yǎng)殖。海洋養(yǎng)殖已經(jīng)成為21世紀(jì)發(fā)展最快的食品產(chǎn)業(yè)，對(duì)世界糧食安全具有重要意義。并且，海洋養(yǎng)殖能有效解決就業(yè)問題，可以倒逼漁業(yè)相關(guān)技術(shù)的改革。第二，對(duì)漁業(yè)資源質(zhì)量日益重視，可持續(xù)發(fā)展成為漁業(yè)治理的主題。2012年，海洋牧場建議的提出，是對(duì)現(xiàn)有海產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，其目標(biāo)是建設(shè)高質(zhì)量、高效率的藍(lán)色糧倉。在此之后，“生態(tài)優(yōu)先，海陸融合”等建議被提出，沿海地方政府均積極探索現(xiàn)代化海洋牧場的建設(shè)(8)Man Qin，Caixuan Yue，Yuanwei Du，“Evolution of China’s marine ranching policy based on the perspective of policy tools”，Marine Policy，Vol 117，2020，103941.。第三，逐步完善規(guī)范遠(yuǎn)洋漁業(yè)政策。由于高額利潤和規(guī)則不健全，許多遠(yuǎn)洋漁船在管理上均存在不規(guī)范的現(xiàn)象。非法、不報(bào)告、不受管制(Illegal，unreported and unregulated，以下簡稱IUU)等是漁業(yè)捕撈的難題，也導(dǎo)致了許多主權(quán)沖突，例如我國曾因IUU與朝鮮產(chǎn)生爭端。

在具體的政策上，我國相關(guān)制度可分為投入控制、產(chǎn)出控制、技術(shù)控制、經(jīng)濟(jì)控制、遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理和漁業(yè)管理國際合作機(jī)制等六個(gè)方面(9)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.，但存在兩個(gè)主要缺陷：第一，政策內(nèi)容和實(shí)際措施存在脫節(jié)。發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高漁業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量和依法監(jiān)督從業(yè)人員的行為之間存在一定沖突，政策執(zhí)行存在只顧眼前不顧長遠(yuǎn)的現(xiàn)象，政策執(zhí)行常常遭遇阻力。例如，最小網(wǎng)目尺寸制度早在2000年、2003年和2004年就進(jìn)行了具體的修正和改進(jìn)，但至今許多漁具都不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第二，傳統(tǒng)漁業(yè)的衰弱使得漁民失業(yè)問題嚴(yán)峻。2015至2019年，我國漁業(yè)人口從2016.96萬人逐年下降至1828.20萬人(10)于秀娟、徐樂俊、吳反修：《中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2020年，第5頁。。一方面，隨著漁業(yè)資源枯竭、海洋用地被擠占、捕魚成本上升等，越來越多的漁民面臨失業(yè)困境。另一方面，盡管漁民意識(shí)到漁業(yè)資源有限，需要進(jìn)行良好的保護(hù)，但多數(shù)漁民往往難以轉(zhuǎn)型，只能繼續(xù)進(jìn)行機(jī)會(huì)成本較低的海洋捕撈，造成惡性循環(huán)(11)Xin Zhao，Peihong Jia，“Towards sustainable small-scale fisheries in China：A case study of Hainan”，Marine Policy，Vol 121，2020，103935.。

(二)中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的有利條件

中國是世界上規(guī)模最大的漁業(yè)捕撈國家、水產(chǎn)養(yǎng)殖國和海產(chǎn)品出口國，海水養(yǎng)殖的面積和產(chǎn)量居世界第一。中國參與漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，不僅能踐行“海洋命運(yùn)共同體”理念，亦能積極參與國際規(guī)則創(chuàng)制，對(duì)于我國成為負(fù)責(zé)任的海洋強(qiáng)國具有積極意義。同時(shí)，我國通過公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、合理規(guī)劃空間和調(diào)整漁業(yè)結(jié)構(gòu)等方法，能有效推動(dòng)“藍(lán)色糧倉”的建設(shè)，保障我國糧食安全。

1.中國積累了豐富的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)。早在21世紀(jì)初，我國就展開了一系列的海洋生態(tài)工程項(xiàng)目，例如專門針對(duì)渤海的清潔項(xiàng)目等。黨的十八大后，我國發(fā)布了一系列有關(guān)生態(tài)治理的政策文件，例如，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)建國家級(jí)海洋牧場示范區(qū)的通知》中，決定開展海洋牧場試點(diǎn)建設(shè)，《2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展工作要點(diǎn)》中明確提出支持發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、碳匯漁業(yè)和深海養(yǎng)殖業(yè)等。近幾年來，我國一直致力于推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。2019年，海洋經(jīng)濟(jì)總量占國內(nèi)GDP的9%(12)中華人民共和國自然資源部：《2019年中國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//gi.mnr.gov.cn/202005/t20200509_2511614.html。，打造高質(zhì)量的向海發(fā)展之路，已經(jīng)成為我國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的基本思想。我國在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)上，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“海洋牧場”是中國在實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)過程中經(jīng)驗(yàn)最豐富的案例，早在1984年就在大連市進(jìn)行了試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，主要依靠人工魚礁和生物養(yǎng)殖等手段進(jìn)行漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)。經(jīng)過近四十年的發(fā)展，中國打造了“海洋牧場”高質(zhì)量的漁業(yè)發(fā)展模式，漁民可以通過海洋物種的集約型利用實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)。中國在漁業(yè)資源治理上已積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可為公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)提供參考借鑒。

2.中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的實(shí)踐。實(shí)際上，中國正在為公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)做出表率。魷魚是我國公海漁業(yè)捕撈產(chǎn)量最大的品種，但受到厄爾尼諾變化等影響，魷魚產(chǎn)量振蕩很大，在不同年份漁獲量相差數(shù)十倍。此前，墨西哥等國已經(jīng)設(shè)立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)來保護(hù)魷魚資源。為了有效應(yīng)對(duì)這種情況，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)公海魷魚資源養(yǎng)護(hù)促進(jìn)我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的通知》指出，自2020年7月1日起，我國首次在西南大西洋公海海域(遠(yuǎn)洋魷釣漁業(yè)集中作業(yè)的兩個(gè)漁場)試行為期三個(gè)月的自主休漁政策，并逐步推行電子漁撈日志、視頻監(jiān)控、觀察員制度，加強(qiáng)魷魚全產(chǎn)業(yè)鏈管理制度研究，這是我國開展公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的創(chuàng)新措施，對(duì)于BBNJ協(xié)定的相關(guān)國家具有示范性效應(yīng)，會(huì)為BBNJ接下來的措施提供參考案例，是實(shí)現(xiàn)公海漁業(yè)資源可持續(xù)利用的重要典范。此外，我國還將對(duì)金槍魚、秋刀魚等公海魚類資源實(shí)施創(chuàng)新管理(13)馬艷霞：《踐行“海洋命運(yùn)共同體”理念 積極參與國際海洋治理》，《中國漁業(yè)報(bào)》2020年7月6日。。

3.中國在國際事務(wù)中發(fā)揮獨(dú)特的建設(shè)性作用。自《聯(lián)合國海洋法公約》簽訂以來，中國立足于發(fā)展中國家定位，始終堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則。我國早在1972年海底委員會(huì)議時(shí)便提出堅(jiān)持主權(quán)平等，希望通過協(xié)商來解決國際爭議。在環(huán)境惡化、逆全球化等諸多全球性問題蔓延的背景下，黨的十八大提出的“人類命運(yùn)共同體”理念，為全球海洋治理中遇到的普遍共同問題提供了解決思路。2016年，李克強(qiáng)總理在聯(lián)合國宣布發(fā)布《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》等綱領(lǐng)性文件。同年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)展示了我國的生態(tài)文明建設(shè)成果，表明我國在全球海洋治理中發(fā)揮著重要作用。

(三)中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的困境

盡管中國在推進(jìn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但中國仍需要在龐大的人口壓力和脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境中取得平衡。海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)，需要以流動(dòng)的種群為核心，以其生物學(xué)特征為基礎(chǔ)制定不同的養(yǎng)護(hù)政策，可持續(xù)的漁業(yè)資源治理需要依靠多部門的協(xié)調(diào)和多國的磋商才能實(shí)現(xiàn)。

1.國家間利益博弈阻礙中國在BBNJ協(xié)定中發(fā)揮建設(shè)性作用。在現(xiàn)行國際秩序中，西方國家確定了全球海洋治理的基本規(guī)則，這些規(guī)則多為“一刀切”地體現(xiàn)西方國家的利益訴求和話語權(quán)。在全球性問題出現(xiàn)、發(fā)展中國家崛起的背景下，許多新興國家也開始爭取更多的話語權(quán)。而發(fā)達(dá)國家試圖繼續(xù)主導(dǎo)新一輪規(guī)則制定，BBNJ協(xié)定就是雙方在利益博弈上最顯著的例子之一。在BBNJ協(xié)定中，環(huán)保派、利用派和惠益共享派的博弈貫穿整個(gè)談判過程?；菀婀蚕砼上Ｍ玫礁嗟募夹g(shù)和資金支持，談判側(cè)重點(diǎn)在國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。盡管中國強(qiáng)調(diào)愿意在維護(hù)現(xiàn)有國際海洋秩序的基礎(chǔ)上，推動(dòng)BBNJ協(xié)定在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用之間保持合理的平衡(14)Elizabeth Mendenhall，Elizabeth De Santo，Elizabeth Nyman，Rachel Tiller，“A soft treaty，hard to reach：The second inter-governmental conference for biodiversity beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 108，2019，103664.，但部分國家由于各自的目標(biāo)和利益差異，對(duì)此并不贊同。例如，環(huán)保派希望依靠軟實(shí)力來爭取BBNJ協(xié)定談判的主導(dǎo)權(quán)；與環(huán)保派相反的利用派認(rèn)為現(xiàn)行的國際海洋治理秩序十分完善，無需改動(dòng)。由此可見，BBNJ協(xié)定的制定目標(biāo)應(yīng)分為國際社會(huì)的總體目標(biāo)和各個(gè)國家的分目標(biāo)。盡管整體目標(biāo)指向海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)，但不同的國家對(duì)這個(gè)概念的理解和實(shí)現(xiàn)方式存在爭議，使得談判困境屢屢發(fā)生，阻礙中國在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中發(fā)揮建設(shè)性作用。

2.國際漁業(yè)沖突不利于BBNJ協(xié)定在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)上的落實(shí)。領(lǐng)海主權(quán)歸屬爭議、執(zhí)法權(quán)落實(shí)存在困境等問題是漁業(yè)沖突產(chǎn)生的土壤。漁業(yè)沖突并不是孤立的一環(huán)，它根植于廣泛的全球背景中，在某種程度上會(huì)引起“民族主義”的抬頭和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的惡化。國際漁業(yè)沖突最明顯的表現(xiàn)形式是近幾年的IUU捕魚行動(dòng)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)早在2001年就開始制定相關(guān)協(xié)定，但因漁業(yè)資源具有洄游性，單個(gè)國家難以單獨(dú)管制IUU而收效甚微。近年來中國正在積極推進(jìn)打擊IUU，例如，我國加入中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)、養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚委員會(huì)等7個(gè)區(qū)域漁業(yè)治理組織，并將其公布的247艘IUU漁船名單列入管制目標(biāo)等。根據(jù)Stimson Centre 的調(diào)查，中國大陸和臺(tái)灣地區(qū)的遠(yuǎn)洋船隊(duì)占全球遠(yuǎn)距離捕撈船隊(duì)數(shù)量的近60%(15)Stimson Center. 2021. Shining a Light，The Need for Transparency across Distant Water Fishing，https：//www.stimson.org/2019/shining-light-need-transparency-across-distant-water-fishing/.，這表明中國在治理IUU上任重道遠(yuǎn)，在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)上仍需要結(jié)合最新的治理理念和先進(jìn)技術(shù)，健全完善漁業(yè)監(jiān)管框架。

3.公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)會(huì)對(duì)中國漁業(yè)產(chǎn)生短期不利影響。漁業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)成為當(dāng)今世界上交易量最大的食品之一，是各國國民進(jìn)行營養(yǎng)補(bǔ)充的最佳選擇。然而，隨著漁業(yè)資源的逐步枯竭，中國漁業(yè)正處于轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期。在《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》中，國家計(jì)劃到 2020年海洋捕撈年產(chǎn)量減少到 1000萬噸以內(nèi)。盡管這能規(guī)范漁業(yè)管理，推動(dòng)海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，但漁業(yè)捕撈的限制，也同樣會(huì)危及中國的糧食安全和漁民的短期利益。一些學(xué)者認(rèn)為，捕撈對(duì)象較捕撈的使用方式更為重要(16)Mia Pihlajam?ki，Simo Sarkki，P?ivi Haapasaari，“Food security and safety in fisheries governance - A case study on Baltic herring”，Marine Policy，Vol 97，2018，pp. 211-219.。中國在過去一段時(shí)間里試圖將捕撈范圍從近海轉(zhuǎn)移至公海(17)Juan He，“Chinese public policy on fisheries subsidies：Reconciling trade，environmental and food security stakes”，Marine Policy，Vol 56，2015，pp. 106-116.，但在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的呼聲高漲的情況下受到限制。中國是世界上漁業(yè)從業(yè)人口最多的國家，漁民轉(zhuǎn)型存在困境。并且，海水養(yǎng)殖的重點(diǎn)對(duì)象已從海藻類轉(zhuǎn)向鮑魚和其他稀有品種，這意味著漁業(yè)養(yǎng)殖成本和風(fēng)險(xiǎn)都在進(jìn)一步提升。除此之外，由于捕撈的限制，野生魚類的價(jià)格、利益和廣闊的市場需求無疑會(huì)驅(qū)動(dòng)漁民繼續(xù)從事捕撈業(yè)。許多人對(duì)養(yǎng)殖魚類存在偏見，認(rèn)為其不如野生魚類營養(yǎng)和美味，導(dǎo)致野生魚價(jià)格的上漲，驅(qū)使?jié)O民選擇到公海進(jìn)行捕撈(18)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.。如何在貿(mào)易、環(huán)境和糧食安全利益之間實(shí)現(xiàn)“三贏”的目標(biāo)是中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)必須思考的問題。

三、BBNJ協(xié)定下中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的可行性合作路徑

BBNJ協(xié)定屬于國家之間的“硬法”，具有較高的法律約束力，在利益分配上會(huì)形成確定的影響。因此，在修訂的過程中遇到的阻力和成本較高，在時(shí)效性上也會(huì)存在延期的問題。在這種情況下，中國需要以《聯(lián)合國海洋法公約》為基本框架，積極參與到BBNJ協(xié)定制定過程中，有必要在多領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)中國參與公海漁業(yè)資源治理。

(一)在引領(lǐng)全球海洋治理整體布局下開展多層次的友好合作

海洋被看作是聯(lián)系緊密的生態(tài)系統(tǒng)，海洋內(nèi)的動(dòng)物、植物和非生物物質(zhì)都是極為關(guān)鍵的要素。針對(duì)海洋漁業(yè)資源的治理，需要在引領(lǐng)全球海洋治理戰(zhàn)略布局下，從整體出發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。

1.以整體性治理模式為目標(biāo)推進(jìn)高層次區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合作。盡管中國在漁業(yè)資源立法上取得了一定的成果，但與需求相比，漁業(yè)資源法律體系的建設(shè)仍然滯后，存在立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)、立法與執(zhí)法不協(xié)調(diào)、沿海地區(qū)海洋法律法規(guī)不健全等問題。例如，我國的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》均不涉及國家管轄范圍外海域(ABNJ)，這意味著我國法律適用在ABNJ處于空白階段。在這種情況下，公海漁業(yè)資源治理會(huì)呈現(xiàn)出區(qū)域化的特征，盡管合作治理成為國際社會(huì)沖破區(qū)域化的共識(shí)，但傳統(tǒng)的利益分配和零和博弈思維仍然存在，導(dǎo)致行動(dòng)與愿景的背離，這也意味著漁業(yè)資源治理在傳統(tǒng)框架下難以取得新進(jìn)展。我國漁業(yè)資源治理應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為運(yùn)行機(jī)制，對(duì)目前漁業(yè)資源零散的治理層次、治理職能、公私關(guān)系等進(jìn)行有機(jī)整合和有效協(xié)調(diào)，利用信息技術(shù)和信息系統(tǒng)，形成從分散、碎片化、部門化到集中、整合、一體化的整體性治理模式。海洋整體治理強(qiáng)調(diào)組織與政策的整合，打破組織間處理重大非結(jié)構(gòu)化問題的界限，通過激勵(lì)等手段，協(xié)調(diào)組織、部門和機(jī)構(gòu)共同努力(19)高娜：《基于整體性治理的山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作機(jī)制研究》，中國海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。。

2.推動(dòng)多邊合作，以國際軟法打造全球海洋治理的參與路徑。利益分配和組織形式是制度設(shè)計(jì)中必須考量的因素之一，如何協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益和部門利益是中國參與公海漁業(yè)資源治理的關(guān)鍵。我國作為世界上主要的海洋大國之一，不僅需要協(xié)調(diào)好本國地方政府的利益，也需要秉持和平共處五項(xiàng)原則，加深與其他海洋國家的政治、經(jīng)濟(jì)、安全協(xié)調(diào)與合作，發(fā)展和諧共贏的新型國際關(guān)系，為構(gòu)建新型全球海洋治理秩序承擔(dān)大國責(zé)任。多邊合作是處理國際問題的主導(dǎo)方式。自1882年以來，有百余個(gè)國家簽署了與海洋資源管理有關(guān)的近270個(gè)多邊條約(20)何志鵬、孫璐：《國際軟法何以可能：一個(gè)以環(huán)境為視角的展開》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第1期。，盡管條約內(nèi)容覆蓋全面，但從實(shí)際效果看并不理想。大量條約存在內(nèi)容不協(xié)調(diào)、規(guī)范重疊等“條約擁擠”現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致條約的執(zhí)行力受到影響，亦會(huì)讓各國喪失簽訂條約的熱情。由此，中國需要在結(jié)合現(xiàn)有與公海治理有關(guān)的條約基礎(chǔ)上，權(quán)衡不同國際條約的利弊，在加強(qiáng)多邊合作的同時(shí)，提高多邊合作的深度，加強(qiáng)合作的執(zhí)行力，合理遵循1996年聯(lián)合國大會(huì)決議的三項(xiàng)具體指導(dǎo)要求：一是保持開放的態(tài)度，尊重參與國家自治的原則，在各方表明真實(shí)意圖基礎(chǔ)上確定協(xié)議內(nèi)容；二是合作的條約應(yīng)當(dāng)公平合理，權(quán)利與義務(wù)相互對(duì)等；三是充分考慮不同國家的具體情況，在條約中需要合理照顧發(fā)展中國家，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國家進(jìn)行海洋能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。由于以強(qiáng)制性利益分配為主要方式的國際硬法在實(shí)施上難以達(dá)到預(yù)期效果，因此，沒有法律約束力但具有自發(fā)性的國際軟法成為海洋治理的有效路徑選擇。國際軟法由于在制定程序、對(duì)象和實(shí)施上存在靈活性，在各領(lǐng)域得以實(shí)施推行。有學(xué)者認(rèn)為，軟法雖然沒有直接的法律約束力，但卻是經(jīng)歷了嚴(yán)謹(jǐn)論證后的高度共識(shí)，因此在執(zhí)行領(lǐng)域上具有約束力，能以相對(duì)溫和的方式來推動(dòng)國際某個(gè)領(lǐng)域的改善(21)Dalal Al-Abdulrazzak，Grantly R. Galland，Loren McClenachan，John Hocevar，“Opportunities for improving global marine conservation through multilateral treaties”，Marine Policy，Vol 86，2017，pp. 247-252.。

(二)促進(jìn)國際軟法在漁業(yè)政策執(zhí)行領(lǐng)域上的硬法化

盡管國際軟法已經(jīng)在環(huán)境等領(lǐng)域展開了實(shí)踐，但許多國家都以模糊的言辭或者政治理由來減免自身的義務(wù)，使得國際軟法在執(zhí)行領(lǐng)域遇到阻礙。軟法具有內(nèi)容不確定、缺乏施行力等缺陷。然而，由于許多硬法涉及國家利益問題，例如，BBNJ協(xié)定在短時(shí)間內(nèi)始終未達(dá)成一致，但漁業(yè)資源的惡化并不會(huì)隨著談判的停滯而中止。因此，在此期間，推動(dòng)國際軟法的逐步硬法化，為硬法的簽訂提供樣板和范例，是中國參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的可行路徑。國際軟法在資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)權(quán)益上具有相互協(xié)商的空間，能有效化解硬法在制定和執(zhí)行領(lǐng)域的摩擦，是國家利益的另一種表達(dá)形式。在軟法涉及的諸多方面中，BBNJ協(xié)定是最容易實(shí)現(xiàn)軟法硬法化的領(lǐng)域，這是因?yàn)槠洳⑽瓷婕皣抑鳈?quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要的國家核心利益。

社會(huì)組織的參與是提高國際軟法執(zhí)行力的重要策略，在化解漁業(yè)沖突中尤為有效。隨著氣候變化，國際漁業(yè)沖突已經(jīng)成為漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)面臨的主要問題(22)Elizabeth Mendenhall，Cullen Hendrix，Elizabeth Nyman，Paige M. Roberts，John Robison Hoopes，James R. Watson，Vicky W.Y. Lam，U. Rashid Sumaila，“Climate change increases the risk of fisheries conflict”，Marine Policy，Vol 117，2020，103954.，其中，透明度的因素至關(guān)重要。如果缺乏非政府組織等利益相關(guān)者的參與，各國政府在ABNJ地區(qū)的執(zhí)行往往受到民眾的質(zhì)疑(23)Matilda T. Petersson，“Transparency in global fisheries governance：The role of non-governmental organizations”，In Press，Marine Policy，2020，104128.。對(duì)此，可以從以下途徑提供思路：第一，積極推動(dòng)社會(huì)組織參與漁業(yè)資源治理，鼓勵(lì)區(qū)域漁業(yè)組織進(jìn)行績效評(píng)估和監(jiān)管活動(dòng)。透明度是政府公信力的重要組成，社會(huì)組織在參與過程中能了解政策的制定過程，并就某個(gè)具體問題提供自己的意見。第二，針對(duì)特定種群制定長期計(jì)劃。以我國2020年的休漁政策為例，此次針對(duì)的種群主要是魷魚，地點(diǎn)是魷魚產(chǎn)卵場地，主要是為了緩和幼魚的壓力。這種針對(duì)物種地生理周期而不是固定場地的政策做法能有效地提高資源補(bǔ)充量和漁業(yè)效益。當(dāng)然，漁業(yè)資源的管理需要長遠(yuǎn)規(guī)劃，例如《太平洋鮭魚條約》就以長期計(jì)劃為主要方案，以漁獲量分配額等為關(guān)鍵指標(biāo)。對(duì)此，我國亦可學(xué)習(xí)相關(guān)條例中的內(nèi)容，為今后的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)提供具體方案。隨著氣候逐漸變化，漁業(yè)資源的遷徙地和生活習(xí)慣也在變化，只有經(jīng)驗(yàn)豐富的漁民才能及時(shí)察覺，因此，讓漁民參與計(jì)劃的制定亦十分重要。第三，諒解備忘錄能有效緩和漁業(yè)沖突，合理分配短期漁業(yè)利益。臨時(shí)漁業(yè)協(xié)定主要適用于具有爭議的海域，例如馬來西亞和印度尼西亞簽署的漁民備忘錄中規(guī)定，在“未解決的海上邊界地區(qū)”，海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能檢查并要求另一方的漁船離開，即兩國能在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)依據(jù)諒解備忘錄減輕緊張局勢，維護(hù)漁業(yè)資源穩(wěn)定發(fā)展。第四，堅(jiān)定執(zhí)行IUU政策，實(shí)施更嚴(yán)苛的可追溯性標(biāo)準(zhǔn)。僅執(zhí)行與市場有關(guān)的措施不足以打擊IUU捕撈，這是因?yàn)闈O船在ABNJ所獲取的非法利益遠(yuǎn)高于守法成本，政府需要對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格的控制以增加IUU漁船的違法成本。例如，歐盟要求進(jìn)口海產(chǎn)品要出示捕獲文件，并取消與IUU有關(guān)的船東和投資者的補(bǔ)貼等嚴(yán)厲措施。

(三)全方位構(gòu)建我國漁業(yè)治理體系

由于我國附近沒有冷暖洋流交匯，且周圍海域均屬半封閉邊緣海，使得我國缺乏產(chǎn)量萬噸以上的大洋性洄游魚類。漁業(yè)捕撈主體是當(dāng)?shù)胤N群或者外海、河流的洄游魚類，這使我國漁業(yè)的捕撈對(duì)象不能有效地補(bǔ)充和發(fā)展，存在先天的缺陷。另外，我國漁業(yè)養(yǎng)殖布局隨意性較大，養(yǎng)殖密度高，海洋生態(tài)破壞嚴(yán)重；漁業(yè)養(yǎng)殖科技含量較低，資源利用形式粗放；等等，這使得我國漁業(yè)資源利用出現(xiàn)后天失衡。在這種狀況下，亟需完善中國的漁業(yè)治理體系。

盡管“海洋命運(yùn)共同體”的提出為漁業(yè)資源治理提供了基本理念，但在漁業(yè)政策的執(zhí)行方面，我國依舊沒有形成較為完善的治理體系，使得我國在參與公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中處于相對(duì)不利的地位。由此，我國可從以下三個(gè)方面著手構(gòu)建漁業(yè)資源治理體系。第一，大力培養(yǎng)海洋人才和發(fā)展海洋技術(shù)。復(fù)合型的海洋人才是中國參與BBNJ協(xié)定、公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)。BBNJ協(xié)定涉及生物、地理、法律等諸多學(xué)科，傳統(tǒng)的學(xué)科培養(yǎng)體系難以滿足復(fù)雜國際局勢下的人才培養(yǎng)需求，交叉學(xué)科的人才培養(yǎng)勢在必行。例如，MGRs的商業(yè)化和知識(shí)版權(quán)是未來的發(fā)展趨勢，亟需涉及法律、海洋、生物和治理等多學(xué)科交叉培養(yǎng)體系下的復(fù)合型人才來進(jìn)行談判和從事管理工作。2020年全國研究生教育工作會(huì)議上，我國決定將新交叉學(xué)科作為一個(gè)新的學(xué)科門類進(jìn)行培育，將為我國在海洋治理上提供新的保障。但由于人才的培養(yǎng)不是一蹴而就的，我國在BBNJ協(xié)定談判中的參與刻不容緩，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)行培訓(xùn)，施行“輪崗制”，應(yīng)鼓勵(lì)更多具有談判才能的青年到相關(guān)國際組織學(xué)習(xí)和鍛煉。同時(shí)，我國也應(yīng)重視海洋技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，以海洋科技創(chuàng)新支撐引領(lǐng)我國參與BBNJ協(xié)定談判和公海漁業(yè)資源治理。公海保護(hù)區(qū)的劃分需要大量的數(shù)據(jù)和資料提供支撐(24)劉海江：《中國參與國家管轄外生物多樣性國際談判的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。，山東已經(jīng)開始將5G技術(shù)與海洋牧場相結(jié)合，以打造先進(jìn)的綜合海洋養(yǎng)殖平臺(tái)。第二，完善海洋漁業(yè)養(yǎng)殖制度，推進(jìn)海洋空間規(guī)劃(MSP)建設(shè)。隨著海洋捕撈受到限制，海洋養(yǎng)殖成為漁業(yè)資源獲取的主要方式。但海水養(yǎng)殖容易造成海洋環(huán)境污染等諸多問題，忽略了對(duì)深海和偏遠(yuǎn)海域的開發(fā)利用。因此，MSP是可持續(xù)利用海洋資源的重要工具，能通過合理布局海洋空間來解決水產(chǎn)養(yǎng)殖的重復(fù)或者潛在沖突。澳大利亞的大堡礁、荷蘭的北海和德國的聯(lián)邦空間規(guī)劃法都曾應(yīng)用這種方法，中國也應(yīng)將此作為漁業(yè)資源治理政策進(jìn)行推進(jìn)，加強(qiáng)國家海洋功能區(qū)劃和海洋生態(tài)紅線等政策制定。第三，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被認(rèn)為是海洋資源可持續(xù)利用的有效策略。海洋資源具有外部性，極容易造成“公地悲劇”和“搭便車”等現(xiàn)象。盡管我國在此前規(guī)定“誰受益，誰補(bǔ)償”和“誰損害，誰恢復(fù)”的原則，但因?yàn)槿狈覚?quán)力機(jī)關(guān)的專門立法，導(dǎo)致各地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算依據(jù)和方法不統(tǒng)一，使海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在地方上仍未得到充分落實(shí)。對(duì)此，政府及相關(guān)職能部門在促進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施方面需要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)展多樣化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并促進(jìn)利益相關(guān)者的多方參與，拓寬資金來源，將市場化的補(bǔ)償方法應(yīng)用到海洋生態(tài)系統(tǒng)中(25)Yuhuan Jiang，Jiwei Zhang，Keliang Chen，Xiongzhi Xue，Adi Uchenna Michael，“Moving towards a systematic marine eco-compensation mechanism in China：Policy，practice and strategy”，Ocean & Coastal Management，Vol 169，2019，pp. 10-19.。

四、結(jié)論與展望

BBNJ協(xié)定是繼《聯(lián)合國海洋法公約》后在全球海洋治理領(lǐng)域的新一輪利益調(diào)整，中國在“海洋命運(yùn)共同體”的理念下，于2020年7月首次實(shí)施公海休漁政策，這意味著我國在公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)上已經(jīng)邁開了實(shí)質(zhì)性的一步。國際漁業(yè)資源治理和國內(nèi)漁業(yè)資源治理是中國參與漁業(yè)資源治理養(yǎng)護(hù)的兩個(gè)方面。有利的國際環(huán)境能為中國漁業(yè)資源治理提供有利的外部環(huán)境和海洋資源的共享，而完善的漁業(yè)資源治理體系能為國際漁業(yè)資源治理提供借鑒和典范。中國在參與BBNJ協(xié)定談判的同時(shí)，需要平衡國家間分歧，通過國際軟法等形式，在MGRs、海洋治理能力提升和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題上提出獨(dú)具特色的“中國方案”，承擔(dān)大國責(zé)任，進(jìn)一步引領(lǐng)全球海洋治理朝著惠益共享的方向發(fā)展。