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民國建立后，思想界圍繞中央政制問題曾有總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的爭論。這一爭論有明顯的對人立論的味道，爭論者“蓋非謂中國宜于總統(tǒng)制或內(nèi)閣制，直謂某人為總統(tǒng)則宜于內(nèi)閣制，易某人為總統(tǒng)則宜于總統(tǒng)制焉耳。而反對總統(tǒng)制或及（反）對內(nèi)閣制者，亦與其制無關(guān)，直是反對當(dāng)時(shí)總統(tǒng)而已”〔1〕。不過，到1913年初，國會召開在即，憲法問題成為輿論焦點(diǎn)，國民黨以及原立憲派的主流主張責(zé)任內(nèi)閣制的情勢已經(jīng)非常明顯。國民、統(tǒng)一、民主和共和四黨組織的“四黨憲法討論會”曾多次討論憲法問題，爭論頗多，獨(dú)于政制采內(nèi)閣制，“眾無甚反對”〔2〕。后來天壇憲法起草委員會討論政制時(shí)，爭論亦不少，獨(dú)于內(nèi)閣制與總統(tǒng)制問題，“全場主張幾于一致采內(nèi)閣制，絕對無主張采總統(tǒng)制而反對內(nèi)閣制者”〔3〕。在內(nèi)閣制的安排上，國民、進(jìn)步兩黨有“國會政府主義”與“調(diào)和立法行政兩權(quán)”的分別，但都主張責(zé)任內(nèi)閣制，也都有組織政黨內(nèi)閣的企圖。國民、進(jìn)步兩黨主張內(nèi)閣制，一方面是因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為內(nèi)閣制可以比較好地溝通立法、行政兩部，實(shí)施得法，可造就立法、行政一致的強(qiáng)有力政府，以恢復(fù)秩序、領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)；另一方面，在袁世凱將為正式大總統(tǒng)幾成定局的情形下，內(nèi)閣制可為政黨領(lǐng)袖直接組織或參與政府提供相應(yīng)的制度空間，而總統(tǒng)制則不能。主張內(nèi)閣制的人士認(rèn)識到，實(shí)行內(nèi)閣制需要有比較成熟的政黨，需要國民有一定的政治常識，而當(dāng)時(shí)的中國尚不具備這些條件，但強(qiáng)有力的政府追求以及欲組織政府的政治雄心，又使兩黨的領(lǐng)袖比較一致地取內(nèi)閣制，并希望由己黨出面組織政黨內(nèi)閣。眾所周知，無論國民黨還是進(jìn)步黨都沒有組織起政黨內(nèi)閣，它們組織政黨內(nèi)閣的努力遭到袁世凱的強(qiáng)力阻撓。

一

政黨內(nèi)閣制的第一個(gè)條件是議會具有政治權(quán)威，議會之外之其他勢力皆披靡于議會之前。若議會之外具有能左右議會而不為議會所左右的強(qiáng)大勢力，議會就難以正常行使職權(quán)，也就不能建立政黨內(nèi)閣制?！?〕民國建立后，同盟會—國民黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人宋教仁以議會選舉與政黨活動(dòng)為中心，試圖將國民黨建成一個(gè)政治的中心勢力，組建政黨內(nèi)閣，建立強(qiáng)有力的中央集權(quán)政府。他之所以做出這種選擇，基于兩個(gè)判斷：第一，中國已經(jīng)由革命時(shí)期轉(zhuǎn)入建設(shè)時(shí)期，同盟會應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由革命黨到政黨的轉(zhuǎn)型?！耙郧?，我們是革命黨，現(xiàn)在，我們是革命的政黨。以前，是秘密的組織，現(xiàn)在是公開的組織。以前，是舊的破壞的時(shí)期；現(xiàn)在，是新的建設(shè)的時(shí)期。以前，對于敵人，是拿出鐵血的精神，同他們奮斗；現(xiàn)在，對于敵人，是拿出政治的見解，同他們奮斗?！钡诙?，“世界上的民主國家，政治的權(quán)威是集中于國會的。在國會里頭，占得多數(shù)議席的黨，才是有政治權(quán)威的黨，所以我們此時(shí)要致力于選舉運(yùn)動(dòng)”〔5〕。他相信，國民黨可以通過光明正大的競選活動(dòng)爭取占據(jù)議會的多數(shù)席位，組織起政黨內(nèi)閣；若不能占據(jù)議會的多數(shù)席位，也可退而在野，嚴(yán)密地監(jiān)督政府，使之不敢肆意妄為。根據(jù)這兩個(gè)判斷，宋教仁認(rèn)為，國民黨的中心任務(wù)不是進(jìn)行暴力革命，而是將國民黨建成一個(gè)政治的中心勢力，爭取國會的多數(shù)。對于國民黨與袁世凱的關(guān)系，宋教仁認(rèn)為，袁世凱自然會“很忌恨我們，一定會設(shè)法破壞我們，陷害我們。我們要警惕，但不必害怕。若袁世凱將來撕毀約法，背叛民國，正是他自掘墳?zāi)沟臅r(shí)候。到那時(shí)，我們再起來革命不遲”〔6〕。也就是說，在大局尚未破壞、袁世凱還沒有公然撕毀約法、背叛民國之前，國民黨應(yīng)在體制內(nèi)活動(dòng)，通過和平的手段限制袁世凱；若袁世凱撕毀約法、背叛民國，國民黨可以再起革命。這兩個(gè)判斷是理解同盟會—國民黨民初政治活動(dòng)的鑰匙。前一個(gè)判斷涉及同盟會內(nèi)部關(guān)于革命程序論的爭論，即是由革命黨掌握政權(quán)，經(jīng)由軍法之治、約法之治而逐步向憲法之治的轉(zhuǎn)換，還是在暴力革命完成政權(quán)更迭之后，革命黨即褪去革命黨的外衣，由革命黨轉(zhuǎn)換為憲政體制下普通政黨的爭論。辛亥革命后，同盟會內(nèi)部曾就此發(fā)生過爭論，結(jié)果是后一種主張占據(jù)了優(yōu)勢。第二個(gè)判斷的實(shí)質(zhì)是當(dāng)時(shí)的中國是否為一個(gè)“民主國家”。顯然，民初的中國還不是一個(gè)民主國家，還處在嘗試建立民主國家的艱苦探索之中，“政治的權(quán)威是集中于國會的”并非現(xiàn)實(shí)，還只是奮斗目標(biāo)。

近代民主政治以政黨之間的競爭性選舉為主要形式，政治權(quán)力的角逐不是武力之間的競爭，而是選票之間的競爭。但是政權(quán)從以武力維持到以民意維持是基本政治信條的一次重大變化。此變化需要相當(dāng)時(shí)期思想觀念的灌輸與現(xiàn)實(shí)政治生活的涵養(yǎng)。一定社會的政治秩序都有賴于一定社會的人們對一定的政治權(quán)力合法性、正當(dāng)性的信從。梁啟超在論及由傳統(tǒng)的威權(quán)政治向近代代議制政治過渡時(shí)曾說：“凡群治所以維系于不敝者，必其群中有一信仰之府焉，一群之人視為神圣，其對之也，必誠必敬，匪惟莫敢侵犯也，乃莫至敢懷疑，其有稍立違異者，則一群之人咸指斥為畔逆，詫為妖異，而其人遂不能為群所容?！薄?〕近代民主政治能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有賴于這樣一個(gè)社會共識：政治權(quán)力來自被統(tǒng)治者之同意，服從多數(shù)民意為當(dāng)然，不服從多數(shù)民意為大逆不道。近代政治建立的過程就是這樣一種共識逐步確立的過程。政黨政治有一些基本的“游戲規(guī)則”，只有當(dāng)這些“游戲規(guī)則”為參與政治的各方力量所認(rèn)可，成為凜然莫之敢犯的信條時(shí)，政黨政治才能平穩(wěn)開展。否則，政治競爭就不可能是公開而和平的競爭，而將變?yōu)殛幹\與武力的競爭，決定競爭勝負(fù)的將不是民意，而是武力。梁啟超曾提出幾條政黨內(nèi)閣制的基本政治信條：內(nèi)閣必須以政見相同之人組織；政府所提議案不能通過于國會之時(shí)，及國會彈劾或?yàn)椴恍湃瓮镀敝畷r(shí)，則解散國會或政府辭職，二者必居其一；選舉需尊嚴(yán)公式；議場需禁用武力?！?〕這些“游戲規(guī)則”要為主要政治勢力所接受，需要長期的政治實(shí)踐。

中國傳統(tǒng)的政治理論雖有“天視自我民視、天聽自我民聽”的古訓(xùn)，但關(guān)于權(quán)力來源，其主要的理論是君權(quán)天授，而非君權(quán)民授；政治權(quán)威來源于天，而非來源于民。而維系天授君權(quán)的，除了君權(quán)天授理論的反復(fù)灌輸以及祭天之類的政治儀式之外，主要依靠武力。政治權(quán)力的重心歷來在君主與君主掌握的武力，議會對于國人來說是全新的東西，非有歷史之遺傳，確立議會的政治權(quán)威任重道遠(yuǎn)。民國初建，政治權(quán)力的重心仍然在手握軍政實(shí)權(quán)的軍政當(dāng)局，不僅大總統(tǒng)袁世凱蔑視國會權(quán)威，手握軍政大權(quán)的武人對議院之議事也動(dòng)輒通電威脅，袁世凱甚至多次縱容、挑動(dòng)武人干涉議會議事。同盟會—國民黨雖在議會占據(jù)多數(shù)，但數(shù)次內(nèi)閣組成卻不得不從袁世凱之意，無法組織政黨內(nèi)閣。而擁護(hù)袁世凱的力量以及一般的國人，對于尊重議會權(quán)威的重要性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，對于袁世凱以及武人干涉議會議事的種種非法舉動(dòng)，或則為無原則的擁護(hù)，或則以為議會操控于暴民之手，政府以及武人之干涉議會情有可原。

如何確立議會的政治權(quán)威是民初政治的核心問題，民初思想界也就此提出過種種設(shè)想。同盟會—國民黨就主張省自治，希望以省的實(shí)力制衡中央政府，為中央議會之后盾。然而在中央集權(quán)、強(qiáng)有力政府論大行其道之時(shí)，此論被看作國民黨謀求一黨利益、罔顧國家利益的黨見，頗為一般人士所反對。因?yàn)椴恍湃卧绖P，擔(dān)心國會受政府挾制、不能獨(dú)立行使職權(quán)，部分激烈的國民黨人提出，國會宜設(shè)于上海，而不能設(shè)于袁世凱直接控制的北京，并為此組織歡迎國會團(tuán)進(jìn)行了一系列活動(dòng)。但此論不但遭到非國民黨勢力的反對，甚至國民黨內(nèi)的穩(wěn)健派也認(rèn)為，在北京不能正常行使職權(quán)的國會，在上海也不可能正常行使職權(quán)。國會若擔(dān)心受袁世凱挾制而不敢設(shè)在北京，本身就是向行政權(quán)力示弱，這樣的國會如何能監(jiān)督政府。國民黨之激烈分子認(rèn)為，不用武力掃除袁世凱為代表的官僚勢力，國會就不可能正常行使職權(quán)，故鼓吹再次發(fā)動(dòng)暴力革命。這在甫經(jīng)戰(zhàn)亂、社會需要喘息、人心思定的社會氛圍之下，遭到一般社會人士的強(qiáng)烈反對，袁世凱以及擁護(hù)袁世凱的政治勢力也常以欲謀二次革命來攻擊國民黨陣營的政治人物。再次發(fā)動(dòng)暴力革命的主張?jiān)趪顸h內(nèi)也不能得到穩(wěn)健派的贊成。民主政治基本信條的養(yǎng)成不可能通過暴力革命，只能通過和平時(shí)代的涵養(yǎng)。

為在暴力手段之外尋求以和平的方式建構(gòu)支撐國會正常行使職權(quán)的政治實(shí)力，國民黨人張百麟等組織了“議院政治促進(jìn)會”，“以結(jié)合國民為議員后盾”；他們希望聯(lián)絡(luò)中央議會與省議會、縣議會，使中央議會與各級地方議會互為呼應(yīng)，當(dāng)政府橫行暴厲之時(shí)，各級議會一致行動(dòng)，以不承諾租稅、不允借外債為對抗專橫政府之手段，“共維持議院政治之精神，以保守約法賦予之民權(quán)”〔9〕。他們認(rèn)為，各級地方議會若沒有中央議會的支持，就無法制約控制地方軍政實(shí)權(quán)的地方政府；而中央議會若沒有各級地方議會的支撐，也難以有效地監(jiān)督政府、正常行使職權(quán)。中央議會與各級地方議會在監(jiān)督行政權(quán)力方面存在共同的訴求，有彼此支持的內(nèi)在要求，只要注意聯(lián)絡(luò)中央議會與地方議會，就可以為國會有效監(jiān)督政府提供強(qiáng)大的后盾，不必通過暴力革命來重建政治秩序。這又需要以省自治為基礎(chǔ)，通過省自治使各省獲得相對獨(dú)立的空間，減弱控制中央政府的北洋武力對各省的控制與威脅?！?0〕為了能通過和平的手段聯(lián)絡(luò)各省議會以支持中央議會，一些國民黨人效法清末各省咨議局聯(lián)合請?jiān)竾鴷r(shí)組建各省咨議局聯(lián)合會的做法，組建了省議會聯(lián)合會。省議會聯(lián)合會與胡漢民、李烈鈞有相當(dāng)密切的關(guān)系，這一背景以及胡漢民、李烈鈞主張地方分權(quán)、欲以地方制約中央政府的政治立場，使得省議會聯(lián)合會遭到擁護(hù)袁世凱、反對國民黨以及狂熱鼓吹中央集權(quán)人士的強(qiáng)烈反對。他們指責(zé)該組織為非法組織，“無非一二野心家，假各省之名義，便一己之私圖，于法定機(jī)關(guān)之外，別營一根據(jù)地，以為攘奪權(quán)利之作用”〔11〕，鼓動(dòng)當(dāng)局解散該組織?；蛘唠m不指斥該組織為非法組織，但稱中國非聯(lián)邦國家，所謂省議會聯(lián)合會并不具備法律地位，只是民間政治社團(tuán)，不得以民意機(jī)構(gòu)自居，說“吾人當(dāng)擁護(hù)國權(quán)之時(shí)，即不當(dāng)置省議會于眼中，更何論乎其聯(lián)合會”〔12〕。而國民黨之激進(jìn)派則堅(jiān)稱省議會聯(lián)合會是經(jīng)過各省議會之同意而組建的，為民意機(jī)構(gòu)，非普通之政治結(jié)社，“省議會聯(lián)合會成立以來，對于惡政府之違法行為，頗能力持正義，施以嚴(yán)正之監(jiān)督，不愧為人民之代表”〔13〕，當(dāng)局無權(quán)解散省議會聯(lián)合會。從法律地位上說，省議會聯(lián)合會并非法定民意機(jī)構(gòu)，其起源系因各省議會反對臨時(shí)政府下令省議會適用清末的咨議局章程，欲使省議會成為一省真正之立法機(jī)構(gòu)；但在其組建與活動(dòng)過程中，國民黨欲利用該組織作為反對袁世凱獨(dú)裁的機(jī)構(gòu)，并未堅(jiān)守“聯(lián)合各省，代表民意，維持立法，以求真正之共和，作國會后盾”的宗旨〔14〕，其活動(dòng)常逸出常規(guī)。對于廣泛的政治問題，如內(nèi)政外交、憲法等問題都發(fā)表意見，引發(fā)省議會聯(lián)合會內(nèi)部的嚴(yán)重分歧，尤其是主導(dǎo)該組織的國民黨未能平等對待各省議會在相關(guān)政治議題上與國民黨不一致的意見，遂使該組織內(nèi)部分歧進(jìn)一步加劇，不能發(fā)揮其作為國會后盾的作用。〔15〕

上述方案大體上是想利用現(xiàn)有政治力量形成對國會的某種支持，欲以院外力量支撐議會，這是議會沒有權(quán)威的現(xiàn)實(shí)造成的。無論省議會聯(lián)合會，還是省自治的方案，本身具有明顯的黨派特性，深陷民初政治紛爭之中，不足以建構(gòu)議會的政治權(quán)威，其性質(zhì)與擁護(hù)袁世凱的武人動(dòng)輒以通電對議會議事施加影響并無本質(zhì)區(qū)別。

還有一種似乎迂遠(yuǎn)的主張，即通過以人權(quán)原理陶鑄國民心理、改造國民的政治觀念，樹立法律與議會的權(quán)威。杜亞泉大概是此種主張的代表。他說，民國初建，政治建構(gòu)的核心問題是政治權(quán)力的重心如何由政府掌握的兵馬權(quán)向議會掌握的立法權(quán)過渡。傳統(tǒng)的政治權(quán)威直接建立在兵馬權(quán)之上；而近代政治的重心在于人權(quán)理想的立法權(quán)。民國初建，政治權(quán)力的重心還在兵馬權(quán)上，掌握兵馬權(quán)的政府崇信實(shí)力，“常蔑視議院，試其破壞蹂躪之手段”，而議會并無實(shí)力，其權(quán)力只是一種“理想之勢力”，“決不足以敵事實(shí)之勢力”〔16〕。要使議會的“理想之勢力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聦?shí)之勢力”，就需要以人權(quán)理想灌輸于國民，使民主政治的基本“游戲規(guī)則”為一般社會公眾所信從。這種思路看似迂遠(yuǎn)，卻是比較可行的建立議會權(quán)威的途徑。當(dāng)然，議會權(quán)威的真正建立需要在議會政治的實(shí)際進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)，在杜亞泉那里，這其實(shí)是不言自明的前提。還有一些人如梁啟超等，深知民主政治初建時(shí)確立議會權(quán)威的極端必要性，也清楚假如國會不能逐步確立自己的權(quán)威，則中國政治可能如中南美洲一樣，“國命惟系于一時(shí)擁有特別勢力者之手”，“蜩螗沸羹，歷百年未能底定”〔17〕。但對于如何確立議會權(quán)威，梁啟超等人卻主要責(zé)望于國會本身，對于國會在政府不尊重議會、不遵守“游戲規(guī)則”，院外有龐大軍人勢力干政等不盡如人意的表現(xiàn)，進(jìn)行言過其實(shí)的批評。他們指責(zé)議員道德淪喪、偏于黨見、議場秩序混亂、議事效率低下、不能代表民意；而對于不斷出現(xiàn)的武人干預(yù)議會議事的事件，不是責(zé)備武人干政之不當(dāng)，而是要求議會改過自新，以免院外之干涉。他們一方面希望建立議會的權(quán)威，一方面又不曾積極地去維護(hù)該權(quán)威。

民初議會不能樹立自己的權(quán)威，原因是多方面的，除掌握軍政實(shí)權(quán)的行政當(dāng)局不遵守“游戲規(guī)則”、不尊重國會之外，還與當(dāng)時(shí)國人的社會心理有關(guān)。本來，民主政治之下，無論總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制，議會都是監(jiān)督機(jī)關(guān)，在野黨對于政府之行政進(jìn)行批評、杯葛是很正常的事，并且從某種程度上說，議會民主制是缺乏效能的制度。但是，國人長期以來以朝野意見一致、上下齊心協(xié)力為理想的政治；對于議會政治之下，政黨分野、各持黨見、相爭不下所出現(xiàn)的種種情形，本就不太能夠接受。革命之后出現(xiàn)的內(nèi)部秩序不穩(wěn)、外患嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)局面，又使得國人期盼政府與議會協(xié)調(diào)一致、共同應(yīng)付危局之心理愈加急迫，對于議會內(nèi)部的種種紛爭、議會與政府之間彼此攻訐，很是失望。袁世凱一派的政治勢力則乘機(jī)丑化國會與政黨，指責(zé)國會議員不體諒政府的難處、不允諾借款；不體察中國的實(shí)際國情，尤其是政治人才不足的具體情況，一廂情愿地要搞政黨內(nèi)閣；又指責(zé)議會處處限制大總統(tǒng)的權(quán)力，妨礙了袁大總統(tǒng)發(fā)揮其雄才大略為國家謀福利；指責(zé)議會議事效率低下，指責(zé)國民黨為一黨私利，枉顧國家與國民利益，肆意破壞、以黨見挾持國會。這些指責(zé)在當(dāng)時(shí)頗為一般社會民眾所接受。

與議會權(quán)威相關(guān)聯(lián)，實(shí)行政黨內(nèi)閣制度的第二個(gè)條件是“元首宜超然”〔18〕。也就是說，政黨內(nèi)閣制之下，政治權(quán)威不在總統(tǒng)，而在議會。在政黨內(nèi)閣的發(fā)源地英國，國王的虛位地位是在憲政建立過程中逐步形成的。在模仿政黨內(nèi)閣制的國家如法國，其政制就在內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之間幾度反復(fù)。當(dāng)總統(tǒng)勢力強(qiáng)大時(shí)，政制往往是實(shí)質(zhì)上的總統(tǒng)制；當(dāng)國會勢力強(qiáng)大時(shí)，政制往往是內(nèi)閣制。武昌起義后，當(dāng)南方革命陣營籌建革命政府時(shí)，論者頗謂，總統(tǒng)為人民共選之首領(lǐng)，宜付于全權(quán)，孫中山的總統(tǒng)制主張獲得多數(shù)支持，宋教仁的內(nèi)閣制主張被否決。此后南北和談成功，政府北移，論者忽主張以總統(tǒng)為端拱無為之英王，于是形成了非英非法之內(nèi)閣制?！?9〕制定《臨時(shí)約法》的諸公欲以內(nèi)閣制限制袁世凱，使袁世凱為虛位元首。然而，袁世凱手控北洋系軍隊(duì)，得北洋軍人、舊官僚以及主張開明專制人士的支持，有相當(dāng)?shù)膭萘?，袁世凱又權(quán)欲極強(qiáng)，絕不肯居虛位元首之位。無論國民黨人，還是擁護(hù)袁世凱的人士，對于袁世凱為大總統(tǒng)則政黨內(nèi)閣難以成立的認(rèn)識比較接近。張百麟說，將來若是袁世凱任大總統(tǒng)，政黨內(nèi)閣很難成立，無論哪一個(gè)政黨占據(jù)議會的多數(shù)席位，袁世凱必不許多數(shù)黨組閣，必暗中運(yùn)用專制手段，循前此排斥唐內(nèi)閣、委任陸內(nèi)閣之故步，以達(dá)其官僚內(nèi)閣之目的。而一旦其提出的內(nèi)閣不能通過于國會，則必又煽動(dòng)軍警干涉國會?！?0〕《時(shí)事新報(bào)》反對內(nèi)閣制而主張總統(tǒng)制，其重要的理由之一也是袁世凱有雄才大略，絕不肯居于端拱無為的虛位元首之位，“茍?jiān)偨y(tǒng)一日不能去，即內(nèi)閣制一日不能行。而欲排斥袁總統(tǒng)，則不獨(dú)國民黨多數(shù)絕無排斥之意，即有排斥之意，亦斷無排斥之能力”〔21〕。有了這樣的袁總統(tǒng)，中國就只能實(shí)行總統(tǒng)制。后來，在袁世凱專制集權(quán)已成定局、政治改造已然無望之時(shí)，國人在討論未來改造的方向時(shí)也指出，“凡政治上有特別勢力存在之國，決無容國會政制發(fā)達(dá)之余地”〔22〕。民初政治中，袁世凱派勢力就是推崇武力、不遵守國會政治基本“游戲規(guī)則”的“特別勢力”。在民間社會尚無足夠?qū)嵙Α⒚裰髡蔚幕尽坝螒蛞?guī)則”尚未成為社會的公共信條、民主力量尚不能制約此種強(qiáng)大的“特別勢力”的時(shí)候，即便法律規(guī)定了政黨內(nèi)閣制度，此“特別勢力”必逸出法律軌道之外，使政黨內(nèi)閣有名無實(shí)。

二

政黨內(nèi)閣的第三個(gè)條件需要比較成熟而有實(shí)力的政黨，以及得到社會普遍遵從的、比較健康的政黨文化。政黨的發(fā)達(dá)成熟，是指政黨有比較完整的組織，有比較清晰一貫且能與其他政黨明確區(qū)分的政綱，有比較穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，在社會上有實(shí)力。

就政黨的組織來說，民初的主要政黨大體淵源于清末的革命黨與立憲派，有一定的歷史基礎(chǔ)，故在組織系統(tǒng)上，有本部、分支部、交通部之類機(jī)構(gòu)，內(nèi)部也設(shè)立各種委員會，其議事、辦事程序大體上按照憲政體制下的政黨進(jìn)行，各黨也有自己的媒體?？傮w上，民初的主要政黨有比較完備的組織體制與組織系統(tǒng)?！?3〕

組織系統(tǒng)只是政黨的外表，政黨的靈魂在其政綱。政黨之間的競爭核心在其政綱之間的競爭。政黨開展活動(dòng)必須有鮮明的政綱，若政黨黨綱雷同，則選民無從區(qū)分政黨的不同，也就無法從不同的政黨之間做出選擇，政治競爭也就容易劍走偏鋒，從政綱之間的競爭，走向陰謀手段、人脈、利益之間的競爭。民初政黨初立，各黨政綱“雷同抄襲”，令人無從區(qū)分?！?4〕《時(shí)報(bào)》批評稱，現(xiàn)今雖政黨林立，“然詢其政見之攸殊，則非惟旁觀者不能言其異點(diǎn)所存，即進(jìn)當(dāng)局者而問之，亦嘿然無以自解”〔25〕。國民黨人邵元沖亦稱：“吾國自改共和政治以來，其所號稱為政黨者，總總林林，相比而立。然考其黨綱，詢其實(shí)義，率皆漠然未能明了?！薄?6〕《順天時(shí)報(bào)》的一篇評論稱：“各政黨所發(fā)表之政綱，不曰鞏固國基，則曰國利民福；不曰尊重權(quán)利，則曰富國強(qiáng)兵；不曰殖產(chǎn)興業(yè)，則曰整理工商。若從此好名目上觀之，何一非當(dāng)今亟應(yīng)興辦之要?jiǎng)?wù)乎！所可惜者，各黨所主張之政綱，類多托諸空言，至國基何以鞏固，國民何以福利，產(chǎn)業(yè)何以興殖，富強(qiáng)何以實(shí)現(xiàn)，則反無明確之政見?！雹購|叟：《忠告各政黨宜發(fā)表政見以消私人之競爭》，《順天時(shí)報(bào)》1912年12月18日，第2版，轉(zhuǎn)引自陳宇翔：《清末民初政黨思想研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年，第155頁。張玉法對民初35個(gè)政黨、政團(tuán)的政綱分20個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)其重合率相當(dāng)高，平均每個(gè)項(xiàng)目有2.8個(gè)政黨主張，其中主張振興實(shí)業(yè)的有13個(gè)，主張普及教育的有11個(gè)，主張種族同化的有9個(gè)，主張中央集權(quán)的有6個(gè)，主張政黨內(nèi)閣的有6個(gè)?！?7〕所以如此，一個(gè)重要原因在于不少政黨在提出政綱時(shí)，未能區(qū)分“政治主眼”與政綱。各政黨的政綱大都標(biāo)舉實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、鞏固共和、中央集權(quán)、發(fā)展實(shí)業(yè)、開發(fā)邊疆、普及教育和種族同化等。但這些都只是公眾關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問題，是所謂的“政治主眼”，而并非政綱本身。政黨根據(jù)自己的立場與認(rèn)識深入研究這些問題，在此基礎(chǔ)上所提出的解決這些問題的策略，才是政黨的政綱。比如說，整理財(cái)政是現(xiàn)實(shí)問題，而為解決此問題而主張貿(mào)易保護(hù)主義或主張自由貿(mào)易，就可以是政黨的政綱。這樣，各政黨的政綱才可以區(qū)分開來?！?8〕不過，表面相似的表述背后，各主要政黨之間的政綱還有差異。同盟會—國民黨與共和黨、民主黨、進(jìn)步黨在政治主張上的主要區(qū)別在于，一主張地方分權(quán)尤其是省自治，一主張中央集權(quán)；一主張民生主義，一主張采用社會政策調(diào)和社會利益，即國家鼓勵(lì)私人資本主義的發(fā)展，同時(shí)實(shí)行一定的社會改良政策，以防止過度的社會貧富分化。再則，同盟會一度主張“男女平權(quán)”，但后來與其他政黨合并為國民黨時(shí)，放棄了此主張。但政綱作為政黨的標(biāo)識物，需要以簡潔明了的文字進(jìn)行表述，使一般公眾一望便知，因?yàn)橐话愎娛遣惶軌蛉ド钊敕治龈髡h之間主張的差異，他們只能從標(biāo)語、口號式的文字中去區(qū)分政黨。民初各政黨之政綱在文字表述上頗多雷同，不僅黨外人士無從分別，即便是各黨一般黨員也難以從政綱上區(qū)分己黨與他黨。

政黨政治之下，政黨政綱互異，政治活動(dòng)中，往往彼此截然對立。即便出現(xiàn)凡是敵黨贊成的，本黨就要反對；凡是敵黨反對的，本黨就要贊成的情況，也不足為奇。相反，這倒是政黨政治的常態(tài)。然而，民初輿論界卻對各政黨之間存黨見、不顧大局、彼此攻訐的情形頗為不滿。一般人士動(dòng)言“以國家為前提”，希望各黨顧全大局，更有人鼓吹無黨，以不黨為美德，鼓吹調(diào)和黨見。這些論調(diào)在一般公眾中很有市場。依照此種言論，政黨之間的政綱不但不要清晰區(qū)分，還要完全泯滅才是。這實(shí)在是因不了解近代政黨政治為何物所致。對于調(diào)和黨見、無黨的主張，鼓吹政黨政治的人士中曾提出批評。胡樸安指出，鼓吹調(diào)和黨見、不黨的人士，以黨派分歧為國家之禍，其謬誤在于不知政黨之性質(zhì)與作用。立憲政治以人民為主體，以人民多數(shù)之意思為政治方針，而人民之意見、主張需有系統(tǒng)、有組織地表達(dá)，才能對政治發(fā)生影響。政黨就是集約民意，形成有勢力、有組織、表民意的工具。由于人民之利益、意見不一致，故政黨為無獨(dú)有偶之物。政黨之間必有競爭，“競爭者，政黨之必要也。政黨者，有競爭而無調(diào)和者也”〔29〕。厭惡政黨競爭、倡言不黨者，或則因?yàn)榫蒙⒂趯Ｖ普w之下，以茍安為第二天性，不懂得政黨必有競爭的道理，或則無明確之政策主張，往往隨政黨競爭之形勢而定趨從。鼓吹調(diào)和黨見者，不明白政黨黨見的價(jià)值，要求各政黨政綱，“名為一致進(jìn)行，實(shí)則兩黨閉口，將始也遇一問題發(fā)生，兩黨為同一之論調(diào)，而政黨漸歸于消滅，其繼也遇一問題發(fā)生，兩黨并無一語之討論，而國家日即薄弱。今之為調(diào)和政黨之說者，質(zhì)言之，直接以撲滅政黨，即間接以滅國家也”。鼓吹調(diào)和黨爭的人們又說：“今日中國政黨方在幼稚時(shí)代，不能與歐美并論，與其競爭而多故，不如調(diào)和而息紛，況孫、袁握手，心跡共白，黃克強(qiáng)達(dá)京亦獎(jiǎng)飾袁氏，黨魁如此，黨員何事多言？”〔30〕對于這種言論，胡樸安提出，中國之政黨與歐美之政黨雖有幼稚與成熟之別，但這并不能成為調(diào)和黨爭的理由，“至于黨魁與黨綱尤不能混視。兩黨黨魁握手于前，兩黨黨員競爭于后，此政黨必然之事也。政黨之分立，由于黨綱，黨魁不能違背黨綱，強(qiáng)黨員之服從，黨員不能犧牲黨綱從黨魁之意旨。黨魁握手，感情之作用也，黨員競爭，黨綱之作用也。使黨員因黨魁之意見為轉(zhuǎn)移，此之謂徒黨，非政黨”〔31〕。胡樸安的上述言論在民初調(diào)和黨見之論甚囂塵上的時(shí)候，顯得很另類，但卻不乏真知灼見。

所謂政黨有實(shí)力，最重要的是政黨的社會基礎(chǔ)，能夠代表一定社會階層的利益并得到其擁護(hù)，而民初各政黨大都是游離于社會各職業(yè)之外的新舊政治精英的結(jié)合，“都沒有民眾作基礎(chǔ)”，“都不能代表民眾的利益，成了水上無根的浮萍”〔32〕。所以如此，一方面是因?yàn)閲苏我庾R淡薄，另一方面也是因?yàn)楦髡h不以積極爭取普通國民之支持為急務(wù)。傳統(tǒng)的專制制度之下，參與政治只是皇親國戚、功勛世家以及士大夫的專屬，一般百姓信奉國家大事肉食者謀之的古訓(xùn)，以交糧當(dāng)差為本分，既沒有參政機(jī)會，也沒有參政意識。民國初建，政治制度上雖有巨大變革，但社會變動(dòng)仍然十分有限，國民參政意識仍然普遍淡薄。各主要政黨雖初步建立了各自的組織系統(tǒng)，也有自己的報(bào)刊作為宣傳其政見的陣地，甚至在國會選舉過程中，也還有過公開的競選活動(dòng)和演說，一時(shí)氣象頗為喜人，政治亦頗有生氣。但是受傳統(tǒng)政治運(yùn)作方式的影響，政黨領(lǐng)袖與黨務(wù)人員在發(fā)展黨員時(shí)將眼光集中在政界、軍界、學(xué)界，尤其熱衷爭取軍政人物加入自己的政黨以擴(kuò)大黨勢，利用行政力量與軍方實(shí)權(quán)人物來擴(kuò)張黨勢，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各省都督等等，都是各政黨爭相網(wǎng)羅的對象。當(dāng)時(shí)即有人對此批評稱，“甲黨欲傾乙黨，則依政府之力以為后盾；乙黨欲傾甲黨，亦如之”〔33〕。與此相對照，各政黨對于進(jìn)行“國民之運(yùn)動(dòng)”，培植自己的社會基礎(chǔ)則缺乏自覺意識，也少有實(shí)際的行動(dòng)。黃遠(yuǎn)庸即批評：“吾觀各黨之汲汲于政權(quán)及他種計(jì)劃，而無一處有大道之演說，無一人直接為國民之運(yùn)動(dòng)?！薄?4〕不僅如此，各政黨與資產(chǎn)者的關(guān)系也甚為疏遠(yuǎn)，各政黨對于依靠資產(chǎn)者的必要性也缺乏明確的認(rèn)識，而資本家們也并不認(rèn)為各政黨就是自己的利益代言人。這從民初各主要政黨的經(jīng)費(fèi)來源可見一斑。

民初各政黨的經(jīng)費(fèi)除了黨的領(lǐng)袖們以及黨員的捐助之外，主要依靠中央政府或者與其關(guān)系緊密的地方都督的資助。比如，中華民國聯(lián)合會和統(tǒng)一黨“所花的可以說都是袁世凱的錢”〔35〕。共和建設(shè)討論會的經(jīng)費(fèi)，“除部分會員（主要是華僑會員）捐款外，更大部分來自官僚軍閥之手。據(jù)孫洪伊說，其中一半是湖北都督黎元洪給的”〔36〕。統(tǒng)一共和黨成立之初曾得到云南都督蔡鍔10萬元的資助?！?7〕國民黨的經(jīng)費(fèi)主要由在中央和地方任行政官員的國民黨黨員設(shè)法籌措，國民黨南方四都督出資尤多〔38〕，而袁世凱在下令解散國民黨時(shí)，指斥國民黨與南方“亂事”有牽連，稱“李烈鈞先后接濟(jì)該黨本部巨款，動(dòng)輒數(shù)萬，復(fù)特別接濟(jì)該黨國會議員以后資”〔39〕。進(jìn)步黨成立之初，據(jù)稱統(tǒng)一黨曾獲得袁世凱160萬元的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。〔40〕這在民初政黨中是很普遍的現(xiàn)象，而資本家捐助政黨的情況則極少見。資本家們的心思全在發(fā)財(cái)致富上，對于政黨及其活動(dòng)并不積極，除個(gè)別資本家如張謇之外，極少有積極參與政黨活動(dòng)者。李劍農(nóng)批評民初鼓吹政黨內(nèi)閣的人們：“只知道要造成責(zé)任內(nèi)閣制，需造成擁護(hù)內(nèi)閣的政黨，不知道擁護(hù)內(nèi)閣的政黨，還要民眾站在它的后面去擁護(hù)它?！薄?1〕此批評可謂一針見血。政黨與社會基礎(chǔ)的關(guān)聯(lián)需要在長期的政黨政治中逐步發(fā)現(xiàn)、逐步培育。民初雖出現(xiàn)政黨林立的現(xiàn)象，但各政黨主要的精力都在直接參與政務(wù)，爭取政治權(quán)力上，對于動(dòng)員國民，構(gòu)筑自己政黨的群眾基礎(chǔ)方面，還沒有來得及著手實(shí)質(zhì)的工作。即便是建黨之初就聲稱不汲汲于政權(quán)，而以“涵養(yǎng)共和政治信條”、普及國民常識、進(jìn)行“國民的運(yùn)動(dòng)”為活動(dòng)要點(diǎn)的民主黨〔42〕，也沒有照此進(jìn)行。各政黨缺乏穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，沒有固定的社會公眾的支持，待各政黨遭到專制勢力打壓時(shí)，轉(zhuǎn)瞬間即消散。

所謂比較健康的政黨文化，是指在社會上活動(dòng)的政黨對于政黨政治必須遵從的基本規(guī)則達(dá)成共識。這個(gè)共識，民初人士稱之為“黨德”。此黨德并非黨員的個(gè)人修養(yǎng)，而是政治活動(dòng)的基本規(guī)則：政黨之德即在“聽反對黨意見之流行”〔43〕。對于這一問題，章士釗曾有比較完整清晰的論述，他說，所謂“聽反對黨意見之流行”，其主要含義有幾個(gè)方面：第一，一國之內(nèi)，國民的利益是分化的，各政黨的政策主張都只是代表部分國民之意見，政黨之間都應(yīng)承認(rèn)，無論他黨己黨，其政策主張都代表部分國民的利益，都有合理性、正當(dāng)性。有這種認(rèn)識，才能真正尊重?cái)滁h，“聽反對黨意見之流行”。第二，政黨的競爭是政綱之間的競爭，政黨要實(shí)施自己之政綱，只能通過和平的、公開的競選爭取選民。當(dāng)選舉競爭時(shí)，自訴之選民外，不使用他種卑劣手段。若選舉勝利，獲多數(shù)選民之支持，即出而組織政府，實(shí)行自己的政綱，但絕不敢以勢凌人，諦聽反對黨之意見而保持己黨固有之力；若選舉失敗，則釋然于黨勢之消長，嫉與忿兩無用之，自動(dòng)居野，對于政府為嚴(yán)密之監(jiān)督，并伺機(jī)攻擊政府，以為第二期之振作?！?4〕“微塵”在《時(shí)報(bào)》發(fā)表文章稱，政黨之黨德包括：第一，當(dāng)有“提攜心”。政黨所競爭為黨綱，為國利民福之政策，當(dāng)以光明正大之手段競爭，對于敵黨應(yīng)當(dāng)有提攜之心，勿以卑劣手段妨礙他黨之進(jìn)行及發(fā)達(dá)。第二，當(dāng)有服從心。一問題之發(fā)生有正反兩面之主張，政黨之所競爭為政策主張，競爭勝敗從國民之選擇，若失敗則安然接受，而圖下次選舉之再起。第三，要有責(zé)任心、忍耐心、義務(wù)心，而無權(quán)利心。政黨之活動(dòng)在謀國利民福，政治人物組織政黨、開展政黨活動(dòng)，需要有謀國利民福的責(zé)任心，需要有堅(jiān)毅的忍耐心，需要排除爭權(quán)奪利之念。〔45〕梁啟超也特別強(qiáng)調(diào)，政黨活動(dòng)不能以卑劣之手段妨礙他黨之行動(dòng)，“政黨者，各從其所信，以代表一部分之國利民福者也。吾固言之，國利民福非一端，往往相反而相成。故甲黨持一政策，指為國利民福，乙持一正相反對之政策，而亦指為國利民福，實(shí)則各皆代表國利民福之一部分，而不能賅其全，而取舍輕重相權(quán)之間，則莫如各明一義，往復(fù)辯難，發(fā)揮無余蘊(yùn)，以聽國民之抉擇，政黨之功用全在于此”〔46〕。有異見之政黨與己黨相對峙，實(shí)治黨事者最歡迎也。孫中山亦指出，政黨應(yīng)當(dāng)為光明正大之競爭，“既有黨，不能無爭，但黨爭須在政見上爭，不可在意見上爭……求勝利之方法，須依一定之法則，不用奸謀詭計(jì)，是之為黨德。如但求本黨之勝利，不惜用卑劣行為、不正當(dāng)?shù)氖侄?，讒害異黨，以弱本黨之?dāng)?，此種政黨，絕無黨德”〔47〕。關(guān)于黨德問題，民初思想界的論述很多，主流的意見大體都比較接近。民初鼓吹政黨政治的人士，對于多黨或者兩黨存在的必然性及其價(jià)值，對于尊重?cái)滁h之必要性，曾有很明晰的論述。比如章士釗即說：“凡一黨欲保持其勢力之常新，斷不利于他黨之消滅，而亦并不利于他黨之微弱。蓋失其對待者，己將無黨可言。他黨力衰，而己黨亦必至蟲生而后物腐也?！薄?8〕孫中山說，“凡一黨秉政，不能事事皆臻完善”，必須有時(shí)刻準(zhǔn)備取而代之的在野黨進(jìn)行監(jiān)督。〔49〕

民初思想界對于政黨之價(jià)值、政黨與朋黨的區(qū)別；對于政黨競爭應(yīng)當(dāng)競爭于軌道之內(nèi)，為公開的選舉活動(dòng)，不能用陰險(xiǎn)之手段，不能用武力手段；對于要容許異黨、尊重?cái)滁h等問題，多有論述，其認(rèn)識還是比較到位的。第一屆國會選舉中曾出現(xiàn)各種形式的選舉舞弊現(xiàn)象，言論界對此也曾有過批評，也曾發(fā)生過選舉訴訟。這些都表明，思想界、言論界對于選舉應(yīng)當(dāng)公開、合法地進(jìn)行，在價(jià)值取向上也有比較一致的肯定。但是尊重?cái)滁h、聽反對黨意見之流行、服從多數(shù)民意之選擇、政黨競爭要光明正大這些政治信條與政治行為習(xí)慣絕非短時(shí)間內(nèi)可以涵養(yǎng)的。在民初的實(shí)際政治生活中，黨派之間彼此攻擊、互不相容的情形還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，在唐紹儀內(nèi)閣即將倒臺時(shí)，共和黨北京本部就曾電上海支部，聲言“同盟會員實(shí)不宜再為總理”〔50〕。唐紹儀內(nèi)閣倒臺后，共和黨又公然稱同盟會不得組織內(nèi)閣，同盟會員鄭師道則在參議院說，除同盟會外，不承認(rèn)他黨。〔51〕時(shí)人有感于共和黨與國民黨兩個(gè)主要政黨“皆欲取消其異黨之人格而后快”，政治競爭“用心全不欲局中著手，只欲局外擾亂破壞，以冀一己之不敗”，曾痛徹指陳：“一國之大患，莫大于其全國之有力分子不能依和平秩序競爭之軌道，以相與進(jìn)行，而各含有不平之意思，以相龁，此意思互相隱忍，互相彌縫，則幸得一日之小康，而國家正當(dāng)之職務(wù)亦絕對不能進(jìn)行；極至一朝不能隱忍，不能彌縫，則大患至矣?！薄?2〕政黨之間彼此抹黑、無中生有、攻其一點(diǎn)不及其余的攻擊之詞屢見不鮮。同盟會—國民黨攻擊原立憲派擁護(hù)袁世凱是為了謀求帝政復(fù)活，立憲派則攻擊同盟會—國民黨欲破壞秩序、壟斷政權(quán)、謀求二次革命。這些攻擊都將對方置于破壞民主共和政體的境地。既然立憲派欲恢復(fù)帝政，國民黨欲謀求二次革命，則無論立憲派，還是國民黨，都變成了革命黨，都可以用武力解決。這已經(jīng)逸出正常政黨活動(dòng)的常軌。此確為“文字之劫運(yùn)，言論之魔障也”〔53〕。

三

政黨發(fā)育不成熟是制約政黨內(nèi)閣建立的重要原因。民初反對政黨內(nèi)閣的人士反復(fù)強(qiáng)調(diào)，政黨內(nèi)閣需要發(fā)達(dá)成熟的政黨，中國現(xiàn)在政黨尚不成熟，沒有實(shí)行政黨政治的條件。而政黨是在歷史發(fā)展中逐步成熟的，在短期內(nèi)中國不可能實(shí)行政黨內(nèi)閣，否則就是拔苗助長。吳貫因稱：“政黨政治多由歷史上逐漸發(fā)達(dá)而來，非如餅師造餅，頃刻可就?！敝袊葲]有成熟的政黨，“彼談?wù)h政治者，其亦可廢然思返矣”〔54〕。劉少少稱，政黨內(nèi)閣在歐美各國“并非法律上之名詞（不同于立憲政體之名詞），亦非政治上之策略（不同于中央集權(quán)、地方分權(quán)等名詞），乃純?yōu)槭聦?shí)上自然作用而成者也”；“歐美各國政黨內(nèi)閣之形成，非一朝一夕僥幸所能得”，“皆由事勢積漸自然之成行，而不可強(qiáng)也?！h內(nèi)閣在一國政治中之進(jìn)行，譬之人身生理之發(fā)育，皆有必由之徑路，機(jī)到自熟，無可強(qiáng)為。今其黨而曰，吾主張政黨內(nèi)閣，是無異某人方髫齡而曰，吾主張二十歲也”〔55〕。他們強(qiáng)調(diào)，政黨的發(fā)展是歷史自然發(fā)展的結(jié)果，并非人力可以強(qiáng)為。

假若政黨果真是歷史自然發(fā)展之物，則中國要建立政黨內(nèi)閣，就必須坐等政黨之自然發(fā)育成熟，再組建政黨內(nèi)閣，這需要很長的時(shí)間，鼓吹政黨內(nèi)閣的人們不愿意等待。他們希望發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，希望能夠?qū)ふ业揭环N辦法，可以通過人的主觀努力，加速政黨之發(fā)育。對于這一問題，民初鼓吹政黨內(nèi)閣的人士主要試圖采取政黨合并的方式，將林立的政黨合并成數(shù)個(gè)或者兩個(gè)主要的政黨。其辦法則是通過政黨領(lǐng)袖之間的聯(lián)絡(luò)，在政綱上求同，在人事安排上照顧各方利益，然后召開合并大會，對外宣布合并來完成。民初最主要的政黨如共和黨、國民黨、進(jìn)步黨等，就是通過此種辦法完成整合的。但是，政黨組織上的合并容易完成，而政黨與社會公眾聯(lián)系的建立、政黨實(shí)力的養(yǎng)成、黨德的培育，卻不可能在短時(shí)間內(nèi)完成。

還有一種方案是章士釗提出的“毀黨造黨”論。章士釗是在陸征祥內(nèi)閣風(fēng)潮正激烈之時(shí)提出這一見解的，那時(shí)他已經(jīng)從政黨內(nèi)閣論退回到混合內(nèi)閣論，不過他仍然希望從速構(gòu)建真正的政黨，以便早日建立政黨內(nèi)閣，為此他發(fā)表了一系列文章。概括起來，章士釗認(rèn)為，政黨之發(fā)生可以有兩種方式，一是“本諸歷史”而生的政黨，即是在實(shí)際政治活動(dòng)中，有共同利益訴求的人士逐漸結(jié)合成政治派別，然后為擴(kuò)大組織，乃尋求可以號召于眾的政綱，故往往先有黨，然后再定黨綱。另一種是“本諸邏輯”而生的政黨，即有國家思想、有政見的人士為謀求掌握國家權(quán)力，實(shí)行自己所持之政見，相與結(jié)合為團(tuán)體。此種政黨是政治人物先有政見并先擱置其政治家之身份，而以學(xué)者的身份、哲學(xué)家之態(tài)度沉思渺慮，從容商討國家大計(jì)，然后出其政治家之手腕組織政黨、號召徒眾，謀實(shí)行其政見。他認(rèn)為，中國的政黨所以不善，因系先植黨，而后緣附政綱所致。在缺乏政黨傳統(tǒng)的國度，人們對于政黨不了解，提出政綱之時(shí)，非有時(shí)間從容研究社會公眾的需求，又不能區(qū)分“政治主眼”即重大的現(xiàn)實(shí)政治問題與政綱，遂使黨綱大多雷同。政綱既雷同，就自然出現(xiàn)黨員跨黨現(xiàn)象嚴(yán)重，一些重要的政治人物甚至身跨數(shù)黨，出現(xiàn)所謂“等入黨如酬應(yīng)，視合黨為調(diào)羹”〔56〕的現(xiàn)象，政黨之間的競爭也很容易逸出軌道。

他強(qiáng)調(diào)，對于中國來說，盡快組建政黨內(nèi)閣具有極其重要的意義，不能坐等政黨自然成熟，不能固守政黨為歷史發(fā)展產(chǎn)物的思維，而應(yīng)走“本諸邏輯”制造政黨之路。其方法是先將現(xiàn)有的政黨全部解散，一若民國未曾出現(xiàn)過政黨此物，然后召開所謂“政見商榷會”，“各政黨之賢豪長者，將去其政家之面目，而以哲家之資格出席茲會。舉吾國所有政治財(cái)政社會教育種種問題，至短以五十年之目光，至少以一年半歲之時(shí)間，相與盡情討論之。討論之結(jié)果，各問題總體核算，必致正負(fù)兩面各各有人。于時(shí)，正面者就正面之主張制為黨綱立為一黨，負(fù)面者亦就負(fù)面之主張制為黨綱立為一黨”〔57〕。這樣就會形成兩個(gè)壁壘絕堅(jiān)之政綱，欲投身政治生涯的人，也就可以易于分別，知所走集，就能形成兩大政黨。兩黨之外的其他小黨就會因無力與此兩大黨相抗衡，逐漸消亡。簡單地說，他的主張就是，先解散各政黨，再開一個(gè)時(shí)間長達(dá)一年半載的學(xué)術(shù)研討會，各黨領(lǐng)袖就國內(nèi)重要的政治、財(cái)政、社會和教育等問題充分研討，然后將主要意見分成兩大類，形成兩大政綱。領(lǐng)袖們則根據(jù)其可否選擇其一，相與出而組黨，就可以形成兩大“純粹建筑于政綱之上”的政黨。顯然，這是一個(gè)書生氣十足的方案，政治活動(dòng)不是學(xué)術(shù)研究，不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)者之間的學(xué)術(shù)討論。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)討論主要是理性在起作用，而政治活動(dòng)則牽涉太多的現(xiàn)實(shí)利益與歷史恩怨，不是政治領(lǐng)袖的個(gè)人理性可以決定的。章士釗寄希望于各政黨之賢豪長者發(fā)大愿，將現(xiàn)有的政黨全部解散，這根本不可能?，F(xiàn)有的政黨是政治領(lǐng)袖們好不容易結(jié)集而成的，是他們謀求實(shí)現(xiàn)其政治見解、達(dá)成其政治抱負(fù)的利器，他們豈愿自行解散。即便政黨領(lǐng)袖們愿意解散政黨，但政黨并非領(lǐng)袖的個(gè)人之物，并非領(lǐng)袖個(gè)人說解散就可以解散的。即便政黨解散了，政治領(lǐng)袖們也愿意參加所謂的“政見商榷會”，他們在商榷中達(dá)成了某些共識，可是要他們擺脫過去政治活動(dòng)所結(jié)下的種種恩怨，完全根據(jù)政見與別的領(lǐng)袖一起出而組織政黨，也十分困難。當(dāng)時(shí)即有人高度懷疑各黨領(lǐng)袖是否肯犧牲黨見，將現(xiàn)有的政黨全部解散?！?8〕又有人很中肯地指出，“黨爭之弊在心理而不在形式，如重私交重個(gè)人，不重黨綱，乃國民普通心理。此等心理非研究討論之結(jié)果能變之”〔59〕，試圖通過學(xué)術(shù)研討式的政見商榷，短時(shí)間內(nèi)改變國人傳統(tǒng)的以地緣、業(yè)緣、僚屬、朋友和師生等關(guān)系進(jìn)行結(jié)集的習(xí)慣，完全依據(jù)自己的政治見解結(jié)集成黨，幾乎不具備可行性。對于“毀黨造黨”論，時(shí)人“頗高其理想而病其不切事情”，章士釗自己也承認(rèn)這一點(diǎn)?！?0〕吳稚暉很直接地說，“余小子又落于十丈云霧，訴諸良心上之邏輯，似不可通”〔61〕。這代表了當(dāng)時(shí)不少人的看法。

結(jié)語

從民初的政治實(shí)情看，資本主義尚欠發(fā)達(dá)，社會組織程度還比較低，國民缺乏自治習(xí)慣、政治思想與政治熱情。革命之后，政治勢力分化嚴(yán)重而政黨發(fā)育極不成熟，本不具備實(shí)行政黨內(nèi)閣制的條件?？偨y(tǒng)制對政黨成熟度的要求比政黨內(nèi)閣制要低，也比較能滿足政治轉(zhuǎn)型過程中政治強(qiáng)人的政治雄心，比較適合由專制政治初入共和的國度。但是，在共和政治基本條件尚不具備的情形下，熟諳權(quán)術(shù)、富于權(quán)欲、不懂得政黨運(yùn)作、不信奉共和政治的基本原則而迷信威權(quán)政治的袁世凱掌握軍政實(shí)權(quán)，實(shí)行總統(tǒng)制有總統(tǒng)集權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，容易出現(xiàn)墨西哥革命后那種軍政強(qiáng)人長期專權(quán)的局面。也正是憂慮出現(xiàn)此種局面，追求民主政治的力量希望一方面借政黨內(nèi)閣制制約袁世凱，防止其破壞共和；一方面借政黨內(nèi)閣制使本派勢力獲得直接組織政府的機(jī)會，乃鼓吹政黨內(nèi)閣制。但現(xiàn)實(shí)條件的制約使民初的內(nèi)閣不可能成為政黨內(nèi)閣，而只可能成為官僚內(nèi)閣、總統(tǒng)內(nèi)閣。一定政制總需要從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，才有現(xiàn)實(shí)可行性。脫離現(xiàn)實(shí)條件而單憑借理想設(shè)計(jì)的政制，在現(xiàn)實(shí)的政治格局中必定會變形，甚至完全落空。就民初的社會條件與政治格局而言，無論總統(tǒng)制還是政黨內(nèi)閣制，都難保障共和的落實(shí)。這似乎有點(diǎn)宿命論的味道，但事實(shí)卻正是如此。