李 芊

一、問(wèn)題的提出

為了保障農(nóng)民的居住權(quán)益，我國(guó)早年建立了宅基地“兩權(quán)”制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)宅基地歸集體所有，村民只享有對(duì)宅基地使用權(quán)（為區(qū)分三權(quán)分置下的使用權(quán)和兩權(quán)分置下的使用權(quán)，三權(quán)分置下的使用權(quán)在本文中用“”特別標(biāo)注）。但是隨著近年來(lái)人們生活水平的提高，人們對(duì)于宅基地的需求不再局限于居住保障，對(duì)宅基地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性需求愈加迫切。中國(guó)在城市化的進(jìn)程中，一批村民離開(kāi)農(nóng)村，進(jìn)入到城市中，最終部分村民定居于城市。但是當(dāng)前的宅基地制度卻嚴(yán)格限制了宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押等財(cái)產(chǎn)性功能的實(shí)現(xiàn)。如《民法典》規(guī)定，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)均不得抵押。農(nóng)民既不愿意放棄既得的宅基地權(quán)益，也難以通過(guò)宅基地合法地獲取財(cái)產(chǎn)性收益，這就導(dǎo)致了大量的宅基地閑置。

針對(duì)這種現(xiàn)狀，2018年出臺(tái)的中央一號(hào)文件提出對(duì)宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”，即一個(gè)宅基地上可存在所有權(quán)、資格權(quán)以及“使用權(quán)”這三權(quán)?！叭龣?quán)分置”是對(duì)從前宅基地“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)的重大變革。該制度是以宅基地集體所有為基礎(chǔ)，以宅基地資格權(quán)和“使用權(quán)”代替以前的使用權(quán)，在堅(jiān)持保障農(nóng)民的居住利益的前提下，更好地實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)性利益。但是，對(duì)于宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及“使用權(quán)”的制度安排，《民法典》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒(méi)有做出進(jìn)一步的規(guī)定，導(dǎo)致理論界和實(shí)務(wù)界眾說(shuō)紛紜。以下將對(duì)三權(quán)分置下所有權(quán)、資格權(quán)以及“使用權(quán)”的具體制度安排分別做出探討。

二、宅基地資格權(quán)的制度安排

關(guān)于資格權(quán)，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，有取得資格權(quán)說(shuō)[1]、宅基地剩余權(quán)說(shuō)[2]以及取得資格兼剩余權(quán)利說(shuō)[3]等。在取得資格權(quán)說(shuō)中，資格權(quán)指的是請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利。在宅基地剩余權(quán)說(shuō)中，資格權(quán)指的是轉(zhuǎn)讓宅基地三權(quán)分置下的“使用權(quán)”后農(nóng)戶剩余的權(quán)利。在取得資格兼剩余權(quán)說(shuō)中，資格權(quán)是取得資格權(quán)以及剩余權(quán)兩種權(quán)利權(quán)能的混合。筆者認(rèn)為，采取取得資格兼剩余權(quán)說(shuō)更為合適，理由如下：

三權(quán)分置設(shè)立目的就在于放活宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，但是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的放活不能損害宅基地的保障功能。而設(shè)立資格權(quán)的初衷就是切實(shí)保障農(nóng)村居民的基本生活權(quán)益。在取得資格權(quán)說(shuō)中，一旦農(nóng)戶將宅基地“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體以外的人的，農(nóng)戶既不享有宅基地請(qǐng)求權(quán)，也不享有宅基地“使用權(quán)”，此時(shí)農(nóng)戶的居住權(quán)益就不能得到保障。但是宅基地剩余權(quán)說(shuō)也存在瑕疵。剩余權(quán)中體現(xiàn)的身份性不夠明顯，更多地體現(xiàn)了宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。且剩余權(quán)不能很好地保障轉(zhuǎn)讓宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員在特殊情況下有重新獲得宅基地的權(quán)利。取得資格兼剩余權(quán)利說(shuō)則很好地避免了以上問(wèn)題。

在取得資格兼剩余權(quán)利說(shuō)理論下，宅基地取得資格權(quán)是指宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人在特殊情況下重新獲得宅基地權(quán)利。由于集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)能包括部分收益權(quán)（詳見(jiàn)下文所有權(quán)的制度安排），即集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)能分得一部分轉(zhuǎn)讓收益，集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)讓宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供一定的居住地保障。需要明確的是，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的前提條件是當(dāng)宅宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地時(shí)還有別的居所或獲得居所的能力。[4]但是當(dāng)轉(zhuǎn)讓人發(fā)生特殊情況，如失業(yè)導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)在城市中租房子居住，或者由于其他不可預(yù)料的情況喪失居所，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)重新為轉(zhuǎn)讓人分配宅基地。但是在這種情況下，轉(zhuǎn)讓人在轉(zhuǎn)讓時(shí)已經(jīng)享受了一部分的收益，因此轉(zhuǎn)讓人再次獲得的宅基地的面積應(yīng)當(dāng)小于農(nóng)村集體內(nèi)每戶可分得的面積。

歸根結(jié)底，宅基地剩余權(quán)的設(shè)立是為了保障宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織成員在轉(zhuǎn)讓宅基地“使用權(quán)”后仍能夠享受宅基地制度帶來(lái)的居住保障功能。為了保障農(nóng)戶能持續(xù)享受居住保障，勢(shì)必要從宅基地使用權(quán)中分一部分權(quán)能給宅基地資格權(quán)。但是這一部分權(quán)能不能過(guò)大，否則會(huì)影響宅基地“使用權(quán)”財(cái)產(chǎn)性利益的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，在取得資格兼剩余權(quán)利說(shuō)理論下的剩余權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：定期收取合理的宅基地使用費(fèi)；宅基被征收出后獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；轉(zhuǎn)讓的宅基地“使用權(quán)”到期后重新獲得“使用權(quán)”的權(quán)利。

在定期收取宅基地使用費(fèi)方面，為了使宅基地“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓后農(nóng)戶即轉(zhuǎn)讓人能獲得一定的生活保障，應(yīng)當(dāng)賦予轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)戶在宅基地“使用權(quán)”被轉(zhuǎn)讓期間定期收取宅基地使用費(fèi)的權(quán)利。在收取宅基地“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮后續(xù)要定收取的宅基地使用費(fèi)而適當(dāng)降低價(jià)款。在期限屆滿后重新獲得“使用權(quán)”方面，由于所轉(zhuǎn)讓的宅基地“使用權(quán)”都是有期限的（詳見(jiàn)后文“使用權(quán)”的制度安排內(nèi)容），所以到期后如果沒(méi)有特殊情況，宅基地的“使用權(quán)”還是回歸到轉(zhuǎn)讓宅基地的村民手中。

三、宅基地“使用權(quán)”的制度安排

（一）三權(quán)分置下宅基地“使用權(quán)”的權(quán)能

需要明確的是，三權(quán)分置制度下的宅基地“使用權(quán)”不同于從前“兩權(quán)”體系下的宅基地使用權(quán)。在三權(quán)分置的情況下，宅基地“使用權(quán)”是指沒(méi)有身份屬性的純粹的財(cái)產(chǎn)性用益物權(quán)。根據(jù)前文，資格權(quán)實(shí)質(zhì)為宅基地取得資格權(quán)兼剩余權(quán)。在資格權(quán)含義內(nèi)的剩余權(quán)分走了一部分使用權(quán)的權(quán)能后，此時(shí)的宅基地“使用權(quán)”本質(zhì)上是一種降階的使用權(quán)。首先，宅基地“使用權(quán)”是有期限的；其次，宅基地“使用權(quán)”受到所有人以及轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶的監(jiān)督和限制。

（二）三權(quán)分置下宅基地“使用權(quán)”的抵押和轉(zhuǎn)讓

在宅基地權(quán)利分為所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)的情況下，使用權(quán)承載的功能包括：對(duì)農(nóng)戶居住利益進(jìn)行保障等社會(huì)保障功能；對(duì)宅基地進(jìn)行利用的財(cái)產(chǎn)性功能。在2018年中央一號(hào)文件的三權(quán)分置制度下，宅基地資格權(quán)承載了社會(huì)保障功能，宅基地“使用權(quán)”承載的社會(huì)保障功能被剝離。在“兩權(quán)”制度下，為了充分保障農(nóng)戶的居住利益，宅基地所有權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓、抵押。但是在三權(quán)分置情形下，由于宅基地身份性、保障性的功能更多地由宅基地資格權(quán)進(jìn)行承擔(dān)，此時(shí)宅基地“使用權(quán)”承擔(dān)的是財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的實(shí)現(xiàn)功能。在這種情況下，不應(yīng)該再禁止宅基地“使用權(quán)”的流轉(zhuǎn)。只有放活宅基地“使用權(quán)”，才能最大程度地保障農(nóng)戶以及其他權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該確立宅基地“使用權(quán)”的抵押和轉(zhuǎn)讓制度。

宅基地“使用權(quán)”的抵押和宅基地“使用權(quán)”的轉(zhuǎn)讓雖然都是宅基地財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)形式，但是由于宅基地“使用權(quán)”的抵押不轉(zhuǎn)移宅基地“使用權(quán)”的占有，所以相比之下宅基地“使用權(quán)”的抵押更受人青睞。[5]雖然資格權(quán)的設(shè)立有助于對(duì)轉(zhuǎn)讓宅基地“使用權(quán)”的農(nóng)戶提供居住保障，但是我們?nèi)匀挥斜匾獙?duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，做出相應(yīng)的規(guī)定以防范農(nóng)民失去居住條件的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于宅基地“使用權(quán)”的抵押，全國(guó)多個(gè)地區(qū)展開(kāi)了試點(diǎn)工作，取得一些有益的經(jīng)驗(yàn)。很多試點(diǎn)地區(qū)都要求宅基地“使用權(quán)”的抵押的前提是，被抵押的宅基地“使用權(quán)”喪失后抵押人（僅限集體經(jīng)濟(jì)組織成員）自身的居住利益能被滿足。[4]如浙江義烏通過(guò)設(shè)置宅基地抵押的限制條件來(lái)預(yù)防宅基地使用權(quán)抵押時(shí)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。其對(duì)宅基地“使用權(quán)”的抵押開(kāi)展試點(diǎn)工作時(shí)提出，宅基地“使用權(quán)”抵押的前提條件包括農(nóng)戶有兩套或者兩套以上的房屋等。[5]這種要求有利于防范抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后農(nóng)戶無(wú)房可居的風(fēng)險(xiǎn)。從多地的實(shí)踐情況看，設(shè)置宅基地“使用權(quán)”抵押的前提條件是有必要且可行的。本文認(rèn)為宅基地“使用權(quán)”抵押的前提條件如下：

1.必須滿足如下條件之一：

（1）在有穩(wěn)定的收入以及購(gòu)買(mǎi)了職工社會(huì)保險(xiǎn)超過(guò)十年；

（2）在其他地方擁有合法住房等；

（3）有充分的證據(jù)證明抵押人現(xiàn)在及將來(lái)有住房保障。

2.宅基地“使用權(quán)”的抵押應(yīng)經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組和宅基地資格權(quán)人同意

宅基地“使用權(quán)”的轉(zhuǎn)讓與宅基地“使用權(quán)”的抵押類似，都可能導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員喪失對(duì)宅基地“使用權(quán)”。因此，和宅基地“使用權(quán)”的抵押一樣，宅基地“使用權(quán)”的轉(zhuǎn)讓同樣需要以宅基地資格權(quán)人的居住利益能被滿足為前提，[4]宅基地“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓的前提條件可參照宅基地“使用權(quán)”抵押的條件。

四、宅基地所有權(quán)的制度安排

相比宅基地的資格權(quán)制度和宅基地的“使用權(quán)”制度，三權(quán)分置下的所有權(quán)制度變動(dòng)較小。為了配合宅基地資格權(quán)和“使用權(quán)”的設(shè)立和變化，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的保障和農(nóng)戶對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)利益，宅基地所有權(quán)的權(quán)能仍然需要進(jìn)行一些必要的調(diào)整。主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

一是宅基地所有權(quán)人的知情權(quán)和同意權(quán)。當(dāng)宅基地“使用權(quán)”人對(duì)宅基地進(jìn)行抵押和轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地“使用權(quán)人”必須告知宅基地所有權(quán)人相關(guān)情況并經(jīng)過(guò)所有權(quán)人同意方可進(jìn)行抵押和轉(zhuǎn)讓；當(dāng)宅基地“使用權(quán)”人對(duì)宅基地及周邊環(huán)境作出可能產(chǎn)生重大影響的行為時(shí)，必須告知宅基地所有權(quán)人相關(guān)情況并經(jīng)過(guò)所有權(quán)人同意。二是宅基地所有權(quán)人的收益權(quán)。宅基地所有權(quán)人有權(quán)從宅基地“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓的收益中分得部分收益。

五、小結(jié)

浙江義烏作為宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，首次提出宅基地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建。[6]2018年中央一號(hào)文件三權(quán)分置制度的提出正式揭開(kāi)宅基地制度改革的序幕。針對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及“使用權(quán)”的制度安排，筆者提出：在宅基地資格權(quán)的制度安排方面，為了更好地保障農(nóng)戶的居住利益，資格權(quán)應(yīng)采用取得資格兼剩余權(quán)說(shuō)。宅基地取得資格權(quán)是指宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人在特殊情況下重新獲得宅基地權(quán)利。剩余權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：定期收取合理的宅基地使用費(fèi)；宅基被征收出后獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；轉(zhuǎn)讓的宅基地“使用權(quán)”到期后重新獲得“使用權(quán)”的權(quán)利。在宅基地“使用權(quán)”的制度安排方面，先明確了宅基地“使用權(quán)”是有期限的以及宅基地“使用權(quán)”受到所有人以及轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶的監(jiān)督和限制；再明確了宅基地“使用權(quán)”抵押和轉(zhuǎn)讓的前提條件。宅基地“使用權(quán)”抵押必須滿足如下條件之一：（1）在有穩(wěn)定的收入以及購(gòu)買(mǎi)了職工社會(huì)保險(xiǎn)超過(guò)十年；（2）在其他地方擁有合法住房等；（3）有充分的證據(jù)證明抵押人現(xiàn)在及將來(lái)有住房保障。同時(shí)宅基地“使用權(quán)”的抵押應(yīng)經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組和宅基地資格權(quán)人同意。宅基地“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓的前提條件可參照宅基地“使用權(quán)”抵押的條件。在宅基地所有權(quán)的制度安排方面，有必要對(duì)宅基地所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行一些必要的調(diào)整，主要體現(xiàn)在宅基地所有權(quán)人的知情權(quán)和同意權(quán)以及宅基地所有權(quán)人的收益權(quán)。