葛 欣 王麗娟

一、背景與問題的提出

改革開放以來，中國在發(fā)展的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)和空間上實(shí)施了不同的發(fā)展戰(zhàn)略。中國的改革開放是從優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)起步的，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，再到“振興東北”戰(zhàn)略。在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、“中國威脅論”等現(xiàn)象頻發(fā)的當(dāng)代，加上新冠肺炎疫情的影響，中國傳統(tǒng)的外向型發(fā)展模式面臨極大挑戰(zhàn)亟需改變。今日之中國，在科技、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)等領(lǐng)域的能力得到了大幅度提升，具備了國內(nèi)循環(huán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下，中國國際貿(mào)易和投資的重心轉(zhuǎn)向了“一帶一路”沿線國家，中國與“一帶一路”沿線國家在需求、技術(shù)、自然資源等方面的共性、互補(bǔ)和優(yōu)勢，中國在該區(qū)域中的眾多領(lǐng)域都有領(lǐng)先優(yōu)勢，具備打造以中國為核心的新的國際產(chǎn)業(yè)鏈。新冠肺炎疫情還在持續(xù)影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)下，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)率先復(fù)蘇，實(shí)現(xiàn)了正增長?！笆奈濉睍r(shí)期伊始，依靠我國已有的科技、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和巨大的內(nèi)需能力，建成國內(nèi)大循環(huán)，充分發(fā)揮中國優(yōu)勢，以中國為核心，打造新的國際產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建國際循環(huán)，國內(nèi)國際循環(huán)有機(jī)結(jié)合的新發(fā)展格局。

雙循環(huán)新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)國內(nèi)循環(huán)，需要發(fā)揮區(qū)域協(xié)同，避免惡性競爭，對現(xiàn)實(shí)中存在的不合理或帶有歧視性的市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、違法給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策等進(jìn)行審查，對惡性招商競爭、人為設(shè)置市場壁壘等亂象嚴(yán)肅追責(zé)。在各地方出臺(tái)的各類“文件”中，行政權(quán)力的不必要介入或者過度行使，造成營商待遇不公平的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政壟斷行為影響了市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該釋放的活力。為了營造良好營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場公平競爭，我國轉(zhuǎn)變觀念，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并立足我國實(shí)際的基礎(chǔ)上，從僅僅依靠《反壟斷法》的事后制裁到建立事前預(yù)防制度。我國先后出臺(tái)有關(guān)公平競爭審查的文件，2016年出臺(tái)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）、2017年《公平競爭審查實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）和2019年市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《公平競爭審查第三方評估實(shí)施指南》（以下簡稱《第三方評估實(shí)施指南》），以期從“中央——地方”形成有效落實(shí)，營造公平競爭營商環(huán)境，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)保駕護(hù)航。

通觀其他各國的競爭審查制度，大多數(shù)國家成立競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)對即將出臺(tái)的政策草案進(jìn)行競爭評估，以提前發(fā)現(xiàn)潛在的排除、限制競爭風(fēng)險(xiǎn)。[1]競爭評估應(yīng)該形成一個(gè)完整的路徑體系。首先審查相關(guān)機(jī)關(guān)或部門出臺(tái)的文件，分析、評估文件中是否存在行政壟斷條款（這里要解決的是“誰來審查”的問題）；然后是促進(jìn)文件向有利于競爭的方向修改或者刪除（這里涉及如何修改，“誰來監(jiān)督”的問題）；最后就是追究相關(guān)主體的反壟斷責(zé)任（這里的責(zé)任應(yīng)該以怎樣的形式實(shí)現(xiàn)）。國務(wù)院出臺(tái)的《意見》明確“涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”以及擬定的“行政法規(guī)和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)”進(jìn)行公平競爭審查。我們面臨的比較棘手的問題是，應(yīng)厘清公平競爭審查機(jī)制與公平競爭審查制度的關(guān)系，《意見》、《實(shí)施細(xì)則》等文件的落實(shí)能否實(shí)現(xiàn)制度初衷，尤其是在地方層面的落實(shí)，這一點(diǎn)值得深入反思。我們應(yīng)將公平競爭審查制度置于國家治理體系和整個(gè)法治體系中，再嘗試提出落實(shí)公平競爭審查制度的“中國方案”。

二、公平競爭審查機(jī)制與公平競爭審查制度的厘清

市場經(jīng)濟(jì)的基本特征是公平競爭。公平競爭是營造良好營商環(huán)境的基礎(chǔ)，也使市場經(jīng)濟(jì)法治得以彰顯，是我國做好經(jīng)濟(jì)治理的重要任務(wù)。建立并維護(hù)公平競爭秩序需要不斷完善相關(guān)制度。公平競爭審查機(jī)制和公平競爭審查制度是兩個(gè)層面的問題。“機(jī)制”是指各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。它指的是對政府反競爭行為進(jìn)行審查的運(yùn)行方式?！爸贫取笔侵敢?guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。它是指落實(shí)公平競爭審查機(jī)制的行為規(guī)范。公平競爭審查機(jī)制的構(gòu)建具有其客觀必然性，它的運(yùn)行方式具有應(yīng)然性；而公平競爭審查制度是在制度層面對公平競爭審查機(jī)制的認(rèn)可，它反映了國家經(jīng)濟(jì)治理的主觀需求，是在制度實(shí)然層面落實(shí)公平競爭審查機(jī)制。在完善市場經(jīng)濟(jì)的過程中，公平競爭審查機(jī)制會(huì)被運(yùn)用，相應(yīng)的制度才會(huì)被實(shí)施。

公平競爭審查作為一項(xiàng)防止政府反競爭行為的制度落地，它實(shí)現(xiàn)了對行政權(quán)力濫用導(dǎo)致排除、限制競爭的事前審查預(yù)防，目的是為了實(shí)現(xiàn)雙調(diào)節(jié)。一方面，防止政府出臺(tái)的規(guī)范性文件不當(dāng)干涉市場的公平競爭，調(diào)節(jié)政府失靈；另一方面政府也可以擬定合法合理的規(guī)范性文件，調(diào)節(jié)市場失靈。市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程是動(dòng)態(tài)的，具有必然性和偶然性，依靠具有穩(wěn)定性的法律條文衡量一項(xiàng)制度對市場的影響是困難的，從經(jīng)濟(jì)分析的角度評估一項(xiàng)制度應(yīng)該是更合理的。

三、公平競爭審查制度地方實(shí)踐反映的問題

（一）甘肅省的實(shí)踐現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第四次全國經(jīng)濟(jì)普查的結(jié)果，2018年末，全國共有法人單位1857萬個(gè)，西部地區(qū)共有法人單位405.8萬個(gè)，甘肅省共有法人單位23萬個(gè)。 營造良好營商環(huán)境有利于激發(fā)市場主體的活力，促進(jìn)甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在落實(shí)公平競爭審查制度方面，甘肅省人民政府積極踐行中央部署，根據(jù)《意見》《實(shí)施細(xì)則》等文件要求，以通知形式下發(fā)各市人民政府、各縣（市、區(qū)）人民政府、省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)，要求各級(jí)各相關(guān)部門做好甘肅省現(xiàn)行排除限制競爭政策措施清理工作。從省到區(qū)成立公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室，省公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室組織開展全省業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)各項(xiàng)法律政策規(guī)定，統(tǒng)一清理標(biāo)準(zhǔn)，把握政策界限，保障清理工作高效有序推進(jìn)。上級(jí)公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì)議做好工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)答復(fù)清理過程中部門的征求意見；組織相關(guān)行業(yè)專家學(xué)者和律師等針對意見分析較大或者難以把握且影響重大的政策措施召開座談會(huì)研究，也可以向上一級(jí)公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì)議征求意見。

（二）地方實(shí)踐反映的共性問題

全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市出臺(tái)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，或者以通知形式下發(fā)下級(jí)相關(guān)政府或者工作部門，也都已經(jīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，從各地實(shí)踐情況看，積極響應(yīng)公平競爭審查制度是事實(shí)。公平競爭審查制度在各省落地過程中，呈現(xiàn)出共性問題。第一，機(jī)械照辦或縮減《競爭意見》文本，文本規(guī)范缺乏地方特色。實(shí)際上，各地由于歷史文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差別，各地在經(jīng)濟(jì)治理過程中存在的政府反競爭行為的成因也各不相同，而復(fù)制全國統(tǒng)一的規(guī)范文本不具科學(xué)性、針對性和可操作性，實(shí)際效果會(huì)大打折扣甚至可能為零。第二，“誰制定，誰審查”的自我審查模式缺乏有效的激勵(lì)和懲罰，使審查過程流于形式，不具實(shí)效。要求行政權(quán)力自我約束，行政機(jī)關(guān)對自己出臺(tái)的規(guī)范性文件自我審查，實(shí)質(zhì)就是要求政策制定機(jī)關(guān)具有內(nèi)在自覺。公平競爭審查旨在限制政府權(quán)力，要求其出臺(tái)的規(guī)范性文件不要有損競爭，可是實(shí)行者與審查者是同一主體，形成了“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的尷尬局面。審查某一文件中是否存在限制或損害競爭的條款，需要進(jìn)行專業(yè)的、實(shí)質(zhì)的審查，并且很多時(shí)候需要較長時(shí)間才能體現(xiàn)該條款對競爭的影響。自我審查時(shí)，可能會(huì)因?yàn)閷彶檎叩哪芰Σ蛔銓?dǎo)致審查不力，使審查流于形式。第三，審查標(biāo)準(zhǔn)與《反壟斷法》存在重復(fù)，無法體現(xiàn)二者對排除、限制競爭行為的防治體系?！斗磯艛喾ā返谖逭轮小盀E用行政權(quán)力排除、限制競爭”，通過對比發(fā)現(xiàn)《實(shí)施細(xì)則》細(xì)化的18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和《反壟斷法》的規(guī)定吻合，二者的區(qū)別僅僅在審查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，《意見》側(cè)重事前預(yù)防，《反壟斷法》側(cè)重事后制裁。第四，《實(shí)施細(xì)則》雖然有專章規(guī)定“審查機(jī)制和程序”，也即“三步走”的流程。但是僅僅停留在原則化規(guī)定，沒有詳細(xì)程序規(guī)定。譬如，聯(lián)席會(huì)議的議事規(guī)則和表決方式等，都沒有明確規(guī)定。各地落實(shí)時(shí)做法雷同，對于如何開展審查工作未置可否，僅對當(dāng)年度審查了多少件規(guī)范性文件進(jìn)行簡單的數(shù)字匯報(bào)。第五，第三方評估機(jī)構(gòu)存在虛設(shè)問題。實(shí)際開展審查時(shí)，第三方評估機(jī)構(gòu)由哪些機(jī)構(gòu)和人員組成，第三方評估機(jī)構(gòu)的意見采納方式和履行何種評估程序等都未言明。面對此問題，公平競爭審查實(shí)踐中無章可循，各地做法不一，未達(dá)審查實(shí)效。

四、問題的成因分析

理論界一直存在著“反壟斷法在法律責(zé)任設(shè)定上缺少強(qiáng)制性措施是導(dǎo)致行政壟斷治理效果不佳的主要原因”的說法。實(shí)際上，嘗試脫離反壟斷法的視域去看待行政壟斷的治理效果，從行政體系的邏輯去看，或許能夠找到問題的成因。

（一）行政體系的運(yùn)行方式與行政壟斷治理的內(nèi)在關(guān)系

反壟斷法構(gòu)建了“行政壟斷”的概念，并確定了行政壟斷的法律責(zé)任，根據(jù)《反壟斷法》第58條的規(guī)定，針對行政壟斷行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令改正，并向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由上級(jí)機(jī)關(guān)依法給予處分。其中的“責(zé)任改正”、“建議權(quán)”和“處分”都不具有強(qiáng)制制裁力，也就是反壟斷法未賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制制裁的權(quán)力。除此之外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將規(guī)制行政壟斷行為的權(quán)力轉(zhuǎn)移給了“上級(jí)機(jī)關(guān)”，讓“責(zé)令改正”真正適用依賴于實(shí)施行政壟斷行為的上級(jí)機(jī)關(guān)采納來自反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議。[2]那么，上級(jí)機(jī)關(guān)是否會(huì)糾正下級(jí)機(jī)關(guān)的壟斷行為就成為落實(shí)行政壟斷實(shí)施機(jī)關(guān)法律責(zé)任的關(guān)鍵。自《反壟斷法》實(shí)施以來至2020年12月的反行政壟斷公開案例共111起，包括行政執(zhí)法案件91起，訴訟案件20起。[3]實(shí)際上，這一數(shù)據(jù)要小于實(shí)際查處的行政壟斷案件。行政壟斷案件的處理結(jié)果顯示，被查處的行政機(jī)關(guān)大多是省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)，多是市級(jí)行政機(jī)關(guān)。從2017年查處案件數(shù)量顯著增加。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果絕大多數(shù)案件是“向該機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議”，被查處機(jī)關(guān)大多按照建議函的要求做出了整改。2017年12月13日，甘肅省發(fā)改委向白銀市政府發(fā)出建議函，建議白銀市人民政府糾正白銀市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。白銀市紀(jì)委約談相關(guān)責(zé)任人。 了解了反壟斷法對行政壟斷行為設(shè)定的法律責(zé)任和行政壟斷案件實(shí)際處理結(jié)果，可以看出行政壟斷行為的處理在當(dāng)下本就不是通過反壟斷法來實(shí)現(xiàn)的。前述甘肅省發(fā)改委處理白銀市住建局的案件，反映出行政體系的運(yùn)行和行政壟斷治理的互動(dòng)關(guān)系。我國行政體系的運(yùn)行方式簡而言之，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間是“上命下從”關(guān)系。上級(jí)機(jī)關(guān)在權(quán)力上具有控制性地位，下級(jí)機(jī)關(guān)如果不按照上級(jí)指示行事，可能會(huì)在很多方面產(chǎn)生不利后果。從公布的建議函的案件中可以看出，多是針對省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)，體現(xiàn)的是上級(jí)機(jī)關(guān)指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)工作的關(guān)系。

（二）司法審查的局限

很多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)力的限制。我國的行政訴訟案件相較于民事訴訟、刑事訴訟案件而言，數(shù)量非常少。對具體行政行為的審查，法院的作用原本就是有限的，更何談對抽象行政行為的審查。大多數(shù)行政壟斷行為都是以抽象行政行為的方式體現(xiàn)，雖然根據(jù)《行政訴訟法》和司法解釋的規(guī)定，逐步設(shè)立法院在行政訴訟中對規(guī)范性文件的附帶審查，也僅是對抽象行政行為“附帶”審查的。

（三）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)模糊的獨(dú)立地位

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的到底是獨(dú)立于誰？這一概念并不明確，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于其他負(fù)有規(guī)制職責(zé)的政府機(jī)關(guān)，又獨(dú)立于其他政府部門。但是現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)上述二者相統(tǒng)一的獨(dú)立性。行政壟斷主要審查是抽象行政行為，如果所有的行政主體出臺(tái)的政策和文件都由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，難以想象工作量之大，也難以想象該機(jī)構(gòu)權(quán)力的極度擴(kuò)張。

通過上述原因分析，不難得出結(jié)論，將行政壟斷行為的治理從反壟斷法視域中轉(zhuǎn)向行政體系內(nèi)部治理是當(dāng)下妥帖之舉。公平競爭審查制度中提到的行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)商合作，解決了行政機(jī)關(guān)之間的“橫向關(guān)系”，適合我國實(shí)際國情和環(huán)境。

五、落實(shí)公平競爭審查制度路徑的優(yōu)化

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有內(nèi)容。雙循環(huán)新發(fā)展格局背景下營造良好營商環(huán)境，不僅需要關(guān)注市場經(jīng)營主體對市場競爭的損害，更要關(guān)注行政權(quán)力給市場競爭造成的危害。公平競爭審查制度的有效落實(shí)，對行政壟斷行為的事前預(yù)防有正面的促進(jìn)作用。直視該制度在落實(shí)中存在的問題，實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化使該制度不違初衷收到實(shí)效。

（一）明確公平競爭審查制度的制度定位

我國的公平競爭審查制度是應(yīng)該規(guī)定于反壟斷法中還是應(yīng)該融入現(xiàn)有的《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等已有文件中，對此問題學(xué)界也存在不同的聲音。本文認(rèn)為，現(xiàn)階段宜將公平競爭審查制度置于已有制定規(guī)范性文件的程序規(guī)定中，在政府制定政策、文件時(shí)進(jìn)行一體化評估和權(quán)衡，防止行政權(quán)力濫用?！皩φ諏彶闃?biāo)準(zhǔn)自我審查”是我國公平競爭審查制度的核心要義，也即在審查過程中充分發(fā)揮制定機(jī)關(guān)的自覺性，要求政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中能夠自主自愿地避免出臺(tái)排除、限制競爭的政策。這一點(diǎn)和域外的競爭審查制度完全不同。 “自我審查”模式已經(jīng)決定了我國公平競爭審查制度在經(jīng)濟(jì)治理中的實(shí)效不容樂觀。我國《憲法》1993年修訂時(shí)，就已經(jīng)明確建立市場經(jīng)濟(jì)體制，但發(fā)展到今天在經(jīng)濟(jì)治理過程中仍然存在濫用行政權(quán)力產(chǎn)生行政壟斷行為的現(xiàn)象。而我國的行政體系的內(nèi)部運(yùn)行方式也決定了我們即使將該制度置于反壟斷法中，依然存在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制行政壟斷行為的束手無策，治理效果大打折扣的現(xiàn)狀。并且國務(wù)院出臺(tái)《意見》后，緊接著出臺(tái)了有關(guān)公平競爭審查制度的文件14件 ，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠很好地得到被處罰機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)的配合。“自我審查”模式也解決了政策制定機(jī)關(guān)之間的協(xié)商合作，也即“橫向競爭”審查的實(shí)現(xiàn)。

（二）構(gòu)建激勵(lì)+懲罰約束機(jī)制

各地落實(shí)公平競爭審查制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予審查機(jī)關(guān)和審查人員激勵(lì)，調(diào)動(dòng)審查主體的主動(dòng)性。利益驅(qū)動(dòng)工作積極性，這一做法被廣泛應(yīng)用于企業(yè)管理中。政府及其部門從事行政管理工作時(shí)，通過出臺(tái)制定文件規(guī)范市場，所以政策制定主體提供的產(chǎn)品就是各項(xiàng)政策。審查政策、文件的合法性和合理性，審查其中是否存在排除、限制競爭的因素，這也是檢驗(yàn)政府產(chǎn)品質(zhì)量的重要指標(biāo)。自我審查模式下，需要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制緩解政策制定機(jī)關(guān)的“懶政”現(xiàn)狀。借鑒域外做法，一方面落實(shí)公平競爭審查制度，政策制定機(jī)關(guān)獲得財(cái)政補(bǔ)助；另一方面將審查效果納入各地方政府部門年度考核和法治政府考評體系，作為確定財(cái)政撥款的考核因素之一。在各地方落實(shí)實(shí)踐中，審查人員的能力是一個(gè)影響審查制度落實(shí)效果的誘因。對審查人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高審查能力。獎(jiǎng)懲并重，對嚴(yán)重違反公平競爭審查的部門或行業(yè)進(jìn)行通報(bào)或者曝光。

（三）完善內(nèi)部和外部監(jiān)督

政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中對文件評估后，認(rèn)為沒有排除、限制競爭的條款，這個(gè)過程只是完成了自我審查。聯(lián)席會(huì)議和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)進(jìn)一步審查的任務(wù)，這樣能夠在評估范圍和專業(yè)性上確?？陀^公正的審查結(jié)果。這是一種內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督就是將行政權(quán)力行為置于社會(huì)監(jiān)督下。市場經(jīng)營主體或者社會(huì)大眾發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策文件有行政壟斷嫌疑時(shí)，暢通投訴、舉報(bào)途徑。相關(guān)機(jī)關(guān)接到投訴或者舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)視情況對涉及文件展開審查。對比具體行政行為，抽象行政行為對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的危害更大，所以在經(jīng)營者或者行政相關(guān)人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大附帶審查的抽象行政行為的范圍。內(nèi)部外部監(jiān)督形成合力，保障公平競爭審查制度在各地方落地。

（四）優(yōu)化審查程序

1.公平競爭審查制度落實(shí)的法治化

公平競爭審查是合法行政的應(yīng)有之意。政策制定機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》對經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)定制定規(guī)范性文件，制定主體不得違反憲法，應(yīng)當(dāng)以憲法對權(quán)力的制約為限，使自己行使行政權(quán)力符合憲法要求。在權(quán)力的運(yùn)行中遵循“法無明文規(guī)定即禁止”的權(quán)力限制性原則。行政權(quán)力運(yùn)行中，不斷擴(kuò)大司法對抽象行政行為的審查范圍，加大審查力度，發(fā)揮司法裁判對行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。雖然公平競爭審查不是司法程序，但是其中涉及行政機(jī)關(guān)的自我約束，也必須符合程序規(guī)定。程序性的完善能夠較好地防止行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場的行為。公平競爭審查制度進(jìn)行了程序設(shè)計(jì)，在政策文件制定過程中，由起草部門的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公平競爭審查工作。多部門聯(lián)合出臺(tái)文件的，由牽頭部門負(fù)責(zé)審查。很多時(shí)候，政策的滯后性決定了在其出臺(tái)后的一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)該政策對市場競爭的不利影響，政府可以通過購買第三方服務(wù)開展評估，評估報(bào)告向社會(huì)公開征求意見，評估結(jié)果及時(shí)公開。被評估為阻礙市場和公平競爭的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。

2.推進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)的參與

第三方評估機(jī)構(gòu)作為外部審查主體，可以彌補(bǔ)內(nèi)部審查主體欠缺專業(yè)性的問題。但是在實(shí)際審查時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)如何選拔，評估結(jié)果如何呈現(xiàn)和采納方式等都存在問題。市場監(jiān)管總局制定的《實(shí)施指南》的第13條給出了選擇第三方評估機(jī)構(gòu)的參考條件。但是這些條件只是定性規(guī)定而沒有量化，導(dǎo)致具體操作起來有較大困難，彈性過大。本文認(rèn)為政策制定機(jī)關(guān)在選擇第三方評估機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)量化參考條件使其具有可操作性。譬如限定團(tuán)隊(duì)人數(shù)、人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（從事奔向工作的年限）、以往參加過類似評估活動(dòng)的效果評價(jià)等。另外，在有第三方評估機(jī)構(gòu)參與審查時(shí)，除涉密和涉?zhèn)€人隱私的情況，原則上都應(yīng)當(dāng)公開評估結(jié)果。

六、小結(jié)

政府反競爭行為的存在，是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，有效約束行政權(quán)力對市場的不當(dāng)干預(yù)是解決問題的出路。行政權(quán)力濫用損害市場的公平競爭是導(dǎo)致行政壟斷的癥結(jié)。解開癥結(jié)的根本措施是有效抑制致因行為。公平競爭審查制度的落實(shí)是一項(xiàng)逐步、分階段推進(jìn)的工作?，F(xiàn)階段的自我審查模式也是最優(yōu)選擇。公平競爭審查制度的落實(shí)僅僅依靠反壟斷法對政府反競爭行為的治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)政策時(shí)就注重事前預(yù)防，充分運(yùn)用行政體系內(nèi)部的運(yùn)行方式，以期實(shí)現(xiàn)該制度設(shè)立的初衷。