劉小年

（東莞理工學院 法律與社會工作學院,東莞 523106）

一、引論

人的社會生活具有不確定性，需要進行風險管控。當前，國家正大力實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，引導億萬農民工落戶城市。本文擬對農民工市民化落戶城市階段的風險進行分析。

分析落戶階段的農民工市民化風險，在實踐上有必要性：一是分析并了解相關風險，可以在風險爆發(fā)前采取措施預防并在風險發(fā)生時沉著應對，有利于獲得農民工市民化的主動性；二是分析相關風險，視風險承受能力與行動目標合理配置資源，有利于降低農民工市民化相關主體的利益損失；三是分析相關風險，干預引發(fā)風險的因素，盡量降低風險對農民工市民化的負面影響，有利于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的農民工落戶城市的目標。

對于農民工市民化的風險，學術界現(xiàn)有研究主要有兩個向度：一是對具體的就業(yè)、健康、養(yǎng)老、認同、穩(wěn)定等風險進行探討，如顧裕文（2019）、梁術榮與黃聚云（2019）、仲翔宇等（2018）、呂慶春與徐彥（2015）、張博（2016）的研究；二是對整體的農民工市民化風險進行研究，如蘇子逢（2018）的研究。罕有基于農民工市民化過程的研究，特別是缺乏對當前農民工市民化階段即農民工落戶城市的風險分析。有鑒于此，本文擬分析當前農民工市民化階段的風險。

由于人的生活的社會性，生活中的風險會相互關聯(lián)。因此，本文對落戶階段的農民工市民化的風險分析，擬采取系統(tǒng)分析的方法，即：一方面，立足當前落戶階段的農民工市民化，同時在縱向的時間軸上聯(lián)系農民工落戶城市的前后階段來分析農民工市民化的風險；另一方面，在橫向的社會空間軸上，不光分析當前農民工市民化階段農民工的風險，而且分析與農民工互動的城市的風險，并分析農民工與城市在農民工市民化中互動的環(huán)境即國家層面的風險。

論文余下部分的寫作安排，先在界定農民工市民化風險涵義的基礎上具體分析其在相關主體上的表現(xiàn)，然后分析相關風險發(fā)生的原因，最后得到本文的結論、提出相關對策思考、并指出本文可能的貢獻。

二、當前階段農民工市民化的風險

在常識中，風險指事物發(fā)展的不確定性，由于這種不確定性，會造成一定的損失，產生一定的問題；在經濟學中，風險分析，也主要是分析不確定性導致的成本損益。本文對農民工市民化風險的分析，從常識出發(fā)，并結合經濟學，探討農民工市民化風險即其不確定性相關的問題；也即本文只分析相關風險的一般表現(xiàn)，不計算風險的具體數(shù)量。下面分別分析農民工市民化利益相關主體即農民工、城市與國家的風險。

（一）農民工的風險

農民工在當前以落戶為任務的農民工市民化階段，其風險表現(xiàn)在落戶的不確定性，即可能實現(xiàn)落戶城市也可能未能實現(xiàn)落戶城市，由此產生一系列相關問題。具體來看，落戶的風險，主要有成本、責任、退路等三種。成本方面，主要是落戶城市涉及在城市安居問題，由此面臨購房成本的支付。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，從2014年到2020年需要實現(xiàn)1億左右的農民工落戶城鎮(zhèn)；但是按照國家統(tǒng)計局（2018）的調查，進城的1.3506億農民工中購買住房的只有19%；按照中國人在一個地方安家購房的習慣，按規(guī)劃如期實現(xiàn)1億左右進城農民工落戶城市，面臨的一個現(xiàn)實挑戰(zhàn)是其中超過80%的人需要在城市購買住房。對此，現(xiàn)有主要的農民工市民化成本分析都只計算了租房成本。在城市房價高企，需要動用“六個錢包”買房的形勢下（彭飛，2018），尚沒有任何一個大中城市對普通農民工落戶購房問題提供政策補貼。無疑，購房成本是落戶農民工無法回避的經濟上的一個巨大壓力。責任方面，系農民工落戶面臨的另一種突出的問題即家庭問題，主要表現(xiàn)為落戶農民工難以承擔對父母等長輩的養(yǎng)老義務。據(jù)有關調查研究，落戶積極性較高的主要是需要解決隨遷子女在務工所在地城市公辦學校讀書的農民工；同時，在實踐中落戶的農民工還有一種傾向，即將子女戶口遷入城市，而把自己的戶口留在農村（劉小年，2011，2014）。在這種落戶實踐中面臨的一個道德責難是存在新生代農民工對第一代農民工的代際剝削（陳鋒，2014）；換一個角度看，則是農民工動用“六個錢包”買房在城市安家落戶、把老人的錢都用光了，面臨如何承擔應盡的養(yǎng)老責任的問題。退路方面，主要是在城鄉(xiāng)二元結構下，農民工將戶口由農村遷入城市，改變在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)、享受城鄉(xiāng)兩邊的公共服務的兩棲人生態(tài)，變成城里人；如果落戶后在城市發(fā)展不順利，要想退回農村，讓村民同意其將戶口再遷回來、然后大家一起分享村里有限的發(fā)展資源，則是比較困難的事情。

未能落戶的風險，也有三種主要表現(xiàn)，即：在發(fā)展機會上面臨喪失市民化的可能性的問題。農民工市民化作為一項事業(yè)，與其它人類追求的事業(yè)一樣，其成功既需要投入必要的資源、也需要環(huán)境提供必要的機會。自1989年“民工潮”爆發(fā)，農民工大規(guī)模向城市流動已有30年；這么長時間的流動入城史，只有到最近幾年即從新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃開始實施的2014年起，大中城市才在國家的督促下逐步對億萬普通農民工打開進城落戶的窗口。如果抓不住這次落戶城市的機會，下次什么時候會有這樣的機會，則是不確定的。從農民工自身的情況來說，30年的時間，“民工潮”時期進入城市的上億第一代農民工已經老了，這一輪農民工落戶對他們來說極有可能是一趟末班車，如果抓不住機會，就只有返鄉(xiāng)了。事實上，實踐中已有成千上萬難以融入城市的第一代農民工回流農村養(yǎng)老（譚浩俊，2017）。如果說新生代農民工相對年輕，這次未落戶城市還可以等待后來機會的話，第一代農民工則正在面臨喪失市民化的可能性的風險。未能落戶的風險的第二種主要表現(xiàn)，即在發(fā)展狀態(tài)上農民工有可能會陷入一種客觀上融入不了城市、主觀上不愿意返回農村的內卷化（王春光，2006）。在當前以戶籍為核心的一整套城鄉(xiāng)二元結構之下，因為抓不住落戶城市的機會而進入不了城市體制內的生活，如沒有城市戶口難以參加城市社區(qū)體制內自治如選舉等活動；又因為城鄉(xiāng)二元結構、城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)生活存在巨大差距，流動到城市就業(yè)的農民工如果還可以在城市找到一份維持生活的工作，則在主觀上不愿意再回到從前即由城市返回農村生活。農民工的這種生存狀態(tài)，從實際來觀察則是一種“界線上生存”（劉小年，2007），即因在城市就業(yè)又未落戶城市，已離開農村就業(yè)但戶口與家又還留在農村，是一種一只腳跨入城市、一只腳留在農村的界線上生活。界線上生存，使農民工一方面在城市長期受到二元結構下的社會排斥，在農村則產生留守家庭等問題。未能落戶的風險的第三種主要表現(xiàn)是，在發(fā)展結果上農民工內部可能進一步分化，在傳統(tǒng)的基于職業(yè)的農民工階層分化之外，產生一種新的基于戶籍的已落戶城市的農民工與未落戶城市的農民工的社會分化（李強，2002），即落戶的農民工可以參與城市體制內自治、享受全部城市戶籍人口才能享受的城市公共服務并最終徹底在生活、觀念等方面融入城市；未落戶的農民工則被排斥在城市體制內的自治與平等的公共服務之外，與有戶籍的城市居民包括落戶農民工形成兩個生活世界，由此一種新的三個層次的農民工，即落戶農民工、未落戶尚能在城市就業(yè)生活的農民工及未落戶但無能力在城市就業(yè)只有流浪在城市或返回鄉(xiāng)村的農民工。

（二）城市的風險

城市在農民工市民化落戶階段面臨的不確定性，包括農民工有可能選擇在務工所在城市落戶也有可能不選擇在務工所在城市落戶，由此在實際生活中對城市發(fā)展構成挑戰(zhàn)，下面從二個方面論述：

第一個方面，為農民工較少選擇落戶或甚至沒有選擇落戶的城市的發(fā)展風險。這種風險又可區(qū)分為四個具體表現(xiàn)：一是在發(fā)展機會上受限制。由于農民工落戶少或不以相關城市為落戶目的地，使以常住人口為依據(jù)的城市規(guī)模的擴大受到制約，影響到城市向更大的城市發(fā)展的可能性。從世界趨勢來看，人口逐步向大城市、都市圈集中；從中國城市化的階段看，現(xiàn)在正提倡發(fā)展大的中心城市與城市群（辛圓，2019）。而城市要在規(guī)模上升級，主要途徑是吸引農村人口。如果農民工較少甚至不選擇相關城市落戶，表明相關城市在農民工的吸引力與農民工隊伍的穩(wěn)定性等方面出了問題，甚至有可能發(fā)生農民工減少流入的現(xiàn)象。對相關城市來說，要抓住當前城市化發(fā)展的機會就是一個明顯的挑戰(zhàn)。二是在發(fā)展資源上受限制。既包括勞動力的供應，也包括城市的權利等資源受到限制。勞動力主要是農民工的供應受限制已經論述，城市權利的限制則主要是由于國家以城市常住人口規(guī)模為依據(jù)劃分城市等級，并根據(jù)相應的城市等級授予不同的城市管理權力，由此使城市制定政策、獲得稅收等方面都受到制約，從而影響城市資源的形成與聚集。城市要發(fā)展，離不開資源的不斷投入，無疑這是農民工落戶較少甚至不為農民工落戶目的地的城市在發(fā)展上面臨的另一個重大挑戰(zhàn)。三是在發(fā)展空間上受限制。人口是發(fā)展的基本要素，由于農民工較少選擇落戶甚至不選擇為落戶目的地的城市，因其人口擴張受限制，也制約了其經濟與社會發(fā)展空間的拓展。如在經濟發(fā)展上影響到消費、生產與投資各方面，在社會事業(yè)上影響到相關教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社保、住房、通訊、交通等公共服務領域。這種發(fā)展空間的限制，既包括影響橫向規(guī)模的擴大，也影響縱向的事業(yè)升級、影響新業(yè)態(tài)的形成。四是在發(fā)展過程上受限制。這可以看成前面講的三種限制的后果，即由于農民工較少選擇落戶甚至不選擇落戶，城市的發(fā)展機會、資源與空間都受到了限制，其發(fā)展速度與水平都會受影響，也會競爭不過其他農民工紛紛流入落戶的城市。在實際生活中，發(fā)展快的城市，都是人口與資源不斷聚集的城市；那些人口流入少、資源吸納能力有限的城市，則發(fā)展較慢；完全對人口沒吸引力、勞動力凈流出、又缺乏其他資源的城市則會在發(fā)展中掉隊、陷入收縮狀態(tài)（國家發(fā)展改革委，2019）。

第二個方面為農民工較多選擇落戶的城市的發(fā)展風險。這種風險主要表現(xiàn)在三個方面：一是短期內較多農民工集中落戶，會造成所在城市公共服務供給的緊張，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等方面的服務形成短缺與壓力。鄭州曾經嘗試放開落戶限制，就出現(xiàn)過此種問題，只好叫停相關戶籍改革措施（肖源，2013）；近年天津在搶人大戰(zhàn)中開放戶籍，也出現(xiàn)了申請渠道擁堵與相關服務緊張的局面，不得不緊急加碼就業(yè)等限制條件（董鑫，2018）。二是由于公共服務供給不足，會進一步產生城市秩序問題。因為公共服務供給緊張的背后，實質是相關農民工落戶后無法安居樂業(yè)，不僅會影響就業(yè)等經濟秩序，會影響交通等社會秩序，還會引發(fā)新落戶人員與原來的市民之間的利益分配、權利平衡等矛盾，形成社會治安壓力。在實踐中，通常移民多的城市，治安刑事案件發(fā)生率較高，其維穩(wěn)的壓力也較大。三是為了解決公共服務緊張的矛盾與維持城市秩序的和諧安定，城市必須增加一筆較大資源的投入來回應新落戶農民工的需要，由此使城市財政承壓，制約城市調控經濟與發(fā)展社會事業(yè)的能力了。國內有一些城市，雖然其人口規(guī)模達到千萬級，但發(fā)展水平卻仍處于三四線，原因很多，要維持龐大規(guī)模的人口這個負擔應該是一個原因。這也是二十世紀八十年代，國家在改革開放的早期提倡計劃生育的一個重要背景，即通過控制人口過快增長，為發(fā)展積累更多的資源。

（三）國家的風險

在當前農民工市民化階段，農民工落戶城市具有不確定性；作為農民工與城市互動的過程，農民工落戶城市的風險直接反映在農民工與城市方面；同時，由于農民工與城市的互動是在國家現(xiàn)代化的環(huán)境下發(fā)生的，因此，也必然在其環(huán)境即國家層面有所反映。作為農民工市民化的環(huán)境，在空間上表現(xiàn)為與農民工及城市相聯(lián)的農村；在時間上，由于農民工市民化是國家現(xiàn)代化歷史進程中的一個節(jié)點，因此，其環(huán)境是整體的國家現(xiàn)代化。由于農民工市民化可以看成農民工發(fā)展的過程，是特定人群的發(fā)展過程；而現(xiàn)代化也可以說是人的現(xiàn)代化（英格爾斯，1985）；故以下對農民工市民化在國家層面的風險分析，就從農村與人的現(xiàn)代化的層面分別展開。

農村的風險。由于農民工落戶城市的不確定性，實踐中落戶的多為青壯年勞動力，難以落戶的為第一代年老的農民工。因此，農民工市民化的風險表現(xiàn)在農村上，一是農村面臨成規(guī)模永久失去青壯年勞動力的問題，這也是人們常問的“誰來種地”的主要背景（朱啟臻、楊匯泉，2011）；當然農村勞動力永久向城市遷移，對農村的影響不光是產生“誰來種地”的疑問，還會減弱直至最終停止落戶城市的農民工向農村的工資等收入的轉移，影響農村投入。二是由于農村勞動力等資源投入減少、養(yǎng)老等公共服務負擔加劇，農村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興面臨新的壓力。從歷史經驗看，改革開放以來，二十世紀八十年代是農村發(fā)展一個黃金時代。隨著二十世紀八十年代末“民工潮”的爆發(fā)、農民大規(guī)模涌入城市就業(yè)，農村發(fā)展減緩，“三農問題”成為國家現(xiàn)代化長期面臨的一個挑戰(zhàn)。從新農村建設到鄉(xiāng)村振興，國家一直在為解決好這類問題而努力。在當前城市化進入以大城市、中心城市、城市群為特征的發(fā)展階段下，隨著大量農民工落戶城市、農民工進一步向城市流動，農村發(fā)展及相關“三農問題”的解決，以及由此實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是國家現(xiàn)代化必須面對的重大問題。

人的現(xiàn)代化的風險。由于農民工落戶城市的不確定性，農民工的發(fā)展會形成新的分化，形成三種人，這也是國家現(xiàn)代化從人的發(fā)展角度面臨的風險：第一種人是負重的人，即那些有幸落戶城市的普通農民工，面臨沉重的落戶成本與養(yǎng)家糊口的重擔，只能負重前行。由于城市生活水平比農村高，落戶后要在城市負擔小孩的教育、承擔老人的養(yǎng)老等義務，在生活水平上要向城市居民看齊，這種養(yǎng)家的壓力無疑是一個現(xiàn)實考驗。同時，由于落戶農民工的能力是有限的，其能籌集到的家庭生活資源也是有限的，為了養(yǎng)家糊口，其投向自身的發(fā)展資源必然要受到影響。而且落戶后，其要與城市戶籍人口比較，如果說，在未落戶前與留守農村的農民相比在社會階層上還有一定的優(yōu)勢，現(xiàn)在則極有可能在城市戶籍人口階層內部墊底或接近墊底，存在社會地位的相對下降。由此，其心理壓力也不可小視。第二種人是失落的人，即那些最終未能在城市落戶的農民工。農民工流動到城市就業(yè)是為了追求美好的生活，在城鄉(xiāng)二元結構之下，城市比農村發(fā)展得好，能夠落戶城市變成城里人最終享受城里人的生活，應該說對農民工是一個基本的夢想。現(xiàn)在由于種種原因，事與愿違，未能落戶城市，對這些農民工來說無疑是一種沉重的打擊。最典型的是現(xiàn)實生活中的第一代農民工，年輕時流入城市追尋夢想，年老時大多數(shù)未能落戶城市、融入城市，只能返鄉(xiāng)靠日益不支的體力干農活養(yǎng)老，處境堪虞、堪憐。第三種人是界線上的人，即那些既未落戶城市也未返鄉(xiāng)的農民工。對此已在前面論述，這里不予贅述。除這三種人外，還會有第四種人，即旁觀的人。農民工市民化落戶城市，對原來的有戶籍的城市居民來說，在城鄉(xiāng)二元結構之下，等于多了一批分享城市福利的人。因此，在農民工落戶中常見城市排斥現(xiàn)象。由于農民工落戶城市是國家政策、城市政策，城市居民不能直接反對，但要他們主動幫助農民工落戶在利益上是有矛盾的，所以，合理的預計是大多數(shù)人會當旁觀者。旁觀的人，從宏觀來說，沒有主動加入國家城市化戰(zhàn)略之中，從個人來說，面臨與新落戶農民工在利益與社區(qū)治理權利上的分配矛盾，對城市社區(qū)和諧社會建設是一種壓力?，F(xiàn)代化是人的發(fā)展過程，以上四種人在農民工市民化中面臨各自的矛盾，對其現(xiàn)代化構成了具體的挑戰(zhàn)。

三、當前階段農民工市民化風險的成因

農民工市民化是農民工與城市在具體環(huán)境及國家政策的引導下互動的過程。因此，其風險的形成，既與農民工跟城市互動的市場有關，也與引導這種互動的國家政策有關，還與這種互動發(fā)生的環(huán)境有關?，F(xiàn)逐一分析。

（一）市場的非均衡

市場的非均衡，可以從三個層面來分析，第一個層面是供需雙方發(fā)展狀態(tài)的獨立變化。供的方面，農民工主要有三個變化：一是近年農民工增量開始放緩（國家統(tǒng)計局，2019），二是回流農村加速（陳合群，2019），三是農民工代際變化新生代農民工成長為農民工的主體（王春光，2001）。需求方面，城市也主要有三個方面的變化：一是城市進入追求高質量創(chuàng)新發(fā)展的新階段（習近平，2017），二是城市化進入依托大城市、中心城市與城市群發(fā)展的新階段，三是發(fā)達的大中城市紛紛掀起搶人大戰(zhàn)（耿強，2018）。

第二個層面是供需雙方主要需求的背離。這種背離在“民工潮”現(xiàn)象發(fā)生以來一直存在，上個世紀九十年代，第一代農民工主要的需求是打工賺錢，城市主要的需求是尋求廉價的勞動力；進入新世紀，新生代農民工提出發(fā)展與落戶城市的需求，城市則為應對“民工荒”的影響著手給農民工提供國民待遇、視農民工為無城市戶籍的新市民。當前，由于前述農民工與城市的獨立發(fā)展，其主要需求再次出現(xiàn)背離：普通的第一代農民工面臨養(yǎng)老的壓力、新生代面臨落戶的需要，城市則將目光首先投向了農民工中年輕有大專以上文化的少部分人才，導致市民化主體的普通農民工的落戶城市工作成了一場農民工的獨角戲——負重表演。

第三個層面是供需雙方市民化中的行動錯位。由于農民工與城市各自獨立的發(fā)展及由此形成了有差異的需要，在市民化中雙方的行動處于錯位狀態(tài)：城市基于自身的發(fā)展與需求，長期優(yōu)待農民工中的少數(shù)優(yōu)秀分子，即在新型城鎮(zhèn)化之前對農民工中有文化技能、有資本的擇優(yōu)給予落戶城市的權利，對絕大多數(shù)普通農民工則予以社會排斥、甚至在就業(yè)上予以限制；現(xiàn)在雖然取消了就業(yè)限制并在中央政府要求下放開了落戶門檻，但在市民化中繼續(xù)堅持擇優(yōu)路線，即在落戶、就業(yè)、社保、居住、子女教育等方面優(yōu)待農民工中的人才，即主要針對少數(shù)年輕的大專以上文化的農民工。農民工在長期的流動中基于對農村根的留戀及與這種根相連的農村土地上的利益的關聯(lián)。第一代農民工基于賺錢的目的自發(fā)到城市就業(yè)，大多數(shù)對在城市安家落戶不抱幻想；新型城鎮(zhèn)化以來，較年輕較有文化的新生代農民工成為農民工的主體，產生了明顯的落戶城市與在城市永久居住生活的意愿，但在實踐中行動積極的卻是那些在城市有子女需要上學的農民工。

正是由于農民工市民化進程中農民工與城市互動的非均衡市場結構，使農民工落戶城市面臨不確定性，發(fā)生落戶的成本等風險、難以落戶的養(yǎng)老及內卷化等風險；使發(fā)達的城市有條件搶到更多的人，其它城市則進人較少甚至進不到人，在農民工落戶上出現(xiàn)有余或不足的風險；由此，也使國家面臨農村發(fā)展及人的現(xiàn)代化等風險。

（二）政策的漸進主義慣性

通常公共政策可以對市場非均衡現(xiàn)象進行引導調節(jié)，對于農民工市民化進程中農民工與城市的非均衡互動，國家政策也可以發(fā)揮相關功能。但是由于長期以來，中國在改革開放中形成的漸進主義模式，使政策的引導調節(jié)功能受到了影響。漸進主義改革，使農民工難以一步到位突破城鄉(xiāng)二元結構，因此產生了有中國特色的農民工市民化現(xiàn)象（劉傳江，2006）；具體到當前落戶階段，漸進主義政策慣性在農民工市民化上的影響主要包括如下方面：

一是對農民工的授權與投入不配套。中國當代現(xiàn)代化是在城鄉(xiāng)二元結構之下展開的，可以說是一種突破城鄉(xiāng)二元結構的過程。這種突破一開始是農民的創(chuàng)造，即農民在改革開放初期自發(fā)地向城市流動就業(yè)，沒有政府政策的自覺引導，因此必然會與城鄉(xiāng)二元結構包括其中的就業(yè)、戶籍等制度發(fā)生沖突。換句話說，農民工要實現(xiàn)向城市的穩(wěn)定流動，必須要有政府政策的授權與認可。由于政府在改革上持漸進主義的試錯方式，因此，國家對農民工的授權是逐步操作的：從二十世紀八十年代初農民工的出現(xiàn)到二十一世紀初，農民工在城市就業(yè)權利的獲得經過了差不多20年（劉小年，2006）；然后又經過了10年左右新生代逐步成為農民工的主體的時期，國家出臺新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃才正式授予普通農民工落戶城市的權利。但是國家政策在落戶城市上對農民工的授權與投入是不配套的：在新型城鎮(zhèn)化之前的長期戶籍改革進程中，少數(shù)拔尖的農民工要落戶城市，還需要向城市交增容費等各種費用，也即國家不僅不投入，還要農民工自己投入才能獲得戶口遷移的權利；當前新型城鎮(zhèn)化階段，國家責令大中城市向普通農民工放開戶籍，表明農民工落戶授權范圍擴大了，由優(yōu)秀農民工擴展到了普通農民工；但是國家的投入仍不相匹配，雖然中央政府這次與以前不一樣，開始配套投入，但只提供了300億獎勵資金（張鐘尹、陳旭，2019），按保守估計一個農民工市民化需要成本10萬、1億農民工落戶城市需要開支10萬億、按新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施6年期限，即2014－2020年計算，平均每年需要投入超過16000億資金，顯然，大頭的公共成本要城市政府出、其它成本則要農民工自己出。

二是對城市的放權與追責不對等。我國在政治上實行集權體制，同時為了發(fā)展地方經濟又在地方實行有限分權，給予地方政府包括城市管理與發(fā)展本行政區(qū)劃范圍內經濟社會等事務的權力。在農民工市民化的當前階段即在農民工落戶城市的問題上，中央政府制定宏觀政策，提出了國家的總體目標，提出了全國的時間任務圖，但沒有明確各個城市具體的落戶指標與進度要求，然后交由地方即各種不同等級的城市執(zhí)行。這種政策，對城市形成了徹底的放權，這是一種完全的根據(jù)城市需要操作的自由裁量權。雖然中央政府在實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出了一定的農民工市民化獎勵措施，但沒有提出具體的追究城市實施責任的措施1參閱：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》。。在這樣的政策背景之下，城市在農民工落戶上完全遵循自己的偏好：在近年興起的城市搶人大戰(zhàn)中，對農民工中的人才即年輕的大專以上文化的人士，則提供優(yōu)厚條件主動吸納；對普通農民工雖然依照中央精神放開了戶籍登記，但在配套相關住房、教育等公共服務上則不積極，在實踐中產生了程度不同的公共服務短缺現(xiàn)象2比如，素有民工城市之稱的東莞，因近年農民工落戶多，對城市公辦教育學位構成了巨大壓力，出現(xiàn)了明顯的高中公辦學位短缺，詳見：覃志杰,張理萌.網傳東莞高中學位奇缺，教育部門權威回應來了[EB/OL].2019-07-12/2019-09-03.http://www.timedg.com/2019-07/12/20844948.shtml；對上了年紀又沒文化、難以融入城市、落戶城市的第一代農民工，則往往聽任其背著沉重的養(yǎng)老包袱返回農村。

三是對城鄉(xiāng)發(fā)展目標的設定與手段的選擇不協(xié)調。改革開放前，我國的城鄉(xiāng)關系是鄉(xiāng)村支援城市發(fā)展，以致形成了城鄉(xiāng)二元結構；改革開放后，則可以看成一個相反的過程，即破解城鄉(xiāng)二元結構，通過城市支援農村，追求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在實踐中，由于政策的慣性，當前城鄉(xiāng)發(fā)展在目標與手段上處于不協(xié)調狀態(tài)：一方面，國家明確提出了新型城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化并舉的戰(zhàn)略，但在資源配置上，作為現(xiàn)代化短板的農村的資源仍在向城市集中，如通過農民工向城市流動輸送勞動力，通過農地征用制度向城市廉價提供土地資源等；另一方面，國家追求城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標，但對城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展分別制定規(guī)劃，難以統(tǒng)一城鄉(xiāng)融合發(fā)展的行動；此外，城鄉(xiāng)現(xiàn)代化在實踐中作為市場主體獨自推進，但沒有建立分立發(fā)展的治理機制，而是基本上繼續(xù)延續(xù)改革開放早期產生的城市管理農村的體制即市管縣體制。由于這些原因，在實踐中，城鄉(xiāng)二元結構并沒有被完全突破，農村的落后與鄉(xiāng)村的振興仍然是一個大問題。

可見，由于以上漸進主義的政策慣性，即一方面改革不徹底，一方面政策不系統(tǒng)，致使農民工在市民化中要承擔較大的成本、具有較大的風險。同時，國家既沒有有效地調節(jié)城市自利行為，使之積極承擔幫助普通農民工落戶城市的責任，也無有力的改變影響農民工市民化的城鄉(xiāng)二元結構環(huán)境的舉措，致使在農民工落戶城市過程中，發(fā)達城市可以憑借其資源優(yōu)勢發(fā)動搶人大戰(zhàn)，相對不發(fā)達的城市則面臨普通農民工落戶的成本壓力。在農民工落戶問題上不同城市間形成有余與不足的矛盾，而且隨著青壯年農民工落戶城市、老年農民工返鄉(xiāng)、在農村累積進一步的發(fā)展風險。

（三）環(huán)境的不確定性

農民工市民化發(fā)生在當代中國，當代中國的現(xiàn)代化處在復雜的環(huán)境之下，農民工市民化也受到了這種環(huán)境的影響。就農民工市民化的風險來說，主要是受到環(huán)境不確定性的影響。這種環(huán)境的不確定性主要體現(xiàn)為一種外部沖擊，對中國近年的發(fā)展來說，遭受到的外部沖擊，主要是2008年席卷全球的次貸危機以及這兩年愈演愈烈的中美貿易摩擦。這種外部沖擊，使中國國內的持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，如發(fā)展速度下降、經濟狀況下行等，使國家發(fā)展的困難增加，形成中國在現(xiàn)代化中的一個不可控因素。就落戶階段的農民工市民化來看，相關影響主要表現(xiàn)在三個方面：

一是2008年美國次貸危機發(fā)生，為了抵消次貸危機對中國經濟社會發(fā)展的負面影響，國家實施擴大內需的戰(zhàn)略；2009年中央經濟工作會議報告中就明確提出新生代農民工市民化問題，并在2010年發(fā)布的中央一號文件中予以公布。由于這樣的背景，人們傾向于將農民工市民化看成擴大內需的一個有力工具（國務院發(fā)展研究中心課題組，2010）。換句話說，農民工市民化本來是農民工發(fā)展的主要表現(xiàn)，即其代際變化新生代成長提出的一個自然要求，但受到外部經濟危機的沖擊，卻在一定程度上變成了人們抵抗經濟危機的工具，存在內生動力不足的問題。

二是農民工市民化問題正式提出后，到2014年國家在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中進一步將其確定為國家的一項戰(zhàn)略任務，將農民工市民化的范圍由新生代擴大到一般的普通的農民工。這是農民工市民化政策的一大進階。其背后的一個直接原因，在于中共十八大新的政治周期開啟、新的領導人治國理政思路的發(fā)展，即直接反映為“新四化”戰(zhàn)略的一個有機組成部分。但是這種重大的政策進化又受到了外部環(huán)境的干擾——美國采取單邊主義措施，導致中美貿易摩擦不斷。由此拖累中國經濟與其他現(xiàn)代化事業(yè)的順利平穩(wěn)發(fā)展。應對貿易摩擦，必然要分散人們實施“新四化”的精力，必須使農民工市民化落戶城市的進程受到影響，也會影響人們在“新四化”上的投入。因為許多資源用來應付貿易摩擦了，換句話說，在農民工市民化上投入的資源也受到了影響。這兩個方面的影響統(tǒng)一起來講，就是外部環(huán)境的不確定性，影響到了國家在農民工市民化上的投入。這種投入的減少，可以從兩個方面來觀察，一是貿易摩擦發(fā)生后人們的注意力轉移，紛紛討論貿易摩擦，不像新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃剛發(fā)布那樣，人們談論農民工市民化的減少了；二是為了應對貿易摩擦對經濟下行的影響，國家實施上萬億的減稅政策，財政赤字較快增長，國家可用于其他事業(yè)的資金受到限制。

三是由于連續(xù)的外部沖擊，中國政府需要對既定的政策進行調整，即發(fā)展的定力受到了一定的挑戰(zhàn)，這也是中央強調要保持戰(zhàn)略定力的背景。表現(xiàn)在農民工市民化上，一方面城市化政策被重新定義，即以前一直強調的限制大城市、控制大城市規(guī)模的政策被發(fā)展大城市、中心城市、城市群的政策所取代；另一方面，在農民工市民化進程中，城市與農民工雙方的行為都在近年出現(xiàn)了明顯調整，城市發(fā)動了搶人大戰(zhàn)，農民工出現(xiàn)了外出農民工的增速連年低于留在本地的農民工的增速的現(xiàn)象。換句話說，當前的城市化與農民工市民化出現(xiàn)了一定程度的自由主義、機會主義。城市搶人才，眼光瞄準了農民工中的少數(shù)年輕有文化的人，普通農民工落戶在一定程度上被忽視；農民工基于自己的利益與自身的變化，較多選擇回流；致使農民工落戶城市承受壓力與不確定性。

可見，由于環(huán)境的不確定性，農民工市民化面臨內生動力不足、投入受限制、相關主體行動機會主義等挑戰(zhàn)，由此進一步加深了農民工市民化的不確定性風險。即由于前面論述過的農民工市民化市場的非均衡發(fā)展，農民工市民化本身具有一定的風險；同時，由于政策慣性難以有力的調節(jié)相關風險；再疊加外部環(huán)境不確定性的干擾，使農民工市民化的風險得到進一步生發(fā)與支持。

四、本文結論、對策思考與可能的貢獻

（一）本文結論

人的社會生活存在風險，農民工市民化也不例外。分析相關風險，并在此基礎上妥善管控風險，有利于在農民工市民化中獲得行動的主動性、預防與減少相關風險帶來的損失，以及順利實現(xiàn)農民工落戶城市、實現(xiàn)市民化的目標。

現(xiàn)有研究缺乏基于農民工市民化過程的、對農民工落戶城市階段的風險分析，本文根據(jù)常識，將農民工市民化落戶階段的風險界定為農民工落戶城市的不確定性，并由此分析相關農民工、城市與國家面臨的問題發(fā)現(xiàn)：農民工的風險，既包括落戶的風險，也包括未落戶的風險。前者主要面臨成本、責任及退路等挑戰(zhàn)；后者主要面臨發(fā)展機會、狀態(tài)與結果等方面的風險。城市的風險，可區(qū)分為農民工落戶較少甚至沒有農民工落戶的城市的風險與農民工落戶較多的城市的風險，前者面臨發(fā)展的機會、資源、空間與過程等的限制；后者面臨公共服務、社會秩序與發(fā)展能力等方面的壓力。環(huán)境即國家的風險。從與城市及農民工相聯(lián)的農村來看，面臨青壯年勞動力的供應、第一代農民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老負擔及由此形成的鄉(xiāng)村振興壓力等難題。從人的現(xiàn)代化來看，則面臨負重的人、失落的人、界線上的人及旁觀的人等四類人的發(fā)展問題。

農民工市民化風險的成因，主要有市場的非均衡。即農民工與城市雙方的獨自發(fā)展變化，形成了主要需求的背離與市民化行動的錯位；政策的慣性，即一種漸進的非系統(tǒng)的改革，在農民工落戶城市上形成的農民工授權與投入不配套、城市放權與追責不對等以及城鄉(xiāng)發(fā)展目標與手段的不協(xié)調。環(huán)境的不確定性，包括次貸危機后提出的農民工市民化面臨內生動力不足、貿易摩擦下農民工市民化資源投入受限及城市化政策調整面臨相關主體的機會主義等表現(xiàn)。由于市場非均衡，農民工市民化本身有一定的不確定性，政策由于慣性沒有有效的調節(jié)管控相關風險，外部不確定性的環(huán)境又對相關風險的生成與維持形成了支持。

（二）對策思考

前面的分析表明，當前農民工市民化的風險，在于農民工面臨落戶不確定性，由此形成的相關主體系列發(fā)展挑戰(zhàn)。其原因，在內因上主要表現(xiàn)為農民工與市民在落戶上行動的不一致性，在外因上則有政策的不完善、不配套及環(huán)境的干擾。因此，針對性地提出三條治理策略：

一是對農民工與城市進行預期引導。即：一方面，強調新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略國家推動的性質與城市的責任，解決想落戶農民工，但又面臨公共服務供給不足的矛盾，發(fā)動市民參與到幫助農民工落戶城市的行動中，增強落戶供需雙方行動一致性；另一方面，對處于落戶猶豫期的農民工，通過政策宣傳，使其與國家政策相向而行，形成穩(wěn)定的落戶預期，對返鄉(xiāng)的第一代農民工配套公共服務，以形成確定的城鄉(xiāng)流向。通過這兩個方面的努力使普通農民工堅定落戶預期，改變農民工市民化在一定程度上存在的“等米下鍋”狀態(tài)，為農民工落戶在城市間的分布均衡化提供前提。

二是對農民工與城市進行行動調節(jié)。即：一方面在農民工落戶目的地選擇上，引導其務實選擇，視自己的市民化成本支付能力，量力而行，不盲目追求到大城市落戶，承擔起家庭責任，以免出現(xiàn)難以負擔養(yǎng)老責任或過分擠壓其他家庭成員發(fā)展空間問題；一方面對城市，調節(jié)其參與搶人大戰(zhàn)的沖動，在城市化與大城市化之間掌握平衡，處理好引進人才與服務好普通農民工市民化問題，保持健康持續(xù)發(fā)展；以使落戶農民工在城市間形成大致均衡分布，形成以就業(yè)地為主要目的地與農民工市民化能力相適應的均衡分布；形成城市以普通農民工市民化為主體、以人才引進為輔助的落戶格局。

三是對農民工與城市進行利益支持。即：在政策配套與落地上發(fā)力，盡快形成與落實農民工市民化成本支付政策及農民工落戶城市相應的農地流轉政策，并堅定立足國內發(fā)展政策，以對城市形成農民工市民化正向激勵，對農民工解除落戶城市的后顧之憂，對城市與農民工的市民化行動解除國家外部發(fā)展環(huán)境上的干擾。

（三）可能的貢獻

一是在現(xiàn)有農民工市民化相關風險研究文獻梳理的基礎上，提出了農民工市民化過程的風險研究，特別是當前農民工落戶城市階段的風險研究課題；

二是系統(tǒng)分析了農民工市民化當前落戶城市階段的風險及風險形成的原因，提出了相應的對策。其中，在農民工市民化風險的分析上，對其中落戶的農民工、落戶少甚至無農民工落戶的城市、國家層面相關的人的現(xiàn)代化等的風險的分析，都是有新意的。有利于將人們的視野由難以落戶農民工即農民工的邊緣化（劉傳江，2004）、半城市化（王春光，2006）、虛城市化（陳豐，2007）的研究轉向落戶農民工的問題研究，由傳統(tǒng)的農民工向城市遷移的大城市病與農村病的研究轉而探討落戶少的城市的問題研究，由城市化的研究轉向人的現(xiàn)代化的研究、進一步研究農民工市民化引發(fā)的人的社會分化與發(fā)展問題。在農民工市民化風險成因的分析上，納入國家發(fā)展的環(huán)境因素； 在相關對策分析上將市場調節(jié)、農民工主體選擇與環(huán)境干預等統(tǒng)一考慮，對于人們認識與應對實踐中的農民工市民化風險問題，有一定的啟發(fā)與應用價值。