◇ 張磊◇

近年來(lái)，監(jiān)察與司法體制改革的影響之一是職務(wù)犯罪的偵查職能與檢察機(jī)關(guān)分開(kāi)，檢察職能相對(duì)弱化。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，增強(qiáng)憲法所賦予的法律監(jiān)督職能，重構(gòu)法律監(jiān)督機(jī)制尤為重要。檢察建議作為檢察監(jiān)督的手段之一，在參與社會(huì)治理、履行法律監(jiān)督職能、保障法律統(tǒng)一實(shí)施方面取得了不錯(cuò)的效果，①2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共提出各類(lèi)檢察建議252966件，相關(guān)單位已采納208438件，采納率82.40%。2019年1月至2020年6月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)各類(lèi)檢察建議277482份，已收到回復(fù)192939份，占69.53%；已收到的回復(fù)中被采納186544份，采納率為96.69%；另有10754份雖未按期回復(fù)，但經(jīng)督查，被建議單位實(shí)際工作中已采納檢察建議。通過(guò)檢察建議工作，檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)黨和國(guó)家大局，規(guī)范執(zhí)法司法行為，增進(jìn)民生福祉，推動(dòng)社會(huì)治理水平提升等方面發(fā)揮了重要作用，取得了積極的工作成效。參見(jiàn)最高檢發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年2月27日；2020年8月5日最高檢就2019年度全國(guó)檢察機(jī)關(guān)社會(huì)治理類(lèi)優(yōu)秀檢察建議答記者問(wèn)。但在刑事執(zhí)行方面的監(jiān)督效能和作用仍值得進(jìn)一步研究，本文以社區(qū)矯正為視角，對(duì)檢察建議在社區(qū)矯正中的強(qiáng)化監(jiān)督作用展開(kāi)論述。

一、社區(qū)矯正中檢察建議的獨(dú)立價(jià)值

（一）檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)行活動(dòng)中履行憲政型法律監(jiān)督職能的重要形式

《中華人民共和國(guó)憲法》第129條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職能，以此維護(hù)法律制度的統(tǒng)一，保護(hù)基本人權(quán)和限制公共權(quán)力，然而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威在很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)未得到足夠的重視。司法體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，提高監(jiān)督效能，重塑監(jiān)督權(quán)威尤為必要。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，訴訟監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督是檢察監(jiān)督的組成部分。①《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)訴訟活動(dòng)，對(duì)判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作，對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。社區(qū)矯正作為國(guó)家在非監(jiān)禁刑事執(zhí)行方面的嘗試，從適用到執(zhí)行都不甚完善，違法違規(guī)現(xiàn)象在所難免，尤其需要檢察機(jī)關(guān)的介入和監(jiān)督。在社區(qū)矯正中運(yùn)用檢察建議是以法律監(jiān)督為核心的憲政型檢察職能的重要實(shí)施手段之一。②王玄瑋：《中國(guó)檢察權(quán)轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究》，北京：法律出版社，2013年，第128頁(yè)。鑒于此，2020年相繼實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》和《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》（后面簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)社區(qū)矯正工作予以全方位的監(jiān)督。③《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》第8條規(guī)定，人民檢察院依法對(duì)社區(qū)矯正工作實(shí)行法律監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》第6條規(guī)定，人民檢察院依法履行調(diào)查評(píng)估活動(dòng)監(jiān)督等八項(xiàng)法律監(jiān)督職責(zé)。另外還有多項(xiàng)條款對(duì)檢察監(jiān)督的具體方式作出了規(guī)定。

功能定位決定職能方向。檢察建議以其獨(dú)有的簡(jiǎn)潔性、迅速性、靈活性和實(shí)效性，在社區(qū)矯正過(guò)程中對(duì)于有效地糾正違法違規(guī)行為，預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)法治觀念，參與社會(huì)治理等起到了重要作用。④孫謙：《新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的理念、原則與職能——寫(xiě)在新修訂的人民檢察院組織法頒布之際》，《人民檢察》2018年第21期。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)多種渠道發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正適用與執(zhí)行過(guò)程中的違法違規(guī)線(xiàn)索，包括通過(guò)研究與社區(qū)矯正有關(guān)的重要文件，發(fā)現(xiàn)地方規(guī)范性文件與上位法之間的沖突；通過(guò)參與刑事訴訟活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正決定及執(zhí)行機(jī)關(guān)的違法違規(guī)行為；通過(guò)列席與社區(qū)矯正相關(guān)的重要會(huì)議，發(fā)現(xiàn)矯正機(jī)關(guān)的違法違規(guī)行為；在所受理的檢舉和控告材料中，發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索，或通過(guò)走訪(fǎng)有關(guān)單位以及辦理案件中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線(xiàn)索，然后制發(fā)檢察建議進(jìn)行法律監(jiān)督。

通過(guò)檢察建議向社區(qū)矯正的有關(guān)單位或人員提出改進(jìn)或修正意見(jiàn)，糾正違法違規(guī)行為，消除犯罪隱患，彰顯出檢察機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)行活動(dòng)中履行憲政型法律監(jiān)督的職能。

（二）檢察建議旨在構(gòu)建柔中帶剛的溝通型檢察監(jiān)督模式

作為法律監(jiān)督的檢察建議，其外在表現(xiàn)形式是糾正與督促，內(nèi)在實(shí)質(zhì)是溝通與預(yù)防。檢察機(jī)關(guān)與被建議單位溝通，有利于建議與被建議雙方在社區(qū)矯正的規(guī)范運(yùn)作上達(dá)成一致意見(jiàn)，提高被建議單位對(duì)自身職責(zé)的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)職務(wù)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)的警惕和重視程度，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)矯正管理紕漏的完善健全意識(shí)等，實(shí)現(xiàn)自覺(jué)、自愿和積極糾正違法違規(guī)行為的目標(biāo)，促進(jìn)社區(qū)矯正適用和執(zhí)法行為的規(guī)范化。⑤陳永斌，李益明：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的理論根基、域外經(jīng)驗(yàn)與模式選擇》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注與溝通有別于平時(shí)生活中對(duì)他人可有可無(wú)的關(guān)注和柔性溝通，其以正式性與規(guī)范性彰顯出溝通的嚴(yán)肅性與不可回避性?！吨腥A人民共和國(guó)檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察建議工作規(guī)定》和《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》等分別對(duì)被建議單位的配合與回復(fù)做出了明文規(guī)定，⑥《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第21條規(guī)定，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院?！稒z察建議工作規(guī)定》第19條明確指出，被建議單位應(yīng)當(dāng)自收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月以?xún)?nèi)作出相應(yīng)處理，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院?！吨腥A人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》第62條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正工作違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法提出糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院，沒(méi)有采納的應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。使溝通具備柔中帶剛的色彩，這無(wú)疑會(huì)增加被建議單位對(duì)檢察建議的重視程度。這既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)被建議單位違法違規(guī)問(wèn)題督促落實(shí)的決心，也是對(duì)檢察建議監(jiān)督權(quán)威的確認(rèn)。

（三）檢察建議監(jiān)督角度多元，彰顯多重功能價(jià)值

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督具有參與全程化、監(jiān)督對(duì)象多樣化、監(jiān)督內(nèi)容全面化等多角度監(jiān)督特點(diǎn)，檢察建議在其中之運(yùn)用彰顯出多重功能價(jià)值。

第一，糾錯(cuò)、整改功能。刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)社區(qū)矯正裁決適用階段、宣告階段、日常監(jiān)管階段以及刑罰執(zhí)行變更與解矯階段的監(jiān)督，運(yùn)用檢察建議糾正案件處理機(jī)構(gòu)執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題，促進(jìn)其增強(qiáng)責(zé)任感，進(jìn)行集中清理整治、查漏補(bǔ)缺、建章立制，彰顯出檢察建議的糾錯(cuò)、整改功能。

第二，犯罪預(yù)防功能。通過(guò)對(duì)參與社區(qū)矯正工作的國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正適用及執(zhí)行過(guò)程中的違法違規(guī)現(xiàn)象，尤其是職務(wù)犯罪的苗頭或行為?？偨Y(jié)案發(fā)規(guī)律，深入觀察分析誘發(fā)職務(wù)犯罪的原因，找出規(guī)定或管理中的漏洞；制發(fā)檢察建議，敦促責(zé)任單位及其上級(jí)主管部門(mén)制定有關(guān)對(duì)策消除誘發(fā)因素；降低職務(wù)犯罪案發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，彰顯出檢察建議的犯罪預(yù)防功能。

第三，救濟(jì)功能。當(dāng)社區(qū)矯正的決定、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員違反法律規(guī)定，未履行或未認(rèn)真履行其法定職責(zé)，導(dǎo)致公民的合法權(quán)利受到損害時(shí)，調(diào)查有關(guān)事實(shí)并提出檢察建議，要求有關(guān)部門(mén)采取切實(shí)措施，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利救濟(jì)，確保法律的有效執(zhí)行，彰顯出檢察建議的救濟(jì)功能。

第四，引導(dǎo)功能。除了對(duì)違法違規(guī)行為提出糾錯(cuò)整改建議外，對(duì)于社區(qū)矯正人員的見(jiàn)義勇為、檢舉揭發(fā)、協(xié)助破案、慈善舉動(dòng)等行為，以檢察建議的形式向有關(guān)部門(mén)提出表彰建議或減刑建議，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，激勵(lì)服刑人員悔過(guò)自新，同時(shí)有利于引導(dǎo)公眾加強(qiáng)法治觀念，激發(fā)積極向上的能量，彰顯出檢察建議的引導(dǎo)功能。①鐘文華，王遠(yuǎn)偉：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第11期。

近年來(lái)，各地針對(duì)社區(qū)矯正的檢察建議數(shù)量不斷增加，檢察建議在護(hù)航社區(qū)矯正正確實(shí)施、加強(qiáng)矯正管理、預(yù)防違法犯罪和弘揚(yáng)社會(huì)風(fēng)氣等方面，日益彰顯出其獨(dú)立價(jià)值，但其仍存在柔性有余剛性不足、難于執(zhí)行等亟待解決的問(wèn)題。

二、當(dāng)前社區(qū)矯正中檢察建議剛性不足的表現(xiàn)及原因探尋

盡管檢察建議在對(duì)社區(qū)矯正的監(jiān)督方面已有長(zhǎng)足進(jìn)步，但實(shí)踐中仍有不少問(wèn)題存在。其主要表現(xiàn)為：檢察監(jiān)督介入時(shí)間滯后，導(dǎo)致事后監(jiān)督居多；制發(fā)不規(guī)范，建議內(nèi)容雷同化，導(dǎo)致檢察建議沒(méi)有具體指向性和可操作性；被建議單位對(duì)檢察建議重視程度不夠，導(dǎo)致怠于回復(fù)、拖延回復(fù)、整改效果不理想等。②于陽(yáng)：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作研究——基于天津市基層檢察院和司法所的調(diào)研》，《犯罪與改造研究》2019年第4期。當(dāng)前，檢察建議的核心問(wèn)題為剛性不足，建議質(zhì)效難以彰顯，監(jiān)督權(quán)威未獲得充分認(rèn)可，主要有以下三點(diǎn)原因：

（一）體制原因：現(xiàn)有體制架構(gòu)，檢察權(quán)難以獨(dú)立行使

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和新修訂的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》有關(guān)規(guī)定，人民檢察院的設(shè)置、職權(quán)、辦案組織及人員組成，均由立法機(jī)關(guān)決定，檢察機(jī)關(guān)也只對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這種獨(dú)具中國(guó)特色的權(quán)力架構(gòu)模式本是為彰顯檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)督地位而設(shè)立，然而，在過(guò)去幾十年的實(shí)際運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)行政化的人事任免機(jī)制和對(duì)本級(jí)政府的財(cái)政依附關(guān)系，造成檢察官在忠誠(chéng)于法律與滿(mǎn)足個(gè)人需要之間進(jìn)退維谷、在公正獨(dú)立與消極敷衍之間左右搖擺，由此造成了檢察權(quán)難以獨(dú)立行使的尷尬局面。由此帶來(lái)兩方面消極影響，一方面，部分檢察機(jī)關(guān)及其檢察人員對(duì)自身在社區(qū)矯正中的職能定位不當(dāng)，不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督，將獨(dú)立公正、秉公執(zhí)法的“監(jiān)督”行為異化為參與司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正的“協(xié)助”行為，可想而知，發(fā)出檢察建議主要是完成任務(wù)，敷衍了事；另一方面，被監(jiān)督機(jī)關(guān)難以建立起對(duì)檢察權(quán)威的認(rèn)可和尊重，對(duì)檢察建議不夠重視，出現(xiàn)了不少未做回復(fù)或整改不力的現(xiàn)象。

（二）理念原因：監(jiān)督理念偏差，監(jiān)督關(guān)系不暢

理念偏差之一，認(rèn)為監(jiān)督就是檢查，檢察就是“找茬”。在部分被監(jiān)督單位看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，意味著“找茬”“找錯(cuò)誤”“挑毛病”，是對(duì)自身適用法律或執(zhí)行法律的不信任，甚至是對(duì)司法權(quán)威和執(zhí)法權(quán)威的挑釁，所以對(duì)檢察建議從心底深處持排斥態(tài)度，因而部分被建議單位基于自身地位及利益的考量，對(duì)檢察建議采取不予回復(fù)的抵制做法或草草應(yīng)付的變相抵制做法。

理念偏差之二，過(guò)于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)威。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，如果將檢察監(jiān)督定義為對(duì)立與博弈，把自己放在高高在上的地位，在不平等心態(tài)的作用下，勢(shì)必會(huì)滋生壓制心理，期待被建議單位乖乖聽(tīng)命。檢察機(jī)關(guān)若走入只顧彰顯自己監(jiān)督權(quán)威的歧途，那么監(jiān)督與被監(jiān)督雙方之間的相互配合將更加困難。

理念偏差之三，認(rèn)為檢察建議沒(méi)什么作用，只是走形式。部分檢察機(jī)關(guān)和被建議單位長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)存在一種誤解，認(rèn)為檢察建議只是一種可有可無(wú)的提醒，在被建議單位耳邊吹吹風(fēng)、撓撓癢，過(guò)了就算了，造成檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有形成有說(shuō)服力的建議和跟蹤監(jiān)督機(jī)制，被監(jiān)督單位沒(méi)有真心實(shí)意地改正態(tài)度。檢察建議實(shí)際效果不理想。

以上三種理念偏差存在的根本原因在于沒(méi)有理順監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，對(duì)自身定位存在偏差，由此造成檢察建議無(wú)法得到有效執(zhí)行，難以實(shí)現(xiàn)其設(shè)立的初衷。

（三）質(zhì)量原因：檢察建議質(zhì)量不佳

當(dāng)前對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督考察的刑事執(zhí)行檢察部門(mén)，需要負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督以及強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等多項(xiàng)內(nèi)容。①根據(jù)最高人民檢察院2015年12月4日發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》，刑事執(zhí)行檢察部門(mén)承擔(dān)監(jiān)所檢察監(jiān)督、死刑執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督、羈押必要性審查監(jiān)督、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等七項(xiàng)職責(zé)。于社區(qū)矯正而言，檢察監(jiān)督面臨兩大難題，一是案多人少，二是檢察人員缺乏專(zhuān)業(yè)的社區(qū)矯正知識(shí)。在案多人少的情況下，檢察人員大多依靠為數(shù)不多的書(shū)面材料檢查和偶爾的實(shí)地走訪(fǎng)，難以做到經(jīng)常性、跟蹤性監(jiān)督。②譚義斌，黃萍：《關(guān)于檢察建議實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，《人民檢察》2016年第8期。“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”，③毛澤東在1930年《反對(duì)本本主義》中提出“沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，習(xí)近平總書(shū)記也多次指出在全黨要大興調(diào)查研究之風(fēng)，深入實(shí)際，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”，要做好調(diào)查研究基本功。只有深入調(diào)查，才能弄清違法違規(guī)事件原委，進(jìn)而提出整改建議。在調(diào)研不深入并且缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的情況下，檢察建議的內(nèi)容多集中在“加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)”“落實(shí)責(zé)任制度”等較為宏觀的詞匯，難以制發(fā)有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的精細(xì)化檢察建議。

三、提升社區(qū)矯正檢察建議剛性的路徑

（一）理念提升路徑

1.樹(shù)立獨(dú)立監(jiān)督、平等監(jiān)督、嚴(yán)肅監(jiān)督的理念

所謂把檢察建議做成剛性，歸根結(jié)底是要檢察建議能夠得到被建議單位的認(rèn)可與接受。解決檢察建議剛性的問(wèn)題，最重要的是理順監(jiān)督方與被監(jiān)督方的地位和關(guān)系。法治國(guó)家的正常運(yùn)行需要構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力控制機(jī)制作為基本保障。檢察建議作為憲政型法律監(jiān)督的重要方式之一，①秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機(jī)關(guān)的憲法定位》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。是一種有組織、制度化、規(guī)范化、法制化的監(jiān)督，其目的在于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力異化。法律監(jiān)督只有做到獨(dú)立監(jiān)督才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，維護(hù)司法公正的目標(biāo)。②葉燕培：《檢察建議的法理分析》，《中國(guó)檢察官》2020年第21期。如前文所述，檢察機(jī)關(guān)人事任免的行政化和財(cái)政來(lái)源的依附性決定了檢察監(jiān)督難以獨(dú)立行使，因此改革目前的檢察制度勢(shì)在必行。近年來(lái)，各省市正在嘗試對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行大幅度改革，包括由原來(lái)的高度行政化向司法專(zhuān)業(yè)化的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，從人財(cái)物的高度地方依附性向省級(jí)統(tǒng)一管理的人財(cái)物統(tǒng)管制度改革，同時(shí)，深化司法責(zé)任制配套改革，建立檢察人員職業(yè)保障制度等一系列改革，這對(duì)于獨(dú)立監(jiān)督而言是利好消息。

作為法律監(jiān)督體系中的一環(huán)，檢察建議應(yīng)堅(jiān)守憲政型法律監(jiān)督本質(zhì)，體現(xiàn)其專(zhuān)門(mén)性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性與嚴(yán)肅性，但也要防止為增加其剛性，而使檢察建議成為居高臨下的指責(zé)。檢察建議應(yīng)保持嚴(yán)肅但不嚴(yán)厲的特性，因?yàn)槠湓诒举|(zhì)上具有程序性和建議性的特性。監(jiān)督方與被監(jiān)督方本來(lái)平等，監(jiān)督與被監(jiān)督乃是制度平衡之設(shè)計(jì)，并無(wú)地位高下之分。檢察機(jī)關(guān)的建議是依法進(jìn)行的程序監(jiān)督。通過(guò)平和理性的提示與提醒，督促被建議單位改正錯(cuò)誤，而非親力親為地實(shí)體處理。檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間均為法治共同體中的一員，并非博弈與對(duì)抗的關(guān)系，而是秉承相同的法治理念，共同肩負(fù)守護(hù)司法公正和維護(hù)法律尊嚴(yán)之責(zé)任。對(duì)社區(qū)矯正而言，檢察建議的目標(biāo)是要維護(hù)社區(qū)矯正刑罰適用與執(zhí)行過(guò)程中的合法公正，實(shí)現(xiàn)將犯罪人改造為善良公民、重返社會(huì)的理想。監(jiān)督與被監(jiān)督雙方在恢復(fù)社會(huì)和諧秩序方面，目標(biāo)是一致的，相互理解、求同存異是雙方應(yīng)有的態(tài)度。監(jiān)督方避免居高臨下的姿態(tài)，被監(jiān)督方以開(kāi)放和接納的態(tài)度，雙方在依法監(jiān)督與自覺(jué)接受監(jiān)督之間形成良性合理互動(dòng)，方能形成制約與協(xié)同、對(duì)話(huà)與溝通。

2.建立信息化時(shí)代智慧監(jiān)督的理念

封閉機(jī)械、靜態(tài)僵化是無(wú)法保持檢察建議的工作活力的。信息化時(shí)代對(duì)社區(qū)矯正及檢察監(jiān)督而言是一個(gè)難得的機(jī)遇，檢察建議應(yīng)跟上時(shí)代步伐，調(diào)整思維、拓寬方式、優(yōu)化流程、規(guī)范內(nèi)容。利用大數(shù)據(jù)時(shí)代信息收集的快速性、廣泛性與關(guān)聯(lián)性，做到既從宏觀上把握中國(guó)法治現(xiàn)狀與社區(qū)矯正現(xiàn)狀，又從微觀上聚焦關(guān)鍵問(wèn)題，③卞宜良：《大數(shù)據(jù)思維變革對(duì)司法裁判的啟示》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年4月27日。以冷靜審慎的態(tài)度精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正適用和執(zhí)行過(guò)程中類(lèi)型化、重點(diǎn)性違規(guī)違法問(wèn)題。當(dāng)前亟須建立一個(gè)由公檢法司共享合作的全國(guó)性的社區(qū)矯正信息管理平臺(tái)，深度整合互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和社區(qū)矯正，打造社區(qū)矯正全過(guò)程、全方位的智能化，①參見(jiàn)《廣東省司法廳關(guān)于政協(xié)第十二屆廣東省委員會(huì)第一次會(huì)議第20180052號(hào)提案答復(fù)的函》（粵司函〔2018〕425號(hào)）。突破信息壁壘化、促進(jìn)信息流通化、實(shí)現(xiàn)信息共享化，形成法治合力。在檢察建議的制發(fā)過(guò)程中，除了傳統(tǒng)的問(wèn)題查找方式外，還應(yīng)增強(qiáng)獲取、分析和利用相關(guān)數(shù)據(jù)的能力，形成實(shí)地監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、定期監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督、總體監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督與隨機(jī)監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)督理念與方式。

（二）配套支持路徑

1.人大支持路徑

檢察建議作為一種專(zhuān)門(mén)的、具體化的監(jiān)督，與人大的全面性、終局性監(jiān)督不同，但在本質(zhì)上仍屬于落實(shí)人大監(jiān)督的具體形式之一。因此，在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督過(guò)程中，依托人大常委會(huì)的有力支持，形成合力監(jiān)督，是增加檢察建議剛性、提升監(jiān)督效果的重要方式。人大常委會(huì)支持檢察建議可以分為四種途徑：第一，通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、質(zhì)詢(xún)或執(zhí)法檢查等形式予以監(jiān)督，關(guān)注檢察建議的落實(shí)和問(wèn)題整改情況；第二，出臺(tái)加強(qiáng)檢察建議的決議，將檢察建議落實(shí)情況列入被監(jiān)督機(jī)關(guān)年度考核內(nèi)容，促使被建議單位積極配合整改，確保檢察建議能夠做到“真落實(shí)”；第三，落實(shí)重大案件檢察建議及其回復(fù)向同級(jí)人大常委會(huì)備案的制度；第四，探索檢察建議抄報(bào)通報(bào)制度，對(duì)于重要的建議或者被建議單位無(wú)正當(dāng)理由拒絕回復(fù)或整改的，及時(shí)向所在人大常委會(huì)抄報(bào)或通報(bào)。通過(guò)人大對(duì)檢察監(jiān)督的支持，能夠形成各部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作的局面，有利于配合檢察工作的順利進(jìn)行，切實(shí)增強(qiáng)檢察建議的落實(shí)效果。

2.監(jiān)察委支持路徑

預(yù)防職務(wù)違法犯罪是檢察建議的重要功能之一。為構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)檢察建議的剛性，建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)之間的工作銜接機(jī)制尤為必要。②萬(wàn)春：《檢察法制建設(shè)新的里程碑——參與〈人民檢察院組織法〉修訂研究工作的體會(huì)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。對(duì)于在社區(qū)矯正檢察工作中發(fā)現(xiàn)的涉及職務(wù)犯罪的線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委員會(huì)移送的，在移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序、檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中是否可以提前介入、監(jiān)察委員會(huì)的處置方式及公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)方面等均應(yīng)予以探索，以建立、形成常態(tài)化工作機(jī)制。③何靜：《檢察介入監(jiān)察調(diào)查：依據(jù)探尋與壁壘消解》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期。另外，在國(guó)家層面公布統(tǒng)一的職務(wù)犯罪案件銜接的工作規(guī)定，以避免各地規(guī)定不一、銜接混亂等問(wèn)題，形成檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同監(jiān)督的局面。

（三）隊(duì)伍強(qiáng)化路徑

專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、高素質(zhì)的檢察隊(duì)伍是保證檢察建議質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)可從三方面入手：

第一，構(gòu)建社區(qū)矯正檢察組織機(jī)制。當(dāng)前檢察官員額制改革是對(duì)檢察院工作人員進(jìn)行分類(lèi)管理④《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第40條規(guī)定，人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類(lèi)管理。的探索和實(shí)踐，這將促使檢察監(jiān)督隊(duì)伍走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化。在員額制改革中，設(shè)置適量的專(zhuān)職社區(qū)矯正檢察人員，是社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作做好做實(shí)的基本保障。檢察機(jī)關(guān)可采取多種形式使社區(qū)矯正檢察組織化、專(zhuān)門(mén)化、常態(tài)化。其中包括在有刑事執(zhí)行檢察部門(mén)的檢察院設(shè)立社區(qū)矯正檢察科，在無(wú)刑事執(zhí)檢部門(mén)的基層檢察院或司法局成立社區(qū)矯正檢察室或社區(qū)矯正檢察小組，為檢察建議的剛性落實(shí)提供組織保障。在案多人少、人口流動(dòng)頻繁的現(xiàn)實(shí)情況下，突破傳統(tǒng)檢察監(jiān)督方式，不斷創(chuàng)新，尋找適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的社區(qū)矯正檢察機(jī)制，①樊崇義：《檢察機(jī)關(guān)深化法律監(jiān)督發(fā)展的四個(gè)面向》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。建立上下級(jí)、同級(jí)檢察機(jī)關(guān)密切配合、合力監(jiān)督機(jī)制，流動(dòng)人員管理異地監(jiān)督機(jī)制，實(shí)地監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督互補(bǔ)機(jī)制等，探索定期檢察、巡回檢察、流動(dòng)檢察與專(zhuān)項(xiàng)檢察相結(jié)合的工作方法。

第二，建立社區(qū)矯正檢察人才補(bǔ)充和培養(yǎng)機(jī)制。要做到檢察建議剛性，必須在檢察隊(duì)伍的整體素質(zhì)上下功夫。首先，針對(duì)部分刑事執(zhí)檢部門(mén)一線(xiàn)干警老齡化，難以承擔(dān)社區(qū)矯正檢察工作的問(wèn)題，可通過(guò)換崗分流優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，同時(shí)，補(bǔ)充具備現(xiàn)代法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的新生力量；其次，各檢察院之間可以加強(qiáng)有關(guān)社區(qū)矯正監(jiān)督案例的交流和討論，并進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)或?qū)ｎ}研究等活動(dòng)，以提高社區(qū)矯正檢察監(jiān)督人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)；最后，敢于放手，大膽實(shí)踐，培養(yǎng)年輕檢察官的獨(dú)立工作能力，不斷提高其在辦案中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出專(zhuān)業(yè)建議的能力。

第三，落實(shí)社區(qū)矯正檢察隊(duì)伍考核機(jī)制?？?jī)效考核對(duì)于工作而言，既是壓力又是巨大的動(dòng)力，不失為一種有效激勵(lì)方式?！吨腥A人民共和國(guó)檢察官法》規(guī)定檢察官在提出檢察建議被采納或者開(kāi)展法治宣傳、解決各類(lèi)糾紛效果顯著的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。②見(jiàn)《中華人民共和國(guó)檢察官法》第46條第（五）項(xiàng)。在考核時(shí)，不應(yīng)單純以建議和回復(fù)的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，忽視建議內(nèi)容和實(shí)施整改效果，應(yīng)當(dāng)以質(zhì)量為基石，以效果為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檢察建議進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。③顧文虎，林清紅：《檢察建議工作原則與機(jī)制完善》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》（法治論叢）2014年第4期。定期評(píng)選優(yōu)秀的檢察建議或者檢察建議工作先進(jìn)集體，以考核管理促進(jìn)績(jī)效提高，營(yíng)造創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的良好氛圍。

（四）制發(fā)規(guī)范化路徑

打鐵還需自身硬，檢察建議能否做成剛性，質(zhì)量是關(guān)鍵。應(yīng)從內(nèi)容和形式兩個(gè)方面規(guī)范檢察建議，著力提升社區(qū)矯正檢察建議的質(zhì)量。

從內(nèi)容而言，須做到有理有據(jù)，以案釋法，以案說(shuō)理。針對(duì)不同階段、不同機(jī)關(guān)、不同事項(xiàng)分別提出有針對(duì)性的檢察建議，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)建議、精準(zhǔn)化辦案。以脫、漏管為例，如果是交付執(zhí)行階段的脫、漏管，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)不同責(zé)任主體提出相應(yīng)的建議。若是因法院、公安或監(jiān)獄機(jī)關(guān)未送達(dá)交付執(zhí)行的法律文書(shū)，或未向社區(qū)矯正對(duì)象履行法定告知義務(wù)導(dǎo)致的，檢察建議則需闡明法律規(guī)定，明確告知被建議單位應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》及《實(shí)施辦法》的規(guī)定核實(shí)居住地，在法定時(shí)間內(nèi)送達(dá)法律文書(shū)，并向社區(qū)矯正對(duì)象告知報(bào)到義務(wù)。通過(guò)查找被建議單位的工作流程，發(fā)現(xiàn)工作疏漏，建議相關(guān)部門(mén)建立法律文書(shū)送達(dá)專(zhuān)人負(fù)責(zé)制度、定期檢查清理制度、與檢察機(jī)關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)制度，以減免疏漏，浪費(fèi)司法資源，增加司法成本。若是由于司法行政機(jī)關(guān)疏于管理造成的，檢察建議應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的監(jiān)管和幫扶職責(zé)，建議司法行政部門(mén)建立的相關(guān)教育培訓(xùn)和人才引進(jìn)制度，切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)矯正工作人員的法律觀念、提升責(zé)任意識(shí)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。若是由于某些職務(wù)違法犯罪行為，如貪污受賄、濫用職權(quán)或失職瀆職等行為引起的脫、漏管，則需要與監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接工作。對(duì)于檢察建議而言，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、數(shù)據(jù)真實(shí)是基礎(chǔ)；依據(jù)準(zhǔn)確、論證充分是保障；建議中肯、對(duì)癥下藥是關(guān)鍵。

從形式而言，需要對(duì)社區(qū)矯正檢察建議的適用對(duì)象、調(diào)查內(nèi)容、制發(fā)格式、審批程序和登記備案等一一規(guī)范。在適用對(duì)象方面，避免定位偏頗，導(dǎo)致將社區(qū)矯正對(duì)象作為監(jiān)督對(duì)象；在調(diào)查內(nèi)容方面，應(yīng)基于法律專(zhuān)業(yè)視角，以司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范與否作為監(jiān)督重點(diǎn)；對(duì)于常見(jiàn)多發(fā)的和具有嚴(yán)重傾向性的類(lèi)案制發(fā)檢察建議；在制發(fā)格式方面，應(yīng)遵循規(guī)范格式，統(tǒng)一編號(hào)登記存檔，并經(jīng)法定程序發(fā)布。

（五）宣傳強(qiáng)化路徑

對(duì)社區(qū)矯正及其檢察監(jiān)督加強(qiáng)宣傳，增加社會(huì)認(rèn)知度、被建議單位認(rèn)同度和公眾支持度，是提升社區(qū)矯正檢察建議剛性的輔助路徑。

首先，建立檢察建議現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)為主、書(shū)面送達(dá)為輔的送達(dá)制度①《檢察建議工作規(guī)定》第18條規(guī)定：“送達(dá)檢察建議書(shū)，可以書(shū)面送達(dá)，也可以現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)。兩種方式中，除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)無(wú)疑會(huì)更加有利于提升檢察建議的剛性?！薄，F(xiàn)場(chǎng)宣告和當(dāng)面釋法說(shuō)理，不僅可以增加雙方對(duì)檢察建議的重視程度，而且可以促進(jìn)相互交流，共同完成整改目標(biāo)，實(shí)踐證明公開(kāi)送達(dá)的方式取得了不錯(cuò)的效果②“滿(mǎn)城區(qū)檢察院向區(qū)司法局公開(kāi)送達(dá)社區(qū)矯正工作檢察建議”，關(guān)于對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象檔案管理規(guī)定、外出務(wù)工就業(yè)、幫扶幫教落實(shí)情況中存在問(wèn)題，發(fā)出檢察建議，督促區(qū)司法局履行職責(zé)。此次送達(dá)采用公開(kāi)送達(dá)的方式，并邀請(qǐng)人民監(jiān)督員到現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)，取得良好效果。見(jiàn)《瀟湘晨報(bào)》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1680972235425211563&wfr=spider&for=p c. 2020-10-19.。為了確保送達(dá)和宣告順利進(jìn)行，最好在送達(dá)之前與被建議單位在問(wèn)題定性、整改意見(jiàn)、公開(kāi)方式等方面做好溝通。宣告時(shí)，還可邀請(qǐng)第三方人員，如人大代表、政協(xié)委員或人民監(jiān)督員等參加，以提高檢察建議的權(quán)威性。

其次，在社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)和檢察院案件信息公開(kāi)平臺(tái)上發(fā)布典型建議、優(yōu)秀建議或精品建議，通過(guò)示范引領(lǐng)促進(jìn)檢察建議規(guī)范化、公開(kāi)化、剛性化。針對(duì)普遍性、多發(fā)性和類(lèi)型性違法違規(guī)問(wèn)題提出的檢察建議進(jìn)行梳理總結(jié)，由最高人民檢察院發(fā)布典型檢察建議案例選編，對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)起到指導(dǎo)作用。

最后，依托媒體宣傳社區(qū)矯正與檢察監(jiān)督。在大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通時(shí)代，利用一切可能的信息傳播手段，尤其是網(wǎng)絡(luò)傳播，發(fā)布有關(guān)社區(qū)矯正檢察建議的新聞、典型案例和優(yōu)秀檢察建議書(shū)等，以提高公眾對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)和信任度，讓越來(lái)越多的人了解社區(qū)矯正，參與社區(qū)矯正，監(jiān)督社區(qū)矯正，鼓勵(lì)被害人和群眾為檢察監(jiān)督提供線(xiàn)索。