張 瀅，孟海峰，王旭彤，劉慧瑩，王志泉

（1.石家莊學(xué)院 財(cái)務(wù)處，河北 石家莊 050035；2.石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院 紀(jì)檢監(jiān)察處，河北 石家莊 050081；3.河北大學(xué) 審計(jì)處，河北 保定 071002；4.石家莊市第五中學(xué) 后勤管理處，河北 石家莊 050051）

一、研究背景

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)增加

為了全面貫徹黨的教育方針，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，破除束縛高等教育改革發(fā)展的機(jī)制障礙，落實(shí)國(guó)家深化高等教育領(lǐng)域“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)，教育部等五部門印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，其中在高校經(jīng)費(fèi)使用管理方面提出進(jìn)一步擴(kuò)大高校項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)。有關(guān)教育專家肯定此項(xiàng)政策，并表示這一政策標(biāo)志著高校辦學(xué)自主權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，呼吁教育主管部門、高校加強(qiáng)制度建設(shè)，同時(shí)高校應(yīng)以此為契機(jī)提升自身治理能力。

（二）國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出更高要求

2018年7月6日，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》由中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過，自2018年9月1日起實(shí)行。該意見是為了優(yōu)化財(cái)政資源配置，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系而制定的法規(guī)。

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求從2017年開始，行政事業(yè)單位按照規(guī)定編制內(nèi)部控制報(bào)告。國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)、內(nèi)部控制制度完善的重視程度不斷提高。

（三）高校內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展較晚

目前，我國(guó)沒有制定專門的高校內(nèi)部控制規(guī)范，高校內(nèi)部控制建設(shè)主要參考2014年財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了政策依據(jù)并指明了方向，但是對(duì)高校而言，缺乏具體實(shí)施方面的指導(dǎo)。與企業(yè)相比，高校內(nèi)部控制建設(shè)無論是政策支持還是實(shí)踐方面，都起步較晚。因此，高校內(nèi)部控制建設(shè)還有許多地方需要完善。

一方面，國(guó)家對(duì)高校實(shí)行“放管服”政策改革，加大了高校辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，國(guó)家對(duì)政府事業(yè)單位實(shí)行新的政府會(huì)計(jì)制度，要求行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制報(bào)告，實(shí)行全面預(yù)算評(píng)價(jià)，這對(duì)高校財(cái)務(wù)部門的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。高校財(cái)務(wù)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、預(yù)算績(jī)效管理的主導(dǎo)部門、高校內(nèi)部控制的重要組成部分，在此情形下加強(qiáng)內(nèi)部控制尤為重要。

二、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問題及分析

（一）缺乏對(duì)內(nèi)部控制的足夠重視

首先，高校作為事業(yè)單位承擔(dān)著科學(xué)研究、培養(yǎng)人才的公共服務(wù)職責(zé)，不以直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益為目的，難以像企業(yè)一樣，僅憑簡(jiǎn)單的利潤(rùn)指標(biāo)衡量資金的使用效率。高校財(cái)務(wù)的功能傾向于核算，管理功能沒有充分發(fā)揮。高校財(cái)務(wù)部門大多人力緊缺，較多的人力投入到會(huì)計(jì)核算、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷方面，很少有人員專職從事內(nèi)部控制工作，缺乏意識(shí)上的重視和足夠的人力支持。

其次，對(duì)于內(nèi)部控制中的不相容崗位分離、輪崗制度，高校并沒有完全按照規(guī)定執(zhí)行。由于財(cái)務(wù)人員數(shù)量較少，有時(shí)會(huì)存在一人兼任多個(gè)崗位、人員之間崗位交叉、各個(gè)崗位缺乏明確責(zé)任劃分等情況，難以使每個(gè)財(cái)務(wù)人員都對(duì)內(nèi)控制度產(chǎn)生足夠的重視并在工作中落到實(shí)處。輪崗制度在高校財(cái)務(wù)制度中大多有所體現(xiàn)，但在實(shí)際執(zhí)行中有一定難度，存在執(zhí)行不到位的情況，給財(cái)務(wù)工作帶來隱患，不利于良好內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)。

（二）高校信息化導(dǎo)致控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增加

隨著信息化的發(fā)展，高校財(cái)務(wù)工作從傳統(tǒng)的手工記賬早已發(fā)展到通過專業(yè)財(cái)務(wù)軟件完成基本的會(huì)計(jì)核算功能。信息化在給財(cái)務(wù)工作帶來便利的同時(shí)，也導(dǎo)致控制環(huán)境更加復(fù)雜，隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)也有所增加。通過專業(yè)財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行核算，所有的數(shù)據(jù)都存儲(chǔ)在服務(wù)器上，操作員一旦操作失誤，就容易對(duì)數(shù)據(jù)造成破壞，而且很難恢復(fù)。每個(gè)操作員都有自己的登錄名及密碼，一旦被他人獲取，對(duì)信息安全產(chǎn)生極大威脅。系統(tǒng)管理員對(duì)財(cái)務(wù)系統(tǒng)有著絕對(duì)的管理權(quán)，并且缺乏有效的監(jiān)管，這也是現(xiàn)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中的一大隱患。財(cái)務(wù)部門的工作人員大多是財(cái)務(wù)專業(yè)人員，對(duì)信息系統(tǒng)管理缺乏專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，容易忽視信息化建設(shè)中的內(nèi)部控制，缺乏對(duì)信息技術(shù)安全的重視。目前高校信息系統(tǒng)更傾向于核算功能，管理功能較弱，難以直接為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制提供直接數(shù)據(jù)，也缺少對(duì)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。目前各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表大部分需要從財(cái)務(wù)軟件中導(dǎo)出數(shù)據(jù)，進(jìn)行人工整理，難以直接提取生成有效報(bào)表。因?yàn)閷?duì)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控功能較弱，難以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向和縱向比較，對(duì)預(yù)算監(jiān)控也大多依靠人工完成，導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制自動(dòng)化程度不高。

（三）各部門之間缺乏有效的溝通與信息交流

隨著信息化的發(fā)展，高校各業(yè)務(wù)部門大多實(shí)現(xiàn)了自身業(yè)務(wù)的信息化管理，學(xué)生處使用學(xué)生管理系統(tǒng)，教務(wù)處使用教務(wù)系統(tǒng)，國(guó)資處使用政府采購(gòu)系統(tǒng)和固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，科研處使用科研系統(tǒng)。[1]但是，目前很多高校業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)貫通鏈接，財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的分離導(dǎo)致在高校中形成了一個(gè)個(gè)信息孤島。而且業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門注重的目標(biāo)有時(shí)不一致，二者之間缺乏有效溝通，使得財(cái)務(wù)活動(dòng)僅限于業(yè)務(wù)部門完成經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)后，拿發(fā)票到財(cái)務(wù)部門報(bào)銷。這種監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是依托發(fā)票、合同等進(jìn)行的事后監(jiān)督，未能實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度要求的包括事前、事中、事后在內(nèi)的全過程監(jiān)督，不利于建立預(yù)警機(jī)制和規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

高校的采購(gòu)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)對(duì)接，采購(gòu)部門在接受業(yè)務(wù)部門委托進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，無法確定業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)容、支出是否與當(dāng)年預(yù)算相匹配，也無法根據(jù)財(cái)務(wù)系統(tǒng)的報(bào)銷數(shù)據(jù)提取有效信息，難以判斷業(yè)務(wù)部門是否采取化整為零的方式規(guī)避集中采購(gòu)，從而進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)警。財(cái)務(wù)部門也無法從采購(gòu)系統(tǒng)中提取與采購(gòu)相關(guān)的項(xiàng)目、金額、付款方式等資料，無法掌握第一手信息，只能通過人工審核業(yè)務(wù)部門提供的報(bào)銷單據(jù)了解集中采購(gòu)信息。

高校的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)對(duì)接，財(cái)務(wù)部門無法直接提取固定資產(chǎn)變動(dòng)的相關(guān)信息，而且固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)對(duì)固定資產(chǎn)核算采取不同的口徑，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理部門與財(cái)務(wù)部門關(guān)于資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無法一致，影響財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的有效性，不利于對(duì)資產(chǎn)的管理。

高校的科研系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)對(duì)接，科研部門無法通過系統(tǒng)第一時(shí)間得知科研經(jīng)費(fèi)到賬情況，需要從財(cái)務(wù)人員處獲取相關(guān)信息，給科研經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)工作增加了難度。財(cái)務(wù)部門要在財(cái)務(wù)系統(tǒng)中錄入科研經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)信息，也需要科研人員從中傳遞，手工錄入，既造成了科研人員、科研經(jīng)費(fèi)管理部門、財(cái)務(wù)部門不必要的重復(fù)勞動(dòng)，又降低了信息的準(zhǔn)確度。財(cái)務(wù)部門不能通過科研系統(tǒng)掌握科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，導(dǎo)致報(bào)賬過程中無法根據(jù)預(yù)算對(duì)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷實(shí)施有效控制。

（四）高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制高素質(zhì)人才緊缺

高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)與優(yōu)化必然需要高素質(zhì)的人才，但是目前相關(guān)人才嚴(yán)重短缺。雖然高校財(cái)務(wù)部門越來越重視管理職能，將績(jī)效管理、內(nèi)部控制作為工作的兩個(gè)重點(diǎn)來抓，但還是有很多高校把工作重心依舊放在核算上。其中一個(gè)重要的原因就是高校財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)量大，人員不足，為了解決普遍存在的報(bào)銷等待時(shí)間過長(zhǎng)的問題，許多高校財(cái)務(wù)部門將大量人員安排在報(bào)銷崗位上。財(cái)務(wù)人員平時(shí)工作繁忙，沒有時(shí)間進(jìn)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制方面的學(xué)習(xí)，更多專注于本職工作，對(duì)高校內(nèi)部控制了解較少。內(nèi)部控制工作起步晚，財(cái)務(wù)部門一般安排個(gè)別人兼任此項(xiàng)工作，其他人員對(duì)此關(guān)注較少，因此在日常工作中缺乏內(nèi)部控制意識(shí)。高校財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)較少，除了每年一次的繼續(xù)教育培訓(xùn)以外，缺乏內(nèi)控相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)以及考核。

（五）缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的一種特殊形式，某種意義上是對(duì)內(nèi)部控制的再控制，也是目前內(nèi)部監(jiān)督的主要方式。[2]目前高校內(nèi)部審計(jì)也存在一些問題：一是審計(jì)部門獨(dú)立性不強(qiáng)，很多高校還沒有獨(dú)立的內(nèi)審部門，大多隸屬于學(xué)校紀(jì)檢部門或者辦公室。二是內(nèi)審部門往往人員較少，很難對(duì)全校實(shí)行有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)。三是目前內(nèi)部審計(jì)缺乏全面性與及時(shí)性，內(nèi)審部門的主要工作是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)與個(gè)別項(xiàng)目的抽查審計(jì)。

三、加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的建議

（一）加強(qiáng)高校全體成員對(duì)內(nèi)部控制的重視

完善高校內(nèi)部控制體系，是順應(yīng)國(guó)家提高財(cái)政資金使用效率、完善國(guó)家監(jiān)督體系、提升高校自主管理能力的重要保障。高校應(yīng)不斷強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要性，使每個(gè)人都樹立內(nèi)部控制意識(shí)。日常工作嚴(yán)格按照內(nèi)控制度的要求進(jìn)行，明確每個(gè)人的崗位以及崗位職責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位分離制度，制定崗位輪轉(zhuǎn)規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)定期輪崗，真正將內(nèi)控制度的規(guī)定落到實(shí)處。

（二）營(yíng)造安全的信息化環(huán)境，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合

財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)信息安全保護(hù)意識(shí)，將系統(tǒng)默認(rèn)的登錄名與簡(jiǎn)單密碼改為安全等級(jí)較高的復(fù)雜密碼，并在日常工作中注重保護(hù)密碼安全。增加對(duì)系統(tǒng)管理員操作的審核崗位，形成對(duì)管理權(quán)的有效制約。增加專門的信息技術(shù)人員，對(duì)高校財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行日常維護(hù)與安全保護(hù)，對(duì)數(shù)據(jù)做好備份。

高?，F(xiàn)有財(cái)務(wù)軟件大多從軟件供應(yīng)商處直接購(gòu)買，通用軟件的功能更偏重單純的核算，無法結(jié)合高校財(cái)務(wù)的特點(diǎn)及時(shí)高效地提供財(cái)務(wù)內(nèi)控所需要的各種數(shù)據(jù)。高校自主開發(fā)軟件成本高，而且對(duì)人員專業(yè)素質(zhì)要求較高，大多數(shù)高校難以實(shí)現(xiàn)。切實(shí)可行的做法是在現(xiàn)有財(cái)務(wù)軟件的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與軟件供應(yīng)商的溝通，由高校財(cái)務(wù)專門的信息技術(shù)人員與軟件供應(yīng)商一起對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行優(yōu)化，使其能夠更符合高校財(cái)務(wù)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的信息化與自動(dòng)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，為領(lǐng)導(dǎo)作出正確經(jīng)濟(jì)決策提供及時(shí)有效的數(shù)據(jù)支持。

隨著大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等信息技術(shù)的發(fā)展，建立財(cái)務(wù)信息共享平臺(tái)、實(shí)行業(yè)財(cái)融合逐漸成為一種趨勢(shì)。高校應(yīng)將財(cái)務(wù)系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過制度內(nèi)嵌的方式將控制規(guī)則與信息系統(tǒng)建立鏈接，由系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，將事后監(jiān)控前移，真正做到事前、事中、事后全過程監(jiān)督，在建立財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制的同時(shí)，也為內(nèi)部控制提供技術(shù)支持。

（三）培養(yǎng)高素質(zhì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制人才

高校應(yīng)適當(dāng)增加財(cái)務(wù)人員，緩解財(cái)務(wù)人員緊缺的現(xiàn)狀。加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員內(nèi)控知識(shí)與業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)，定期組織內(nèi)部學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)交流，由負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行相關(guān)講解，使接觸內(nèi)部控制工作較少的人員了解本單位的內(nèi)部控制工作。組織財(cái)務(wù)人員定期參加內(nèi)部控制知識(shí)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)最新的內(nèi)部控制理論知識(shí)。加強(qiáng)與內(nèi)部控制建設(shè)高水平高校的交流學(xué)習(xí)，了解最新的內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。將內(nèi)部學(xué)習(xí)與外部交流學(xué)習(xí)相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐學(xué)習(xí)相結(jié)合，培養(yǎng)出全面的內(nèi)部控制人才，更好地為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)服務(wù)。

（四）建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

建立有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、專項(xiàng)項(xiàng)目資金建立有效的監(jiān)督機(jī)制，定期開展專項(xiàng)審計(jì)；對(duì)采購(gòu)、預(yù)決算、資產(chǎn)等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控。高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)眾多，單一依靠審計(jì)部門無法完成對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的有效監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督，必須采取多種方式，加強(qiáng)與多部門的聯(lián)合。通過財(cái)務(wù)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的信息共享、工作職責(zé)對(duì)接，實(shí)行重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)協(xié)商機(jī)制，明確各自的監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督重點(diǎn)，共享工作成果，避免重復(fù)工作。實(shí)行財(cái)務(wù)信息公開，接受本校教職工的監(jiān)督，提高資金使用的透明度。定期聘請(qǐng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)本校業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)中的不足，通過獨(dú)立第三方專業(yè)的視角給出建議，對(duì)本校內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。通過多方面的內(nèi)部監(jiān)督，健全內(nèi)部控制制度體系，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以優(yōu)化財(cái)務(wù)管理工作，促進(jìn)教學(xué)、科研活動(dòng)及各項(xiàng)管理活動(dòng)的高效有序開展。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》實(shí)施后，各高校按照規(guī)范的要求制定本單位的內(nèi)部控制制度，成立以院長(zhǎng)、書記為組長(zhǎng)，各中層領(lǐng)導(dǎo)為組員的內(nèi)部控制小組，內(nèi)部控制工作開始全面展開。但是，高校內(nèi)部控制工作開展時(shí)間較晚，要形成完善的內(nèi)部控制體系，依舊需要付出巨大的努力。要不斷強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)內(nèi)部控制真正提起重視，使普通教職工了解內(nèi)部控制工作的內(nèi)容并積極配合工作。作為高校內(nèi)部控制的重要組成部分，財(cái)務(wù)方面的內(nèi)部控制也需要在探索中不斷完善，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合法的前提下，實(shí)現(xiàn)資金的有效利用，從而助力學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的提升。