抓住地方特色 增強可操作性
——修訂后的《廣東省濕地保護條例》解讀
2021-02-04 04:32:32文封麗
人民之聲 2021年1期
文 封 麗
2006年6月1日省人大常委會通過《廣東省濕地保護條例》。條例實施以來，有效遏制了濕地違法行為，濕地資源得到了有效保護。2019年，我省啟動了濕地條例的修訂工作，經(jīng)2020年11月27日省十三屆人大常委會第二十六次會議審議通過，自2021年1月1日起施行。條例貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，遵循“有特色、可操作”立法原則要求，把突出地方特色擺在顯著位置，把增強實操性作為重要抓手，以國家政策要求為核心，以問題為導(dǎo)向，立足我省實際，突出紅樹林濕地保護，完善濕地保護管理制度。修訂后的條例主要有以下幾個方面亮點。
紅樹林濕地保護專章體現(xiàn)廣東特色
習(xí)近平總書記明確指出，“一定要尊重科學(xué)、落實責(zé)任，把紅樹林保護好”。紅樹林在凈化海水、防風(fēng)消浪、維持生物多樣性等方面發(fā)揮著極為重要的作用。濕地資源調(diào)查統(tǒng)計顯示，我省紅樹林濕地約1.98萬公頃，是全國紅樹林面積最大的省份。近年來，我省推動紅樹林保護修復(fù)取得積極進展，紅樹林自然保護地體系建設(shè)成效顯著，但是尚存在紅樹林濕地保護缺乏法律保障，剛性約束不足的客觀情況。為落實總書記重要指示精神，強化紅樹林濕地保護法治保障力度，條例專門增設(shè)一章對紅樹林濕地保護管控、種植修復(fù)、利用發(fā)展等作了全面規(guī)定，這是本次修訂最大的重點、特點和亮點。
（一）強化紅樹林濕地管護制度
一是加強保護針對性。條例規(guī)定了“兩個專項”工作，即開展紅樹林濕地專項調(diào)查和專項保護規(guī)劃，通過摸清家底，系統(tǒng)規(guī)劃，有針對性找出問題和解決問題，提高紅樹林濕地保護的科學(xué)性和管理水平。
二是加強巡查管護。條例明確了沿海縣級以上人民政府，紅樹林所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在巡查管護方面的職責(zé)，規(guī)定根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，可以在村規(guī)民約或者居民公約中約定紅樹林管護措施。通過整合政府、基層、自治組織多方力量，加強對紅樹林濕地的保護。
三是加強紅樹林及其種子保護。條例明確禁止非法移植、采挖、采伐紅樹林或者采摘紅樹林種子，因科研、醫(yī)藥、更新、改造、撫育以及國家或者省重點項目等需要移植、采挖、采伐、采摘的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)批準(zhǔn)并在指定的種類、數(shù)量、時間、地點內(nèi)進行。規(guī)定除國家重點建設(shè)項目外，禁止占用紅樹林濕地；確需占用或者臨時占用的，應(yīng)當(dāng)開展不可避讓性論證，并依法辦理審批手續(xù)。通過嚴(yán)格管控措施，從源頭抑制對紅樹林及其種子的破壞。
（二）規(guī)范紅樹林濕地修復(fù)活動
自然資源部、國家林業(yè)和草原局于2020年印發(fā)的《紅樹林保護修復(fù)專項行動計劃》提出行動目標(biāo)，部署廣東省到2025年營造5 500公頃、修復(fù)2 500公頃紅樹林，占到總?cè)蝿?wù)目標(biāo)將近一半。我省肩負(fù)任務(wù)重、時間緊、責(zé)任大，加快推動紅樹林營造修復(fù)工作是當(dāng)務(wù)之急、當(dāng)務(wù)之重，但在調(diào)研中，有群眾反映部分地區(qū)為種植紅樹林，不經(jīng)調(diào)查論證，因為“亂選址、亂造林”影響了居民正常生活和生產(chǎn)，造成了其他生態(tài)資源損害。對此，條例按照“因地制宜、科學(xué)種植”原則，支持科學(xué)營造紅樹林，規(guī)定在紅樹林濕地資源現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證、合理確定紅樹林適宜恢復(fù)種植地，明確紅樹林種植選種要求和優(yōu)先修復(fù)區(qū)域，推進紅樹林濕地營造修復(fù)工作科學(xué)有序開展。
（三）促進紅樹林濕地利用和國際合作
紅樹林濕地作為一種重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，要嚴(yán)格保護，也要規(guī)范利用，更要促進發(fā)展。條例明確紅樹林濕地從事生產(chǎn)經(jīng)營、生態(tài)旅游、科學(xué)研究等活動，應(yīng)當(dāng)符合保護規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，相關(guān)設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合國家和地方的安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。同時，為推動我省濕地保護工作與國際接軌，提升保護工作水平，條例明確要求推動紅樹林濕地國際合作，促進紅樹林濕地保護科學(xué)技術(shù)、管理模式及候鳥遷徙等方面的技術(shù)交流和成果共享。
濕地保護主要制度設(shè)計務(wù)實可操作
本次修訂以國家現(xiàn)有政策為核心，完善了一系列濕地保護管理制度，并作了細(xì)化和創(chuàng)新，增強操作性。
（一）銜接國家政策規(guī)定，完善濕地管理基本制度
目前，國家雖未出臺濕地保護法，但規(guī)劃管理、分級管理、名錄管理等措施實踐已經(jīng)成熟，我省條例修訂時相應(yīng)作了補充完善。
一是完善規(guī)劃編制制度。條例充分兼顧濕地保護涉及林地、灘涂保護及生態(tài)用水等方面的需要，強調(diào)濕地保護規(guī)劃的編制和調(diào)整應(yīng)當(dāng)以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃等相銜接。
二是完善分級管理制度。條例規(guī)定按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地劃分為國家重要濕地、省重要濕地和一般濕地。在此基礎(chǔ)上，從我省各市保護需求出發(fā)，規(guī)定了地級以上市人民政府可以根據(jù)實際情況,將一般濕地劃為市重要濕地。
三是完善名錄管理制度。重要濕地在生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等方面有著重要價值，在保護上需要優(yōu)先人力物力參與，保障其生態(tài)功能的發(fā)揮；而一般濕地量大面廣分布散，調(diào)研中大家普遍反映建立名錄操作性不強。條例從重要濕地和一般濕地的保護需求出發(fā)，建立省重要濕地名錄管理制度，并明確名錄應(yīng)當(dāng)包含的事項，創(chuàng)設(shè)了一般濕地數(shù)據(jù)檔案管理制度。
此外，條例還根據(jù)國家規(guī)定對濕地面積總量管控、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等作了規(guī)定。
（二）健全濕地保護體系，細(xì)化分區(qū)分類保護方式
為落實《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，又兼顧到眾多一般濕地的保護需要，增強保護體系的科學(xué)性和保護規(guī)定的可操作性，修訂細(xì)化了分類保護方式。
一方面，落實“加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系”要求，通過推動建立濕地自然保護區(qū)、濕地公園，申請設(shè)立國家公園，劃定飲用水水源保護區(qū)等方式加強濕地保護，并明確相應(yīng)的保護要求，對納入自然保護地、飲用水水源等方式保護的濕地，規(guī)定按照相應(yīng)的法律法規(guī)實施保護。另一方面，對未納入的濕地，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，采取相應(yīng)的保護措施，防止?jié)竦匚廴荆S護濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能。同時，為增強可操作性，針對濕地自然保護區(qū)、濕地公園、濕地保護小區(qū)各自特點，完善了建立的情況和條件。
（三）強化濕地保護措施，推進濕地生態(tài)修復(fù)
條例貫徹落實十九大強化濕地保護和恢復(fù)精神，嚴(yán)格要求、強化措施、落實責(zé)任，有力推動濕地保護修復(fù)工作。
一是嚴(yán)格濕地用途管制。條例明確規(guī)定建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)不占用或者少占用濕地；對國家重要濕地、省重要濕地以及位于自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)的濕地等，依法禁止占用或者擅自改變用途；對確需占用并轉(zhuǎn)變用途的，除依法辦理相關(guān)手續(xù)外，還應(yīng)符合占補平衡的要求。
二是嚴(yán)懲破壞濕地行為。條例對濕地范圍內(nèi)的活動明確了11項禁令，同時，在處罰上與生態(tài)環(huán)境保護、水體水質(zhì)保護、野生動植物保護有關(guān)法律法規(guī)相銜接，并針對圍墾、開墾、填埋濕地，排干濕地或者永久性截斷濕地水源等典型違法行為，按照不同情形和情節(jié)輕重，分別設(shè)置處罰，加大處罰力度，增加違法成本。
三是明確修復(fù)主體責(zé)任。條例按照“誰破壞、誰修復(fù)”的原則，明確責(zé)任主體的修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任。對因歷史原因、公共利益或者重大自然災(zāi)害等，導(dǎo)致濕地面積減少、生態(tài)功能退化，經(jīng)科學(xué)論證確需恢復(fù)的濕地，明確由濕地所在地縣級以上人民政府負(fù)責(zé)修復(fù)。對臨時占用的，細(xì)化占用期滿后的修復(fù)期限，規(guī)定一年內(nèi)要完成生態(tài)修復(fù)。
保障濕地保護措施有效執(zhí)行
地方立法中有特色是核心，可操作是關(guān)鍵，為確保濕地相關(guān)管理保護制度規(guī)定能夠有效落地，此次修訂還完善了其他一些規(guī)定。
（一）理順濕地不同主管部門不同的關(guān)系，確保濕地有人管
濕地包括沼澤、湖泊、河流、濱海等各種類型，在管理保護職責(zé)上涉及部門多，機構(gòu)改革后，濕地保護組織協(xié)調(diào)工作難度加大，為確保濕地保護工作“有人管、管得住、管得好”，條例強化政府及部門職責(zé)，嚴(yán)明獎懲制度，加強監(jiān)督管理。明確各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護負(fù)總責(zé)，保障濕地保護、修復(fù)和補償?shù)馁Y金投入，建立濕地保護工作協(xié)調(diào)機制。厘清林業(yè)、水行政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等主管部門的職責(zé)，強化濕地保護管理機構(gòu)、村（居）民委員會在濕地保護工作中的責(zé)任。堅持嚴(yán)格考核、注重成效，建立濕地保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將濕地保護指標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度體系，加強對濕地保護規(guī)劃執(zhí)行情況和濕地保護工作的監(jiān)督檢查。
（二）理順保護與建設(shè)發(fā)展的關(guān)系，促使?jié)竦啬芄芎?/h3>
保護濕地，既要考慮符合生態(tài)建設(shè)發(fā)展需要，滿足當(dāng)代經(jīng)濟社會發(fā)展需要，又不影響后人發(fā)展需求。為促進人與自然和諧共生，條例堅持生態(tài)優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展的原則，體現(xiàn)尊重民意、維護民生的立法宗旨，強調(diào)嚴(yán)格保護的同時，推動依法合理適度規(guī)范利用濕地；規(guī)定建立自然保護區(qū)、濕地公園，設(shè)立濕地保護小區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分征求當(dāng)?shù)鼐用窈屠骊P(guān)聯(lián)方的意見，并組織評估論證；對編制紅樹林濕地專項保護規(guī)劃，也強調(diào)應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活需要，以及通航、行洪、候鳥停歇覓食地等需求。
此外，條例在加強人才培養(yǎng)、科技研究、宣傳教育方面也作了規(guī)定，推動形成全社會保護濕地的良好氛圍，為持續(xù)推進濕地保護工作提供支持和保障。
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