胡 聯(lián)，繆 寧，陳 天

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

一、引言

自1987 年英國首次報(bào)道瘋牛病以來，危害人類生命健康的重大傳染病疫情逐漸從歐洲擴(kuò)散到全世界，嚴(yán)重危害著人們的健康，影響著人們的生活。例如，1988 年在中國上海爆發(fā)的甲肝，導(dǎo)致數(shù)十萬人感染；1999 年在我國蘇皖一帶爆發(fā)的O157：H7，超過兩萬人感染。根據(jù)WHO 的統(tǒng)計(jì)，2003 年席卷全球的“非典”疫情，導(dǎo)致全球30 個(gè)國家和地區(qū)的感染病例高達(dá)6054 例，死亡417 例。2009 年在我國爆發(fā)的甲型H1N1 流感，截至2010 年3 月，累計(jì)確診病例約12.7 萬例，死亡800 例。2020 年突然爆發(fā)的新冠疫情是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，它嚴(yán)重威脅著人類的生命安全。因此，積極做好重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急防控工作是保護(hù)人類生命健康的重中之重。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出要“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)”。在此次新冠疫情防控中，中國政府積極應(yīng)對(duì)，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，奪取了全國抗疫斗爭勝利的重大戰(zhàn)略成果。當(dāng)前，疫情仍在全球蔓延，國內(nèi)零星散發(fā)病例和局部暴發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，中國政府緊抓常態(tài)化疫情防控，毫不松懈，為奪取抗疫斗爭的全面勝利積極努力。中國非政府組織在此次疫情防控中也積極參與，發(fā)揮了積極作用。根據(jù)中國社會(huì)組織網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，2017 年中國社會(huì)組織達(dá)到801083 個(gè)，其中基金會(huì)6322 個(gè)，社會(huì)團(tuán)體373194 個(gè)。不過，雖然目前全國已經(jīng)擁有86萬個(gè)社會(huì)組織，但是真正能夠參與災(zāi)害應(yīng)急救助的專業(yè)機(jī)構(gòu)不多。

從理論上說，在重大疫情防控中非政府組織的參與應(yīng)該能夠有效配合政府的工作，取得好的成效，但從現(xiàn)實(shí)上看效果仍不夠理想。究其原因有三：第一，中國非政府組織力量不夠強(qiáng)，缺乏有力的支持。雖然非政府組織貼近社會(huì)和民眾，組織靈活，擅長與公眾溝通，能夠調(diào)動(dòng)廣大群眾對(duì)大型公共事件的參與積極性，但是由于其在組織動(dòng)員、管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)以及國內(nèi)外合作方面經(jīng)驗(yàn)不足，其能力還有待提高。在現(xiàn)實(shí)中，政府統(tǒng)籌仍占據(jù)主導(dǎo)地位，非政府組織參與度仍然較低。第二，政府與非政府組織互動(dòng)還存在一定的利益困境。公共事件中地方政府和非政府組織都是基于自身獲益情況衡量與對(duì)方共事的態(tài)度，如果雙方基于自利性評(píng)估不能達(dá)成積極共事的一致，則可能導(dǎo)致非政府組織與政府組織之間形成雙方受損的“囚徒困境”。第三，政府與非政府組織之間的協(xié)作機(jī)制不健全。政府與非政府組織之間缺乏專業(yè)的對(duì)接，缺乏強(qiáng)效的危機(jī)溝通平臺(tái)，這就使非政府組織的參與無法起到強(qiáng)力有效的作用。

2008 年汶川大地震后，中國非政府組織在抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建中發(fā)揮了重要作用。另外，非政府組織在雅安地震、玉樹地震等一系列重大事件處置上也顯出自身的優(yōu)勢(shì)，可見，非政府組織能夠有效填補(bǔ)政府分配機(jī)制的失靈之處。但為何此次新冠疫情防控中非政府組織仍然參與不足？如何才能優(yōu)化非政府組織在重大疫情防控中的作用？本文對(duì)這些問題進(jìn)行了研究。

二、重大疫情防控中非政府組織參與的理論基礎(chǔ)

（一）政府（市場(chǎng)）失靈理論

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（Burton A. Weisbrod，1974）通過對(duì)政府和市場(chǎng)不能提供公共物品的局限性的論證證明了非政府組織存在的必要性，并在早期政府失靈理論的基礎(chǔ)上提出了相對(duì)完整的政府失靈理論。他認(rèn)為，在面臨公共突發(fā)事件時(shí)，非營利組織與政府組織相比，前者可以提供更加充足的公共物品和更加及時(shí)有效的公共服務(wù)。［1］由于政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行資源分配時(shí)效率低下，在進(jìn)行公共決策時(shí)無法達(dá)到預(yù)想的效果，同時(shí)還存在尋租行為，使政府部門在面對(duì)公共物品的分配時(shí)可能會(huì)做出降低經(jīng)濟(jì)效率甚至無法改善經(jīng)濟(jì)效率的決策，由此產(chǎn)生政府失靈。楊菡（2008）認(rèn)為僅僅依靠政府的力量去處理突發(fā)公共事件會(huì)因?yàn)檎鞒痰膹?fù)雜，或者信息的不及時(shí)公布而延緩?fù)话l(fā)公共事件的及時(shí)處理。［2］相比較而言，非政府組織在處理突發(fā)公共事件的過程中則減少了發(fā)展中國家制度缺陷帶來的成本。另外，政府失靈還表現(xiàn)在絕大多數(shù)時(shí)候政府的決策不會(huì)考慮到少數(shù)群體和特殊群體的利益，只能代表大部分普通公民的需要，僅僅通過政府的干預(yù)也還是無法彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。鄒慧君（2010）認(rèn)為在面臨突發(fā)公共事件中，政府與非政府組織的合作管理是社會(huì)發(fā)展的必然要求。［3］藺俊萍（2010）認(rèn)為從近年來政府在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)所表現(xiàn)的處理不及時(shí)、補(bǔ)給不到位、信息不全面來看，僅僅依靠政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是不夠的，非政府組織有助于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量和資源廣泛參與。［4］王景（2011）認(rèn)為在多元化的公共危機(jī)管理主體體系中，非政府組織已經(jīng)成為不可替代的重要參與力量。［5］另外，薩拉蒙認(rèn)為政府機(jī)制局限性的存在等，使政府漸漸失去了社會(huì)公眾的支持，人們逐漸偏好于由非政府組織提供的服務(wù)。唐雷（2014）、肖黎（2016）、Mercer M.A（1991）和Judith W. Overall（2011）等人基于非政府組織在面對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)的應(yīng)急處理，認(rèn)為非政府組織具有專業(yè)程度更高、反應(yīng)速度更快、救援力量更強(qiáng)大、救援活動(dòng)更靈活多樣等優(yōu)勢(shì)。［6-9］Xian Xingchen（2019）認(rèn)為非政府組織參與重大突發(fā)事件具有一定的現(xiàn)實(shí)背景和意義，并突出強(qiáng)調(diào)了非政府組織在重大緊急情況的應(yīng)急管理方面應(yīng)發(fā)揮的作用。［10］這便是非政府組織有效參與的政府失靈理論基礎(chǔ)。

（二）公共治理理論

公共治理指的是政府和其他民間組織組成自組織網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)管理，謀求公共利益的最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任的治理形式。因此，公共治理理論強(qiáng)調(diào)的是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量的共同作用。在政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者之間存在著協(xié)商合作的關(guān)系，以合理分工為前提，以互信互通為基礎(chǔ)，共同管理和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件。另外，為了促進(jìn)社會(huì)良治，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低對(duì)社會(huì)公眾的管制，逐漸將權(quán)力移向民眾基層，以便于社會(huì)組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)可以快速有效地號(hào)召社會(huì)大眾。綜上所述，公共治理理論強(qiáng)調(diào)的是政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者之間的協(xié)作與互動(dòng)機(jī)制，基于公共治理理論，政府既要不斷加強(qiáng)與市場(chǎng)、社會(huì)力量的聯(lián)系、溝通與協(xié)作，又要向社會(huì)分權(quán)。公共治理理論構(gòu)成了政府與非政府組織互動(dòng)協(xié)作的又一理論基礎(chǔ)。

三、重大疫情防控中政府和非政府組織的演化博弈分析

在以往關(guān)于非政府組織在重大公共事件中的作用的研究文獻(xiàn)中，史振厚（2005）基于博弈論的分析視角，研究分析了農(nóng)村非政府組織與政府、市場(chǎng)甚至其他民間組織之間的博弈關(guān)系，提出了農(nóng)村非政府組織進(jìn)行自身組織建設(shè)的可行性途徑。［11］劉祖云（2008）認(rèn)為政府與非政府組織之間存在著先賦博弈結(jié)構(gòu)，且在該博弈結(jié)構(gòu)的背景下，二者展現(xiàn)出較為靈活的多元博弈策略。［12］林煒（2011）認(rèn)為政府與非政府組織之間在面臨重大突發(fā)事件時(shí)的危機(jī)管理是一場(chǎng)博弈的過程，并基于此建立行為策略博弈模型。［13］郭建華（2013）基于委托代理理論和博弈論的方法，通過建立相應(yīng)的博弈模型分析非政府組織的內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)理。［14］邱甲龍（2014）認(rèn)為政府與非政府組織之間的博弈是具有中國特色的多元博弈策略，既包括沖突關(guān)系中的博弈策略，也包括合作關(guān)系中的博弈策略。［15］白潔（2014）基于靜態(tài)博弈論和動(dòng)態(tài)博弈論探討了政府與非政府組織之間的關(guān)系，并構(gòu)建了經(jīng)典博弈模型，對(duì)政府與非政府組織的合作模式和合作可能性進(jìn)行分析，提出在競(jìng)和關(guān)系中雙方的路徑。［16］由此我們可以看出，前期的研究大部分是基于靜態(tài)博弈的方法，但靜態(tài)博弈的研究方法能刻畫政府和非政府組織行為的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性嗎？

為此，我們參考了張雪蓮等（2008）、董志強(qiáng)（2008）和黃凱南（2009）的研究［17-19］，采取演化博弈方法分析重大疫情防控中政府和非政府組織的行為，這相比于靜態(tài)博弈更能刻畫政府和非政府組織行為的復(fù)雜動(dòng)態(tài)關(guān)系。在重大疫情防控中，政府承擔(dān)著主導(dǎo)大局、統(tǒng)籌安排的重任，非政府組織則可以在政府統(tǒng)籌安排下積極參與。因此，在短時(shí)間內(nèi)快速應(yīng)對(duì)疫情時(shí)，如果非政府組織能夠全力參與其中，則政府防控疫情的工作效率會(huì)更高。政府若能夠?qū)Ψ钦M織參與疫情防控工作給予積極支持，那么非政府組織也能夠獲得政府給予的幫助和優(yōu)惠，并在積極開展工作中提高自身水平，獲得發(fā)展機(jī)遇。但疫情防控工作主體的增加，也會(huì)在積極參與的雙方產(chǎn)生一些潛在成本，這會(huì)與收益一起影響防疫主體的行為選擇。

我們可以將疫情防控過程中的政府支持與非政府組織參與看作一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈過程，并以演化博弈加以說明：政府可以選擇積極支持非政府組織的工作，也可以選擇一般支持，即政府以y、1- y 的概率選擇｛積極支持，一般支持｝。另一方面，非政府組織可以選擇全力參與到疫情中來，也可以選擇一般參與，即非政府組織以x、1- x 的概率選擇｛全力參與，一般參與｝。

當(dāng)雙方選擇為｛一般參與，一般支持｝時(shí)，非政府組織和政府各自以一般狀態(tài)進(jìn)行工作，沒有任何額外成本或額外收益。但是針對(duì)疫情防控進(jìn)行的一般化工作也并非是無效的，因此定義非政府組織和政府一般化工作模式下的基本收益為I2與R2。而當(dāng)博弈的任何一方轉(zhuǎn)向積極時(shí)，主體也必然會(huì)改變工作模式，則定義非政府組織和政府積極化工作模式下的基本收益為I1與R1。

對(duì)于積極主動(dòng)溝通、立法、幫助、約束等行為，獨(dú)立設(shè)定其支付參數(shù)，并理解為基于基本收益進(jìn)行增減的額外成本、額外收益。當(dāng)博弈一方選擇積極地與對(duì)方共同開展工作時(shí)，必然會(huì)付出主動(dòng)進(jìn)行溝通協(xié)作的成本（對(duì)政府而言，包含對(duì)非政府組織管理協(xié)調(diào)的成本），因此定義政府積極支持下的溝通協(xié)作成本為C1，非政府組織全力參與下的溝通協(xié)作成本為C2。

當(dāng)政府積極支持非政府組織在疫情防控中的工作時(shí)，除了會(huì)使非政府組織獲得工作幫助和政策優(yōu)惠S，還需要制定相應(yīng)政策和約束非政府組織的工作，這一部分付出成本為P，非政府組織會(huì)在更為嚴(yán)格的法律規(guī)范下開展工作，失去一部分自由度，受其潛在影響為L。但當(dāng)非政府組織同樣全力參與到工作中來，在雙方的積極合作中，非政府組織獲得發(fā)展機(jī)遇D，并因更強(qiáng)的專業(yè)性為政府帶來工作效率的增額E，以及良好的社會(huì)效益B。定義政府選擇一般支持時(shí)，不存在S、P，非政府組織不會(huì)受L 影響；只有雙方積極共事，才能獲得D、E。其中I1、I2、R1、R2、C1、C2、B、D、E、L、P、S ＞0。得到政府與非政府組織的演化博弈支付矩陣如表1 所示。

表1 非政府組織與政府的演化博弈支付矩陣

（一）演化博弈的復(fù)制動(dòng)態(tài)

根據(jù)矩陣可算得政府和非政府組織的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程Un( )x 、Ug(y)如下：

聯(lián)立兩個(gè)博弈主體的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，令：

解微分方程得到結(jié)果如下：

得到政府與非政府組織演化博弈的五個(gè)局部均衡點(diǎn)O（0，0），A（0，1），B（1，0），C（1，1），D（x*,y*）。

（二）演化博弈穩(wěn)定性分析

通過復(fù)制動(dòng)態(tài)和穩(wěn)定性分析可以得出，博弈主體自身的穩(wěn)定策略與對(duì)方的概率分布密切相關(guān)：（1）非政府組織的穩(wěn)定策略最終與政府“積極支持”的概率y 有關(guān)，當(dāng)y 處在非政府組織的穩(wěn)定性狀態(tài)y*= [R2- (R1- C2)]/D 時(shí)，非政府組織“全力參與”或“一般參與”無差異。否則，政府“積極支持”的概率較高，非政府組織逐漸向“全力參與”策略轉(zhuǎn)移；較低，非政府組織逐漸向“一般參與”策略轉(zhuǎn)移。（2）政府的穩(wěn)定策略也與非政府組織“全力參與”的概率x 有關(guān)，當(dāng)x 處在政府的穩(wěn)定性狀態(tài)x*= [I2- ( )I1- C1- P ]/E 時(shí)，政府選擇無差異。否則，非政府組織“全力參與”的概率較高，政府逐漸向“積極支持”策略轉(zhuǎn)移；較低，政府逐漸向“一般支持”策略轉(zhuǎn)移。進(jìn)一步通過雅克比矩陣的行列式判斷系統(tǒng)的穩(wěn)定性。列出演化博弈的雅克比矩陣如下：

行列式和跡如下：

系統(tǒng)的演化穩(wěn)定策略要求當(dāng)且僅當(dāng)det( J )＞0 且tr( J )＜0。將五個(gè)局部均衡點(diǎn)代入矩陣行列式和跡的表達(dá)式中得到表2。

表2 局部均衡點(diǎn)對(duì)應(yīng)雅克比矩陣行列式和跡的表達(dá)式

情形1：積極共事對(duì)雙方先天有利

情形2：一般共事對(duì)雙方先天有利

情形3：內(nèi)部凈收益有分歧，政府對(duì)非政府組織的信任影響收益考量

而在博弈的演化當(dāng)中，基于自身內(nèi)部凈收益，非政府組織會(huì)保持對(duì)政府的主動(dòng)溝通協(xié)作，持續(xù)為政府創(chuàng)造良好的社會(huì)效益。隨著溝通增加，政府對(duì)非政府組織的了解更為深入，若非政府組織實(shí)際具備足夠強(qiáng)的防控工作能力，能夠帶來足夠大的工作效率增益，政府將會(huì)對(duì)非政府組織具有更多信心，愿意轉(zhuǎn)變自己的行為選擇，轉(zhuǎn)而積極支持非政府組織的工作和發(fā)展。非政府組織也能進(jìn)一步獲得發(fā)展機(jī)遇，雙方積極開展疫情防控中的共事。但需要注意的是，隨著防控工作的合作深入，非政府組織發(fā)展壯大，政府必將開展主動(dòng)溝通和法律政策規(guī)范工作，溝通管理成本和政策制定成本上升，對(duì)于非政府組織則意味著溝通協(xié)作成本的上升和受到法律政策的約束，這對(duì)于雙方共事狀況必然會(huì)產(chǎn)生影響。如果政府發(fā)現(xiàn)對(duì)非政府組織進(jìn)行溝通管理的成本相當(dāng)高，使其帶來的工作效率增益難以彌補(bǔ)積極支持下較低的內(nèi)部凈收益，政府將重新向一般支持轉(zhuǎn)變，博弈進(jìn)入新一輪演化。

情形4：內(nèi)部凈收益有分歧，非政府組織對(duì)政府的信任影響收益考量

在演化當(dāng)中，政府的工作幫助和政策優(yōu)惠將會(huì)持續(xù)輸出，隨著雙方了解的加深，若非政府組織信任政府的培養(yǎng)支持體系能夠?yàn)樽约禾峁┳銐虼蟮陌l(fā)展機(jī)遇，它將會(huì)改變選擇，轉(zhuǎn)而全力參與到防控工作中來。同時(shí)政府也能獲得正的工作效率增益和良好的社會(huì)效益，雙方向積極共事轉(zhuǎn)變。與情形3 相同，合作深入和組織發(fā)展將會(huì)提高雙方關(guān)于溝通協(xié)作和政策規(guī)范的成本，若成本增加到逆轉(zhuǎn)了收益比較，非政府組織將會(huì)放棄對(duì)疫情防控工作的全力參與，雙方進(jìn)入下一輪博弈。

由此可以得到以下結(jié)論：

（1）在對(duì)共同開展疫情防控工作的態(tài)度衡量中，政府和非政府組織不僅會(huì)考慮自身的內(nèi)部收益情況，還會(huì)衡量對(duì)方能夠?yàn)樽约簬淼膸椭拇笮　Ｇ叶叨紝?duì)自身內(nèi)部收益大小更為明確，對(duì)對(duì)方的參與/支持水平和帶來的潛在收益不太確定。

（2）非政府組織往往缺乏與政府共事的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府能夠?yàn)榻M織開展工作和發(fā)展提供足夠的幫助可能會(huì)有猶疑，這種斟酌心態(tài)會(huì)影響到非政府組織在日常工作和疫情防控中的參與力度。這個(gè)結(jié)論和上一個(gè)結(jié)論從一定程度上解釋了我國重大疫情防控中非政府組織參與有限、政府和非政府組織有效協(xié)作不夠的原因。

（3）如果非政府組織能力弱、規(guī)模小，政府基于效率增益和管理成本的考慮，會(huì)缺乏積極支持對(duì)方的意愿；當(dāng)非政府組織具有較強(qiáng)能力和較大規(guī)模時(shí)，政府更能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生信任，在疫情防控工作中展開積極共事。

（4）信任是政府和非政府組織行為博弈的一個(gè)關(guān)鍵因素。對(duì)政府而言，指政府對(duì)非政府組織能力的信任，這種能力既包括對(duì)非政府組織的組織能力、管理能力以及合作能力的信任，也包括政府對(duì)非政府組織參與重大疫情防控的行為目標(biāo)與政府目標(biāo)統(tǒng)一的信任。對(duì)非政府組織而言，是指其對(duì)政府支持其發(fā)展的措施體系的信任。如果政府對(duì)非政府組織信任不夠，非政府組織難以發(fā)展壯大，其能力難以得到有效提高，最終無法在重大疫情防控中發(fā)揮重要作用。同樣，如果非政府組織不信任政府，非政府組織自我發(fā)展的動(dòng)力就會(huì)不足，其管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)、與其他社會(huì)組織以及國際非政府組織的合作能力、組織能力的提高均會(huì)受限，最終非政府組織無法在重大疫情防控中有效配合政府工作。

因此，一方面政府不僅要支持非政府組織在重大疫情防控中積極參與，也要在平時(shí)完善對(duì)非政府組織的支持措施。這樣才能在重大疫情來臨時(shí)，確保能力增強(qiáng)的非政府組織能夠有效參與，達(dá)到非政府組織和政府重大疫情防控中的作用最大化。另一方面，非政府組織平時(shí)也應(yīng)該在組織能力、管理能力以及合作能力上不斷提高，增強(qiáng)綜合實(shí)力，為在重大疫情防控中發(fā)揮積極作用打下基礎(chǔ)。只有這樣，非政府組織在重大疫情防控中的作用才能得到優(yōu)化。

四、優(yōu)化重大疫情防控中非政府組織的作用

通過對(duì)政府和非政府組織的演化博弈分析，我們發(fā)現(xiàn)，雖然中國當(dāng)前的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)較多，但在重大疫情防控中，非政府組織參與度仍然較低，政府和非政府組織目前還沒有建立有效的協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致非政府組織在重大疫情防控中沒有發(fā)揮有效作用。如何才能優(yōu)化重大疫情防控中非政府組織的作用，使其發(fā)揮應(yīng)有的效果？我們可以從以下幾個(gè)方面考慮：

一是健全法律體系，完善非政府組織參與重大突發(fā)事件的法律法規(guī)。經(jīng)歷2003 年“非典”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后，國務(wù)院有關(guān)部門對(duì)相關(guān)法律法規(guī)做出了修改，進(jìn)一步完善了我國的應(yīng)急管理體系，但是在該應(yīng)急管理體系中并未涉及非政府組織參與重大公共事件應(yīng)急處理的相關(guān)事項(xiàng)，這就使非政府組織參與重大突發(fā)公共事件的法律合法性受到影響，無法保障非政府組織參與政策決策的法律規(guī)范性，在一定程度上影響了非政府組織參與重大突發(fā)公共事件的積極性。為此，政府應(yīng)健全相應(yīng)的法律法規(guī)，提供必要的政策支持來落實(shí)非政府組織這一責(zé)任主體，明確其法律地位，強(qiáng)調(diào)其參與公共突發(fā)事件的權(quán)利和資格，可以行使的職能，并確保其在面對(duì)公共突發(fā)事件時(shí)所采取的應(yīng)急措施和應(yīng)急方案具有法律效應(yīng)，從而為非政府組織有效參與重大突發(fā)事件提供良好的外部法律保障。

二是加強(qiáng)政社協(xié)同，構(gòu)建非政府組織參與重大突發(fā)事件的有效機(jī)制。首先，需要建立政府與非政府組織之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要包括專業(yè)對(duì)接政府與非政府組織工作的專門部門和強(qiáng)效的危機(jī)溝通平臺(tái)。對(duì)于劃定的專門部門，需要分配專業(yè)人員，并將應(yīng)急、救助等政府部門領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)專業(yè)的非政府組織骨干常態(tài)化地兼職列席，確保救助部門、協(xié)調(diào)部門、非政府組織在緊急事態(tài)下能夠迅速投入，實(shí)現(xiàn)快速協(xié)調(diào)合作，為公共事件的及時(shí)解決預(yù)先打下堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。對(duì)于危機(jī)溝通平臺(tái)，不妨在互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)的加持下，仿照政府的電子政務(wù)平臺(tái)、公民數(shù)據(jù)庫、聯(lián)絡(luò)員制度建立危機(jī)信息互通平臺(tái)、救助對(duì)象實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)庫、專職聯(lián)絡(luò)員，有助于參與各方及時(shí)獲取重要信息，以便全面掌握信息，從而有效應(yīng)對(duì)。其次，政府要加強(qiáng)管控全局、統(tǒng)籌指導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)，努力形成政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等多方的互動(dòng)聯(lián)結(jié)，進(jìn)而達(dá)到各方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府采用縱向傳遞模式，非政府組織采用橫向連接模式，從而靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的多方需求。最后，建立非政府組織監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，通過加強(qiáng)對(duì)非政府組織參與重大突發(fā)公共事件的檢查和監(jiān)督，緊密銜接政府組織的危機(jī)處理措施，有效避免脫節(jié)遺漏或職責(zé)不清等問題的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的有效協(xié)作。

三是強(qiáng)化自身建設(shè)，提升非政府組織應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的處理能力。首先，建立詳細(xì)全面的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，非政府組織應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)大的人際互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，明確自身定位，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保證人力資源和物資資源的充足供應(yīng)，以便在面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)及時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織等各種力量，積極響應(yīng)救助需求。同時(shí)，還要健全非政府組織的管理機(jī)制，只有分工明確，制度清晰，才能以沉著冷靜的狀態(tài)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件，游刃有余地投入到應(yīng)急事務(wù)中。其次，提高非政府組織在面臨公共突發(fā)事件時(shí)的管理能力，加強(qiáng)非政府組織應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的執(zhí)行能力，并構(gòu)建專業(yè)化的非政府組織團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)一批具有一流專業(yè)素養(yǎng)、良好整體意識(shí)和較高責(zé)任意識(shí)的管理人才，從而提升非政府組織的自身發(fā)展。最后，加大宣傳力度，提升社會(huì)公眾的信任度和支持度。非政府組織可以借助自媒體這一平臺(tái)，在最短的時(shí)間內(nèi)以最快的效率讓社會(huì)民眾認(rèn)識(shí)和了解自己，并積極響應(yīng)社會(huì)公眾的需求，將非政府組織的內(nèi)部治理與運(yùn)作模式公開化、透明化，提高其社會(huì)公信力，增加民眾對(duì)非政府組織的信任度。另外，注重公民的志愿精神、主體意識(shí)和參與意識(shí)的培養(yǎng)，引導(dǎo)民眾積極參加非政府組織，強(qiáng)力整合社會(huì)資源，匯聚非政府組織應(yīng)對(duì)合力，共同面對(duì)重大突發(fā)事件。

五、總結(jié)與啟示

通過以上分析，筆者得出以下結(jié)論：在中國重大疫情防控中，非政府組織參與有限，政府和非政府組織有效協(xié)作還有待加強(qiáng)。政府和非政府組織演化博弈分析結(jié)果表明，信任是政府和非政府組織行為博弈的一個(gè)關(guān)鍵因素。在重大疫情來臨時(shí)，政府對(duì)非政府組織的信任和支持能夠促進(jìn)非政府組織有效參與。政府和非政府組織需要進(jìn)一步加強(qiáng)彼此間的協(xié)作。政府應(yīng)完善對(duì)非政府組織的支持措施體系并鼓勵(lì)其積極參與重大疫情防控，同時(shí)非政府組織也應(yīng)不斷提升自身能力，為在重大疫情防控中發(fā)揮積極作用打下基礎(chǔ)。只有這樣，非政府組織在重大疫情防控中的作用才能得到優(yōu)化，政府和非政府組織的協(xié)同效果才能最大化。

本文主要結(jié)論對(duì)我國重大疫情防控機(jī)制完善和地方政府治理能力提升有重要啟示。具體政策建議如下。對(duì)于政府而言，第一，嚴(yán)格保障非政府組織參與政策決策的法律規(guī)范性。強(qiáng)調(diào)非政府組織具有參與公共突發(fā)事件的權(quán)利和資格，可以行使一定的職能，非政府組織在面對(duì)公共突發(fā)事件時(shí)采取的應(yīng)急措施和應(yīng)急方案具有一定的法律效應(yīng)。第二，保證非政府組織日常工作的資金運(yùn)營。處理公共事件時(shí)需要耗費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力，政府可以為非政府組織提供一定的資金支持，也可以通過制定相應(yīng)的財(cái)政優(yōu)惠政策來緩解非政府組織活動(dòng)中資金壓力和物質(zhì)壓力過大的問題，從而促進(jìn)非政府組織在重大突發(fā)事件中的有效參與。第三，轉(zhuǎn)變管理模式，與非政府組織之間構(gòu)建良好的信任合作平臺(tái)，可以在政府部門中設(shè)立直接與非政府組織進(jìn)行溝通和協(xié)商的專職部門，或者設(shè)立專門的信息互通機(jī)構(gòu)，為非政府組織的行動(dòng)提供準(zhǔn)確及時(shí)的信息，加強(qiáng)與非政府組織之間的互通互聯(lián)。第四，對(duì)非政府組織處理公共突發(fā)事件進(jìn)行常態(tài)化管理。明確非政府組織在處理公共突發(fā)事件時(shí)的作用，給非政府組織一個(gè)較為準(zhǔn)確的角色定位。這樣，在面臨公共突發(fā)事件時(shí)，非政府組織就可以及時(shí)且準(zhǔn)確有效的發(fā)揮作用，查漏補(bǔ)缺，進(jìn)一步完善公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施。第五，建立健全政府組織與非政府組織共同應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是在相關(guān)事務(wù)的對(duì)接上，政府組織可以適當(dāng)縮短辦事流程，提高協(xié)調(diào)合作的工作效率，為政府與非政府組織建立高效穩(wěn)固的合作平臺(tái)。

對(duì)于非政府組織而言，第一，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，非政府組織應(yīng)明確自己發(fā)揮的作用、承擔(dān)的責(zé)任和擁有的權(quán)利，積極參與并采取有效措施，與政府巧妙配合，緊密合作，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與政府組織之間的分工協(xié)作。第二，非政府組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部人員的培訓(xùn)管理，加強(qiáng)增加其積極參與重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的認(rèn)識(shí)，加深其對(duì)政府與非政府組織協(xié)作機(jī)制的了解，正確權(quán)衡自己，并利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和良好資源積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，合理有效地協(xié)助政府工作。中國非政府組織在面臨公共突發(fā)事件中發(fā)揮作用是以遵守國內(nèi)相關(guān)法律為前提，這也是非政府組織能持續(xù)成長的關(guān)鍵。第三，建立健全的非政府組織管理機(jī)制。構(gòu)建專業(yè)化的非政府組織團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)一批具有一流專業(yè)素養(yǎng)、良好整體意識(shí)和較高責(zé)任意識(shí)的人才來管理非政府組織，使非政府組織不斷發(fā)展，提高非政府組織自身的能力，以便更好地與政府組織協(xié)作治理。第四，加大對(duì)非政府組織的宣傳力度。政府與非政府組織之間的信任是開展協(xié)作治理和管控危機(jī)的重要前提和基礎(chǔ)條件。因此，非政府組織應(yīng)當(dāng)大力宣傳其面對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)的積極表現(xiàn)以及發(fā)揮的有效作用，從而提高非政府組織在社會(huì)公眾面前的認(rèn)可度，進(jìn)一步加深政府對(duì)非政府組織、社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的了解和信任程度。第五，非政府組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與媒體的互動(dòng)，通過電視、互聯(lián)網(wǎng)、廣播等渠道向社會(huì)公眾披露資金來源和使用情況等信息，加強(qiáng)社會(huì)公信力，提升社會(huì)公眾信任度，以便非政府組織更好地參與突發(fā)事件管理，從而加強(qiáng)與政府組織之間的協(xié)調(diào)合作。