蔣天驥 張瑤 周慶山

摘?要：[目的/意義]本文通過對我國地方政府大數(shù)據產業(yè)政策的相關政策文本進行框架性量化分析，探究我國地方政府大數(shù)據產業(yè)政策的重點關注領域和問題，分析其中的政策特征和存在問題，為完善相關政策及治理方向提供建議。[方法/過程]本文采用政策內容量化研究方法，以我國29個省級地方政府及其所轄地市級地方政府頒布的198篇大數(shù)據政策為樣本，以大數(shù)據產業(yè)政策的政策作用、目標主體和政策工具選擇3個維度作為政策分析框架，結合政策情境5類分析模式，進行文本統(tǒng)計和分析。[結果/結論]通過分析發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據產業(yè)政策的頂層設計和目標導向有待完善;應強化大數(shù)據技術研發(fā)與創(chuàng)新的政策措施;應進一步完善對產業(yè)環(huán)節(jié)數(shù)據安全的治理規(guī)制。

關鍵詞：大數(shù)據;產業(yè)政策;地方政府;政策文本分析;政策量化研究

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.02.014

〔中圖分類號〕D63-39?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0821（2021）02-0132-09

Abstract：[Purpose/Significance]This paper explored the key areas and issues of big data industry policies made by local governments in China through a quantitative analysis of policy text.The analysis framework proposed in the paper can contribute to the understanding of features and weaknesses of big data industry policies and be useful for policy improvement.[Methods/Process]The paper adopted the method of quantitative analysis of policy texts and there were 198 big data industry policies issued by local governments in China used for data analysis.In this paper，the analysis framework consisted of three dimensions：policy function，policy subject，and policy tool.[Results/Conclusions]The results suggested that the top-level design and goal orientation of big data industry policies should be improved;policies for research and innovation of big data technologies should be strengthened;and regulations on data security governance in big data industrial should be further improved.

Key words：big data;industry policy;local government;policy text analysis;quantitative research on policies

大數(shù)據是一種兼?zhèn)湟?guī)模性、多樣性、增長高速性的信息資產，需要創(chuàng)新應用模式才能使其發(fā)揮作用，幫助用戶獲得更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力[1]。如今，大數(shù)據的應用范圍不斷擴大，涉及的主體包括政府、企業(yè)及公共事業(yè)單位（如基礎設施、教育、醫(yī)療、交通等領域的事業(yè)單位），涉及的業(yè)務則包括數(shù)據的收集，加工處理、分析應用和存儲管理等多方面[2]。

自2015年8月國務院印發(fā)《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出要全面推進我國大數(shù)據發(fā)展和應用，加快建設數(shù)據強國以來，國內許多省市基于《綱要》內容先后出臺了一系列政策來推動本地大數(shù)據產業(yè)的發(fā)展。圍繞與大數(shù)據相關的責任主體、數(shù)據采集與處理、共享與開放、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、成果應用、數(shù)據治理及安全保障等問題，結合本地情況出臺了諸多政策予以保障與規(guī)范。截至2018年底，根據不完全統(tǒng)計，我國市（廳局）級以上地方政府部門先后出臺的相關政策已超過200件，涵蓋大數(shù)據產業(yè)的各個方面。分析研究這些政策，可以把握我國當前大數(shù)據產業(yè)發(fā)展的政策性熱點，了解我國地方政府對于發(fā)展大數(shù)據產業(yè)的重點和方向的認識，進而可以結合我國大數(shù)據產業(yè)發(fā)展的實際情況，為政策內容的進一步完善提供建議，使之更加符合產業(yè)發(fā)展的實際需要。

近年來，隨著各地大數(shù)據產業(yè)政策的陸續(xù)頒布，學界也增加了對于這一領域的關注，產生了一批關于大數(shù)據產業(yè)政策量化分析的研究成果。張會平等通過分析189條我國推進政務大數(shù)據發(fā)展和應用的政策文本時間分布、高頻關鍵詞及其共現(xiàn)關系，發(fā)現(xiàn)我國推進政務大數(shù)據發(fā)展和應用的具體過程、熱點領域和價值取向[3];范梓騰等基于政策目標和政策工具理論，對22份地方政府大數(shù)據發(fā)展政策文本進行編碼和量化分析，發(fā)現(xiàn)我國地方政府的大數(shù)據發(fā)展政策一定程度上存在過于側重供給面政策工具的錯配現(xiàn)象，提出政府應該給予需求面政策工具更多的關注[4]。徐蕾等基于9個國家級大數(shù)據綜合試驗區(qū)出臺的88篇大數(shù)據產業(yè)政策進行關鍵詞提取、政策力度測量和關鍵詞共詞分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國大數(shù)據試驗區(qū)政策重點關注對大數(shù)據產業(yè)的財政支持、大數(shù)據產業(yè)的集聚發(fā)展、基礎設施建設及創(chuàng)新發(fā)展應用等方面，對于核心企業(yè)培育、大數(shù)據的深層次應用以及外部技術引進等方面則關注不足[5]。張濤等則基于文本相似度視角，通過文本相似度計算對《綱要》和我國22個省級行政單位頒布的大數(shù)據產業(yè)政策文本進行比較研究，發(fā)現(xiàn)數(shù)據開放共享和安全保障在各地區(qū)大數(shù)據產業(yè)政策制定層面整體關注最高，呈現(xiàn)出相似性，而四川省和內蒙古自治區(qū)所指定的大數(shù)據產業(yè)政策區(qū)域特色比較突出，呈現(xiàn)出差異性[6]。然而，目前已有的關于大數(shù)據產業(yè)政策文本的研究大多只是對政策文本的簡單歸納統(tǒng)計，缺乏對政策主體、政策作用對象以及政策工具選擇的系統(tǒng)深入分析。因此本文采用政策文本計量分析法，構建“政策主體—政策目的—政策工具”三維分析框架，對我國地方政府大數(shù)據產業(yè)政策進行分析，旨在梳理我國大數(shù)據產業(yè)政策的政策主體和政策目的，厘清我國地方政府在大數(shù)據產業(yè)政策制定過程中對于不同政策主體和政策目的的政策工具選擇，以期為我國地方政府未來大數(shù)據產業(yè)政策的制定或修訂提供一定的理論和決策支撐。

1?研究設計

1.1?研究方法

本文采用政策文本量化分析方法對大數(shù)據產業(yè)政策文本進行研究。這一方法在政策分析領域廣為應用。黃萃等從政策工具和政策作用角度構建了二維分析框架，對我國風電產業(yè)政策[7]、少數(shù)民族雙語政策[8]和新能源汽車產業(yè)政策[9]進行了分析。趙麗莉則運用相同的分析框架研究了我國的光伏產業(yè)政策[10]。Chang W等則從度中心性、政策強度、政策工具等維度，對我國城市礦產政策的演進進行了分析[11]。已有研究表明，政策文本量化分析方法能夠對政策內容進行細致的解構和分析，挖掘隱藏在政策文獻背后的政策意義，非常適用于小文本量分析，其核心工作在于構建合理的分析框架[12]。

本文結合研究目標及政策文獻的特點，將作為研究對象的大數(shù)據產業(yè)政策文本中有明確目標主體和作用的單一條款或段落作為一個分析單元，沒有明確目標主體或作用的內容則不納入分析范圍。考慮到本文的研究對象與之前的類似研究相比文本量更大，內容也更繁雜，因此本文對內容分析法在內容編碼統(tǒng)計方面進行了相應地改進，使之可以充分地發(fā)揮計算機輔助分析的優(yōu)勢對政策文本進行深層次挖掘分析。本文在參考了已有大數(shù)據產業(yè)政策相關的研究成果的基礎上，構建了基于政策主體，政策作用及政策工具類型的三維分析框架，據此對政策文本進行編碼。結合對政策樣本文本的閱讀和分析，采取“編號—內容概要—政策目標主體—政策作用—政策工具類型”的方式進行編碼，以便做進一步的數(shù)據提煉、分析與解釋。

1.2?大數(shù)據產業(yè)政策分析框架

公共政策理論認為，政策主體在制定和執(zhí)行政策時，必須依據政策間的客觀關系將它們有機結合起來，以形成政策合力，在功能上實現(xiàn)互補，發(fā)揮理想的政策效應[13]。因此，合理的政策需要政策制定者根據政策目標與政策潛在的效用對象，有針對性地運用不同政策工具，從而達到最佳的效果。本文也從大數(shù)據產業(yè)政策的政策作用、目標主體和政策工具選擇3個維度來制定大數(shù)據產業(yè)政策分析框架，如表1所示。

1.2.1?大數(shù)據產業(yè)政策的政策作用維度

大數(shù)據產業(yè)政策的政策作用是政策分析框架的X維度。任何產業(yè)政策都有自己的作用，具體體現(xiàn)在對該產業(yè)各項流程的規(guī)范中，這一點對大數(shù)據產業(yè)政策也不例外。因此，本文根據大數(shù)據產業(yè)的基本流程，將大數(shù)據產業(yè)政策的作用具體落實在鼓勵、支持和規(guī)范數(shù)據搜集與生產、數(shù)據開放與共享、應用與產業(yè)、數(shù)據安全與規(guī)范以及技術研發(fā)與創(chuàng)新5個方面。其中數(shù)據搜集與生產部分主要包括與大數(shù)據的收集、加工、存儲或是業(yè)務及管理部署等有關的內容;數(shù)據開放與共享部分主要包括與大數(shù)據的開放、分享，或是數(shù)據的開放共享標準有關的內容;數(shù)據應用與產業(yè)部分主要包括與大數(shù)據的技術應用及數(shù)據利用市場化機制等方面的政策內容，如大數(shù)據的實際應用及相關產業(yè)促進等內容;數(shù)據安全與規(guī)范部分包括大數(shù)據的所有與保障數(shù)據安全有關的內容或是為了促進數(shù)據更高效有序地加工流通利用而制定的各類規(guī)范;研發(fā)與創(chuàng)新部分則包括所有鼓勵與大數(shù)據有關的技術研發(fā)、技術創(chuàng)新與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等內容。除此之外，考慮到政策本文樣本中仍然存在一些同時涵蓋了多項政策作用且無法再分的分析單元，本文在分析框架中還增加了綜合類。

1.2.2?大數(shù)據產業(yè)政策的目標主體維度

大數(shù)據產業(yè)政策的目標主體是政策分析框架的Y維度。涉及大數(shù)據產業(yè)的主體是制定相關政策過程中必須考慮的因素，鼓勵、指導、約束和規(guī)范這些主體在大數(shù)據產業(yè)發(fā)展中角色和行為則更是政府有關部門制定大數(shù)據產業(yè)政策的重要目的。因此，將大數(shù)據產業(yè)政策的目標主體作為政策分析框架的第一個維度。將大數(shù)據產業(yè)政策規(guī)范主體分為政府、企業(yè)與事業(yè)機構3大類，除此之外，考慮到政策本文樣本中存在一些同時涵蓋了多個政策目標主體且無法再細分的分析單元，在分析框架中增加了綜合類。

1.2.3?大數(shù)據產業(yè)政策的政策工具維度

政策工具是達成政策目標，發(fā)揮政策作用的手段[14];正確選擇和科學設計政策工具則是順利實現(xiàn)政策目標、發(fā)揮政策作用的基本保證[15]。不同學者從各自視角對政策工具有不同分類。在本文中應用了Ingram S H從政策情境視角提出的5類型區(qū)分，將政策工具分為權威式政策工具（Authority）、誘因式政策工具（Incentives）、能力建立式政策工具（Capacity Building）、符號與勸告式政策工具（Symbolic and Hortatory）和學習式政策工具（Learning）5大類[16]。其中權威式政策工具具體指以政府正當權威為基礎頒布的各類許可、禁令和其他行為規(guī)范;誘因式政策工具依靠正面或負面激勵引導或鼓勵政策目標采取或放棄某一行動;能力建立式政策工具指通過提供信息、訓練、教育或其他資源給特定對象，使其能夠做出某項決定或采取某種行動的政策;符號與勸告式政策工具通過特定形式來影響政策目標的價值判斷，促使其采取特定行動;學習式政策工具則通過鼓勵政策目標與其他機構間的相互學習，從而幫助政策目標具備特定能力或促成特定政策目標的達成。

1.3?政策文本選擇和預處理

本文選取的大數(shù)據產業(yè)政策文本包括從政府信息公開渠道收集到的我國省級和地市級地方政府圍繞大數(shù)據產業(yè)出臺的相關政策?？紤]到大數(shù)據產業(yè)是目前的發(fā)展熱點，近年來政府政策法規(guī)中頻繁提及相關概念，涉及大數(shù)據產業(yè)的政策文本數(shù)量眾多。為了保證政策選取的準確性和代表性，按照以下原則對政策文本進行了整理和遴選：一是發(fā)文單位為地方政府或其直屬機構;二是政策內容直接與大數(shù)據應用及產業(yè)密切相關;三是政策類型主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的文件。最終梳理了有效政策樣本198份。

結合上文構建的分析框架，本文對已遴選出的198篇政策文本中的內容分析單元逐一按照“編號—內容概要—政策目標主體—政策作用—政策工具類型”進行編碼，如表2所示。為了保證編碼的效度，本文在編碼過程中進行了兩輪編碼。首先，不同研究者根據事先確定的編碼規(guī)則分別對部分政策文本編碼，而后所有研究者根據自己的編碼結果和理解經過充分討論，形成統(tǒng)一的認識，并對原來編碼規(guī)則進行修改完善，最后再由所有的研究者共同按照已確定的編碼標準對所有198份政策文本進行編碼，如此保證了編碼的效度。在此基礎上，本文共篩選出1 704條政策內容分析單元，作為本文分析對象。

2?我國大數(shù)據產業(yè)政策目標主體和作用分析研究結果

在對198份政策文本中的1 704條政策單元的分析中，首先從政策作用和政策目標主體兩個維度對政策文本進行了編碼。對編碼結果進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，從政策作用來看，涉及應用與產業(yè)的政策文本數(shù)量最多，而涉及數(shù)據安全與規(guī)范和技術研發(fā)與創(chuàng)新的政策文本數(shù)量相對較少;從政策目標主體看，規(guī)范政府本身的政策文本最多，企業(yè)次之，而事業(yè)單位的涉及量則相對較少。綜合兩個維度來看，規(guī)范政府的政策文本內容主要涉及數(shù)據開放與數(shù)據應用，關于大數(shù)據技術研發(fā)與創(chuàng)新的內容比較少，規(guī)范企業(yè)和事業(yè)單位的政策文本則集中在應用與產業(yè)方面，對于數(shù)據生產、數(shù)據開放共享、數(shù)據安全規(guī)范和技術研發(fā)創(chuàng)新等方面的關注相較之下少得多。

2.1?大數(shù)據產業(yè)政策作用維度分析

X維度從大數(shù)據產業(yè)政策的政策作用維度來分析當前我國地方政府大數(shù)據產業(yè)政策關注的內容。在1 704條政策文本分析單元中，針對大數(shù)據產業(yè)流程中的數(shù)據收集與生產、數(shù)據開放與共享、應用與產業(yè)、數(shù)據安全與規(guī)范、技術研發(fā)與創(chuàng)新等環(huán)節(jié)的政策文本單元分別有200條（占11.74%）、313條（占18.37%）、721條（占42.31%）、254條（占14.91%）與138條（占8.10%），另外還有77條政策文本單元同時針對兩個以上產業(yè)流程，詳見圖1。

從統(tǒng)計結果中可以看出，當前的大數(shù)據產業(yè)政策首要關注的是大數(shù)據的應用與產業(yè)，這也是大數(shù)據產業(yè)流程中發(fā)展最為活躍的領域。以《江蘇省大數(shù)據發(fā)展行動計劃》為例，其后半部分基本集中于本地大數(shù)據產業(yè)的培植以及大數(shù)據在各行業(yè)實際應用的指導。應用與產業(yè)作為大數(shù)據產業(yè)流程的末端，其投入到產出所耗費的時間與金錢成本均較低，針對這一流程的產業(yè)政策也更容易在短時間內產生顯著效果。對于這一環(huán)節(jié)的格外關注反映出我國地方政府在運用政策工具促進大數(shù)據產業(yè)發(fā)展時首要關注的仍然是促進大數(shù)據產業(yè)的實際應用，力圖通過政策扶持在本地建立能夠與現(xiàn)有產業(yè)有益結合，在短時間內就能為地方經濟發(fā)展做實際貢獻的應用型大數(shù)據產業(yè)。除了對大數(shù)據的應用與產業(yè)的關注外，地方政府在數(shù)據的開放與共享以及安全與規(guī)范方面也有很大關注，在促進數(shù)據的收集與生產以及大數(shù)據技術和產業(yè)的技術研發(fā)與創(chuàng)新上則關注較少。

得益于我國信息技術近年來的迅猛發(fā)展，我國在數(shù)據的搜集上具有天然的優(yōu)勢，加之許多企業(yè)與機構在大數(shù)據概念與相關技術剛出現(xiàn)時就敏銳地意識到其中蘊含的巨大潛在機會與經濟利益，許多企業(yè)與機構開展各種數(shù)據的收集存儲非常積極，政府在制定大數(shù)據產業(yè)政策時也受到這樣的大環(huán)境的影響，力圖收集與整合政府本身與一些企業(yè)、機構獲取的數(shù)據資源，在數(shù)據收集與生產上著墨頗多;在數(shù)據開放與共享方面，若無更高一級的機構介入而僅僅憑借企業(yè)與普通機構間的互相協(xié)商很難達成一個標準性的共識;而在數(shù)據安全與數(shù)據使用規(guī)范方面，在當下有關數(shù)據收集、數(shù)據產權和數(shù)據利用的法律法規(guī)尚比較欠缺的情況下，若無政府介入而僅憑借相關企業(yè)自覺來維持一個有序的大數(shù)據產業(yè)更是非常困難，因此也看到了政府在運用政策工具規(guī)范大數(shù)據發(fā)展時在這兩方面的內容也較多。

此外，隨著2015年“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策的提出，地方政府圍繞創(chuàng)新主題在許多新興行業(yè)或領域都提出了相關激勵性政策，在大數(shù)據領域也不例外。從大數(shù)據產業(yè)政策的政策作用分析中可以看出，有關大數(shù)據產業(yè)中的技術創(chuàng)新在相關政策的制定中已經得到了一定關注。隨著大數(shù)據產業(yè)的進一步發(fā)展，技術創(chuàng)新在地方政府制定或修訂大數(shù)據產業(yè)政策的過程中將得到更多的關注。

2.2?大數(shù)據產業(yè)政策目標主體維度分析

Y維度從政策目標主體的角度分析大數(shù)據產業(yè)政策。在全部1 704條政策文本分析單元中，政策目標主體為政府、企業(yè)和事業(yè)單位分別有770條（占45.19%）、415條（占24.35%）和250條（占14.67%），此外有269條（占15.79%）同時涉及兩個及以上的政策目標主體（即綜合類）。圖2為大數(shù)據產業(yè)政策文本在政策目標主體維度上的分布情況。

上述結果說明政府是當前大數(shù)據產業(yè)政策的主要目標主體。在諸如專項方案、行動計劃和綜合發(fā)展規(guī)劃等類型的大數(shù)據產業(yè)政策中，都會強調政府對大數(shù)據的開發(fā)和應用。結合政策作用進行分析，以政府為目標主體的大數(shù)據產業(yè)政策在內容上最關注數(shù)據開放與共享（243條，占31.56%）和應用與產業(yè)（230條，占29.87%）兩方面;其次關注數(shù)據收集與生產和數(shù)據安全與規(guī)范，相關政策內容單元分別有131條（占17.01%）和140條（占18.18%）;對于技術研發(fā)與創(chuàng)新的關注則很少，相關政策內容單元僅有9條（占1.17%）。與目標主體為企業(yè)和事業(yè)單位的大數(shù)據產業(yè)政策相比，目標主體為政府的政策對于數(shù)據收集與生產、數(shù)據開放與共享和數(shù)據安全與規(guī)范的關注要高得多，相關政策內容單元的數(shù)量多出以非政府機構為目標的相同作用政策的1倍以上。從具體的政策內容來看，以政府為目標主體的大數(shù)據產業(yè)政策多與政務數(shù)據管理、政務數(shù)據開放共享相關。這說明政府非常關注應用大數(shù)據方法提升政府治理和服務能力。在推動政府信息公開的大背景下，當下我國相當一部分地方政府對政府信息開放和政府數(shù)據利用方面都非常重視，包括上海市、杭州市、貴陽市等多地都建成了政府信息數(shù)據開放平臺，還有許多地方政府也在推動類似數(shù)據開放設施在本地的建設。此外，政府對數(shù)據開放基礎設施，技術和安全的關注也會輻射到企業(yè)和事業(yè)單位中，能起到良好的示范作用，這也是當下針對政府本身進行指導和規(guī)范的有關數(shù)據搜集、開放共享與安全規(guī)范的政策數(shù)量較多的原因。

企業(yè)在大數(shù)據產業(yè)政策的目標主體中出現(xiàn)的頻次僅次于政府。當企業(yè)作為政策目標主體時，這類政策的作用重點主要落于產業(yè)與應用（284條，占68.43%），其次落于技術研究與創(chuàng)新（54條，占13.01%），關于數(shù)據收集與生產、數(shù)據開放與共享以及數(shù)據安全與規(guī)范的政策內容則要明顯少于以政府為目標主體的政策。當前針對企業(yè)的大數(shù)據產業(yè)政策主要鼓勵企業(yè)發(fā)展大數(shù)據產業(yè)、創(chuàng)新大數(shù)據技術，這也與我國大數(shù)據產業(yè)發(fā)展主要源于企業(yè)的現(xiàn)狀是相符合的。企業(yè)作為贏利性質的機構，更加關注如何利用已有的大數(shù)據技術和方法提供市場需要的大數(shù)據應用，積極將大數(shù)據應用拓展到不同的行業(yè)和領域。此外，對比企業(yè)、政府和事業(yè)單位這3類主體，企業(yè)是其中最重視大數(shù)據技術研發(fā)與創(chuàng)新的（占58.06%），這說明企業(yè)是大數(shù)據技術和應用創(chuàng)新的主要動力。

以事業(yè)單位作為目標主體的政策在當下的大數(shù)據產業(yè)政策中數(shù)量相對較少。這類政策在政策作用上同以企業(yè)為目標主體的政策一樣，主要集中于大數(shù)據的應用與產業(yè)發(fā)展（134條，占53.6%），對于數(shù)據收集與生產、數(shù)據開放共享、數(shù)據安全與規(guī)范和技術研發(fā)與創(chuàng)新等方面的關注均比較少。由此可以看出當下政府在推進事業(yè)單位發(fā)展大數(shù)據產業(yè)時，其主要工作仍集中在推動事業(yè)單位將大數(shù)據技術應用于自身傳統(tǒng)中，通過將大數(shù)據技術應用到包括醫(yī)療、交通、教育、氣象、金融與市政在內的諸多公共服務領域來提升相關公共服務單位的工作效率和服務水平，事業(yè)單位與大數(shù)據產業(yè)的結合仍處于“1+1”式的基礎階段。

3?我國大數(shù)據產業(yè)政策的政策工具選擇

從政策工具維度對本文選取的198篇地方政府大數(shù)據產業(yè)政策做進一步分析。對政策文本編碼進行頻次統(tǒng)計，如圖4所示，在全部1 704條政策文本單元中，能力建立式和權威式政策工具最多，均占到全部政策文本單元的30%以上;誘因式政策工具次之，占全部政策文本單元的25.76%，象征與勸告式政策工具和學習式政策工具則相對較少，兩者之和僅占全部政策文本單元的8.27%。

結合政策文本單元的目標主體進行深入分析，發(fā)現(xiàn)大數(shù)據產業(yè)政策的制定者們在針對不同的目標主體時，使用政策工具的傾向有明顯的不同，如圖5所示。當政策目標主體為政府時，政策制定者更傾向于使用權威式政策工具加以約束和規(guī)范，同時運用能力建立式政策工具加以指導，在所有770個目標主體為政府的政策分析單元中，有51.30%屬于權威式政策工具，另外有36.88%屬于能力建立式政策工具;當政策目標主體為企業(yè)時，政策制定者更傾向于使用誘因式政策工具加以激勵或引導，卻很少使用強力的權威式政策工具進行約束，在全部415個目標主體為企業(yè)的政策分析單元中，有65.06%屬于誘因式政策工具，卻只有0.066%屬于權威式政策工具;而當政策目標主體為事業(yè)單位時。政策制定者則更傾向于運用能力建立式政策工具加以指導，對于其他政策工具的使用相對較少，在全部250個目標主體為事業(yè)單位的政策分析單元中，有59.6%屬于能力建立式政策工具，而其他類型政策工具的占比均低于20%。

政策制定者的政策工具選擇反映了政府在針對不同目標主體時對于政策執(zhí)行的不同考慮。在全面深化改革和政府轉變職能的大背景下，地方政府逐步落實“放管服”改革，減少對于企業(yè)的直接行政干預，通過市場來引導企業(yè)良性發(fā)展，因此當政策目標主體為企業(yè)時，政策制定者主要使用誘因式政策工具，通過金融、土地、財稅、基礎設施、研發(fā)支持等方面的有利條件來引導和激勵企業(yè)發(fā)展大數(shù)據產業(yè)，而較少使用帶有強制性的權威式政策工具來影響和約束企業(yè)。而當政策目標主體為直接或間接隸屬于地方政府的政府部門和事業(yè)單位時，政策制定者就較少有“放管服”方面的考慮，依然傾向于使用傳統(tǒng)的、作用更直接的權威式和能力建立式政策工具。與事業(yè)單位相比，地方政府對于下屬政府部門的領導和管理更為直接、及時、有約束力，因此在政策目標主體為政府部門時也就更傾向于使用權威式政策工具。

此外，大數(shù)據產業(yè)政策的制定者們在希望政策達到不同的作用時，使用政策工具的傾向也有明顯的不同，如圖6所示。當政策作用聚焦于數(shù)據開放與共享和數(shù)據安全與規(guī)范時，政策制定者都顯著傾向于使用權威式政策工具，占比分別達到55.91%和69.69%;而當政策作用聚焦于應用與產業(yè)和技術研發(fā)與創(chuàng)新時，政策制定者則較多地使用誘因式政策工具，占比分別達到36.06%和58.70%。針對不同政策作用的政策工具選擇反映出地方政府對于自身在大數(shù)據產業(yè)各個流程中應扮演角色的認識。

在數(shù)據安全與規(guī)范方面，考慮到這方面與公民個體甚至是地方和國家的信息安全息息相關，地方政府在這方面問題上傾向于自身的直接干預，在政策制定過程中則會傾向于多使用權威式政策工具這樣強力手段來加以保障。

在數(shù)據開放與共享方面，大數(shù)據產業(yè)中這方面工作的核心往往是標準的建立，其中既包括數(shù)據本身的標準，還包括數(shù)據開放與共享過程中的各項工作標準，例如通過什么途徑開放共享數(shù)據，什么樣的數(shù)據可以開放和共享等。這一系列標準的制定需要統(tǒng)合各方面的需求、能力和利益，如果僅僅靠各個參與主體自行協(xié)商而缺乏政府從更高層次引導，恐怕很難在短時間內達成一個滿意的結果。因此，政府在數(shù)據開放與共享工作中也主動發(fā)揮主導性的作用，反映到政策工具的選擇中便是權威式政策工具的較多使用。

在應用與產業(yè)和技術研發(fā)與創(chuàng)新方面，政府認為在大數(shù)據產業(yè)中這方面工作應當主要由企業(yè)承擔，在“放管服”的政府職能轉變大背景下，政府在這方面的工作應集中在為企業(yè)做好服務和支持，提供良好的經營環(huán)境、研發(fā)條件和其他各種支持條件，運用激勵手段來引導企業(yè)在這方面的投入和發(fā)展，反映到政策工具的選擇中便是誘因式政策工具的較多使用。此外，在大數(shù)據產業(yè)的發(fā)展中，即使是在全面深化改革和政府轉變職能的大背景下，政府在產業(yè)的各個流程中仍然在發(fā)揮著直接作用，許多地方政府依然在通過直屬的政府部門或事業(yè)單位直接參與到大數(shù)據產業(yè)的發(fā)展中，因此，政府在不同作用的政策中較多使用的是能力建立式政策工具，通過向政府下屬部門、事業(yè)單位乃至企業(yè)直接提供信息、教育或其他資源，使這些主體按照政府的要求或規(guī)劃建立起特定的基礎設施、能力或提供特定的產品。

4?大數(shù)據產業(yè)政策問題及完善建議

通過分析發(fā)現(xiàn)，地方政府在制定大數(shù)據產業(yè)政策的過程中在政策目標主體和政策作用方面有所側重，對于不同的主體和作用在政策工具上也有不同選擇。在政策目標主體方面，目前的大數(shù)據產業(yè)政策主要聚焦于政府本身，對于企業(yè)和事業(yè)單位的關注則相對較少;在政策作用的設計上，目前的大數(shù)據產業(yè)政策針對的大數(shù)據產業(yè)流程偏重于應用與產業(yè)方面，有關研發(fā)與創(chuàng)新的政策則偏少。在政策工具選擇上，政府針對不同政策主體和大數(shù)據產業(yè)中的不同流程采取不同的政策工具，總體來說仍然是政府直接發(fā)揮影響的權威式和能力建立式政策工具較多，而引導激勵企業(yè)發(fā)展的誘因式政策工具和象征與勸告式政策工具較少。結合本文對大數(shù)據產業(yè)政策在政策目標主體、政策作用和政策工具選擇方面的研究和分析，本文提出如下政策建議：

1）大數(shù)據產業(yè)政策的頂層設計和目標導向有待完善。目前很多地方政府的大數(shù)據產業(yè)政策內容較為具體，過多集中于具體的操作層面，卻缺乏更高維度的“設置目標”或“指引方向”。大數(shù)據發(fā)展的實施方案中設定的目標較不明確，缺少針對地方社會經濟發(fā)展目標所要求的大數(shù)據應用方面的重點方向，很多政策沒有從地方政府智慧城市建設發(fā)展的重點目標、數(shù)據化轉型、數(shù)據宏觀治理角度從政策主體、客體和政策工具角度加以統(tǒng)一規(guī)劃，綜合施策。建議在政策工具方面，更多應用于“設置目標”“提供條件”或“指引方向”上，更多地使用誘因式或象征與勸告式政策工具來達到預期的政策效果。

2）大數(shù)據產業(yè)政策應進一步強化大數(shù)據技術研發(fā)與創(chuàng)新的政策措施。目前，大數(shù)據的應用需要進一步充分重視人工智能算法的創(chuàng)新，并且注意成果的轉化與產業(yè)實踐。研發(fā)水平和創(chuàng)新能力，直接影響了我國大數(shù)據產業(yè)未來發(fā)展所能企及的高度和水平。然而，統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，從文本分析的數(shù)據來看，目前政府對大數(shù)據研發(fā)與創(chuàng)新上的引導不夠充分，所占比例僅為1.17%。不僅數(shù)量較少，規(guī)制內容單一，措施不足，缺少配套激勵措施。涉及的激勵與保障措施主要面向高校、醫(yī)療衛(wèi)生部門及交通部門等事業(yè)單位，缺少針對產業(yè)經濟領域相應的保障和政策激勵手段，因此，需要進一步加強相關政策措施的出臺。其次，與企業(yè)大數(shù)據創(chuàng)新不同，政府在未來應該更加積極探索如何利用大數(shù)據簡化工作流程、優(yōu)化服務方式、提高服務質量和效率。政府還應該加強對大數(shù)據人才引進和培養(yǎng)的支持，加大對大數(shù)據研發(fā)的投資力度，為企業(yè)和科研機構大數(shù)據創(chuàng)新營造良好的政策環(huán)境，培育“產—學—研”一體化的大數(shù)據產業(yè)鏈。此外，對大數(shù)據產業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新中可能存在的知識產權或數(shù)據產權問題缺少必要的支持、保護相應的保障手段和措施。這些政策手段對于進一步鼓勵創(chuàng)新和確保產權利益有重要意義，使創(chuàng)新活動能夠靈活運用政策來保障相關企事業(yè)單位的合法權益，激勵其創(chuàng)新動力，推動大數(shù)據產業(yè)向更高效、更高層次發(fā)展。

3）大數(shù)據產業(yè)政策應進一步完善對產業(yè)環(huán)節(jié)數(shù)據安全治理規(guī)制。確保數(shù)據安全是大數(shù)據應用的重要保障。數(shù)據治理的安全性要求包括商業(yè)保密和個人隱私安全。企業(yè)大數(shù)據可能涉及企業(yè)內部運營及未來發(fā)展等商業(yè)機密數(shù)據，數(shù)據一旦被竊取、泄露或者篡改，將會帶來極大的經濟損失和不良的社會影響。目前關于企業(yè)大數(shù)據安全與規(guī)范的政策非常少，所占比例僅占政策內容的4.33%。這一領域的政策規(guī)制主要包括基于《網絡安全法》和即將出臺的《數(shù)據安全法》及《個人信息保護法》進行合規(guī)性政策規(guī)范。

5?結?語

本文以我國省級和地市級地方政府頒布的198篇大數(shù)據產業(yè)政策為樣本，從政策作用維度、政策規(guī)范主體維度和政策工具維度分別展開研究，總結我國地方政府在本地大數(shù)據產業(yè)政策中的重要內容，分析地方政府在大數(shù)據產業(yè)政策制定基本導向、側重點和存在的問題，并結合實際情況為地方政府之后的大數(shù)據產業(yè)政策制定提供建議與參考。

本文也存在一定的不足之處，如有關大數(shù)據產業(yè)政策文本的細粒度編碼分析有待進一步優(yōu)化。在研究樣本方面，僅以我國29個省級和19個地市級地方政府的研究樣本進行分析，仍有待擴大到更多的地區(qū)、層級和領域，從而得以在更大范圍內對研究結論做進一步印證。

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（責任編輯：陳?媛）