馬續(xù)補 李歡 趙捧未 劉瑋 秦春秀

摘?要：[目的/意義]公共信息資源開放已成為大數(shù)據(jù)時代下政府的必然選擇和現(xiàn)實需要，研究我國公共信息資源開放政策，對政府穩(wěn)步推進公共信息資源開放具有理論和現(xiàn)實意義。[方法/過程]本文將公共信息資源開放生命周期劃分為5個階段，在此基礎(chǔ)上從政策豐富度和滿足度兩個維度構(gòu)建我國公共信息資源開放政策模式分析模型。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，公共信息資源開放進程的不同時期表現(xiàn)出不同的政策模式。政府上網(wǎng)、信息共享時期滿足開放進程要求且政策措施豐富;政府信息公開時期難以滿足開放進程的要求且政策措施單一;公共信息資源開放時期雖滿足開放進程的要求，但政策措施不夠豐富。

關(guān)鍵詞：政府;公共信息資源開放;生命周期;政策分析;政策模式

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.02.015

〔中圖分類號〕D63-39?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0821（2021）02-0141-11

Abstract：[Purpose/Significance]The openness of public information resources has become an inevitable choice and practical need of the government in the era of big data.Research on the policy of opening public information resources has theoretical and practical significance for the government to steadily promote the openness of public information resources.[Method/Process]The paper divided the open life cycle of public information resources into five stages，then，constructed an analysis model of my country's public information resources open policy model from the two dimensions of policy richness and satisfaction.[Result/Conclusion]The study found that different periods of the open process of public information resources showed different policy models.The period of government Internet access and information sharing met the requirements of the open process and the policy measures are rich;the period of government information disclosure was difficult to meet the requirements of the open process and the policy measures were single;the period of public information resources met the requirements of the open process，but the policy measures were not enough.

Key words：government;openness of public information resources;life cycle;policy analysis;policy model

公共信息資源作為國家重要的戰(zhàn)略資源，是由政府部門產(chǎn)生或管理的原始性、可機讀、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集。2013年《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》中提出了“公共信息資源開放”的有關(guān)概念[1]，公共信息資源開放已成為大數(shù)據(jù)時代下政府的必然選擇和現(xiàn)實緊迫需要。

我國公共信息資源開放進程經(jīng)歷了政府上網(wǎng)、政府信息公開、政府信息共享和公共信息資源開放4個時期[2]。黃如花等[3]從數(shù)據(jù)開放生命周期視角進行政策主題內(nèi)容分析，研究了不同生命周期階段政府?dāng)?shù)據(jù)管理情況。段堯清等[4]則從數(shù)據(jù)開放生命周期的概念內(nèi)涵出發(fā)，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放生命周期結(jié)構(gòu)進行研究。此外，部分學(xué)者還基于數(shù)據(jù)開放生命周期對數(shù)據(jù)開放平臺[5]、數(shù)據(jù)開放隱私問題進行了分析[6]。從數(shù)據(jù)開放生命周期視角進行研究，能夠更好地對公共信息資源開放進程進行量化分析[7]，更加系統(tǒng)地反映政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀，增強政策分析的細粒度[3]。但已有利用數(shù)據(jù)開放生命周期進行的研究僅涉及數(shù)據(jù)開放的平臺、隱私、管理等單一環(huán)節(jié)，缺少對政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)性的分析。

因此，本文基于公共信息資源開放生命周期，從“政策措施豐富程度”和“是否滿足開放進程要求”兩個維度構(gòu)建公共信息資源開放政策模式分析模型，剖析不同開放進程中的政策文本內(nèi)容，明確開放政策制定的特征和規(guī)律，為我國公共信息資源開放的政策制定提出相關(guān)建議。

1?基于生命周期的公共信息資源開放政策模式分析模型

在已有的數(shù)據(jù)開放生命周期研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的公共信息資源開放生命周期維度。在此基礎(chǔ)上對政策文本進行量化分析，將政策文本的內(nèi)容分別對應(yīng)到各個生命周期中。基于此，從“政策措施豐富程度”和“是否滿足開放進程要求”兩個維度出發(fā)構(gòu)建公共信息資源開放政策模式分析模型，詳細剖析不同開放進程下開放政策的特征。

1.1?公共信息資源開放生命周期維度

公共信息資源開放生命周期是對數(shù)據(jù)產(chǎn)生和發(fā)展過程的概括，體現(xiàn)數(shù)據(jù)整個發(fā)展歷程的循環(huán)往復(fù)，包含了數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、發(fā)展、再利用等階段。在現(xiàn)有的研究中，大部分學(xué)者都是以數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到發(fā)展的過程為劃分基礎(chǔ)，根據(jù)具體的研究需求對整個過程進行拆分重組，從而形成整體的生命周期階段，大致可以劃分為產(chǎn)生、發(fā)布、利用、維護、監(jiān)管、評價6個階段，詳細劃分結(jié)果如表1所示。然而已有的階段劃分存在粒度太細的問題，部分階段如發(fā)布和利用、監(jiān)管和評價應(yīng)屬于同一個階段或同時進行的內(nèi)容，未能進行有效的整合。其次，已有的階段劃分忽略了開放過程中數(shù)據(jù)再利用或增值創(chuàng)新的環(huán)節(jié)，難以體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放效用和價值。

本文緊扣以往政府?dāng)?shù)據(jù)開放生命周期階段劃分的基礎(chǔ)，從開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生和發(fā)展過程進行劃分，對基礎(chǔ)的6個階段進行調(diào)整，進行階段的重新組合和內(nèi)容的拓展，形成了籌備創(chuàng)建期、共享利用期、運行維護期、增值創(chuàng)新期和監(jiān)督評價期5個階段，如圖1所示?；I備創(chuàng)建期、共享利用期、運行維護期和監(jiān)督評價期分別對應(yīng)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、發(fā)布和利用、維護、監(jiān)督和評價階段。其中籌備創(chuàng)建期是數(shù)據(jù)產(chǎn)生階段中各類準備工作的集合和拓展;共享利用期是發(fā)布和利用兩個階段的結(jié)合，由于數(shù)據(jù)的發(fā)布利用和共享是一個緊密銜接的過程，難以明確區(qū)分，因此二者可劃分為同一個階段;運行維護期是維護階段中各類數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全工作的整合;而監(jiān)督評價期則是監(jiān)督和評價階段的合并，兩者作為數(shù)據(jù)發(fā)展后期的重要環(huán)節(jié)，共同目標在于對開放質(zhì)量的把控和開放效果的衡量。此外考慮到公共信息資源開放工作要強化開放數(shù)據(jù)增值創(chuàng)新利用的訴求[12]，增加增值創(chuàng)新期這一階段，是對開放數(shù)據(jù)的再利用以及數(shù)據(jù)的增值創(chuàng)新成果的體現(xiàn)。增值創(chuàng)新期應(yīng)發(fā)生在運行維護期之后、監(jiān)督評價期之前，這是由于在對初步公開和共享過程進行運營和問題的維護后，需要進一步深化數(shù)據(jù)的再利用，才能更準確地對開放效果和開放質(zhì)量進行評價。

1）籌備創(chuàng)建期。已有的研究中認為產(chǎn)生階段是數(shù)據(jù)開放前的準備工作，包括數(shù)據(jù)收集、專業(yè)人才、開放平臺等具體的措施。國務(wù)院強調(diào)公共信息資源開放前期要對開放的目標規(guī)劃、制度保障和宣傳引導(dǎo)等工作做出詳細部署[13]。故本文認為產(chǎn)生階段應(yīng)包括數(shù)據(jù)創(chuàng)建、專業(yè)的組織機構(gòu)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、行之有效的目標規(guī)劃和制度保障以及良好的宣傳引導(dǎo)措施，并將此階段歸納為籌備創(chuàng)建階段。其中，數(shù)據(jù)創(chuàng)建包含數(shù)據(jù)收集獲取、數(shù)據(jù)標準等具體措施;組織機構(gòu)包含專業(yè)人才以外的責(zé)任部門、利益相關(guān)機構(gòu)等內(nèi)容;基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋開放平臺在內(nèi)的一系列設(shè)施。

2）共享利用期。已有的文獻中發(fā)布階段主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)對外公開和傳播。而發(fā)布階段不僅僅包含信息的公開和傳播，還應(yīng)包含數(shù)據(jù)發(fā)布后的簡單利用，以及政府部門內(nèi)部間的信息互通和共享[14]，兩者都是信息發(fā)布的過程。因此，本文將發(fā)布階段定義為共享利用階段。既包含信息的公開利用，也包含信息共享的具體措施。

3）運行維護期。維護階段在已有的定義中是針對數(shù)據(jù)、平臺方面的管理，包含數(shù)據(jù)備份、更新、清理、平臺功能維護等具體內(nèi)容。目前數(shù)據(jù)及平臺的安全保障也是開放的重要措施[15-16]，推動開放工作穩(wěn)步進行。故本文將數(shù)據(jù)管理、平臺管理、安全保障3個方面的措施定義為運行維護階段。

4）增值創(chuàng)新期。已有的文獻將利用階段定義為政府?dāng)?shù)據(jù)開放利益相關(guān)者利用開放的數(shù)據(jù)資源，采用數(shù)據(jù)分析和挖掘等手段，在政府決策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面產(chǎn)生價值[3]，為公眾提供高效的數(shù)據(jù)服務(wù)[17]。因此，本文認為利用階段應(yīng)包含政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾服務(wù)3個方面的措施，并將該階段定義為增值創(chuàng)新階段。其中政府治理涵蓋政府決策、政務(wù)升級等具體措施;產(chǎn)業(yè)發(fā)展包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等具體措施。

5）監(jiān)督評價期。監(jiān)管、評價階段在已有研究中強調(diào)數(shù)據(jù)監(jiān)管和評估考核等開放后期的主要工作。隨著開放參與主體范圍的擴大[18]，公共信息資源開放應(yīng)逐漸認識到社會參與以及公眾反饋評價在開放后期中的作用。故本文認為監(jiān)管、評價階段應(yīng)包含監(jiān)督審查、績效評估、反饋評價和社會參與等主要措施，并將該階段定義為監(jiān)督評價階段。其中績效評估包括對開放工作及組織機構(gòu)的評估考核;監(jiān)督審查涵蓋數(shù)據(jù)監(jiān)管、機構(gòu)工作審查等內(nèi)容。

1.2?公共信息資源開放政策模式分析模型

從開放進程和生命周期的角度分析，準確摸清開放政策制定現(xiàn)狀、發(fā)掘深層次問題，才能找準我國公共信息資源開放的命脈[19]，厘清公共信息資源開放不同階段的具體需求和詳細內(nèi)容[20]。因此，為深入分析開放進程不同時期的政策情況，本文基于劃分的公共信息資源開放生命周期階段，從開放的政策措施和開放進程兩個角度出發(fā)，以“政策措施豐富程度”“是否滿足開放進程要求”兩個維度構(gòu)建公共信息資源開放政策模式分析模型。

1）維度一：政策措施豐富程度

政策措施指的是政策制定者用來實現(xiàn)政策目標的工具或方式[21]，本文的政策措施主要體現(xiàn)在不同生命周期階段中，公共信息資源開放生命周期的每一階段代表了政策中的具體措施。因此“政策措施豐富程度”包含兩方面的含義：一是措施數(shù)量的豐富，表示每一生命周期階段下開放政策中政策措施的數(shù)量;二是措施類型的豐富，表示政策措施處于不同生命周期階段的多少。于是，政策措施豐富程度可以用式（1）來表示：

政策措施豐富程度=（措施數(shù)量豐富程度+措施類型豐富程度）/2（1）

借鑒學(xué)科評價中對學(xué)科實力進行“分檔”評價的思路[22]，本文分別對政策措施數(shù)量豐富程度、類型豐富程度進行量化。其中，措施數(shù)量豐富程度，按照政策措施使用頻數(shù)/每一進程下的總使用頻數(shù)的位次衡量，用1～3★表示，排名前10%為3★，前10%～20%為2★，前20%～40%為1★。措施類型豐富程度，用政策措施涉及的生命周期階段多少衡量，用1～5★表示，1★表示該開放進程下政策措施的使用僅涉及一個生命周期階段。依次計算每一開放進程下政策措施豐富程度的值，該維度取值由數(shù)量豐富程度和措施豐富程度兩者之和的均值確定。其中措施數(shù)量豐富程度和措施類型豐富程度取值均按得到的★數(shù)量進行相應(yīng)的數(shù)值計算，1★代表1分，依次累計，★數(shù)量越多代表得分越大。最后將4個開放進程下政策措施豐富程度的值按大小排列，計算中位數(shù)的值，以中位數(shù)作為分界線，當(dāng)政策措施豐富程度的值大于中位數(shù)則表示豐富，小于則表示不豐富。

2）維度二：是否滿足開放進程要求

據(jù)上文所述，我國公共信息資源開放進程分為4個時期，每一時期都有不同的開放標準和要求，開放措施應(yīng)符合國情和開放的現(xiàn)狀[23]。例如政府上網(wǎng)時期要求政府網(wǎng)站建設(shè)及信息基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，實現(xiàn)政府部門間互聯(lián)互通[24]。故該時期的開放措施應(yīng)滿足基礎(chǔ)性建設(shè)的要求。因此“是否滿足開放進程要求”指的是開放政策中的政策措施是否與開放進程每個時期的國情和開放現(xiàn)狀相匹配。具體的量化方法按照該進程下涉及到的5種政策措施類型依次與該時期的標志性政策文件要求相比對，若有3個或以上的政策措施所表達的含義與開放進程的總體要求一致，則表示此政策措施滿足開放進程的要求，反之則表示不滿足。

3）基于生命周期的開放政策模式分析模型

本文參考波士頓矩陣分析方法的研究思路，采用四象限矩陣的方式對開放政策模式進行劃分。波士頓矩陣分析方法采用產(chǎn)品的銷售增長率和市場占有率兩個維度來進行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)組合的分析[25]，企業(yè)能夠根據(jù)產(chǎn)品類別不同，采取不同的經(jīng)營方式，調(diào)整企業(yè)的發(fā)展方向?；诖耍疚耐ㄟ^“政策措施豐富程度”和“是否滿足開放進程要求”兩個維度構(gòu)建公共信息資源開放政策模式分析矩陣，將是否滿足開放進程的要求和政策措施豐富程度分別作為X軸和Y軸，以60%的開放進程要求滿足程度、政策措施豐富程度的中位數(shù)為分界線，將矩陣劃分為4個象限。根據(jù)實際的政策措施豐富程度和是否滿足開放進程的要求，將各開放進程政策劃分到相應(yīng)的象限中，對應(yīng)具體的政策模式?；谠摼仃噷残畔①Y源開放政策進行分析能更直觀地了解每一開放進程的政策特征，探析各開放進程下政策措施豐富程度和滿足開放進程要求之間的不同組合情況，有助于政府根據(jù)不同政策模式的特征調(diào)整政策制定的方向和側(cè)重點。

圖2?基于生命周期的開放政策模式分析模型

①模式一：該模式對應(yīng)波士頓矩陣中的明星類區(qū)域，在該模式下政策措施非常豐富，數(shù)量多且涉及到生命周期各個階段。政策中的各項措施均符合開放進程的要求。并且，該模式下的開放政策措施較成熟，能夠為政府公共信息資源開放的良性發(fā)展提供助力，對開放政策的制定具有理論指導(dǎo)和實踐引領(lǐng)的作用。

②模式二：該模式對應(yīng)波士頓矩陣中的問題類區(qū)域，雖然具有豐富的政策措施，包含生命周期的不同階段，但卻忽視了開放進程的要求，政策措施不滿足或不符合時代的發(fā)展需要。該模式下的政策措施雖然能顧及到數(shù)據(jù)開放的各個階段，但在實施時難以取得良好的效果，存在一定的問題。同時這類模式也可以通過及時發(fā)現(xiàn)問題或積極引導(dǎo)、修正措施，逐漸向模式一轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)措施豐富度與開放進程的雙達標。

③模式三：該模式對應(yīng)波士頓矩陣中的瘦狗類區(qū)域，其特點在于缺少足夠的政策措施，不涉及或較少涉及政策生命周期各階段，完全不滿足公共信息資源開放進程的要求，落后于時代發(fā)展腳步。該模式下的政策不能為開放工作提供指導(dǎo)，占用資源的同時開放效果也難以得到保障。因此，對無法取得實際效果的政策應(yīng)及時摒棄。

④模式四：該模式對應(yīng)波士頓矩陣中的金牛類區(qū)域，其特點在于滿足公共信息資源開放進程要求的情況下，政策措施豐富程度有所不足，措施數(shù)量和類型豐富程度比模式一低。該模式下開放政策具有一定的發(fā)展?jié)摿?，且發(fā)揮已有措施的效力，能夠?qū)﹂_放效果起到一定的推動作用，但要達到模式一的水平仍需進一步豐富開放措施。

2?數(shù)據(jù)收集與政策文本量化

2.1?政策獲取及預(yù)處理

本文主要選取來自國家層面（全國人民代表大會、中共中央、國務(wù)院及下屬各部委共77個部門）的相關(guān)政策文本，文種類型含意見、通知、辦法、綱要等共10類。檢索方法為利用“公共信息資源開放”“公共信息資源共享”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)公開”“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”“信息公開”“信息開放”等關(guān)鍵詞在國務(wù)院及各部委網(wǎng)站，以及萬方法律數(shù)據(jù)庫、“北大法寶”“北大法意網(wǎng)”等政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫中進行逐一檢索。相關(guān)政策的時間跨度為1998年1月至2018年8月。為保證樣本數(shù)據(jù)的針對性，過濾掉與公共信息資源開放不相關(guān)的政策文本，最終采集到國家層面的政策文本共310篇。

2.2?政策文本量化

將公共信息資源開放政策文本中的開放措施，依據(jù)實際含義與生命周期各階段對應(yīng)。將每篇政策的最小段落定義為一個分析單元，單元編號按政策的“章節(jié)號—序列號”進行編號。再將每個單元中的政策措施匹配到相應(yīng)的生命周期階段，如圖1所示，按“政策編號—單元編號—生命周期編號”的方式進行編碼，具體編碼過程及方式示例如表2所示。如編碼“1-2-4-12”表示政策編號為“1”，單元編號為“2-4”，生命周期編號為“12”，即該段政策文本屬于“制度保障”的內(nèi)容?；诖思赐瓿蓪γ科呶谋镜牧炕瑸橄乱徊降慕Y(jié)果分析奠定基礎(chǔ)。

3?基于生命周期的公共信息資源政策文本量化分析

統(tǒng)計編碼后得到的政策文本數(shù)據(jù)，分析每一開放進程下處于生命周期不同階段的政策措施的使用情況，并根據(jù)公共信息資源開放政策模式分析模型對開放進程4個時期的政策特征進行分析。

3.1?開放進程下處于不同生命周期的政策措施分析

根據(jù)編碼后的政策文本數(shù)據(jù)，得出每一開放進程下不同生命周期階段的政策措施數(shù)量及生命周期5個階段的政策措施數(shù)量占比，如圖3所示：從開放進程的角度來看，隨著開放進程的不斷發(fā)展，開放政策措施數(shù)量顯著提升，尤其是政府信息共享時期增長最為明顯。每一開放進程中處于籌備創(chuàng)建階段的政策措施數(shù)量占絕大多數(shù)，說明開放進程4個時期均注重籌備創(chuàng)建方面的政策制定。政府信息共享時期關(guān)注增值創(chuàng)新的政策明顯多于上網(wǎng)、公開和開放3個時期;公共信息資源開放時期則更關(guān)注監(jiān)督評價方面的政策。從生命周期5個階段來看，各階段的政策措施使用數(shù)量分布并不均衡，籌備創(chuàng)建階段占比45.33%，增值創(chuàng)新期的政策措施數(shù)量最少，僅占比8.16%?？梢娔壳肮残畔①Y源開放政策仍側(cè)重籌備創(chuàng)建階段，缺少對增值創(chuàng)新的關(guān)注。

3.2?我國公共信息資源開放政策模式分析

根據(jù)公共信息資源開放政策模式分析模型，分析開放進程4個時期的政策是否符合開放進程的要求，以及政策措施的豐富程度，明確4個時期開放政策制定的優(yōu)勢與問題，為以后的政策制定提供有效的依據(jù)。

按前述開放政策模式分析模型衡量標準，利用政策措施豐富程度計算公式對每一開放進程下政策措施的使用頻數(shù)進行計算，得到政策措施豐富程度，如表3所示。

以政策措施豐富程度的中位數(shù)7.75為分界值，按開放進程目標的要求，公共信息資源開放進程4個時期分別屬于3種不同的模式，如圖4所示。

1）政府上網(wǎng)時期（模式一）

政府上網(wǎng)時期處于公共信息資源開放的起步階段，開放各項工作基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)驗不足，需要率先從數(shù)據(jù)收集、創(chuàng)建等一系列基礎(chǔ)性工作入手，不斷豐富并完善開放的各項政策措施。根據(jù)上述分析可知，該時期著重關(guān)注籌備創(chuàng)建、共享利用和運行維護方面的政策，針對數(shù)據(jù)創(chuàng)建、信息公開等措施做出了明確的規(guī)定。例如國土資源部有專門針對數(shù)據(jù)建設(shè)和信息公開的文件[26]，詳細部署了數(shù)據(jù)的收集與創(chuàng)建、公開與利用等的多項工作內(nèi)容，對公共信息資源開放起到了良好的導(dǎo)向作用，滿足該開放進程下的要求。同時該時期對政策措施的使用涉及到生命周期的多個階段，政策措施豐富程度達到8.5，遠高于其他3個時期，政策措施非常豐富。所以政府上網(wǎng)時期滿足該開放進程的要求且政策措施豐富程度高于分界值，屬于模式一。

2）政府信息公開時期（模式三）

政府信息公開時期是公共信息資源開放的初步發(fā)展階段，各項開放工作的基礎(chǔ)已有所完善，政府尤為注重對信息的進一步公開工作，需要進一步擴大公開范圍、完善公開方式、規(guī)范公開程序等。而該時期所制定的政策反映出政府主要關(guān)注籌備創(chuàng)建方面，對信息公開利用工作的重視程度不高。與共享利用階段相關(guān)的信息公開利用、信息共享等措施雖有涉及，但與其他3個時期相比并無明顯優(yōu)勢，難以滿足該開放進程的要求。此外，該時期的政策措施雖然涉及籌備創(chuàng)建、共享利用和監(jiān)督評價3個階段，但政策措施豐富程度為7，低于所設(shè)定的分界值，雖然類型豐富程度和其他3個時期相同，但數(shù)量豐富程度卻遠遠不夠。這說明該時期政策措施的豐富程度并不高。因此政府信息公開時期既不能滿足開放進程的要求，又缺乏足夠豐富的政策措施，屬于模式三。

3）政府信息共享時期（模式一）

政府信息共享時期是公共信息資源開放不斷發(fā)展的階段，各項工作的重點進一步由公開向共享轉(zhuǎn)變，需要加快推進政府各項資源的共享，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用[27]，實現(xiàn)公開的價值[28]。該時期制定的相關(guān)政策反映出政府重視籌備創(chuàng)建、共享利用等基礎(chǔ)性政策措施，著重把握開放資源的增值利用，尤其是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府治理以及公眾服務(wù)方面的規(guī)劃，例如民政部明確提出要加強數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用等一系列措施[29]。這說明該時期的各項政策措施能夠滿足開放進程的要求，不斷完善并推動開放工作進一步發(fā)展。此外該時期的政策豐富程度為8，高于分界值，措施類型涵蓋生命周期多個階段的內(nèi)容，使用數(shù)量也十分充足，對比其他3個階段有明顯的優(yōu)勢。因此政府信息共享時期既能滿足開放進程的要求，又有豐富的政策措施，屬于模式一。

4）公共信息資源開放時期（模式四）

公共信息資源開放時期是深入發(fā)展的階段，該時期政府已具備充足的開放工作經(jīng)驗和完善的開放基礎(chǔ)，需要進一步擴大開放范圍和參與主體，確保開放工作的穩(wěn)步推進。據(jù)上述分析，該時期在關(guān)注籌備創(chuàng)建、共享利用階段政策的基礎(chǔ)上，對開放工作的監(jiān)督評價進行了詳細規(guī)劃。鼓勵社會公眾參與開放工作的監(jiān)督審查和反饋評價，督促開放部門做好績效評估等工作。為公共信息資源開放工作的貫徹落實，提高開放的效率和社會參與度等方面做出實質(zhì)性的貢獻，滿足公共信息資源開放進程的要求。例如國務(wù)院明確提出要嚴格制定監(jiān)管辦法，對審查、考評等工作加強落實，更加客觀公正地評價開放工作效果[30]。不僅為公共信息資源開放工作有效率、有質(zhì)量地開展提供了助力，也是當(dāng)前開放階段所迫切需要的措施。但不足之處在于政策措施的豐富程度有所欠缺，尤其是缺少對增值創(chuàng)新和運行維護階段的措施。故此類政策需要進一步完善，不斷豐富政策措施的內(nèi)容，鼓勵開放資源的增值利用，引導(dǎo)政策模式向模式一轉(zhuǎn)變。

綜上所述，我國公共信息資源開放4個進程分別屬于不同的政策模式，整體表現(xiàn)出模式間的轉(zhuǎn)換。這是由于公共信息資源開放是一個持續(xù)不間斷的動態(tài)過程，政策的制定圍繞著開放進程展開并不斷調(diào)整變動。1998年4月我國第一個嚴格意義上的政府網(wǎng)站——青島政務(wù)信息公眾網(wǎng)建立，標志著政府上網(wǎng)時期的開始。之后開展了全國性質(zhì)的“政府上網(wǎng)工程”，該時期的政策措施能夠較好的適應(yīng)發(fā)展需要，呈現(xiàn)模式一的特征。隨著開放進程的進一步推進，我國進入政府信息公開時期，公眾對信息開放的需求增大。國務(wù)院2004年印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》，把政府信息公開作為推進依法行政的重要內(nèi)容。然而，直到2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施，才標志著政府信息公開工作進入高潮。這使得開放政策措施稍顯滯后，一系列的開放問題產(chǎn)生，未能滿足開放的需要，呈現(xiàn)出模式一到模式三的轉(zhuǎn)變。進入政府信息共享時期，信息的共享利用成為主流，政府也慢慢地積累和學(xué)習(xí)了一定的開放經(jīng)驗。2016年9月國務(wù)院正式印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，對信息共享工作的管理、協(xié)調(diào)、評價和監(jiān)督等均做出了明確規(guī)定和要求。2017年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，提出了加快推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、促進國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的重點任務(wù)和實施路徑。這使得政策措施豐富程度逐漸提升且滿足開放的實際要求，呈現(xiàn)出模式三向模式一的轉(zhuǎn)變。最后開放進程發(fā)展到公共信息資源開放的時期，開放的范圍、信息的增值利用、開放的運行保障等都有了明確的要求。由于前期積累了較為豐富的開放經(jīng)驗，形成了一定的開放基礎(chǔ)，政府能夠制定具有針對性的開放措施。2018年1月發(fā)布的《公共信息資源開放試點工作方案》以試點形式具體部署了公共信息資源開放的任務(wù)，明確了開放的具體內(nèi)容和要求，提出要不斷擴大開放范圍、豐富開放類型、推進增值利用等，契合該時期發(fā)展的具體要求。但由于公共信息資源開放時期的發(fā)展時間較短，措施豐富程度方面還有進一步提升的空間，因此，開放政策模式呈現(xiàn)出模式一向模式四的轉(zhuǎn)變。

4?研究結(jié)論

本文劃分了我國公共信息資源開放政策生命周期5個階段，基于生命周期階段，構(gòu)建了公共信息資源開放政策模式分析模型，對公共信息資源開放4個進程的政策現(xiàn)狀、特征和規(guī)律進行了研究，得出如下結(jié)論。

4.1?公共信息資源開放進程中以籌備創(chuàng)建期政策措施為主，增值創(chuàng)新有所不足

由開放進程中每個生命周期階段政策文本數(shù)量分布可知，我國公共信息資源開放進程中政策以籌備創(chuàng)建期的措施為主，增值創(chuàng)新期的政策數(shù)量處于較低水平。這與我國公共信息資源開放起步較晚有一定的關(guān)系。國家重視公共信息資源開放初期的準備工作，將開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施放在首位，不斷完善開放數(shù)據(jù)、組織機構(gòu)以及制度的保障，加強宣傳引導(dǎo)工作，卻忽視了數(shù)據(jù)的增值與創(chuàng)新利用，忽略了公共信息資源開放的價值和意義。因此政府部門應(yīng)注重全局考慮，把握發(fā)展重點，逐漸將政策制定的中心從籌備創(chuàng)建期過渡到增值與創(chuàng)新方面，逐步實現(xiàn)公共信息資源開放的價值，為政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及公共服務(wù)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時要兼顧開放數(shù)據(jù)及開放平臺的運行管理和維護升級等方面的政策引導(dǎo)和約束。

4.2?公共信息資源開放進程4個時期的政策特點各異，屬于3種不同模式

根據(jù)公共信息資源開放政策模式分析模型，將公共信息資源開放進程4個時期分為3種不同的模式。政府上網(wǎng)、政府信息共享時期屬于典型的模式一，這兩個時期的政策既有豐富的政策措施，涉及籌備創(chuàng)建、共享利用、增值創(chuàng)新等多個生命周期階段，又滿足上網(wǎng)時期和信息共享時期的具體目標，能夠為開放工作提供有效的助力。在今后開放政策制定的過程中，要不斷參考并延續(xù)此類政策的制定，優(yōu)化政策內(nèi)容，有效指導(dǎo)并推進開放工作的實施。政府信息公開時期屬于模式三，該時期的政策既不滿足開放進程的要求，又沒有豐富的政策措施支撐，難以促進公共信息資源開放工作的展開，今后制定政策時要注意避免此類問題。現(xiàn)階段正處于公共信息資源開放時期，屬于模式四，主要的特征是政策措施滿足開放進程的要求，但豐富程度不足，缺乏對運行維護、增值創(chuàng)新等方面措施的使用。因此后期政策制定中應(yīng)注重對運行維護、增值創(chuàng)新方面的政策措施進行規(guī)劃部署，不斷豐富政策措施的類型和數(shù)量，引導(dǎo)政策制定向更符合時代特征要求的方向轉(zhuǎn)變。

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