朱麗燕

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校 寧夏銀川 750021）

近年來，銀川市為深入貫徹落實國家、自治區(qū)關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)決策、部署和城市規(guī)劃管理工作的新要求，推進(jìn)銀川都市圈建設(shè)，出臺了《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實施方案》。在政府的統(tǒng)籌布署下，銀川市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著的成績。從銀川市的常住人口數(shù)量的變化情況來看，根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，截止2020年11月1日，銀川市常住人口為2859074人，比2010年第六次全國人口普查人數(shù)增長43.45%，年平均增長率為3.67%[1]。從城鎮(zhèn)化率來看，銀川市自2009年城鎮(zhèn)化率達(dá)到71.1%以來，一路攀升，到2019年達(dá)到79.05%[2]。銀川市城鎮(zhèn)化率處于城市化的穩(wěn)定階段，市域范圍內(nèi)農(nóng)村剩余勞動力已基本被城市全部吸收。

黨的十九屆五中全會提出，“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，其中強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。新型城鎮(zhèn)化是消除城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，更多的人口轉(zhuǎn)移到城市，進(jìn)而推動消費(fèi)升級，帶來基礎(chǔ)設(shè)施、地產(chǎn)、新零售、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等多個領(lǐng)域的巨大需求。銀川市在主動融入新發(fā)展格局的背景下，要堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，著力解決制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點、難點等問題，認(rèn)真總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，站在新的歷史起點上，積極探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有效路徑。

銀川市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要做法

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。近年來，銀川市認(rèn)真落實《關(guān)于進(jìn)一步放寬城市人口準(zhǔn)入政策的決定》和《關(guān)于深化戶籍管理制度改革的九條政策（試行）》精神，公安部門制定施行了《優(yōu)化入戶政策便民利民十項措施》，進(jìn)一步精簡進(jìn)城農(nóng)業(yè)人員戶口辦理程序，有效促進(jìn)流動人口入戶，做好農(nóng)業(yè)人員進(jìn)城務(wù)工、定居、生活的服務(wù)保障，以戶籍制度改革助推城鎮(zhèn)化水平提升。

推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，逐步探索建立健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，通過市場合理調(diào)配土地資源，2017年全市共有18個行政村已啟動了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，覆蓋面占全市282個行政村的10.6%。推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置，認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證掃尾工作，全市確權(quán)率為95.17%，發(fā)證率91.69%。

提升城鄉(xiāng)居民保險保障能力。擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民參保覆蓋面，提升保障水平和能力，截至2017年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保81.46萬人，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保70.53萬人。落實被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險政策，深入推進(jìn)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險工作，將5.55萬名被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，參保率達(dá)到94%，解除被征地農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂，全面降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。

嚴(yán)格落實保障隨遷子女入學(xué)政策。堅持“兩為主”（即以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主）原則，落實“兩個全部納入”（即全部納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，全部納入財政保障范圍）精神，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)縣（市）區(qū)教育部門負(fù)責(zé)，確保隨遷子女與當(dāng)?shù)貙W(xué)生享受同等待遇?？h（市）區(qū)教育部門主要以居住證為依據(jù)，按照相對就近、合理調(diào)劑的原則，確保進(jìn)城務(wù)工人員子女相對就近入學(xué)，簡化優(yōu)入學(xué)流程和證明資料，做好相關(guān)服務(wù)。全市小學(xué)階段隨遷子女占小學(xué)在校生的29.3%；初中階段隨遷子女占初中在校生的29.2%，隨遷子女入學(xué)率為100%。

扎實做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)各項工作。銀川市各級勞動就業(yè)部門采取有力措施，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)，做好城鄉(xiāng)勞動力自由流動、公平競爭就業(yè)、平等享有政府公共就業(yè)服務(wù)的體制機(jī)制建設(shè)，搭建統(tǒng)一開放的勞動力市場，取消農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間有序流動。建立完善市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）、用工單位五級就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時為農(nóng)村勞動力提供就業(yè)信息。加強(qiáng)對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)教育；建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控管理制度。改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，實現(xiàn)農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工同等待遇。

不斷提升鄉(xiāng)村宜居水平。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的重要抓手，在繼續(xù)做好鄉(xiāng)村環(huán)境整治的基礎(chǔ)上，更加注重供排水、天然氣、通信等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)承載能力。重點進(jìn)行了村莊道路硬化、管網(wǎng)改造、綠化美化、推廣太陽能可再生能源應(yīng)用等工作。

銀川市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

城鎮(zhèn)化水平不夠高。以2018年為例，銀川市常住人口的城鎮(zhèn)化率為77.56%，但從公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計戶籍人口數(shù)據(jù)來看，銀川市戶籍人口城鎮(zhèn)化率為68.5%，兩項指標(biāo)相差8.59%。從城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)的角度來看，戶籍城鎮(zhèn)化率指標(biāo)更符合目前銀川市城鎮(zhèn)化的實際階段，故銀川市目前尚處于城鎮(zhèn)化階段的中期階段。

城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)發(fā)揮不明顯。銀川市城鎮(zhèn)化在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)新發(fā)展效應(yīng)不夠明顯，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動能還沒有充分釋放出來。城鎮(zhèn)化促進(jìn)表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題主要是對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少謀劃，各地在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)上多考慮餐飲和農(nóng)家樂等農(nóng)業(yè)觀光產(chǎn)業(yè)，對于農(nóng)產(chǎn)品深加工、上下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營引進(jìn)項目和扶持政策較少，而且相關(guān)扶持資源多集中在大企業(yè)手中，在考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面考慮的較少，在產(chǎn)業(yè)謀劃上還存在二元結(jié)構(gòu)的思維。

公共服務(wù)資源分配缺乏統(tǒng)籌。未能突出新型城鎮(zhèn)化以人為的核心要求，一些公共服務(wù)資源沒有合理配置，對于彌補(bǔ)城市發(fā)展短板、提升城市服務(wù)水平、促進(jìn)創(chuàng)新等方面的資金、政策扶持只滿足于完成上級下達(dá)的工作任務(wù)和完成指標(biāo)，有時采取撒胡椒面的做法，沒有根據(jù)實際情況整合資源，集中突破難點，如：在謀劃項目時，主要圍繞上級下達(dá)的測算指標(biāo)開展工作，對于本地區(qū)實際存在的問題沒有詳細(xì)分析，也沒有根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況分配項目，往往將資源投入見效快、效果明顯的優(yōu)勢區(qū)域，形成了局部公共服務(wù)資源頭部效應(yīng)，上述現(xiàn)象在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也不同程度存在。

城市公共管理水平不夠高。在吸引外來人才落戶、提升流動人口公共服務(wù)保障的政策宣傳不夠到位，優(yōu)惠、獎補(bǔ)政策力度不夠大，在產(chǎn)業(yè)扶持上，招商引資項目的優(yōu)惠政策不具有針對性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏明確規(guī)劃，對于基礎(chǔ)薄弱，對自身優(yōu)勢挖掘打造不明顯，工業(yè)化對城市發(fā)展水平提升促進(jìn)作用有限。

缺乏對鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的要求。對城市環(huán)境保護(hù)提出了具體要求，但對鄉(xiāng)村環(huán)境提升缺乏必要的措施，在銀川市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的工作方案中，環(huán)境資源類指標(biāo)僅有新建建筑節(jié)能執(zhí)行率、建成區(qū)綠地率和城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例3項，切上述三項均為考察城市環(huán)境水平，對鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量水平評價作用有限，在推動工作中容易出現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)二元的情況。

推進(jìn)銀川市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

完善城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系。在城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系中的關(guān)鍵指標(biāo)應(yīng)加入戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，同時細(xì)化公共服務(wù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市化成本等相關(guān)指標(biāo)，對各縣（市）區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平分別計算，并一并納入城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系當(dāng)中。通過這種更加完善的指標(biāo)體系，可以更加客觀的反映全市的城鎮(zhèn)化水平，使公共資源配置、農(nóng)村空心化、城市公共服務(wù)短板等問題變得更加具體，也使城市城鎮(zhèn)化階段評價更加科學(xué)，并在后續(xù)推動過程中更容易找到問題癥結(jié)，這樣可以使后續(xù)行政決策、規(guī)劃指引更加科學(xué)，有利于提升城市管理精細(xì)化的水平。

發(fā)揮城市聚集效應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)城融合。銀川市在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，在擴(kuò)大城市規(guī)模中更應(yīng)該發(fā)揮聚集效應(yīng)。同時還要明確城市的產(chǎn)業(yè)定位，依托比較完善的大銀川都市圈交通網(wǎng)絡(luò)，將特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村打造成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚的平臺和鄉(xiāng)村振興的支點、抓手，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)方向，推動特色小城鎮(zhèn)培育建設(shè)工作開展；引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立長期思維，加入產(chǎn)業(yè)專題研究章節(jié)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，科學(xué)合理、長遠(yuǎn)地布局城鎮(zhèn)用地和市政基礎(chǔ)設(shè)施。通過美麗小城鎮(zhèn)和美麗村莊建設(shè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及制造業(yè)的發(fā)展，完善以城市中心城區(qū)為主的產(chǎn)業(yè)功能服務(wù)體系，進(jìn)而提升城市化率和質(zhì)量。

繼續(xù)推動戶籍制度改革和資源分配機(jī)制創(chuàng)新。由于受制于現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，銀市川有關(guān)戶籍制度改革內(nèi)容只針對于辦事程序、服務(wù)要求等方面，對給予戶籍制度改革背后的產(chǎn)權(quán)制度改革、社會公共服務(wù)保障等方面內(nèi)容不多。在后續(xù)推進(jìn)工作中，面對承擔(dān)移民任務(wù)多、短期人口城鎮(zhèn)化率提高壓力大的情況，拓寬居住證的服務(wù)管理功能，促推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

提升城市規(guī)劃、建設(shè)、管理精細(xì)化水平。銀川市應(yīng)抓住自然資源管理改革的契機(jī)，依托國土空間規(guī)劃編制，高水平編制國土空間規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)要素流動和資源配置方面的壁壘，理順上層管理和下層操作的關(guān)系。同時，圍繞提升城市運(yùn)行效率，優(yōu)化中心城區(qū)空間布局，盤活存量土地資源，促進(jìn)城市空間集約高效利用。落實好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，編制市轄區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，明確城市、鄉(xiāng)村發(fā)展空間體系和建設(shè)模式，指導(dǎo)縣（市）區(qū)做好新型農(nóng)村社區(qū)、美麗村落等鄉(xiāng)村建設(shè)項目儲備，形成城鄉(xiāng)發(fā)展的點軸模式。

提升城市公共服務(wù)保障水平。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老是推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須要面對和重點解決的問題，也是基本的民生保障，只有解決好公共服務(wù)保障問題，才能使進(jìn)城農(nóng)名工更好地定居、宜業(yè)、促進(jìn)消費(fèi)，融入城市。減小城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共服務(wù)差距，推動社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和文化等公共服務(wù)全覆蓋，降低農(nóng)民工進(jìn)城定居成本，解決農(nóng)民的后顧之憂，著力解決人口進(jìn)城“活得好”的問題。針對制約進(jìn)城農(nóng)民工定居的住房問題，因地施策，落實好地方政府主體責(zé)任，放寬廉租房的申請條件?？梢酝ㄟ^定向配租、提供宿舍型公租房等方式，積極解決農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)定居的住房保障問題，并逐步將住房保障和公積金制度實施范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。在做好住房保障的同時，對于經(jīng)濟(jì)適用房、康居工程、廉租房項目，要加強(qiáng)便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，合理布局便民店、早餐店、菜市場、家政服務(wù)點、郵政和快遞服務(wù)等商業(yè)網(wǎng)點，優(yōu)化資源，完善功能，打造城市社區(qū)一刻鐘服務(wù)圈，提升進(jìn)程農(nóng)民工生活品質(zhì)。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)化政策宣傳。通過強(qiáng)化教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、行政審批服務(wù)局、街道辦等職能單位之間的溝通，定期將制定出臺的政策匯編后，向相關(guān)單位下發(fā)并進(jìn)行宣傳。充分利用各部門設(shè)立的微博、公眾號等新媒體，結(jié)合世界城市日等重要節(jié)點，開展多層次、多形式的宣傳新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)情況，提高群眾對相關(guān)政策的知曉率，確保各項保障政策能夠落到實處。

新型城鎮(zhèn)化是聯(lián)通需求和供給循環(huán)的樞紐，在挖掘內(nèi)需潛力、發(fā)展動能的過程中發(fā)揮著重要作用。做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)在開放環(huán)境下順暢銜接、進(jìn)而加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局意義重大，為新發(fā)展格局提供了”硬核“引擎。隨著寧夏城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，銀川都市圈在承載城市核心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)外遷的過程中扮演著重要角色。在打造銀川都市圈中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是銀川市當(dāng)前乃至今后一個時期工作的重點之一。根據(jù)“十四五”規(guī)劃建議，銀川市委十四屆十一次全會提到要加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，抓好就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等民生事業(yè)，不斷提升人民群眾幸福指數(shù)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并非一蹴而就，政策也需要一定的延續(xù)性，希望本文的研究，能夠為銀川市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

注釋

[1]銀川市統(tǒng)計局.銀川市第七次全國人口普查公報（第一號），http://www.yinchuan.gov.cn/xxgk/bmxxgkml/stjj/xxgkml_2517/tjxx_7670/tjgb_7671/202106/t20210602_2870944.html

[2]銀川市統(tǒng)計局.銀川統(tǒng)計年鑒（2020），http://tjj.yinchuan.gov.cn/tjsj/ndsj/202104/P020210708619294875805.pdf