江麗萍（福建省地質(zhì)遙感與地理信息服務(wù)中心，福建 福州 350001）

1 城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的意義

為了更好地貫徹落實(shí)中央建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的思想方針，城鎮(zhèn)開展低效率用地不僅僅是為城鎮(zhèn)化的發(fā)展建設(shè)提供了重要的保障，也促進(jìn)了人們生活水平往更好的方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙管齊下、齊頭并進(jìn)的局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。

2 城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的成因

我國大多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)劃只講究占用的土地面積大小，以及規(guī)劃范圍的大小來確定發(fā)展速度的快慢，但是這種只追求速度、規(guī)模的片面發(fā)展是極不可取的，它忽略了城鎮(zhèn)化其他重要的問題，例如城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政狀況無法和先進(jìn)地區(qū)相比較，收入是非常有限的，經(jīng)濟(jì)來源主要是靠土地轉(zhuǎn)讓，更甚至據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多城鎮(zhèn)工作人員的工資也依靠土地來維持，這種情況就加速了我國城鎮(zhèn)土地資源低效率問題的嚴(yán)峻形勢。

為了能更好地提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程和管理水平，加速自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多地方會以各種理由為借口請求上級審批以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃。由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠，所以一般開發(fā)運(yùn)行的都是小規(guī)模的公司，引進(jìn)的招商也是一些競爭力低下、級別相對較低的微型企業(yè)，無法保證企業(yè)發(fā)展得到良好的運(yùn)營；另外仍然有一部分城鎮(zhèn)因?yàn)檎猩桃Y力度不夠，導(dǎo)致許多店面閑置，為了產(chǎn)生盈利常常以低價(jià)出租。這種形式的土地利用不僅效率低而且嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，引起惡性循環(huán)大大制約了土地的發(fā)展利用。

3 城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)存在的問題表現(xiàn)

3.1 產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清

由于城鎮(zhèn)的低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，很多店鋪出現(xiàn)營業(yè)困難的局面，轉(zhuǎn)讓次數(shù)較多，涉及土地使用權(quán)的參與人員較多，會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明等諸多問題的出現(xiàn)，給土地征用增加了難度，不僅要耗費(fèi)大量的時(shí)間成本而且又要符合國家相關(guān)法律法規(guī)，運(yùn)行困難[1]。

3.2 布局混亂且分散

城鎮(zhèn)低效率用地開發(fā)使用大多數(shù)情況是將整塊土地進(jìn)行開發(fā)運(yùn)作，另外附帶一些小型地塊綠化及他用，但是因?yàn)檫@些土地?zé)o法集中在某一個(gè)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，而是分散在不同的地方，這種布局無法形成系統(tǒng)規(guī)模的模式，無法發(fā)揮出再開發(fā)最大化的優(yōu)勢，缺乏吸引力。

3.3 土地污染化

一些化工企業(yè)大多數(shù)會選在城鎮(zhèn)等土地資源豐富的地區(qū)，但是對所使用的土地產(chǎn)生了嚴(yán)重的污染，如果進(jìn)行再開發(fā)時(shí)首先要對其進(jìn)行污染治理，直至符合要求，但由于治理污染需要的資金費(fèi)用較大，負(fù)擔(dān)不起的企業(yè)大多數(shù)由政府出資進(jìn)行治理，成本比較大，而且被污染的土地因?yàn)槭軗p程度不一，治理的周期也不盡相同。

3.4 資金不充足

低效率用地的再開發(fā)需要根據(jù)原土地的利用情況進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃制定方案，其中涉及對居民的拆遷安置，需要一大筆資金預(yù)算，但是一方面國家宏觀調(diào)控的強(qiáng)化，地方政府籌集資金變得極其困難，另一方面受到市場經(jīng)濟(jì)的多種因素影響，城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)無法獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，吸引不到企業(yè)參與。

3.5 利益分配不均衡

低效用地再開發(fā)涉及的參與主題較多，如政府工作、產(chǎn)權(quán)的紛爭以及民眾的需求，拆遷補(bǔ)償預(yù)計(jì)花費(fèi)較多，但是對于收益的分配存在很大爭端難以協(xié)調(diào)，這些加劇了城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的難度[2]。

4 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問題基本原則

應(yīng)當(dāng)設(shè)立建設(shè)用地集中管理部門以及針對違法用地出臺相應(yīng)的處罰條例，如“招拍掛”出讓以及強(qiáng)制運(yùn)行等不正當(dāng)模式要堅(jiān)決取締，制定出實(shí)用性更強(qiáng)、更完善的土地資源再開發(fā)政策，從土地規(guī)劃審批、供地征地、拆遷安置等多方面綜合考慮。首先，科學(xué)合理的規(guī)劃應(yīng)該在做出充分調(diào)查研究后，結(jié)合城市自身的發(fā)展規(guī)律、目標(biāo)以及定位、板塊的區(qū)位條件等統(tǒng)籌安排開發(fā)的規(guī)模和布局，科學(xué)地判斷土地改造后的用途，做到超前高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，一次到位對低效率用地再開發(fā)的項(xiàng)目進(jìn)行落實(shí)，避免重蹈覆轍。其次，遵循市場導(dǎo)向，一方面明確土地價(jià)值，除非必要的政府收購改造開發(fā)外，對土地使用權(quán)的個(gè)人、集體組織以及其他改造的空間，發(fā)揮其市場能動(dòng)性，結(jié)合土地的屬性進(jìn)行因地制宜的建設(shè)改造，改變單一的開發(fā)模式；另一方面，通過合理的經(jīng)濟(jì)手段刺激土地的使用者對其主動(dòng)改造升級，增加利用率，對于經(jīng)營性用地未達(dá)到預(yù)期效果的，按照合同進(jìn)行回收處罰，增加對土地的持有權(quán)。最后，紅利共享。涉及各個(gè)利益的參與主體，如政府、企業(yè)、村民等，按照約定劃分開發(fā)土地帶來的增值利潤，全方位調(diào)動(dòng)各方的積極性，積極維護(hù)共同利益，通過合作共贏推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。與此同時(shí)，規(guī)劃好城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)，致力于改善人居環(huán)境和公共設(shè)施，促使城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)更加具象化、操作性更強(qiáng)。

5 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問題的具體對策

5.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

當(dāng)?shù)卣槍ψ陨沓擎?zhèn)低效率用地再開發(fā)問題，一定要明確工作重心以及主要方向，必要時(shí)可頒布相關(guān)針對性政策進(jìn)行調(diào)整，在保證公共利益最大化的前提下進(jìn)行開發(fā)調(diào)整，另外市場風(fēng)向瞬息萬變，一定要遵循市場發(fā)展規(guī)律，爭取獲得更大的效益?？偠灾畱?yīng)該發(fā)揮好自身的作用做好監(jiān)督管理工作，確保土地資源合理使用。

5.2 完善相關(guān)制度

城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)不是一蹴而就可以完成的目標(biāo)，而是一個(gè)長期發(fā)展的過程，現(xiàn)階段仍然存在著一些問題，例如沒有完整的制度政策作為保證，必須要在原來使用的土地制度上進(jìn)行改革創(chuàng)新，解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系紊亂的現(xiàn)狀[3]。另外需要同步完善法律制度來應(yīng)對長時(shí)間難以處理的問題，遵循相關(guān)法律和科學(xué)依據(jù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效率再開發(fā)問題。

5.3 順時(shí)度勢合理規(guī)劃

每一寸土地都有作用及價(jià)值，所以我們要在開發(fā)規(guī)劃的同時(shí)用全局觀念來整體分析，對于即將開發(fā)的土地價(jià)值做預(yù)測分析，建立專門的數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)，貼合土地利用情況，及時(shí)做出調(diào)整。現(xiàn)階段，我國的城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)針對的群體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村以及部分沿海地區(qū)，所以所處位置不同其結(jié)構(gòu)也不盡合理，應(yīng)該區(qū)別對待，增加土地資源利用率。

5.4 增加開發(fā)力度，強(qiáng)化空間運(yùn)用

開發(fā)運(yùn)用的時(shí)候應(yīng)該增加利用率，不僅打?qū)挾冗€要打深度，提倡多維度地提升空間利用率，增加建筑本身的容量而非占地面積，減少對土地的消耗和空間使用情況，使土地資源得到更為合理的應(yīng)用，比如停車場、商場，選擇地下建造，大大節(jié)省了地上土地資源的使用空間，這樣不僅能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)不會減少農(nóng)耕面積，給城鎮(zhèn)帶來更多的社會效益。地方政府應(yīng)該增加對城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)的重視程度，出臺相應(yīng)的政策推動(dòng)其順利發(fā)展[4]。

5.5 積極正確的思想態(tài)度

城鎮(zhèn)低效率用地的規(guī)化開發(fā)利用首先考慮以市或者縣為中心，往四周輻射，合理有序的規(guī)劃，遵循我國土地規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)劃布局，綜合考慮各方面因素，爭取做到?jīng)]有異議。再工作展開時(shí)首先要充分開展調(diào)查工作，把一些廢舊住宅違章建造或者無人居住的土地都要納入低效率用地再開發(fā)中去，對于一些不合標(biāo)準(zhǔn)的建筑也應(yīng)該徹底整改，破產(chǎn)或者經(jīng)營不善難以運(yùn)作的用地都可以重新規(guī)劃再開發(fā)。對于整改一定要端正態(tài)度，積極投身到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，不要因?yàn)檠矍皞€(gè)人的得失而影響大局，把低效率用地再開發(fā)的方針貫徹落實(shí)到底。

5.6 相關(guān)人員做好調(diào)查

工作人員要針對城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)問題進(jìn)行積極正面的調(diào)查，充分利用科學(xué)方法對相關(guān)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析判斷。對于城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)要有科學(xué)合理的分析探討，再最終考察確認(rèn)是否實(shí)際可行、與實(shí)際情況是否符合，確定范圍后再展開具體的行動(dòng)[5]。城鎮(zhèn)低效率用地再開發(fā)時(shí)，務(wù)必要有專門、科學(xué)的規(guī)劃，確保土地資源的最大化利用。需要指出的是，需要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，對于檔案、數(shù)據(jù)庫以及所有城鎮(zhèn)低效率再開發(fā)的規(guī)劃進(jìn)行備案。

6 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)總體實(shí)施流程

為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制定嚴(yán)格的流程，按部就班的按照流程實(shí)施，確保能夠合理、有效的推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的重要途徑和保障。

表1 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)流程

7 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使城市化建設(shè)不斷更新，土地作為不可再生資源顯得越發(fā)緊張，供不應(yīng)求，只有提高城鎮(zhèn)土地利用率，對于低效用地再開發(fā)，才能緩解我國土地資源緊張的局面。為了加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需要時(shí)刻增強(qiáng)意識，積極正面地面對我國低效土地再開發(fā)中出現(xiàn)的問題，使其經(jīng)過改造發(fā)揮出自身最大優(yōu)勢。