德全英，趙雅璇

（新疆財經(jīng)大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012）

在市場經(jīng)濟發(fā)展不斷深入的進程中，小微企業(yè)越來越成為國民經(jīng)濟發(fā)展的一支重要力量。小微企業(yè)資金周轉順暢與否，成為制約小微企業(yè)發(fā)展的重要因素。因此，助推小微企業(yè)發(fā)展，必須解決其資金短缺問題。雖然國內(nèi)外學者關于小微企業(yè)融資問題的研究成果很多，但大多研究成果是從企業(yè)自身發(fā)展的視角入手進行研究，而基于制度供給視角研究小微企業(yè)民間融資問題的較少，缺乏對小微企業(yè)民間融資制度監(jiān)管的系統(tǒng)性研究。

解決小微企業(yè)資金不足的問題主要有兩種方式：一是以商業(yè)銀行為中介機構的間接融資；二是發(fā)揮民間金融的作用，通過民間金融進行的資金借貸，也稱民間融資。本文的研究對象主要是基于制度供給視角的民間融資，以及由此帶來的金融監(jiān)管體系的完善。民間融資是相對于間接融資而言，存在于國家法定金融機構之外，在出資人與受資人之間形成的以還本付息為條件的借貸關系。通常采用民間借貸、民間票據(jù)融資、民間有價證券融資和社會集資等形式，通過暫時改變資金的使用權方式，實現(xiàn)貨幣價值的單方面轉移[1]。

一、小微企業(yè)民間融資模式與內(nèi)涵

（一）企業(yè)內(nèi)部集資

企業(yè)內(nèi)部集資是指在遵守自愿原則下，在本單位內(nèi)部職工中以企業(yè)內(nèi)部股票、債券等形式籌集資金的融資行為。申請內(nèi)部集資的小微企業(yè)要有工商行政管理部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，資產(chǎn)負債表顯示其具有一定的自由流動資金，并在商業(yè)銀行開立賬戶。

小微企業(yè)進行內(nèi)部集資流程為：企業(yè)在申請內(nèi)部集資之初，要填寫《集資申請書》，并由具有一定經(jīng)濟實力的法人單位對該企業(yè)承擔保付責任，《集資申請書》經(jīng)企業(yè)主管部門及開戶銀行簽署意見，人民銀行對該申請書審核后發(fā)給《企業(yè)內(nèi)部集資批準書》。

小微企業(yè)內(nèi)部集資方案要明確集資目的、范圍、金額、期限、利率、預計經(jīng)濟效益、方式、購券人的權利和義務、企業(yè)償還集資款的資金來源等內(nèi)容。企業(yè)內(nèi)部集資利率可高于同期居民儲蓄存款利率，上浮利率的幅度依據(jù)人民銀行有關規(guī)定確定[2]。

（二）社會民間多元融資

社會民間多元融資是指小微企業(yè)通過商業(yè)銀行信用以外的融資渠道，向社會有償募集資金的行為。社會民間多元融資主要包括以下幾種形式：一是股份集資，即通過發(fā)行股票籌集自有資金用以擴充資金實力，實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)；二是集資聯(lián)營，即企業(yè)之間進行聯(lián)營，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，大多采取分紅制的分配原則；三是合伙經(jīng)營集資，即共同出資、共同經(jīng)營，也稱合伙人制；四是以資帶勞集資，即以出資入股作為進入企業(yè)就業(yè)參工的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微企業(yè)采用此種集資方式的較多；五是利用賒銷、預付等商業(yè)信用進行集資；六是直接發(fā)行債券進行集資，即企業(yè)發(fā)行債券，并同時約定還款期限、利率等相關要素[3]。

（三）民間典當融資

民間典當融資是指小微企業(yè)在短期流動資金短缺的情況下，以實物質押或抵押的方式取得臨時性貸款，快速從典當行獲得資金融資方式。典當融資符合小微企業(yè)融資額度小、周期短、辦理便捷等特點，發(fā)揮融資市場上的輔助作用，為小微企業(yè)解決燃眉之急。與銀行貸款相比，雖然辦理手續(xù)相對簡單，但是需要繳納較高的綜合費用，如保管費、保險費、典當交易成本等，融資成本高于銀行貸款，增加了小微企業(yè)的經(jīng)營負擔。

（四）互聯(lián)網(wǎng)P2P融資

互聯(lián)網(wǎng)P2P融資也稱互聯(lián)網(wǎng)金融點對點借貸平臺，是英文peertopeerlending（或peer-to-peer）的縮寫，它是將小額資金吸收過來，并以放貸的形式將資金借貸給那些資金需求者，也就是民間說的小額借貸模式。該模式在運營過程中，借助互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡技術平臺，實現(xiàn)投資理財、金融服務的功能[4]。目前，國內(nèi)P2P網(wǎng)絡借貸平臺的定價模式處在探索之中，其中風險定價、成本加成、競標定價等模式共存。對此種融資的風險監(jiān)管有必要強化。

二、監(jiān)管小微企業(yè)民間融資的法律制度供給

（一）監(jiān)管小微企業(yè)民間融資法律制度供給的必要性

民間融資作為一種有效的資金配置手段，在優(yōu)化資源配置、完善社會融資結構、補充市場資金需求和促進經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但是，通過研究民間融資的案例發(fā)現(xiàn)，民間融資容易游走于金融監(jiān)管的灰色地帶，并由此產(chǎn)生了一系列負面的影響，從宏觀角度上干擾了金融秩序的正常運行，造成小微企業(yè)經(jīng)營資金短缺的惡性循環(huán)，導致誠信體系缺失，影響社會穩(wěn)定，甚至誘發(fā)經(jīng)濟類犯罪率上升等。這一切的發(fā)生給金融監(jiān)管帶來了一定的難度，因此，制定行之有效的金融監(jiān)管法律制度非常重要[5]。

（二）相關法律法規(guī)的頒布

金融監(jiān)管法律是一個國家或地區(qū)通過立法為有效實施金融監(jiān)管而制定的金融法律制度。一個國家或地區(qū)是否具備健全的金融監(jiān)管法律，是國際上衡量其金融監(jiān)管水準高低的一個基本依據(jù)。

我國關于民間融資方面的法律法規(guī)有待完善，還未形成完整的體系，但是就目前民間融資監(jiān)管問題看，已經(jīng)出臺了一些金融監(jiān)管方面的法律法規(guī)，為民間融資的合法操作指明了方向。

1995年，《中華人民共和國中國人民銀行法》明確規(guī)定，未經(jīng)國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準，任何單位、個人不得設立銀行業(yè)金融機構，或者從事銀行業(yè)金融機構的業(yè)務活動。1998年，頒布《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，旨在取締非法金融機構和非法金融業(yè)務活動，維護金融秩序，保護社會公眾利益。2015年，最高人民法院頒布《關于私募股權貸款的若干規(guī)定》，承認私募貸款的合法性，并標志著官方對企業(yè)之間相互借貸有效性的認可，這打破了該領域最初的系統(tǒng)設計。2016年，國家又出臺了《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》?！斗桨浮穼2P平臺提出重點整治，同時強調，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)未取得相關金融業(yè)務資質,不得依托互聯(lián)網(wǎng)開展相應業(yè)務。對于未經(jīng)相關部門批準或備案從事金融活動的，由金融管理部門會同工商部門予以認定和查處，情節(jié)嚴重的，予以取締。2021年1月，證監(jiān)會發(fā)布《關于加強私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》。主要內(nèi)容如下：一是規(guī)范私募基金管理人名稱、經(jīng)營范圍，并實行新老劃斷；二是優(yōu)化對集團化私募基金管理人監(jiān)管，實現(xiàn)扶優(yōu)限劣；三是重申私募基金應當向合格投資者非公開募集；四是明確私募基金財產(chǎn)投資要求；五是強化私募基金管理人及從業(yè)人員等主體規(guī)范要求，規(guī)范開展關聯(lián)交易；六是明確法律責任和過渡期安排。

三、小微企業(yè)民間融資監(jiān)管中存在的問題

（一）民間融資監(jiān)管法律法規(guī)有待完善

首先，我國對商業(yè)銀行貸款監(jiān)管力度較強，而對民間融資監(jiān)管則較弱，沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)管體系。目前，我國民間融資監(jiān)管力度不足的主要原因是現(xiàn)行法律法規(guī)供給不足。民間融資監(jiān)管法律法規(guī)不完善，是后續(xù)監(jiān)督及實施不到位的重要因素。

其次，立法不足表現(xiàn)在缺乏對近幾年我國新型融資方式的監(jiān)管,同時也未對小微企業(yè)民間融資作出具體規(guī)定。近年來,我國針對小微企業(yè)融資難的問題，大力發(fā)展普惠金融,將融資性擔保機構、小額貸、網(wǎng)貸等納入小微企業(yè)的融資范疇，并在一定程度上解決了小微企業(yè)的資金需求，網(wǎng)絡平臺融資的力量不可小覷。但是，隨著網(wǎng)絡融資額度的加大，小微企業(yè)網(wǎng)絡融資的風險也凸顯出來，各種投融資理財公司、非融資性擔保公司也紛紛倒閉，金融經(jīng)濟案件量持續(xù)上升，相關監(jiān)管法規(guī)供給沒有及時跟上，小微企業(yè)融資承擔風險提高。因此，對于這方面監(jiān)管的法律法規(guī)亟待完善。

最后，立法不足還表現(xiàn)在缺乏對民間融資機構的市場準入和退出機制，想要民間融資市場蓬勃健康發(fā)展，明確的準入條件與完善的退出機制缺一不可。法律法規(guī)對市場準入制度進行嚴格明確的規(guī)定，對于指導民間金融機構規(guī)范其組織結構、建立完善的財務制度及健康良好的公司治理環(huán)境具有重要意義。反之，如果缺乏相關監(jiān)管的法律法規(guī)，將導致民間融資隨意發(fā)展和隱蔽發(fā)展趨勢增強，造成金融市場混亂，甚至出現(xiàn)利用小微企業(yè)融資而進行非法洗錢的行為。

（二）立法層級過低

總體上看，立法層級過低是小微企業(yè)民間融資監(jiān)管中存在的一個主要問題。近幾年來，國家越來越關注小微企業(yè)發(fā)展，頒布了一系列政策和規(guī)制文件。2013年，中國銀行監(jiān)管委員會發(fā)布《深化小微企業(yè)服務意見》；2014年，國務院頒布《關于小微企業(yè)健康發(fā)展的意見》。這些支持小微企業(yè)融資發(fā)展的若干意見在小微企業(yè)發(fā)展中起到了一定的作用。但是，也有一些文件立法標準太低，強制力非常有限，只是在形式上做了一些規(guī)范，可操作性不強，沒有在實質上滿足小微企業(yè)的融資需求，特別是沒有很好地監(jiān)管小微企業(yè)融資中可能出現(xiàn)的風險。

（三）小微企業(yè)貸款缺乏法律支持

首先，相關的金融法律不完善，在實際執(zhí)法中存在職責交叉現(xiàn)象。如《取締非法金融機構和非法金融經(jīng)營活動辦法》規(guī)定，我國對民間借貸的監(jiān)管主體是中央銀行，地方政府負責輔助監(jiān)管。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》有關內(nèi)容顯示，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會也負責這方面的監(jiān)管。這就形成了多部門管理，必然導致沖突和摩擦。

其次，在我國現(xiàn)行金融法律體系中，對小微企業(yè)融資支持力度存在一定的不足。如《貸款通則》《商業(yè)銀行法》等法律規(guī)定了企業(yè)申請貸款的操作細則，而小微企業(yè)自身財務狀況無法滿足較高的融資條件。因此，小微企業(yè)在金融市場間接融資的準入門檻高，商業(yè)銀行更傾向于向大企業(yè)發(fā)放貸款，而向小微企業(yè)提供的貸款資金供給，無法滿足小微企業(yè)實際的資金需求。

最后，《商業(yè)銀行法》具有很強的排他性，無法實現(xiàn)資源共享。《貸款通則》規(guī)定，貸款人的信用、貸款事項的審批及貸款合同的條款，都要求公司具備相當?shù)哪芰唾Y質來實現(xiàn)。由于與《貸款通則》規(guī)定的貸款法律要求不符，多數(shù)小微企業(yè)無法獲得資金支持。

（四）對非正規(guī)金融機構的監(jiān)管不足

首先，中國民間金融市場限制機制不完善。在監(jiān)管初期階段，金融產(chǎn)業(yè)限制模式被“一家銀行和三個委員會”垂直管理。該管理模式導致了多種金融機構共同管理、相互調整的監(jiān)督機制不足、信息不能按時共享和有效溝通，直接影響個人貸款的效率性。隨著金融市場的不斷繁榮，這些缺點越來越明顯，在一定程度上影響了金融市場的健康發(fā)展。

其次，針對現(xiàn)階段出現(xiàn)的新型非金融機構存在一定程度上的監(jiān)管缺失問題。隨著網(wǎng)絡融資、中介機構、小額貸款公司的出現(xiàn)，金融監(jiān)管的難度隨之加大，對金融監(jiān)管也提出了新的要求，一些監(jiān)管責任落到了地方政府的職責上，而有些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，監(jiān)管意識不強，金融監(jiān)管措施明顯滯后，而且監(jiān)管標準不統(tǒng)一。

最后，對于非金融機構的市場準入及退出監(jiān)管的力度不足，導致集資詐騙等刑事案件量顯著增多。

（五）民間融資擔保缺少風險分擔機制

當前，我國小微企業(yè)融資擔保的風險分擔機制尚不健全。小微企業(yè)的融資擔保機制主要有兩種：一是單一擔保，二是反擔保。在實踐研究中發(fā)現(xiàn)，單一擔保和反擔保體系還不能適應我國金融市場的持續(xù)發(fā)展，并在一定程度上抑制了新興小微企業(yè)的融資需求。因此，迫切需要引入適用于小微企業(yè)的信用擔保法。該法律不僅要規(guī)范擔保人的擔保行為，還要在融資中保護小微企業(yè)的合法利益。

另外，我國還缺少大型商業(yè)銀行和地方性銀行風險共擔的新?lián)ｓw系?，F(xiàn)階段小微企業(yè)的融資擔保多與地方性商業(yè)銀行合作，但地方性商業(yè)銀行具有風險評估能力差、風險承擔能力弱、風險規(guī)避能力弱等特性，一旦地方銀行的風險承擔能力超過了上限，小微企業(yè)從地方商業(yè)銀行融資的可能性幾乎為零。

四、解決小微企業(yè)民間融資監(jiān)管問題的對策

（一）完善小微企業(yè)民間融資監(jiān)管的法律法規(guī)

鑒于小微企業(yè)民間融資法律法規(guī)有待完善問題，迫切需要建立一個專門的監(jiān)管機構，即民間融資監(jiān)管機構。對于如何選擇民間融資監(jiān)管主體，學者們有不同的看法。一些學者建議，在銀監(jiān)會下設立一個民間非正規(guī)金融監(jiān)管部門，負責監(jiān)督非正規(guī)金融機構；另一些學者認為，中央銀行的監(jiān)管職責應包括對民間金融機構的監(jiān)管。

根據(jù)我國目前的情況，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會是金融監(jiān)督的職能部門，可以由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會設立下屬的民間金融監(jiān)督管理機構。但是，根據(jù)民間非正規(guī)金融機構本身的特點，僅依靠某個部門的力量很難實現(xiàn)有效的監(jiān)管。因此，提出以下幾點建議：首先，可以將監(jiān)管權交給地方政府，使得地方政府在負責促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時,能在一定程度上監(jiān)控地方金融市場。其次，考慮到民間融資市場對地方經(jīng)濟發(fā)展的重要性，地方政府應與金融監(jiān)管部門聯(lián)合，對民間融資進行信息共享和有效監(jiān)測[6]。最后,在監(jiān)管中要明確區(qū)分民間融資監(jiān)管的主體，對于不合法的民間融資行為，必須按照法律法規(guī)調查和處理。對于合法的民間融資，應使其透明化并納入金融監(jiān)督系統(tǒng)。

（二）提高小微企業(yè)融資的法律效力

小微企業(yè)在市場競爭中仍處于相對弱勢的地位，盡管從中央到地方各級政府和有關部門已經(jīng)制定了各種政策來支持小微企業(yè)發(fā)展，但是這些法律文件缺乏強制性，導致了小微企業(yè)融資中合法權益得不到很好的保護。因此，可以通過提高針對小微企業(yè)立法的法律效力并制定目標性支持條款，小微企業(yè)才能擺脫在金融市場融資的不利地位。

（三）加強小微企業(yè)民間融資監(jiān)管的法律力度

目前，我國還沒有一部完整的民間金融法，這使得民間金融的法律地位相對模糊，民間金融法律法規(guī)比較零散，缺乏內(nèi)部協(xié)調性。因此，立法機關需要結合當前經(jīng)濟發(fā)展情況，及時整合現(xiàn)行法律法規(guī)，明確引導方向，滿足民間金融市場的發(fā)展需要，特別是小微企業(yè)民間融資監(jiān)管的需要。一是要加強小微企業(yè)民間融資立法。雖然最高人民法院在2015年出臺了《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》，在司法層面明確了民間借貸的相關問題，但單靠司法解釋還不能很好地規(guī)范民間金融市場。二是要從立法層面尋求突破，出臺相關民間融資監(jiān)管的法律法規(guī)，為民間金融市場搭建法律活動平臺。此外，在制定相關法律時，要充分考慮小微企業(yè)的民間融資需求，從適應社會發(fā)展的角度規(guī)定民間融資的范圍，鼓勵各類民間融資主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，以滿足小微企業(yè)的融資需求。

（四）加強對非正規(guī)金融機構的監(jiān)管

1.掌握民間金融機構運行情況

要加大對地方民間融資的重視，及時準確掌握民間金融機構運行情況，結合其交易特點、覆蓋面等，分類管理和監(jiān)管，同時也要給予合理鼓勵，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，防止非法集資或金融詐騙的發(fā)生[7]。為保證交易的公平、公正，還可以探索中介機構推介等形式，為小微企業(yè)和眾多民間融資機構搭建規(guī)范的交易平臺，引入第三方機構對中介平臺進行監(jiān)管。從另一個角度看，政府和各部門還應加強對小微企業(yè)民間融資的引導與服務，培育和增強小微企業(yè)識別民間融資風險的能力，增強其風險意識，幫助其更安全有效地融資。

2.履行融資平臺的實際審查義務

首先，在互聯(lián)網(wǎng)融資的實際運作中，要切實履行融資平臺的實際審查義務，其目的是幫助投資者進行初次篩選，解決信息不對稱問題。融資后，需要繼續(xù)進行資金監(jiān)控，如果資金使用有問題，必須及時向執(zhí)法部門報告，并通知投資者，以便可以收回資金。其次，闡明平臺記錄信息的義務。為了降低投資失敗的風險，保護投資者權益，信息的記錄和存儲應該是平臺的必然義務。最后，有必要建立一種金融機構信息披露機制。投資者的信息披露機制應基于自己的信用歷史、投資歷史及融資記錄。同時，對于信息管理公司等機構也要進行規(guī)范，使融資公司可以提供及時、客觀的數(shù)據(jù)，進一步提高融資流程的透明度，對投資者進行有效的風險評估，加強政府監(jiān)管機構和平臺的外部監(jiān)管[8]。

3.明確民間融資機構市場準入、退出機制

對于非金融機構作為公司法人進入民間融資市場，必須設置明確的準入審批條件和完善的退出機制。建立嚴格的市場準入，就是要明確民間融資標準的制定，規(guī)范其組織形式、金融體制和業(yè)務范圍，將民間金融組織納入正規(guī)的金融監(jiān)管體系。由于民間融資風險高，因此要建立健全民間融資機構市場退出機制和民間金融組織的破產(chǎn)清算制度。金融監(jiān)管機構可以對有重大違法違規(guī)行為的非金融機構強制合并、重組、破產(chǎn)退出。只有建立健全市場準入和市場退出監(jiān)管機制，才能促進金融市場健康發(fā)展，改善民間融資環(huán)境。

（五）完善融資擔保機制

1.推進信用擔保體系的相關法律制度建設

近年來，我國信用擔保體系建設與相關法律制度的發(fā)展基本同步，但是信用擔保法律制度建設相對更薄弱。從《擔保法》的角度看，我國現(xiàn)行擔保法在制定和適用上已經(jīng)存在滯后性和局限性。制定之初的規(guī)定大多是對普通擔保進行規(guī)范，沒有對專門從事小微企業(yè)信用擔保業(yè)務的信用擔保機構進行規(guī)范。因此，針對目前的法律漏洞，可以結合我國國情修訂完善《擔保法》，規(guī)范擔保業(yè)市場準入、退出監(jiān)管和從業(yè)人員資格，明確經(jīng)營范圍，并在此基礎上規(guī)范各類擔保機構的運作、資金投入和補充，培養(yǎng)專業(yè)的擔保人才，發(fā)展多元化的擔保產(chǎn)品，為擔保機構的發(fā)展提供法律保障[9]。

2.完善小微企業(yè)擔保風險分散和再擔保制度

擔保工作屬于高風險業(yè)務，彌補擔保帶來的成本和風險損失，僅靠擔保機構賺取擔保費用是不夠的。因此，必須建立起完善的中小企業(yè)貸款監(jiān)管制度，積極促進擔保機構良性發(fā)展。首先，促進商業(yè)銀行與信用擔保機構之間的合作，建立共同承擔風險機制。這種方式不僅可以減輕擔保機構的風險負擔，還可以督促銀行加強對貸款的跟蹤和管理。其次，實施補充再抵押制度，降低擔保機構的抵押風險。當發(fā)生小微企業(yè)融資風險補償時，政府有權要求賠償機構賠償，不能按時還款的公司可以列入風險預警名單，以后公司和關聯(lián)公司將得不到資金支持。